（环境与资源保护法学专业论文）我国城市饮用水安全的法律保障措施.pdf

摘要 本研究针对我国城市水资源的污染和短缺状况，在充分分析国内外饮用水安全法律 保障体制的前提下，在借鉴国内外经验的基础上，兼顾饮用水资源的生态属性和经济属 性，通过对国外饮用水资源保护与污染防治法的调查与分析，包括饮用水质量标准体 系、水资源管理体制、水污染防治的法律基础等；国内饮用水资源法律保障现状分析， 包括水资源的管理体制、法律措施及问题分析等，充分运用环境科学、社会学、经济学 及法学的有关理论与方法，剖析目前我国城市在水资源保护、利用与管理上存在的问 题，进行我国城市饮用水安全的法律保障的研究，包括：饮用水资源污染的预警机制、 法律责任和强化措施、水行政主体的法定地位与法律责任等方面试图构建起一个比较 系统的饮用水安全法律保障框架，提出城市饮用水安全的法律保障措施。 本研究从超越环境资源法学科领域的视野提出了建立城市饮用水安全的法律保障体 系框架，为相关研究提供了一个新的视点；运用制度经济学的分析框架，通过规制来解 决利益主体之间的纷争，在对水源保护、污染防治等问题的处理上，灵活的运用了这一 概念，具有一定的特色；在水行政管理体制的选择上，创设了集成化模式，摆脱了集中 管理与分散管理的双重困境，是环境资源学研究的一种新的尝试和探索。 关键词：饮用水安全法律保障法律责任措施 a b s t r a c t t h et h 韶i si st 0a i m 砒t h ep o l l u t i o na n ds h o r t a g eo fc i t yd r i n k i n gw a t c rr e i 嘲，t h o u g h a n a l y z i n gd o m 鹤f i ca n df o r e i 印d r i n k i l l gw a t e rs a f e t yl a wg u a r 锄t e es y s t e m , f e r r i n gt o d 0 i m 鲥ca n df o r e i g ne x p c r i e n c e ，c o 衄i d 耐n gt h ee c o l o g i c a lp r o p e r t ya n de e o n o m i cp r o p e r t yo f 出j l l l 【j l l gw 砒盯r 懿目d l 玎s ，t h r o u g hs u r v q m ga n da r i a l y 西n gt h ed o m e s t i ea n df o r e i 驴d r i n k i n g w a t e r s o u r c e sp 1 0 1 删o na n dp o l l u t i o np r e v 铋f i o na n dc u f el a w , c o n t a i m n gd r i n k i n gw 嬲 s t a n d a r ds y s t c ma n dw t l l c rm a 舱g e m 朗ts y s t e m , l a wm c a 吼l r c sa n dp r o b l e m 删y z i n ge t e ； a n a l y z i n gt h ec u r r c ms i t u a t i o no f d o m e s f i ea n df o r e i g nd r i n k i l l gw a i i e rr e s o u r 优sl a wg u a r 锄t e e i n c l u d i n gw s t e l l e s o u r 燃m a n a g e m e n ts y s t e i n ，l a wm e a s u l sa n dp r o b l e ma n a l y s i se r e s u t f i e i f l y 璐i n gt h et h e o r i e sa n dm e 蝴o l o 西c sr e l a t e dt 0e n v i r o n m e n t a ls c i e i l c e ，s o e i a l i e n c e ，e c o n o m i e sa n dh w ；t h et h e s i st a k e sa p a r tt h ee x i s d n gp r o b l e m si nw a 自时s o 惴 p r o t e e t i o n m m ga n dm a n a g e m e n ti nt h ec h i n e c i t ya tp r e n t s t u d y i n gt h el a wg u a r a n t e eo f d r i n l d n gw a t e rs a f e t yi i l 0 1 1 1 n a t i o n a lc i t y ；i n c l u d i n g d r i n k i n gw 栅r c s o l l l g 鹤p o l l u t i o n p r e s e n t i m ts y s t c m ，l a wd u t ya n di n l e n s i f y i n g m e 鹊u r e sa n dt h el a wp o s i f i o na n dd u t yo f t l l e w a t e ra d m i n i g t r a t i o nb o d ye r e ，a n e m p d n gt 0b m l d i n gac o m p a 枷v e i ys y s t e m a f i el a w g u a r a n t e ef l a l n eo fd r i n k i n gw a t e rs a f e t y , p u t t i n gf o r w a r dt h el a wg u a r a n t y i n gm e 姗e $ o f c i t yd i i l l k i n gw a t e rs 娟e t y t h em e s i sp u t sf o r w 缸dt h el a w 踟t e e i n gs y s t e mf o rb u i l 蛐c 酊d r i n k i n gw 剐t c r s a f e t ) ri nt h ev i e w p o i n to ft r a n s e e n d m gt h es u b j e c to f 锄慨n m e mm s o u r c ef i e l d ；b y 璐i i l g 甜l a l y s i sf l a m eo f s y s t e me c o n o m y , t h r o u g l ir e g i l l 撕o na n ds y s t e mt os o l v e t h ed i s p u t eb e t w 啪 b e n e f i tb o d i e s t h ec o n e e p t i o ni sn e a t l yu s e di nd e a l i n gw i t ht h ep r o b l e m so fw a t e r 剐m c ea n d p o l l u t i o np r e v e n t i o n a n dc 眦w i l i c ho w n sc e l t a i nf e a t u r e ；i l lt h ee h o i c co fw a 由e r a d m i n i s l r a t i o nm a n a g e m 锄ts y s t e m , i i l ：t e g m 矗o nm o d e li sc 佗a t e d ，b r e a k i n ga w a yf b md u a l d i 伍c i l 蚵o fc e n t r a lm 勰a g 锄ta n dd i s c e n 勺f a lm f l l a g e m 吼ta n di t i san e wa t t e m p ta n d 既p l o r a t i o no f 朋v i r o 删e m 托s o u r c e ss t u d y k e y w o r d sd r i n k i n gw a t e r 鼢f e t y ；l a wg u a r a n t e e ；l a wd u t y ；m e l l s l l r e 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得壅皇垦盐些盔堂或其他教育 机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡 献均己在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文祚者签名：本禾幽铀 签字日期勘p 7 年6 月，莎卣 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解壅兰垦鉴些盘堂有关保留、使用学位论文的规 疋，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查 阅和借阅。本人授权壅主垦盎些盘堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有 关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论 十 。；o ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 尊位论文作者签名：中# 咖红 签字目期：。p 7 年6 月i ( e t 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 翮签一、 签字日期：矿7 年6 玛b 电话： 邮编： i 绪论 1 1 课题背景 1 绪论 1 1 1 淡水资源与水危机 ( 1 ) 淡水资源 水是生命之源，是一切生命生存和发展的物质基础。水是不可替代的自然资源，在 经济发展和人类生活中占有重要的位置，是支撑社会经济发展的基本要素。 人类居住的地球，7 0 8 的面积被海洋覆盖，全球蕴藏水总量约1 3 7 亿多立方公 里，然而其中9 7 5 是咸水，淡水只有2 5 ，这些淡水中又有将近7 0 冻结在南极和格 陵兰的冰盖中，其余大部分是土壤中的水分，或者是储存在地下深处蓄水层中的地下 水，不易供人类开采使用。因此，易于供人类开采使用的淡水不足全球淡水的l ，即 约占全球水储量的0 0 0 7 ，这就是湖泊、江河、水库以及埋深较浅易于开采的地下 水，这些水经常得到降雨和降雪的补充和更新，可以持续使用。 地球上的淡水资源是有限的，据专家估计，全球陆地可更新的淡水资源量约4 2 7 5 万亿立方米，其中易于开采、可供人类使用的淡水资源量约1 2 5 1 4 5 万亿立方米。 我国年淡水资源总量约为2 8 万亿立方米，居世界第六位，但因人口基数大，人均 占有量仅有2 2 0 0 立方米，为世界人均占有量的1 4 ，美国的l 5 ，位列世界第1 2 1 位，是联合国认定的“水资源紧缺”国家。 ( 2 ) 水危机 随着经济的突飞猛进，人类对水资源的过度开发、浪费和破坏，造成了全球性水危 机，同时日益严重的水污染又大量蚕食可供消费的水资源，加剧了水危机。 面临水资源短缺、污染和不均衡，使得联合国在1 9 7 7 年就召开水事大会，向全世 界发出警告：水不久将成为严重的社会危机。到了2 0 世纪末，联合国在1 9 9 7 年对世 界淡水资源的全面评价的报告中还进一步强调：缺水问题将严重制约2 1 世纪经济和 社会发展，并可能导致国家间的冲突。 1 1 2 严重的水污染问题 水污染使水的使用价值降低，加剧了水资源短缺的矛盾，是水危机的主要表现方 面。随着世界人口增长、城市化发展和工农业生产的扩大，生产和生活中任意排放的废 物大量增加，当进入水体的污染物含量超过水体自净能力时，水质受到损害，水体原有 的性质和用途也会遭到破坏，给生态环境和人类健康造成危害。 水污染主要来源于工业、农业和生活中废物排放。其中工业废水与废渣排放是水域 的重要污染源，具有量大、面广、成分复杂、毒性大、不易净化、难处理等特点。农业 污染源包括牲畜粪便、农药、化肥等，造成水中有机质、植物营养物及病原微生物含量 i 绪论 高。生活污染源主要是城市生活中使用的各种洗涤剂和污水、垃圾、粪便等。目前，全 球1 1 0 的河流受到不同程度的污染。所有流经亚洲城市的河流均被污染；美国4 0 的 水资源流域被加工食品废料、金属、肥料和杀虫剂污染；欧洲5 5 条河流中仅有5 条水 质良好。因为水污染以及缺乏用水卫生设施，每年有3 0 0 万到4 0 0 万人死于和水有关的 疾病。水污染对人体健康会引起以下几个方面的影响： ( 1 ) 急性和慢性中毒。水体受化学有毒物质污染后，通过饮水或食物链便可能造成中 毒，这些急性和慢性中毒是水污染对人体健康危害的主要方面。 ( 2 ) 致癌作用。某些有致癌作用的化学物质可以在悬浮物、底泥和水生生物体内蓄 积。长期饮用含有这类物质的水，或食用体内蓄积有这类物质的生物就可能诱发癌症。 ( 3 ) 发生以水为媒介的传染病。人畜粪便等生物性污染物污染水体，可能引起细菌性 肠道传染病，某些寄生虫病也可通过水传播。 水污染是我国面临的最主要的环境问题，我国城市饮用水污染严重。据中国水资 源公报：1 9 9 8 年全国工业、城市废污水排放总量接近6 0 0 亿吨，其中工业废水占 6 9 ，生活污水占3 1 ，经处理达标的仅有2 3 ，其余大都未经处理排入江河。水利部 对全国7 0 0 余条河流约1 0 万公里河长开展的水资源质量评价结果，4 6 5 的河长受到污 染；1 0 6 的河长严重污染，水体己丧失使用价值。在全国七大流域中，太湖、淮河、 黄河流域均有7 0 以上的河段受到污染；海河、松辽流域污染也相当严重，污染河段占 6 0 以上。全国9 0 以上的城市水域污染严重，有l 4 的人口饮用不符合卫生标准的 水。地表水污染又进一步通过渗入殃及地下水，加之化肥、农药的不合理使用，使地下 水水质一样每况愈下。在全国调查的1 1 8 个城市中，6 4 的城市地下水受到严重污染， 3 3 的城市地下水轻度污染，仅有3 的城市地下水基本清洁。 2 0 0 5 年6 月2 9 日下午，全国人大常委会副委员长盛华仁在十届全国人大常委会第 十六次会议上就检查中华人民共和国水污染防治法的实施情况，同时结合检查中 华人民共和国水法的实施情况作了报告，与会人员被报告所反映的严重状况所震惊， 会场一片宁静，“让人民群众喝上干净水”成了这次执法检查中迸发出的最强音，这次 检查形成的一个共识是，随着工业的快速发展、城市人口的增加和人民群众生活水平的 提高，污水排放量逐年增加，水环境恶化趋势尚未得到根本遏制，治理污染的速度赶不 上污染增加的速度，污染负荷早已超过水环境容量，同时水资源短缺的矛盾日益加剧， 资源性缺水与水质性缺水并存，已经制约了经济社会的可持续发展，危及到人民群众身 体健康和生产、生活，水污染形势依然严峻，污水排放总量增长速度较快，主要污染物 排放量居高不下，水污染事故频繁发生，经济损失较大；工业污染仍然是目前水污染的 主要来源；城市污水排放量不断增加，环境基础设施建设又赶不上城市化发展速度，致 使城镇污水没有得到有效处理，城市生活污水成为水污染的又一重要来源；水资源浪费 现象依然严重；饮用水安全问题日益凸显。总之，我国水资源在水量和水质方面的严重 短缺和污染，已经成为极其严峻的环境和社会发展问题 i 绪论 1 1 3 饮用水安全保障问题的提出 全球水环境的普遍恶化引发了饮用水资源的安全问题。据世界卫生组织统计，世界 上人类8 0 的疾病、5 0 的癌症都是饮用水污染引起的。长期饮用不洁的水，有害物质 在人体内逐渐积累，将会不同程度的诱发各种急性、慢性疾病，如心血管病、恶性肿 瘤、肠胃病、皮肤病等。因此改善饮用水水质，保证人们的饮用水质量是一个十分重要 的问题，是尊重并实现“以人为本”理念的具体的内容之一。 2 0 世纪8 0 年代后，可持续发展逐渐成为人们广泛接受的发展理念，强调经济、社 会和环境目标的一体化，主张社会经济发展要以环境资源为基础，与环境承载能力相协 调。遵循可持续发展的宗旨，自然资源的利用要追求可持续利用的方式。对不可再生资 源来讲，可持续利用指的是保存和不以使其耗尽的方式的利用：对于饮用水资源这类的 可再生资源，指的是在保持它的最佳再生能力前提下的利用。为了实现可持续利用， 1 9 9 2 年联合国在冰岛举行的水和环境国际会议呼吁寻找新的途径，对饮用水源做出评 价、发展和管理：2 0 0 3 年第三届世界水论坛通过了由各国提交的水行动计划的水行动 计划集，提出了饮用水保障的具体措施。 在对饮用水资源可持续利用的关注中，首要的是饮用水安全和卫生问题。联合国千 年发展目标中，规定到2 0 1 5 年将得不到安全饮用水的人数减半；在可持续发展世界首 脑会议实施计划中，规定将得不到基本卫生条件的人数减半。对于如何提供安全的饮用 水并实现可持续利用，联合国指出提升技术水平，加强政府管理和提高普通公众的水意 识对2 1 世纪水环境的改善将产生直接的影响。因此，发展适应水资源系统管理的新技 术、新思想，建立以水法规为核心的现代综合治理和管理体系，宣传普及，鼓励公民参 与水事务等，具有现实和深远的意义。 1 2 本研究的目的和意义 水是人类生存的生命线，是经济发展和社会进步的重要物质基础。在水资源日益稀 缺和法治不断健全的大背景下，如何在开发、利用、节约、管理、保护水资源和防治水 污染的过程中强化法治理念，依法治水、依法管水，应成为社会可持续发展与法治建设 中的一个重要课题。 党的十六大把实施可持续发展战略，实现经济发展和人口、资源、环境相协调列为 一项基本国策，胡锦涛总书记在今年中央人口资源研究工作座谈会上明确提出“环境保 护工作要着眼于人民喝上干净的水，呼吸清洁的空气，吃上放心的食物，在良好的环境 中生产、生活。”这说明水资源对保障人民生活及国家的建设与发展起着关键性的作 用。从某种意义上讲，没有水资源的充分开发和利用，就不可能有经济持续的、高速的 发展。 改革开放以来，我国在依法治水方面取得了很多成绩，也积累了很多经验，但随着 经济的日益高速发展，水资源尤其是饮用水源的保护与经济发展的矛盾也逐渐凸现出 来，如何解决这些问题，依法治水，对实施可持续发展战略，实现社会经济的持续、稳 i 绪论 定发展至关重要。 此外，把法学基本原理与环境资源法结合起来研究，并寻求两者互动的理论架构， 对学科建设是一个极大的推动。客观地讲，环境资源法还是一个稚嫩的学科，比起上酉 年、甚至上千年的传统法学领域，它在世界范围内也不过三、四十年的历史，但是，小 荷已露尖尖角，世界性的法律生态化浪潮表明：它的现代精神、它的可持续发展理念对 传统法学领域发起了冲击与挑战。环境资源法作为新型法律是传统法律遗留与变异的结 果。环境资源法的革命性禀赋不仅对于自身的理论与实践有重大影响，而且必然波及整 个法学领域。 1 3 国内外研究现状分析 国外对环境资源法的研究集中在以下方面：一是把水环境纳入到整个国家的法制建 设之中，注重法律的调控功能，如美国国家环保局编写的环境执法原理等；二是将 水资源纳入市场配置的轨道，如美国等西方国家的“公共资源”理论等：三是对饮用水 源管理体制的研究。这方面最突出的是一些发达国家，如英国的环境法，日本的 河川法等，都是在大量调查研究基础上形成的，是理论研究的突出成果。这些理论 成果尽管不甚完备，但对我们有一定的启示作用。从我国的情况看，目前广州、上海、 北京、沈阳等大城市己对这个问题展开研究，研究内容涉及城市水务管理体制、环境资 源法的法理基础、水价制度改革和水务市场化配置等，并出了一批有影响的理论研究成 果，但在成果转化方面却做得不够，也就是说能够为政府直接采用的东西不多。因此加 强对饮用水资源可持续利用与法律保障体系的研究，在新时期仍具有重要的现实意义。 1 4 主要研究内容 本研究针对饮用水资源的污染和短缺状况，在借鉴国内外经验的基础上，兼顾饮用 水资源的生态属性和经济属性，试图构建起一个比较系统的饮用水安全法律保障体系框 架。主要研究内容如下： ( 1 ) 国外饮用水安全保护与污染防治法的调查与分析：包括饮用水质量标准体系、水 资源管理体制、水污染防治的法律基础等； ( 2 ) 国内饮用水安全法律保障现状分析：包括水资源的管理体制、法律措施及问题分 析； ( 3 ) 我国城市饮用水安全的法律保障的研究，包括：饮用水资源污染的预警机制、法 律责任和强化措施、水行政主体的法定地位与法律责任等方面。 2 我国城市饮用水安全法律保障描施现状分析 2 我国城市饮用水安全法律保障措施现状分析 2 1 有关保障饮用水安全的立法情况 我国的水资源法主要有水法、水土保持法及其实施条例、水污染防治法 及其条例、防汛条例、取水许可制度实施办法等，其中城市水资源的管理主要由 水法、水土保持法和水污染防治法的有关内容规定。 水法是水资源的综合管理法律，从宏观上规定了我国水资源实行流域管理与行 政区域管理相结合的体衬，县级以上的地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限， 负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。在具体的管理制度上，要求建立规划 制度、水功能区制度、饮用水水源保护区制度、用水实行总量控制和定额管理相结合的 制度以及节约用水制度等。 水土保持法是为预防和治理水土流失、保护和合理利用水土资源，减轻水、 早、风沙灾害，改善生态环境而制定的，是对自然因素和人为活动造成水土流失所采取 的预防和治理措施。本法规定各级人民政府应当组织全民植树造林、增加植被，合理采 伐水源涵养林、水土保持林，有计划地对水土流失进行治理，建立水土流失综合防治体 系。 水污染防治法是为防治水污染，保护和改善环境，以保障人体健康，保证水资 源的有效利用而制定的，各级人民政府的环境保护部门对水污染防治实施统一监督管 理。本法制定了水环境质量标准和污染物排放标准，要求建立起水污染防治规划制度、 建设项目环境影响评价制度、城市污水集中处理制度、排污收费制度、生活饮用水地表 水源保护区制度等，针对主要的水污染采取防治措施。 在水资源的法制化管理上，国内各城市依据中华人民共和国水法( 简称水 法) 及其配套法律，制定了一系列的地方性法规。 这些法律内容既有原则性的规定，又有具体制度的规定，为我国城市饮用水资源的 管理和饮用水安全的保障提供了依据。然而，总的来讲，我国水资源的法制化管理与发 达国家相比还落后很多。具体表现在如下几个方面：( 1 ) 立法理念上，行政管理、部门立 法利益分割的问题没有解决，没有对市场化的管理制度和直接的市场主体间的水资源交 易制度作出规定，也没有考虑市场机制下所必须的水资源配置方式和管理方式：( 2 ) 在制 度设计上，制度的规范性、可操作性问题没有完善解决。对于制度间的衔接与协调，没 有作出规定，例如流域管理和区域管理机构的权力如何设置与分配，水资源管理与水环 境保护分属两个部门、分执不同法律，对相对人的同一行为进行不同认定的情况如何解 决等；( 3 ) 公众参与制度缺位，没有建立水资源补偿机制。 2 我国城市饮用水安全法律保障措旆现状分析 2 2 饮用水安全法律制度的实施情况 2 2 1 饮用水资源的管理体制 我国城市的水资源管理实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度。 ( 1 ) 水行政主管部门 水利局是城市水行政主管部门，统一管理全市水资源，其职责主要有：编制开发利 用全市水资源的综合规划，水资源供求计划；组织城市规划及重大建设项目中涉及水行 政业务的论证；实施取水许可制度和水资源费征收；组织、指导和监督全市计划用水和 节约用水工作；主管全市水利工程设施建设；组织实施国家水利技术标准，起草有关地 方标准；拟订水资源保护规划，负责水功能区的划分和向饮水区等水域排污的控制，监 测江河、水库的水量、水质，提出限制排污总量的意见；查处重大违反水法规的行为和 复议水行政案件。水利部门所设的各级水政监察机构负责水政监察工作，水政监察人员 按照规定权限实施水政监察。 ( 2 ) 水污染防治主管部门 环保、规划、市政、环卫等部门，按照各自职责分工，协同水行政主管部门做好有 关水资源管理工作。其中市环境保护局为水污染防治统一管理监督的部门；市环境监理 机构履行监督管理职责。 环保局和环境监理机构主要负责执行与监督环境保护的法律、法规：组织对城市发 展和行业发展规划、区域开发规划，调整产业结构和生产力布局等重大决策的环境影响 论证；征收排污费和超标准排污费，办理排污许可证的登记、调查、核定工作；组织开 展环境监测、科研和宣传教育工作；调查处理水环境污染事故，调解环境污染纠纷，查 处违反环境保护法律、法规的行为，等等。 ( 3 ) 其他管理部门 市政园林局主要管理市内供水和节水。市政园林局负责建设、维护和管理市区范围 内濠涌、湖泊、下水道及污水处理设施；管理和协调城市供水、节水规划、城市供水工 程建设、城市供水生产经营、城市用水、城市供水设施维护；会同有关部门划定饮用水 源保护区：负责城市的计划供水、超计划加价收费、节约用水以及城市二次供水的管理 工作。 环境卫生部门负责对市区水域市容环境卫生的执法管理，对违反水域市容环境卫生 管理规定的行为实施行政处罚。卫生部门负责监督检查生活饮用水卫生标准的执行，核 准集中式供水单位卫生许可证，对水源水、出厂水进行定期监测，协同环境保护部门对 因突发性事故造成或者可能造成饮用水水源污染的调查处理。计划部门负责把城市污水 的综合处理、饮用水基地的建设、饮用水厂的改造、重大水污染源的治理或搬迁项目， 以及其他对保护水源有重大作用的项目纳入国民经济计划。国土资源部门协同水行政主 管部门管理地下水资源。 ：耋曼塑至篁里奎耋盒董堡堡璧耋堡里蝥坌堡 2 2 2 饮用水源的保护 国内很多城市实行了饮用水源保护区制度。饮用水源准保护区内，禁止向水体内排 放废弃物，禁止使用炸药、毒品捕杀鱼类；向水体排放废水的企业或单位需采取污染防 治措施，使用农药、化肥和除莠剂等也必须符合国家的有关规定和标准。饮用水源二级 保护区内，除执行准保护区规定外，还禁止新设排放工业废水的排污1 ：3 ，禁止河面设栅 围养和专业放养禽畜，禁止河岸或河中沙洲设置临时或永久的禽畜饲养点、饲养场，禁 止新设固定占用河面的饭店、鱼栏等排污单位或设施，禁止设置装卸垃圾、粪便和有毒 物品的码头；已有项目向水体排放污染物未达到标准的，限期治理，污染严重或不具备 治理条件的，应当搬迁。新建生活小区和已建成生活集中区，必须有污水缝合处理措 施。 饮用水源一级保护区内除执行上述规定外，还禁止停靠船只、游泳和捕捞，禁止新 建、扩建除水厂设施以外的建筑物，禁止设立码头、厕所、渗水坑、污水渠道和排污 口。禁止从事水面种植、放牧以及任何可能污染饮用水源的活动。 新饮用水源污染控制区和水源涵养区，按饮用水源二级保护区的管理规定执行。除 地面水源保护区外。还在一些地区规定了地下水源保护区。地下水源保护区内，禁止新 建、扩建造成或者可能造成地下水污染的企业，禁止设置造成或者可能造成地下水污染 的堆放场所，禁止从事破坏性开采地下水或从事其他污染地下水的活动。 2 2 3 饮用水资源的开发利用 ( 1 1 规划制度 水资源的开发利用和防治水害的综合规划，由水行政主管部门会同有关部门统一编 制，纳入市国民经济发展规划。城市供水、水质保护、地下水普查勘探和动态监测等专 业规划，由有关主管部门编制，并征求同级水行政主管部门意见后，报同级人民政府批 准。专业规划应当与综合规划相协调，综合规划应当与国土规划、城市总体规划相协 调，兼顾各地区、各行业的需要。流溪河的流域总体规划也纳入市国民经济发展规划。 ( 2 ) 取水许可证制度 取水许可证制度是一项促进水资源合理开发利用的重要制度，规定除家庭生活、畜 禽饮用和其他少量取水，在需要申请取水许可之外，其他直接从江河、湖泊或地下取水 的，必须向水行政主管机关申请取水许可。水资源的开发利用首先保证城乡居民生活用 水，并以地表水资源为主，地下水资源只是局部地区的用水补充。直接从地下取水的单 位，必须建立地下水位动态观测系统，及时向所在地水行政主管部门提供地下水位等有 关资料，并应严格控制开采量，防止地面下沉。取水单位和个人必须实行计划用水、节 约用水，防治水污染并按国家规定向水行政主管部门交纳水资源费。 ( 3 ) 供水制度 城市供水企业必须按国家规定进行资质审查，取得城市供水企业资质证书，经 工商行政受理部门登记注册后，方可从事城市公共供水的生产经营活动。供水工程建设 2 我国城市饮用水安全法律保障措旌现状分析 的资金，采取国家投资、地方拨给、企业自筹、银行贷款等办法筹集。供水企业应定期 将供水工程建设资金的筹集和使用情况报告城市供水行政主管部门。城市供水行政主管 部门应对供水工程建设资金的筹集和使用进行监督管理。城市供水企业应当建立、健全 自来水生产管理制度和水质检测制度，保证其出厂水，管网水的水质符合国家颁布的生 活饮用水卫生标准。用水点超出公共供水工程的用户，必须建设二次供水设施，自行间 接加压供水。二次供水设施必须符合生活饮用水二次供水管理的有关规定。自来水价格 由供水企业提出，经城市供水行政主管部门和物价部门审核，报市政府批准执行。 2 2 4 饮用水资源的法律监督与保障 ( 1 ) 水质监测 水质监测包括饮用水源的水质监测和饮用水供水水质监测，水政监测、环保、城市 市政等部门均对监测有一定责任，此外国家、省的相关机构也在城市设点监测，市属的 自来水公司也有自己制定的企业标准。总的来看，城市的饮用水质监测比较全面。 ( 2 ) 排污监测 排污检测主要由环保部门执行。其中一项主要管理办法是排污许可证的管理。环境 监理机构受理排污申报登记，查处申报登记中的违法行为；征收排污费和超标准排污 费，查处缴纳排污费过程中的违法行为：办理排污许可证的登记、调查、核定工作，并 报请环境保护行政主管部门核发排污许可证：监督检查限期治理项目、限期整改项目的 实施情况。直接或间接向饮用水源水体排放污染物的建设项目，其定址，施工、投产， 也需报经环境保护部门审查同意。 ( 3 ) 法律责任 对破坏水环境的违法行为予以惩罚，使之承担法律责任是法律保障的重要一环，关 于饮用水安全的法律中一般都规定了民事、行政或刑事责任。例如，广州市实施 中华 人民共和国水法) 办法规定不按取水许可制度的有关规定取水或者拒不提供取水有关 资料或提供假资料的，由水行政主管部门或者有关主管部门除责令其停止违法行为、采 取补救措施外，对有关责任人可以由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分。广 州市环境保护条例规定建设项目未经环境保护行政主管部门批准擅自定址( 定点) 、动 工建设或者污染治理设施未经环境保护行政主管部门检查等，责令停止违法行为，并可 按建设项目投资额处以罚款。广州市饮用水源污染防治条例规定造成重大饮用水源 污染事故，导致公私财产重大损失或者严重损害人体健康甚至造成人员死亡的，由司法 机关对直接责任人依法追究刑事责任，等等。惩罚之外，对于保护饮用水资源环境有重 大贡献或突出成绩的。有相应的奖励或表彰。 2 3 城市饮用水安全保障在法律调控过程中存在的问题 我国城市关于水资源的法律、法规和政策基本上保证了城市饮用水的安全和供给平 衡，但是由于大部分法律法规都制定于上个世纪九十年代，部分法律内容不仅在立法理 念、技术手段和执行监督等方面已经不能适应社会的实际需要，难与国际接轨，而且还 2 我国城市饮用水安全法律保障措施现状分析 与我国2 0 0 2 年进行修订的新水法相矛盾，导致在法律调控过程中出现了一些问题 和冲突。 2 3 1 立法理念和立法技术相对滞后 首先，可持续利用的立法理念不强，这是水资源法律滞后的突出表现。现代经济的 发展已经开始受到环境因素的制约，经济发展不能再以资源的浪费为前提，必须把资源 的可持续利用作为目标之一，这一点在立法上还没有进行修正，仍然保留了大量经济先 行、资源保护滞后的特征。我国2 0 0 2 年水法第一条已经明确规定“为了合理开 发、利用、节约和保护水资源、防治水害，实现水资源的可持续利用，适应国民经济和 社会发展的需要，错定本法”。水资源的可持续利用应该是现代水法的基础理念之一。 由于对这一原则的忽视，关于可持续利用的一些有效法律措施也被忽视，例如对节约用 水、公众参与、科技推广、市场配置等方面的制度，或者没有规定，或者规定了但语焉 不详。 其次，立法中原则性规定多，欠缺实际可操作性，这也是我国环保立法的通病。例 如广州市饮用水源污染防治条例第二十九条规定“广州市区、街口、新华、城镇和 温泉区的生活污水应进行综合处理。达标排放。”但是生活污水依照什么原则处理，进 行怎样的范围规划，却都没有相关的配套规定，这样不利于环保部门的执法监督，容易 使法律条文流于字面之意。 2 3 2 制度缺位与法律供给不足 水资源保护和污染防治内容不足 目前我国城市水环境污染的问题比较严重。主要表现在：城市生活污水处理率低于 国家标准；工业废水排放达标率低于国家标准；城市水域功能区水质达标率低于国家标 准等，水污染现象严重，反映出我国城市水资源保护和水污染防治工作的不力。原因之 一在于相关法律内容规定的不够全面和严格。水资源的开发和利用应该以保护为前提， 水保护和水质监督的各项内容应该有突出的地位。但是一般来讲我国城市的水资源保护 管理和监督管理制度未成体系，污染防治的强制性规定也不多。 没有建立起水务市场机制 目前我国城市关于水资源的地方性法规大多在2 0 0 2 年水法颁布之前实行的， 水资源的市场配置尚未提及，基本上遵循的是政府计划配置资源的方式。参照其他国家 管理水资源的先进经验可以得知，在供水、排水事务上，由市场调节的配置效率更高。 而我国城市的供、排水大都由市政部门或市属国有企业来承担，政府提供资金，还参与 管理和监督，负担重、效率不高，不利于水务事业的发展。 节约用水制度不完善 我国是一个缺水的国家。我国年淡水资源总量约为2 8 万亿立方米，居世界第六 位，但因人口基数大，人均占有量仅有2 2 0 0 立方米，为世界人均占有量的l 4 ，美国 的l 5 ，位列世界第1 2 1 位，是联合国认定的“水资源紧缺”国家。在我国6 0 0 多个城 9 市中，有4 0 0 多个城市存在供水不足的问题，其中缺水比较严重的城市有l l o 个。节约 用水是实现水资源可持续利用的重要方法。在全球水短缺的情况下，节约用水成了各国 政府和公民的义务。但是我国城市市民普遍缺乏节水意识，提高人们的节水意识，需要 法律制度的保证，并施以重要的影响力。有的城市地方性法规中提到要“制定节约用水 计划，提高水的重复利用率。新建项目的可行性研究报告中必须有节约用水的专项论 证。严格控制建设高耗水项目。市政部门也专门设有节约用水办公室进行节水管理。” 但是这些主要是政策上的指导，政策指导的落实，还需要具体的强制性规定，否则就会 失去实际意义，例如通过节水器具的推广、水价调控等方面的法律，改变人们的生活习 惯和用水意识。 尚未建立水价形成机制 从全国情况来看，水价偏低，没有反映供水和污水处理的成本。水法规定供水 价格应当按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则确定，用水实行计量收 费和超定额累进加价制度。目前许多城市正在对水价进行改革，城市的居民用水将受到 定额管理，超定额用水的实行分级累进加价收费制度( 阶梯式水价) ，用水越多，水价越 贵，其中最高加价幅度为现行水价的5 倍。这是一大进步，然而水价形成机制并不是单 指水价的收费方式，还包括水价的论证、听证等程序，合理确定水价中水资源费、供水 工程和污水处理费的比重等，需要综合考虑。 缺少水资源补偿机制 水资源补偿机制作为一种生态补偿机制，我国学者认为应包括水资源的开发利用与 保护过程中对水资源生态价值的补偿、水资源不同功能间的价值补偿以及水资源利用者 对水资源保护者的补偿、受益者对受害者的补偿等内容。我国城市的地方性法规，大都 虽然有水资源费、水费等有偿使用的原则性规定，但并没有水源保护补偿，地区开发性 补偿等内容方面的规定。 饮用水预警与紧急处理机制建立不够完善 饮用水与人们的健康关系重大，饮用水的预警和紧急处理机制的建立必不可少。以 松花江水污染事件为例，国家和地区把建立饮用水预警与紧急处理机制提上了议事日 程，但是整体的保障机制还处在初级阶段。 饮用水质量透明度不高，标准不能得到有效保证 目前大部分城市饮用水水质有进一步恶化的趋势，面向社会的透明度不高，具体表 现在t o c 、氨氮、亚硝酸盐、消毒副产物等指标含量有增大的趋势，末梢水a m e s 试验 结果呈阳性。虽然有些城市通过一些办法提高了水质，但毕竟仅能解决一少部分人的用 水问题，政府只有加大管理力度提高水源品质，改进现有水厂传统工艺，才能从根本上 改变饮用水水质不断恶化的局面。另一方面，促进饮用水标准与国际接轨也是提高饮水 质量的有力手段。如第二章所述，美国饮水安全法中饮用水标准分为两类，即最低标准 ( m c l ) 和最高标准0 订c l g ) 。m c l 规定饮用水中毒害物浓度不得超过规定值，而m c l g 则规定一些有毒有害物质的浓度检测值为零，标准中毒理学指标多达1 0 0 多项。而我国 2 我国城市饮用水安全法律保障指旌现状分析 目前现行的出厂水水质标准仅有3 5 项，1 9 9 3 年制定的城市供水行业2 0 0 0 年发展规划提 出我国i 类水质标准将增加到8 8 项，2 0 0 1 年饮用水卫生规范中有9 6 项限定指标，但即 使如此，这些水质标准也只相当于国外9 0 年代的先进水平。因此，根据地区的不同情 况，提出水准较高的水质标准，对于提高水质，提高人们的环保意识具有重要意义。 2 3 3 执法过程中存在着机能性障碍 首先，管理体制不顺。城市水资源的统一管理与分部门管理相结合的体制实际上并 未建立起来，水利和环保部门之间的合作、其他部门与水利、环保部门之间的合作并没 有具体权属和责任的约定作为水行政主管和水污染防治主管的水利部门和环保部门在 水保护、水污染防治方面对其他部门没有多少约束权力。 由于环境立法采用的是部门立法的方式，这就不可避免地导致部门本位主义的思想 和行为。一些部门在起草法律条文时，着眼于本部门利益，尽量扩大本部门的权力，正 如有关学者所言：“目前在立法的过程中，最难的是协调。部f 7 y _ 问存在争五权的现 象，即争审批权、发证权、收费权、处罚权、解释权。”部门之间缺乏协调，在有利可 图的事项上争夺权力，难办或无利可图的事情上又互相推诿，出现“权力重叠”和“权 力真空”现象。城市水资源管理同样受部门立法主义的影响，同一事项可能有几个法规 适用，权力交叉、职责不清，造成执法上的混乱和漏洞。部门立法不仅会出现上述“立 法寻租”、扩大部门利益的现象，还常常忽视自身约束和规范，对执法人员的义务和责 任要求模糊。例如广州市实施( 中华人民共和国水法) 办法第四十六条规定“水行政 主管部门或者其他主管部门以及水工程管理单位的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私 舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分。构成犯罪的，依法追究刑事责 任。”广州市环境保护条例第四十六条规定：“环境保护监督管理人员玩忽职守，或 者滥用职权、徇私舞弊、索贿受贿的，由其所在单位或者上级主管机关对直接责任人和 负有直接责任的领导给予行政处分：构成犯罪的，依法追究刑事责任。”但是“滥用职 权、玩忽职守”并没有相关的细则和指标规定，实际上执法人员“不作为”和“乱作 为”的事情时有发生，执法人员行为的任意性更加剧了执法过程中的职能矛盾冲突。 第二，执法权限不足。有学者在讲到我国环保部门执法障碍时，认为执法权限不 足、执法手段不充分是重要原因，表现为：其一，环保部门缺乏必要的强制执行权。目 前，环保部门只能通过申请人民法院强制执行的方式迫使不履行环保法律义务的相对人 履行义务。由于目前环保法律几乎未授予环保部门任何直接强制执行权力，尤其无工 商、税务等部门所拥有的查封、冻结、扣押、没收、强制划拨等手段，使得环保部门对 层出不穷的违法行为常感力不从心或束手无策，难以有效地进行监督管理。这就决定了 环保执法目前在很大程度上呈现软弱的状态。其二，环保部门缺乏限期治理决定权等刚 性的执法权力，以及由此衍生的责令停业、关闭的权力。目前我国环保法律除环境噪 声污染防治法规定“对小型企业事业单位的限期治理，可以由县级以上人民政府在国 务院规定的权限内授权其环境保护行政主管部门决定”外，其他法律均将这些权力赋予 2 我国城市饮用水安拿法律保障措施现状分析 地方政府。然而地方政府往往偏重于考虑产值、效益、职工收入、失业率、社会稳定等 因素，并未以环境保护为其考虑问题的真实出发点和立足点，故往往难以“狠”下决心 作出这方面的决定，这无异于客观上助长了污染者“有恃无恐”的心理。另外，即使对 于直接行使的处罚权，往往罚款额或处罚力度偏低，低于治理和保护成本，这些都给环 保执法带来一定的困难，无形中降低了环保部门的执法能力。 第三，执法监督不力。饮用水安全问题涉及利益众多，应该受到多方面的监督，包 括公众监督、水管理部门内部监督、媒体监督等。但是在实际执法过程中，信息不透 明，社会参与监督的途径不畅，公众对与自己切身利益有关的水资源执法监督缺少积极 性。水管理部门内部也没有设立执法过错责任追究机构，执法过错和执法不力没有相应 的责任承担人。 第四，区域协调沟通不畅。流域是一个空间整体性极强，关联度很高的区域。在一 个流域内，不仅各自然要素间的联系极为密切，而且上、中、下游之间和干、支流之间 以及各地区之间的相互制约、相互影响极其显著。与酸雨污染、海洋环境污染等其他跨 界污染问题相比，流域水污染具有更强的地域空间整体性和流动单向性特点，如果流域 各地区能够紧密合作，那么就能够实现全流域收益最大化，如果各地区奉行地方保护主 义，上下游地区就会产生环境污染事故纠纷。美国西部有2 l 条跨州界的河流，由相关 各州之间签订协议管理跨界河流，这些协议中的大部分只考虑了水量分配而没有水质影 响的规定，因此引起多起流域跨界污染问题，应引以为戒。如何把水质影响集成到水量 分配的协议中，目前还是一个很大的空白。流域跨界水污染纠纷不仅容易引起经济纠 纷，还常常会引起社会冲突，危害十分巨大