（思想政治教育专业论文）我国行政执法中的沟通问题研究.pdf

中文摘要 我国当前的行政执法工作的缺陷是“重管理，轻沟通，行政执法者与执法对 象之间存在着信息传递的障碍，缺乏有效的沟通，这一问题是当前我国依法行政 中一个应当要解决的迫切问题。因此，在行政执法中实现有效的沟通是实现行政 管理民主化、科学化和提高行政工作效率的重要前提，是构建社会主义和谐社会 的基础性工程。 本课题在行政执法的沟通问题研究中，以国内行政执法研究的成果为基础， 结合了行政法学理论、社会心理理论、管理沟通理论、人力资源管理理论和社会 控制理论等研究思想和学术观点，借鉴了政治沟通分析和社会分层分析等方法论 进行展开，对如何实现我国行政执法中的有效沟通，进行了有益的探索和尝试。 首先是就本研究论题所涉及的基本理论进行分类整理和阐述，对相关的基本原理 和概念进行界定，让本选题的研究在坚实而科学的理论基础上充分展开；接着从 现实的案例入手，总结当前行政执法过程中沟通困境的表现、危害及其产生的深 层次原因进行分析和概括，并得出结论；最后，在前面分析的基础上，具体论述 了在行政执法中实现有效沟通的具体途径。 关键词：行政执法；语言沟通；非语言沟通；执法队伍；执法环境 分类号： j 量立交煎去堂亟堂焦论塞一 垦墨! b g ! a b s t r a c t 1 1 1 ec u r r e n tp r o b l e m so fa d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n ta re “g i v eg r e a t e ri m p o r t a n c et o t h em a n a g e m e n tt h a nc o m m u n i c a t i o n ”，t h e r ea r et h eb a r r e l sb e t w e e na d m i n i s t r a t i o n sa n d t h e i ro b j e c t s ，t h i sp r o b l e mb e c o m i n gm o r ea n dm o r eu r e n g e n t t h e r e f o r e ，a d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n ta r ee s s e n t i a lt oa d m i n i s t r a t ed e m o c r a t i c ， s c i e n t i f i c a l l ye f f i c i e n c y , a n db a s i c so fh a r m o n yo ft h es o c i e t y t h i sr e s e a r c hi sb a s e do n p r e v i o u sa d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n ta n dc o m m u n i c a t i o nr e s e a r c h ，a d m i n i s t r a t i v e l a w , s o c i a lp s y c h o l o g i c a lt h e o r y , m a n a g e m e n tc o m m u n i c a t i o nt h e o r ya n ds o c i a lc o n t r o l t h e o r y , p o l i t i c a lc o m m u n i c a t i o na n a l y s i sa n ds o c i a lc l a s sa n a l y s i s f i r s t l y , t oa n a l y z et h eb a s i ct h e o r i e sr e l a t e dt ot h i sr e s e a r c h 。t od e f i n et h eb a s i ct h e o r i e s a n dc o n c e p t s s e c o n d l y , i ta n a l y z e st h ec u r r e n tp r o b l e m so fa d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n t w i t har e a l c a s e f i n a l l y , a r g u et h ef u n c t i o n s ，p r i n c i p l e sa n dt h ew a y so fe f f e c t i v e c o m m u n i c a t i o ni na d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n t k e y w o r d s ：a d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n t ，t h e l a n g u a g e o fc o m m u n i c a t i o n ， n o n - v e r b a lc o m m u n i c a t i o n ，t h el a we n f o r c e m e n tr a n k s ，e n f o r c e m e n to ft h es o c i a l e n v i r o n m e n t c i a s s n o ： 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解北京交通大学有关保留、使用学位论文的规定。特 授权北京交通大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 一名：狲矿 签字日期：嘭年占月钿 聊签名：俑磷 签字日期：嬲年多月加 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的研 究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表或 撰写过的研究成果，也不包含为获得北京交通大学或其他教育机构的学位或证书 而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者躲沥裳甲签字眺砌多年占月幽 致谢 时光荏蒋，日月如梭，不知不觉三个春秋已匆匆丽过，置身于托京交通大学 这所学术氛圈浓郁的百年名校，耳濡尽染，收获颇多。本论文的研究与写作工作 是在我的导师何玉芳老师的悉心指导下完成的，何玉芳老师学养深厚，治学态度 非常严谨、工作方法科学认真，给了我极大的帮助和影响。在此我衷心感谢三年 来何玉芳老师对我的学业及论文研究方面的支持和指导。尤其需要感谢的是，俺 玉芳老师在悉心指导我完成了论文选题和研究工作的同时，在生活上也给予了我 很大的关心和帮助，在此我再一次向何玉芳老师表示诚挚的谢意。 同时，在我的课题研究工作和论文撰写期间，李士群老师、颜吾饵老师、高 福廷老师、翟媛瑟老师、杨德才老师、于维敏老师等各位老师提毖了诲多的宝贵 意见，是他们让我进一步懂得了治学的严谨和创新的可贵，在此表示衷心的感谢。 在论文准备及撰写期间，萧新桥、罗观、王刚、曾伟、赵玲玲等同学对我的 研究工作给予了热情帮助，这如兄弟娥妹般缝友情让我永生难忘，在此向他们表 达我的感激之情。 另外也非常感谢我的家人，是他们的理解和支持使我能够在学校专心完成我 的学业。 寥寥数语，难表心意。我将牢记各位师长、同学和家入的帮助与支持，时亥l 鞭策鲁己，以更加出色的成绩来回报大家的恩情。 1 引言 当代中国社会正处于一个承前启后的激烈变革时期，中国社会正处在由传统 型社会向现代型社会快速转型的过程之中。随着改革开放的不断深入和社会主义 市场经济体制的逐步确立，我国的法制化程度不断提高，在依法行政和行政执法 等方面取得了长足的进步。但是，我国当前的行政执法仍存在“重管理，轻沟通” 的缺陷，侧重于政府通过行政执法对公众的管理功能，而没有真正实现向服务型 政府的转型；只重视政府意志的向下传达和强制执行，而忽视了与行政执法对象 的沟通与互动，因此在行政执法中不同程度地存在着执法者与执法对象之间的矛 盾冲突，甚至是激烈的对抗。这不仅严重损害了国家法律法规的威严，也损害了 党和政府的形象。究其原因，是因为在行政执法中，我们的执法者与执法对象之 间缺乏有效的沟通，是沟通不到位、不科学的体现。因此，在行政执法中实现有 效地沟通，是当前我国依法行政中一个非常重要的问题，是实现行政管理民主化、 科学化以及提高行政执法工作效率的重要前提，是构建社会主义和谐社会的基础 性工程。 公共管理学里有一句名言：“沟通是公众的权力，更是政府的义务 。美国人 斯科特卡特李普指出：“是这个缺乏人情味的社会产生了一个没有人情味的政府。 今天对于这个庞大而复杂的政府来说，需要及时地建立一套倾听公众的抱怨与了 解公众痛苦的渠道体系，尽快地扭转这种局面，主张在政府和公众之间建立一 种有效的沟通渠道，保证公众的沟通和意见反馈的权力。我们党倡导在依法行政 中要“以人为本，我国现代法治的价值精神也是“以人为本 ，法律、法规有着 不可侵犯的权威，这样的权威不但体现在其实体的威慑力上，也体现在其执行方 式的感召力上，就是在不违反法律具体规定的前提下，法律、法规的执行可以采 取一些更为灵活的方式，以此体现法律、法规的人文关怀。要在行政执法中运用 多种形式的沟通技巧，多一些人性化的执法方式，让执法对象多一些亲近感和认 同感，以此促进行政执法工作的高效有序开展。因此，以政府和行政执法部门为 主导，建立起行政执法者与执法对象之间有效地、科学的沟通机制，是政府管理 体制改革和构建和谐社会的一个非常具有现实意义的课题。 1 1 研究意义 l 美 斯科特卡特李普著，汤滨译：有效公共关系，中国财政经济出版社，1 9 8 8 年版，第9 7 页。 二十世纪八十年代以来，国内外关于沟通的研究可谓多、专、深、用，即学 术成果多、专业化、研究细化深入和研究成果对实践的指导。这些国内外的研究 成果，对于笔者的研究课题有着深入广泛的借鉴意义，也为本人的研究提供了比 较深厚的理论基础。但是，针对我国国情和我国行政执法存在的具体的沟通困境 和问题，还没有全面和深入的研究成果。本论文试图把行政执法与有效沟通相结 合，建立起一个在行政执法中实现沟通功能的研究体系。 1 1 1理论意义 一是丰富行政执法的理论研究。本课题在行政执法的研究中，以国内行政执 法研究的成果为基础，结合了行政法学理论、社会心理理论、管理沟通理论、人 力资源管理理论和社会控制理论等研究思想和学术观点，借鉴了政治沟通分析和 社会分层分析等方法论进行展开，对如何来实现我国行政执法中的有效沟通，进 行了有益的探索和尝试。根据笔者目前所掌握的文献资料分析，现阶段无论是国 内还是国外，针对同一问题的研究成果还未找到。因此，笔者从实现有效沟通为 切入点，来探讨行政执法问题，可以拓展该领域的研究思路，一定程度上充实了 国内相关理论研究的内容，在研究方法上给国内的同类研究提供些微的参考和借 鉴，力求为推动行政执法的理论研究做出一点贡献。二是拓展沟通理论的研究视 角。从行政执法的角度来研究沟通问题，既是对行政执法研究的有益补充，也是 对沟通理论研究的丰富和发展。沟通问题是管理学和心理学理论研究领域的重要 课题，本论文选取行政执法沟通为一个切入点，借鉴国外的相关研究成果，来尝 试完善我国行政执法与沟通理论相结合的机制，希望能够抛砖引玉，为我国行政 管理、行政执法和社会沟通机制的研究提供启发，拓宽我国沟通理论研究的视野。 1 1 2 实践意义 本课题的研究具有较强的实践意义。分析和构建行政执法的沟通机制，可以 为解决我国执法冲突与社会危机处理问题提供新的思路，同时也为我国社会主义 法治建设、社会风险的防范和政治文明的发展提供启发和理论指导，并为我国当 前的政府管理体制改革提供新的实践方向。一是符合行政执法公平、文明、高效 的需要。我国行政执法过程中的矛盾与冲突、执法效率不高是我们在行政执法的 实践中切实存在的突出问题，它们反映出一个共同的隐患，即实际上我国目前行 政执法者与执法对象之间存在着信息传递与信息沟通的障碍。“执法对象的声音很 难传到政策制定者的耳朵里，政府管理者也不能及时了解关系其切身利益的各种 2 信息，更无从保证他们的社会权利，无奈之下，只能选择一些过激的方式和非正 常的渠道来申述自己的主张。这种状况形成了行政执法者与行政执法对象之间的 对抗与冲突，导致了政府工作的被动。 1 研究行政执法的沟通问题，正是要通过构 建多渠道多维度的沟通机制，把二者的信息沟通纳入制度化、科学化过程之中， 实现双方的良性互动，减少不可控因素，以促进行政执法的公平、文明和高效。 二是符合社会主义政治文明建设、增强国家的社会控制力的需要。以“三个代表 重要思想为指导，推进政治文明建设，是一项伟大的系统工程。科学决策是政治 文明建设的应有之义，而有效沟通则是科学决策的前提之一，对政治和社会稳定 具有保障作用。2 本论文的研究，对于拓宽行政执法沟通渠道，明确主体和客体的 相应地位，增强沟通体系的可操作性及自我矫正能力，增加人际沟通的政治内涵， 建构有效、完善的行政管理沟通体系，增强国家的社会控制力都具有一定的实践 参考价值。三是符合维护社会稳定与和谐，实现经济社会可持续发展的需要。当 前我国正处于社会转型期，不断发生的群体性冲突事件由于其危害性大、感染性 强等特点，威胁着社会秩序的稳定，对群体性事件的理论探讨和研究也成为学术 界崭新而又紧迫的课题。“一个有效的危机管理体制是政府成功管理的关键，这很 大程度上取决于能否进行良好的信息沟通”3 。行政执法过程沟通机制的研究，正 是关于社会最敏感人群的沟通手段、沟通渠道、沟通程序等问题的研究，实际上 也包含对社会“安全阀 机制中的利益表达机制和利益采纳机制的探讨和分析。 因此，本论文的研究成果，从理论上为政府协调不同的利益要求、减少和化解不 断积聚的冲突因素、及时疏导个人和群体的不满情绪，提供了制度化的实现途径， 有助于促进社会政治稳定、实现经济社会可持续发展、营造良性互动的和谐社会。 1 2 研究思路和研究方法 在选题和构思的过程中，我本着这样一个思路来展开自己的研究。首先是就 本研究论题所涉及的基本理论进行分类整理和阐述，并对相关的基本概念进行界 定，让本课题研究在坚实、科学的理论基础上充分展开；接着，我会从现实的案 例入手，总结当前行政执法中的沟通困境和造成的各种危害，从政治、经济、社 会等几个方面进行分析和概括；然后就其产生的深层次原因进行分析，并得出结 论；最后，我在前面分析的基础上，具体论述行政执法中实现有效沟通的具体措 施。 1 郑杭生：转型中的中国社会和中国社会的转型，首都师范大学j n 版社，1 9 9 6 年版，第4 6 页 2 罗豪才：健伞公民参与机制推动政治文明建设，人民日报，2 0 0 3 年9 月9 口 3 汤敏轩：危机管理体制中的信息沟通机锘! 卜一基于组织整合的流程分析，江海学刊，2 0 0 4 ( 1 ) 3 1 2 1 实证分析法 实证分析方法是社会科学经常采用的方法。它最常见于微观经济学的研究领 域，主要研究社会现象“是什么、“怎么样，以及社会问题“实际上是如何解决 的 。本论文中关于行政执法过程的主客体现状及其沟通困境的分析会采用到这种 研究方法。 1 2 2 规范分析法 规范分析法也是社会科学中经常采用的方法，它研究社会活动“应该是什么， 或者研究社会问题“应该是怎样解决的 ，一般在对宏观性问题研究时多采用规范 分析方法。由于行政执法中的沟通是政治和行政管理领域的宏观性和实践性的问 题，所以该研究方法非常适用。 1 。2 3归纳研究法 归纳的方法就是通过观察客观事实，把这些事实加以分类，然后考察它们之 间的因果关系，从而得出结论。本论文在研究行政执法的现状和沟通困境，以及 提出相应对策，探讨建立有效地沟通机制的必要性时就是使用这种方法。 1 2 4 比较研究法 比较研究法也是社会科学研究的常用方法，通过对选定的不同时空、不同层 级甚至不同范畴的相关研究客体的比较，得出所研究对象的特点、优势、劣势、 存在的问题和发展趋势等等，以便对所研究的对象进行原因分析、对策探讨或前 景预测。 1 2 5 文献研究法 文献研究方法是本课题采用的比较重要的一种方法。本课题在提出研究构想、 述评国内外研究现状、运用相关理论成果来论证本人观点等环节都运用了文献研 究法。文献的检索主要是体现在两个思路：国内文献检索和国外文献检索。在综 合分析国内外学术界的相关研究成果基础上，引用相关理论和观点，展丌对我国 行政执法中沟通问题的研究。 1 3 研究的创新之处 1 3 1选取的研究视角较为新颖 本论文将行政执法问题的研究与沟通问题的研究相结合，以行政执法为出发 点，以沟通为突破口，寻求解决行政执法冲突问题的新途径。我国对于单独的行 政执法和管理沟通的研究非常丰富，但是将这两个角度进行结合的研究还没有先 例。 1 3 2尝试不同理论研究范畴的交叉与融合 本论文从行政管理学、社会学、思想政治教育心理学、人际沟通学、公共关 系学、人力资源管理学等研究领域寻找行政执法中沟通问题研究的共通点和结合 点，使本课题的研究能够建立在丰富而多元的理论基础之上，从而实现了不同理 论研究范畴的交叉与融合。 5 2 行政执法沟通理论概述 2 1 行政执法和沟通概念的界定 2 1 1行政执法概念的界定 行政执法是与行政立法、行政司法相并列的一个概念，行政执法的基本特征 主要表现在：1 、行政执法的对象具有特定性。行政执法对象的特定性表现在对人 和对事两个方面。在对人方面，行政执法所指向的对象必定是具体而特定的公民、 法人或其他组织；在对事方面，特定行政执法行为所涉及的事务必定是具有各种 个性特征的具体事务，而不是具有共性特征的某一类事务。1 2 、行政执法的效力具 有特定性。所谓行政执法效力的特定性是指行政执法在特定事项上依法所决定的 权利、义务或责任，只能由具体的公民或其他组织享有、履行或承担，不具有普 遍约束力。行政执法的形式具有多样性。如命令、批准、拒绝、许可、确认、免 除、赋予、剥夺、委托、指导、协议等。2 具体可归结为三类：一是行政机关通过依 法做出决定、传达命令，采取措施，直接影响行政执法对象的权利义务，如行政 决定。二是行政机关依法通过各种形式，对行政执法对象是否依法正当行使权利 和义务的情况进行监督检查，如行政监督检查等。三是行政机关通过与行政执法 对象协商形式合意来确定双方权利义务，以实现行政机关为公益而设定的目标， 如行政合同。关于行政执法的概念，目前我国行政管理部门及法律界和学术界对 此进行了大量而深入的研究，但就行政执法的内涵和外延还有不同的界定。有人 将之等同于行政行为，认为行政执法是行政行为的全部；有人认为行政执法是行 政行为的一部分，至于一部分之大小，又有各种说法：有仅指行政行为中的行政 处罚的：有指行政监督检查加行政处罚的；有指行政监督检查加行政处罚再加行 政执行( 主要指强制执行) 的，还有认为行政审批也应属于行政执法范畴的。总 之，有关行政执法的概念，存在着广义、较广义、狭义、较狭义的不同认识和主 张。本文所指的行政执法不包括制定政策、审查审批和技术检验，而仅指监督检 查和实施处罚。 2 1 2 沟通概念的界定 l 冯军：行政执法论，中国法学网，h t t p ：删i o l a w o r g c n ，“学者专栏” 2 李步云：中国特色社会主义法制通论，社会科学文献出版社，2 0 0 2 年版，第7 9 页 6 沟通一词译自英文“c o m m u n i c a t i o n ，也有人译为“传播 ，意指信息的传递、 交流等。但在不同的学科里，沟通有着不同的学科概念。传播学概念：美国著名传 播学者布农认为“沟通是将观念或思想由一个人传送到另一个人的程序，或者是 个人自身内的传递，其目的是使接受沟通的人获得思想的了解 ；英国传播学者 丹尼斯麦奎尔认为“沟通是人或团体主要通过符号向其他个人或团体传递信息、 观念态度或情感；管理学定义：“沟通可视为任何一种程序，借此程序，组织中 的每一成员将其所决定的意见或前提传送给其他有关成员 2 ；社会心理学定义： “从狭义上说，沟通是以符号、记号为媒介实现的社会行为的交互作用，即人们 在互动过程中通过某种途径或方式，将一定的信息传递给另一个接受信息的人， 广义上说，“沟通是人类的整个社会互动的过程，通过这种互动，人们不仅交换 观念、思想、知识、兴趣、情绪等信息，而且还交换相互作用的个体的全部社会 行动”。另外一些工具书对沟通定义：大英百科全书指出“沟通是若干个人或 者一群人相互交换信息的行为”；牛津大辞典给出的概念是“沟通是借着语 言、文学形象来传递或交换观念和知识 ；哥伦比亚大百科全书将沟通定义 为“思想及信息的传递”。综上所述，我们发现由于各学科研究角度的不同，对 于沟通的理解也不尽相同，据不完全统计，目前对沟通的学科定义，大约有1 5 0 多种，但概括起来不外乎以下几种类型：共享说：强调沟通是人对人信息的分享； 交流说：强调沟通是有来有往的双向活动；影响说：强调沟通是某一方欲对另 一方( 通过劝服) 施加影响的行为；符号说：强调沟通是符号( 信息) 的流动。若把 以上几种类型的说法结合起来，则比较全面地反映了沟通的内涵。概言之，所谓 沟通，就是指行为者之间，运用合理的协调方式，传达思想、观念或交换情况、 信息，使双方达到真正理解或共识的行为。行政执法与沟通的结合，是本文研究 的主要内容，因此本文认为，行政执法中的沟通就是指在行政执法中，在不违反 法律具体规定的前提下，综合运用多种沟通技巧，以达到行政执法者与执法对象 之间信息的有效交流，从而达到执法目的的互动行为。 2 2 行政执法中沟通的类型 行政执法中的沟通形式是多种多样的，可以有不同的分类方式。 按沟通的功能和目的分类：( 1 ) 工具性沟通。工具沟通的主要目的是传递信息， 也就是行政执法者把国家相关的法律、法规、方针、政策以及相关决议和决定发 l 美国的沟通教育，中青网，h t t p ：a w c y c n e t c o 乱c n 2 魏江：管理沟通，科学出版社，2 0 0 4 年9 月，第4 g 页 3 周晓红：现代社会心理学一多维视野中的社会行为研究，上海人民出版社，1 9 9 7 年版，第1 5 页 7 送给执法对象，以影响执法对象的认知、态度，进而改变其行为；( 2 ) 满足需要的 沟通。满足需要的沟通是行政执法者为了完成执法任务，通过自己的沟通行为， 满足执法对象心理上的需要和改善双方关系。1 按沟通的组织系统分类：( 1 ) 正式沟通。正式沟通指的是通过明文规定的渠道 进行信息的传递和交流。正式沟通的优点是，沟通效果较好，有较强的约束力， 一般重要的信息通常都采用这种沟通方式。缺点是：因为依靠组织系统层层传递， 因而沟通速度比较慢，而且显得刻板。( 2 ) 非正式沟通。非正式沟通指的是正式沟 通渠道之外进行的信息传递和交流。非正式沟通方式的优点是沟通方便，内容广 泛，方式灵活，沟通速度快，可用以传播一些不便正式沟通的信息。而且由于在 这种沟通中比较容易把真实的思想、情绪、动机表露出来，因而能提供一些正式 沟通中难以获得的信息，因此，行政执法者要善于利用它。但是，一般说来这种 非正式沟通比较难以控制，传递的信息往往不确切，易于失真、曲解，容易传播 流言蜚语而混淆视听，所以应注意防止和克服这些消极方面。 按沟通的方式分类：( 1 ) 语言沟通。它是借助于语言符号系统而进行的沟通。 在面对面的直接交往中，通常所用的是口头语言，是由“说”和“听”构成的语 言交流情境，因而双方心理上的交互作用表现得格外明显。行政执法中的语言沟 通主要是口头沟通，就是运用口头表达的方式来进行信息的传递和交流。这种沟 通通常见于谈话、告知、对话、电话联系、督促、简易检查程序等。( 2 ) 非语言 沟通。它指的是用语言以外的即非语言符号系统进行信息沟通。如视一一动符号系 统( 手势、表情动作、体态变化等非言语交往手段) ；目光接触系统( 如眼神、眼色) ； 辅助语言( 如说话的语气、音调、音质、音量、快慢、节奏等) 以及空间运用( 身体 距离) 等。2 语言沟通与非语言沟通通常是交织在一起的，这两个方面配合得越好， 沟通的效果也越好。在行政执法沟通中，要注意保持两者在意义和目的上的一致 性，以免影响沟通效果，招来误会和带来麻烦。( 3 ) 书面沟通。书面沟通指的是用 书面形式进行的信息传递和交流。在日常执法管理中，口头沟通与书面沟通都是 必不可少的，但用得更多的是口头沟通。通常，传递重要的、需要长期保存的信 息，宣用书面沟通；传递一般性的、暂时性的、有关例行工作的信息，以口头沟 通更为简便。在行政执法中，一般说来成员不多，工作场地较为集中，担负的大 多是执行性任务，因此，应特别重视口头沟通。 2 3 行政执法中沟通的原则 1 王磊：管理沟通，石油工作出版社，2 0 0 1 年版，第2 5 页 2 周三多：管理学原理与方法，复旦大学出版社，1 9 9 7 年版，第4 5 页 8 2 3 1执行政策、讲求公平的原则 我国行政政策及其执行活动的根本指导思想是党和国家的路线、方针和政策， 同时它也是行政部门及其工作人员行使国家行政权力、执行国家公务的根本行动 指南。1 所以行政执法的领导者和工作人员，必须首先吃透党的路线、方针和政策 的精神实质，并在日常的行政执法工作中加以准确地贯彻执行。执法机构和执法 人员在理解政策、法律的基本精神上要准确，不要随意解释或一知半解，甚至为 了本地本部门的利益蓄意曲解政策的本意。在实际执法过程中，要保证政策、法 律不走样、不搞土政策、不搞看关系“下菜碟 。同时在执法过程中要及时发现问 题，及时解决问题，在把握政策、法律精神实质的基础上，因地制宜，结合具体 的执法环境，采取灵活的策略，创造性地执行政策、法律。在行政执法中还有一 个更为重要的原则，就是执法公正原则，我国制定法律法规根本目的是为了维护 广大人民的正当、合法权益。执法人员的职责就是要把这种维护广大人民正当、 合法权益的法律和政策付诸实施，使之符合法律和政策本身的内在诉求。这就要 求执法人员在行使行政职权时要遵循一个基本原则：公正。执法公正的目的就是为 了实现社会的正义，而执法人员如果在执法过程中显失公正，必然造成一方利益 的严重受损，这种不满如果持续积累，必将影响整个社会秩序的稳定。同时公正 不仅指对等主体之间的平等，对不同身份、地位的公民更是同样适用，一视同仁 始终是公正的本质要求。社会公平和正义的实现需要素质较高的执法人员队伍， 执法人员一定要规约自身的行为，坚守公平与正义的准则，最大限度地保障每个 执法对象的合法利益，只有执法公正才能促进执法工作的顺利开展。 2 3 2实事求是、讲求实效的原则 实事求是，具体问题具体分析和处理，就是必须在依法行政的前提下，在法 律法规容许的范围内，在实事求是的总原则指导下的开展工作，解决问题。在具 体的行政执法中，必须做到依据客观事实，维护执法对象的合法权益和法律的公 正。讲求实效原则的目的是要寻求效益的最大化。对行政执法人员来讲，维护公 民的正当、合法权益自然是他们的终极目标，但这种目标的实现要有一定的限期， 如果时间过长，超出了人们的心理预期，那么即使问题最终得到解决，人们由于 期望没有及时得到满足的心理落差是难以弥补的，因此，执法人员在执法过程中 不仅要以维护人民利益为最终目标，还要以提高办事效率作为基础和保障2 。执法 姜明安：行政执法的功能与作用，湖南社会科学，2 0 0 4 年，第1 期 2 汪永清：对改革现行行政执法体制的几点思考，中国法学，2 0 0 0 年( 1 ) 9 人员要明确：执法活动的目的不是给人民群众带来麻烦和障碍，而是为人民群众提 供方便和实利。行政执法机关应当遵循高效率的原则，对各种违法行为及时制止， 对行政执法对象的各项请求、诉求及时做出反映，行政执法机关之间要相互配合， 认真执法，正确运用行政执法中的自由裁量权。当然，行政执法坚持高效率原则 必须以合法、合理为前提和基础，如果行政执法活动本身违法失当，也就没有什 么效率可言。可见，我们在注重效率的同时，还要注重提高效率的方式。我国正 处于社会主义市场经济飞速发展的关键时期，机遇背后的挑战将给我国行政执法 人员的工作带来许多新的挑战、新的问题，能否及时地处理好这些问题，是摆在 执法人员面前的重要课题和任务。可以说在实现政府入世的过程中，不仅要在政 策上转变政府的职能以便迅速地适应国际环境及其游戏规则，更应当在实践中限 制行政人员滥用行政职权或者滥用行政裁量权的违法行为，切实做到出真招，求 实效。 2 3 3平等民主、双向交流的原则 以往的行政执法权作为政治统治权、行政管理权，强调的行政执法人员同执 法对象的关系是“命令- - - h 艮从”的不平等关系1 。在具体的行政执法工作当中，行 政执法人员和执法对象在法律上地位上应该是平等的关系。行政执法人员在依法 行使其职权之时，这种职权的行使实际上就表现为对于执法对象权利的一种制约。 为使这种制约合理，法律要求行政执法人员在其执法活动中还应履行一定的义务， 这种义务对于执法对象来说就是权利。如，行政执法人员在对执法对象行使行政 处罚时，首先就应当履行表明身份和告知的义务，也就是说，执法对象有得到告 知的权利。为此，行政诉讼法中规定了举证责任倒置原则，充分体现了法律的衡 平原则。因此，行政执法人员最为重要的一点就是遵循社会主义法律的平等精神。 只有这样，我们才能切实转变工作作风，服务于社会，取信于民，我们行政执法 人员的良好形象才能逐步得到树立。 执法过程也是一种信息传播活动，它不仅包括执法机关人员主动向执法对象 传播各种信息，也包括执法对象对执法工作的反馈交流信息，是两者间双向的信 息交流与良性互动2 。执法人员不仅要通过各种媒体宣传自己的执法理念，更要通 过具体的执法实践来树立执法人员和机关的仪表形象、执法形象、服务形象和社 会形象，实现形式与内容的统一。通过建立行之有效的双向交流制度，实施政务 公开、阳光作业，使执法对象参与到具体的执法实践中来。执法过程最重要的工 关保英：行政综合执法研究，政府法制研究，2 0 0 2 年，第1 期 2 袁俊载：行政信息沟通的障碍及排除，理论探讨2 0 0 4 年，第2 期 1 0 作目标，就是凭借与执法对象的相互沟通和了解，从而减少彼此的磨擦，争取最 大的“双赢 ，以塑造良好的执法形象，增进执法对象对执法工作的支持，提高工 作效率，起到保障社会稳定和政治安定的效果。 2 3 4 情为先导、情理结合的原则 行政执法工作要打破特权思想，树立人文主义思想观念，培养服务意识。要 在工作中以情感人，将民主、公平、宽容、诚信作为执法和管理的自觉意识和行 动，树立人文主义思想，在执法活动中做到以情切入，以情动人，以情促进执法 工作的开展。当然，情为先导的执法还应当把握一个“度”的问题，执法的基本 原则应当是“合法性”原则。法律的尊严必须要得到维护，人文的关怀不能滥用。 因此，把握人性化执法的“度非常重要。要避免以人性化作为借口，将执法的 “人性化 泛化成“人情化，避免将人性化执法当作是一场“政治走秀 ，流于 形式主义。同时，如果偏离了合法性的原则，则有可能导致人性化执法偏离法制 的轨道。须知，法律对于行政执法本身有严格的程序要求，维系着法律尊严和法 制权威，不能因为过分强调以情为先导而忽略法律的强制性。 2 4 行政执法沟通的功能 2 4 1有助于调节疏导心理心态，形成和谐的人际关系 行政执法对象是活跃在社会各个领域、各条战线上的人士，作为社会主义市 场经济的建设者，他们承担着高负荷工作和白热化竞争带来的压力，如果不能做 到在执法过程中的良好沟通，就容易给执法对象造成焦虑、不安、恐惧、抑郁等 心理问题，带来很多不稳定因素。基于对这些人群的具体考虑，行政执法中沟通 工作的开展应该能为他们提供良好的精神生活形式和内容，调节他们的心理心态、 在规范人的社会行为方面起积极的导向作用。通过行政执法中的沟通这一社会行 为的建设，创造一种亲善、和谐的氛围，沟通和密切人与人的关系、人与政府的 关系、进行朴实真切的情感交流，弘扬社会公益精神、奉献无私精神、慈善博爱 精神、友好互助精神，从而使社会成员树立高尚的精神追求和道德风尚，这对于 增强整个社会的整合、丰富人们的精神生活、释放现代社会生活给人们带来的精 神压力、凝聚社会成员的创造性具有重要意义，从而有效地把社会不和谐的因素 消灭在摇篮中，促进和谐社会的构建。 2 4 2有助于实现决策的科学化，提高执法机关的运作效能 “沟通是一种信息互享的活动，科学的决策就是对流动着的信息裁剪而成， 政府在做出重大决策时，需要对科技、经济和社会多方面情况进行准确把握，广 泛听取公众的意见，做好科学论证，这种沟通是任何政治系统都不可或缺的， 强调国家大事决策需要沟通，需要群策群力。因此，在社会转型时期，科学决策 是各项工作成功的重要前提，而政治系统要进行科学的决策，就必须进行双向互 动沟通。在现代社会，科学决策往往是以互动沟通、民主化为基础的。要求通过 政治沟通来及时、全面地将有关政治信息传达给社会公众，使之能够了解事实真 相，从而对国家发展的大政方针和一些具体事务形成自己的意见和看法。另一方 面，通过沟通也可以使来自公众的意见、建议、要求、呼声及时反馈到政治系统 的决策中心，并将其中的真知灼见吸纳到决策中来，做到集思广益，进一步保证 决策的科学性。沟通是发扬民主，实现科学决策的前提，沟通的渠道是否畅达、 适当、多样，是衡量现代政治决策运作功效的重要标尺。有效的沟通能使人民群 众与国家政治系统之间建立起有效的交流机制，只有运动中不断交互沟通的政治 信息才具有实在的意义2 ，政治系统效能与沟通体现了一个国家政治文明的总体状 况与程度。行政执法过程的沟通不是“血液 ，但它却具有“润滑剂 的功能。在 当前情况下，如何在行政执法沟通中正确处理和协调不同的社会利益和矛盾，是 中国特色社会主义社会条件下的一个重大课题。各级领导机关的工作，只有建立 在倾听群众意见的基础上，才能切合实际，避免失误。行政执法机关要在执法沟 通中遵循“及时地、畅通地、准确地做到下情上达，上情下达，彼此沟通，互相 理解 的信息交互路径。领导机关的活动和面临的困难，只有为群众所了解，才 能被群众所理解。群众的要求和呼声，必须有渠道经常地顺畅地反映上来，做到 建议有地方提，委屈有地方说。因此，我们的行政执法活动，也只有建立与执法 对象的沟通机制，才能在更大程度上提高工作效率，增进工作效能。 2 4 3有助于对行政执法工作的监督，实现行政执法的社会目标 行政权力是人民通过法律赋予行政机关及其公务人员，并最终要为人民服务 的，如果权力缺失责任和监督，则必然导致“权力本位”或“公共权力的私有化”， 背离为人民服务的宗旨，从而丧失权力的合法性基础3 。因此，作为社会管理者的 1 俞可平：西方政治分析新方法，人民出版社，1 9 8 9 年版，第2 8 9 页 2 刘添才：新时期政治沟通论略，中国特色社会主义研究，2 0 0 3 年，第4 期 3 郑传坤：建设服务型政府与行政执法改期，行政法学研究，2 0 0 4 年，第l 期 1 2 行政机关及其公务人员应当纳入到被监督的范畴，自觉接受社会和公民的监督， 真正成为社会正义形象的代表。合理的、适当的、有效的监督与制约，是保障行 政执法能否顺利展开的重要基础。纪检监察、上级行政机关监督下级行政机关的 等内部监督固然重要，但作为外部监督的有生力量之一的执法对象对行政执法的 监督也是至关重要的。因为执法对象是行政执法的直接当事者，最应当有话语权， 最能感受行政执法所带来的影响，也最有资格评价行政执法的效益。另外，有效 地沟通还能加强政府及其工作人员与社会公众的联系，广泛听取老百姓的意见和 建议，并依据其正确、合理的意见及时改变执法中不合理部分，以减少官僚主义 的发生，实现行政执法的良性运作。行政执法应当反映执法者和执法对象之间的 良性互动，是建设社会主义和谐社会的重要组成部分。“在我国，促进社会和谐 既是基本制度发展的内在要求，又是政府的行政责任、价值取向和社会发展目标 1 。可以说，现代政府行政执法的最终目标是促进社会和谐，但它是一个从不和谐 到和谐、从局部和谐到整体和谐、从原有的和谐上升到新的和谐的动态发展过程。 沟通可以让民众真正体味到执法的温情和柔性，从而产生普遍的、自愿的服从。 正如朔州高速交警在执法中的有效开展沟通工作所受到的表扬：“人性化执法 结硕果，警民关系鱼水情深。一面面锦旗，一封封感谢信，良好的治安环境和 交通秩序，是人民群众对交警执法工作是否满意的最原始、最直接、最真诚的回 答。 可见，行政执法沟通的有效性将直接关系政府治理的绩效和民众的满意度， 制约着未来的行政发展与社会稳定。通过沟通，政府和民众之间的矛盾可以由大 变小，由小变得更小，直至消除矛盾，从而实现行政执法工作的社会目标。 2 4 4 有助于宣传法律法规，实现最佳的教育效果 确认执法对象是否违法，首先要具有违法事实，还必须有相关的正在生效实 施的法律法规作依据，只有具备了这两点，才能确认执法对象有违法行为。因此， 在执法沟通时必定要围绕宣传执法依据和违法事实开展进行。此时一定要把法律 法规规定讲清楚、说明白，才能说服执法对象，执法对象只有在明确的法律法规 规定面前才会心服口也服，因此，沟通的过程是宣传法律法规的极好时机。同时 沟通的过程也是达到最佳教育效果的最佳渠道。行政处罚的目的在中华人民共 和国行政处罚法第五条已经明确指出：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚 持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。 处罚不是目的， 教育其守法才是目的。处罚是一种教育方式，沟通也是一种教育方式，在进行处 1 戚攻：政府治理与促进社会和谐，中共山东省委党校网站，“理论探索”专栏 1 3 罚教育方式的时候也要把沟通这一教育方式贯穿于处罚的全过程，只有这样，才 能达到教育的最佳效果。因此，在行政执法特别是实施行政处罚时，要使行政处 罚达到最佳效果，即教育违法者不再发生违法行为，就必须发挥好沟通教育这一 主渠道的作用。 1 4 3 行政执法中沟通不畅与矛盾冲突的表现、成因及危害分析 3 1 行政执法过程中沟通不畅的表现及成因 近年来，公安、城管、工商、税务、卫生等行政执法部门在执法过程中，屡 屡出现与执法对象的冲突事件。去年，北京城管海淀分队副队长李志强被小贩崔 英杰刺死，将执法冲突现象推向了极致，严重影响了社会安定与和谐。 一是暴力抗法事件层出不穷，表现形式日趋多样化。执法对象在出现不服从 行政执法机关的管理和监督以及处罚时，往往非常不理智地选择了抗法行为，而 不是通过法律或行政诉讼程序解决，抗法行为日益呈现暴力化。例如，抗法行为 人私下打击报复或以各种方式恐吓执法人员；利益相关者集体围攻执法人员，对 执法人员进行人格侮辱和身体上的故意伤害；殴打和非法扣押行政执法人员；砸 坏甚至焚烧执法车辆和办公用具；蓄意围攻行政执法机关，采取静坐、非法游行、 示威、集体上访等；部分抗法行为人故意破坏或藏匿被执行标的物等等。2 0 0 6 年 8 月1 1 日，海淀城管监察大队海淀分队年仅3 7 岁的副队长李志强在中关村地区执 法时遭无照商贩刺伤致死，成为本市城管成立8 年来因公殉职的第一人1 。2 0 0 5 年 1 0 月2 6 日晚，兰州市雁园路派出所民警在张苏滩路口对一摩托车司机进行例行检 查时，该司机突然驾车逃逸，民警被摩托车狂拖1 0 0 米后摔倒在地，致使腿部和 脸部多处受伤2 。 二是粗暴执法，执法对象的经济利益甚至是人身安全受到威胁和损害。执法 行为正如其他社会行为一样，我们不可能也不应当对其要求尽善尽美，我们应当 给我们的执法者时间、精力、制度、条件去不断完善它。但有些粗糙的执法行为 却让执法对象的经济利益甚至是人身安全受到威胁和损害。武汉市新洲区一经营 户占道经营，城管执法时发生暴力冲突，经营户魏家安等6 人被打伤，其中4 人 住院治疗。2 0 0 6 年4 月2 5 日，在北京首都图书馆附近，因为小商贩在便道摆摊引 发了一起城管野蛮执法事件，另外过路的一位老教授说了几句公道话，竟也被城 管队员暴打和围攻3 。 这些执法冲突和暴力抗法事件的频发，在全国引起了强烈的反响，政府、学 者、老百姓都对此表现了兴趣和不同的认识。有的在反思我国的立法审查，有的 在思考我国的宪政建设，也有的在探讨中国的社会治安管理。当然，更多的人在 反思我们的政府活动，特别是行政执法活动过程中存在的问题。笔者认为，这几 1 新华网：h t t p ：n e w s x i n h u a n e t c o m ，2 0 0 6 年8 月1 3t ：t 2 网易新闻中心：h _ h u p ；n e w s 1 6 3 c o m ，2 0 0 6 年1 2 月1 日 3 南方报业网：h t t p ：w w w n a n f a n 2 d a i l v c o m c n ，2 0 0 7 年4 月2 6 日 1 5 个事件只是我国行政执法中存在问题的一个缩影，反映了在我们的行政执法中存 在着权力的滥用、执法的随意，对人性的漠视，对老百姓的权益缺乏保护意识等 等弊端，也反映了人民群众特别是执法对象对于行政执法工作的不理解与不支持， 总之，是行政执法者与执法对象之间缺乏有效沟通的结果。造成这些悲剧的根源， 在于我们的行政执法仍旧沿袭了不少封建社会中的强权政治和高压方式，仍旧存 在着诸多不文明的、违背法律人性基础的制度和方法。同时更重要的，也是更深 层次的原因在于，我们的行政执法人员没有在执法过程中实施有效地心理沟通。 综上分析，行政执法中的沟通困境与矛盾冲突的成因主要有以下几个方面： 3 1 1 行政执法的主客体均缺乏主动性和沟通能力 一方面，作为国家政策与法治信息的传播者和执行者，一些执法人员出于各 种心理动机不愿或很少与民众进行沟通。这些动机，或是善意的，认为上级的各 种决策是科学的，为群众根本利益着想的，没必要沟通；或是恶意的，认为群众 的文化水平较低，不具备沟通的条件，因而，难以沟通也没有必