（环境与资源保护法学专业论文）论环境法的公众参与原则.pdf

内容摘要 环境法的公众参与原则，源于2 0 世纪6 0 年代以来e t 益高涨的环境保护浪潮 和对环境问题的深层次认识，是在实践中不断发展总结出来的，是人类生存环境 不断恶化及环境保护意识不断增强的结果。伴随着现代工业的发展，世界各国一 方面致力于运用技术手段治理污染和改善生态环境，另一方面也积极开展对环境 本质问题的探讨，以求从根本上解决环境问题。随着人类环境宣言和里约 环境与发展宣言等全球性法律文件的相继出台，环境法的公众参与原则问题提 上日程，这也引起了我国学者的研究兴趣。目前，我国学者对这一问题的研究还 存在很多值得思考的问题，不仅在概念上表述不一，而且在参与主体及内容的界 定上也存在分歧，尤其缺乏对这一原则进行深入的理论剖析。正是在此基础上， 本文展开分析，第一部分提出了公众参与原则的界说，首先明确公众参与原则的 内涵，其次提出了确立公众参与原则的理论必要性，即确立公众参与原则是人民 主权的重要体现，人民主权理论将公众参与权上升到“与生俱来”的权利高度。 在社会主义中国，人民是国家的主人，广大公民对于维持自身生存休戚相关的环 境品质的改善有着当然的权利，在环境法中确立公众参与原则，其实质就是依靠 人民群众保护环境和依靠法制捍卫人民群众的环境权利，是人民民主理念在环境 法中的体现。其次确立公众参与原则是防止国家政府短视偏私的重要手段，由于 环境资源的价值多元性，开发利用环境资源的目标也是多元的，加之现在行政管 理政府的任期制度，因此防止公共权力机构为自身利益而忽视公共利益的制约机 制尤为重要，这就需要广大公众的积极参与。而公众作为推动环保的一支重要力 量，它的兴起离不开市民社会的建构，市民社会的孕育有助于人们思想观念的解 放、民间社会团体的形成，从而为公众参与环境保护提供了思想观念上的重要准 备，为公众参与成为环境法的基本原则提供了理论前提。再次确立公众参与原则 也是保护环境权这一基本人权的必然要求，环境权理论进一步从私权的角度明确 了公众在环保中的权利和义务，从而更加明确了公众参与的法律地位，应该将公 众参与原则上升为环境法的基本原则。除此之外公众参与原则能够满足法的原则 的特征和环境法的目的价值，符合环境法的基本原则的设定条件，所以说公众参 与原则是环境法的一项基本原则。 在肯定公众参与原则是环境法基本原则的基础上，文章结合研究现状中对公 众参与原则立法体现与实旌机制上的不足，提出了弥补缺憾的一些完善设想。其 一梳理我国当前环境法律法规的有关规定，主张在环境基本法、环境单行法中完 善公众参与原则，通过立法明确规定公众应享有环境知情权、异议权、救济权等， 规定公众应当履行保护环境的各项义务，在违反义务时承担相应的法律责任，规 定公众参与环境保护的具体程序。其二文章最后笔者还提出了要进一步完善公众 参与原则的实施机制，即通过全面开展环境知识宣传教育、加快发展环境保护公 众团体、完善环保有奖举报制度、尽快建立环境公益诉讼制度等，增进公众参与 原则在现实环保中的重要作用。 关键词：环境保护环境法公众参与公众参与原则 a b s t r a c t p r i n c i p l eo fp u b l i cp a r t i c i p a t i o nc o m e s w i t he n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nt i d ea n d p r o f o u n d l e v e lt ot h ee n v i r o n m e n t a l q u e s t i o n a n di t g r o w s t oe v e n g r e a t e r c o n s c i o u s n e s ss i n c et h es i x t i e so ft h e2 0 t hc e n t u r yr e a l i z e o no n eh a n dt h ec o u n t r i e s a l lo v e rt h ew o r l da r ed e v o t e dt ou s i n gt h et e c h n o l o g i c a lm e a n st om a n a g ep o l l u t i o n a n d i m p r o v e t h e e c o l o g i c a le n v i r o n m e n tw i t hm o r d e ni n d u s t r y , e v e nl a u n c h t h e d i s c u s s i o no ft h ee s s e n t i a lq u e s t i o no ft h ee n v i r o n m e n t a c t i v e l yo nt h eo t h e rh a n d ，i n o r d e rt os o l v et h ee n v i r o n m e n t a lp r o b l e mf i m d a m e n t a l l y , s u c c e s s i v e l yp u b l i s h e ds u c h g l o b a ll e g a lf i l e sa s ”h u m a n e n v i r o n m e n td e c l a r a t i o n a n d ”r i od e c l a r a t i o n ”e t c t h u sp r i n c i p l eo fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni sa ne s s e n t i a lp r i n c i p l eo ft h ee n v i r o n m e n t a l l a w ，w h i c h h a sc a u s e do n rs c h o l a r s i n t e r e s t s b u tt h es t u d yo nt h i sp r o b l e ms t i l lh a s t h ep r o b l e mw h a ta r ew o r t h t h i n k i n ga tp r e s e n t ，n o to n l ys t a t ed i f f e r i n go nt h ec o n c e p t b u ta l s ot h e r ei sd i f f e r e n c ei np a r t i c i p a t i n gi nt h ed e f i n i t i o no ft h ec o n t e n tr a n g e so f t h es u b j e c t ，p a r t i c i p a t i o n ，e s p e c i a l l yl a c ka n dc a r r yo nt h ed e e pt h e o r yt oa n a l y z et o t h i sp r i n c i p l e j u s to nt h i sb a s i s ，t h i st e x t f t r s t t ya n a l y s e st h eg e n e r a l i t yo f t h ep r i n c i p l e o f p u b l i cp a r t i c i p a t i o n ，s u c ha st h ee s t a b l i s h m e n ta n dd e e pt h e o r yn e e d s ，e s p e c i a l l yi n t h el a t t e ra s p e c tt h i s p a p e rd i s c u s s e si m p o r t a n t l ya n dd e e p l y h u m a nr i g h t st h e o r y r i s e st h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o nr i g h tt ot h ei n n a t eh e i g h to f r i g h t , i ns o c i a l i s tc h i n a ，t h e p e o p l ea r em a s t e r so f t h ec o u n t l - y ，a sh u m a no n em e m b e r , t h e r ei sr i g h tc e r t a i n l yt h e m a s s e so fc i t i z e nf o rm a i n t a i no n e s e l fs u r v i v eo fc l o s ec o n c e mt oe a c ho t h e r e n v i r o n m e n t a li m p r o v e m e n to f q u a l i t y , e s t a b l i s ht h ep r i n c i p l eo fp u b l i cp a r t i c i p a t i o n i na m o n ge n v k o n m e n t a ll a w , e s s e n c ei t st or e l yo nt h ep e o p l e p r o t e c tt h ee n v i r o n m e n t a n d r e l yo nl e g a ls y s t e m n o tt od e f e n de n v i r o n m e n t a l r i g h to f t h ep e o p l e e s t a b l i s h i n g t h e p r i n c i p l e o fp u b l i c p a r t i c i p a t i o n i n a m o n ge n v i r o n m e m a ll a wc a na v o i dt h e c o u n t r ya n gg o v e r r n e n g t t h a t c a n n o ts e e b e y o n d o n e sn o s ea n ds e l f - i n t e r e s t d e v e l o p m e n to ft h ep u b l i cn e e dc i t i z e ns o c i e t ye s t a b l i s h r a e n t e n v i r o n m e n t a lr i g h t t h e o r yp r o v e st h ep r i n c i p l eo fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ns h o u l db e c o m et h eb a s i cp r i n c i p l e o f t h ee n v i r o n m e n t a ll a wt h r o u t h p r i v a t er i g h tt o o o t h e r st h et e x tt h i n k sp r i n c i p l eo f p u b l i cp a r t i c i p a t i o ni s a l s oa c c o r dw i t hc h a r a c t e r i s t i c o fp r i n c i p l eo fl a wa n d e n v l r o n m e n t a ll a w o nt h eb a s i so f t h et h i n gt h a tp r e c e d i n gp a r a g r a p h sa f f i r mt h ep r i n c i p l eo f p u b l i c p a r t i c i p a t i o ni s b a s i cp r i n c i p l eo ft h ee n v i r o n m e n t a ll a w , t h e nt h et h e n st h i n k st o c o m b ，r e v i s eo b rc o u n t r y sp r e s e n te n v i r o n m e n t a ll a w , m a k ee v e r ye f f o r tt oc a r r yo u t t h i sp r i n c i p l ei nt h el a wo fe n v i r o n m e n t a lb a s i cl a wa n de n v i r o n m e n t a ls i n g l ef i l e ， s t i p u l a t et h ee n v i r o n m e n t a lr i g h to f b e i n g i nk n o wt h a tt h ep u b l i cs h o u l de n j o y d e a r l y t h r o u g hl e g i s l a t i n g ，r i g h tt 0p a r t i c i p a t ei n ，o b j e c t i o nr i g h t ，r e l i e v es u c hs e v e r a lr i g h t s a sf i g h te t c ，e v e r yo b f i g a t i o n ，c o r r e s p o n d i n g l e g a ll i a b i l i t ya n d t h ep u b l i c sc o n c r e t e p r o c e d u r eo fp a r t i c i p a t i n gi np r a c t i c et h a ts h o u l db e a ra tt h eo b l i g a t i o no f v i o l a t i n g t h a tp r o t e c tt h ee n v i r o n m e n tt h a tt h ep u b l i cs h o u l df u l f i l t h ea r t i c l ep r o p o s e d f i n a l l y s e v e r a l i m p l e m e n t a t i o nm e c h a n i s m ，s u c h a s l a u n c h i n ge n v i r o n m e n t a lk n o w l e d g e p r o p a g a t i o na n de d u c a t i o n ，d e v e l o p i n gt h ep u b l i cg r o u po fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ， p e r f e c t i n g t h e s y s t e mo fr e p o r t i n go ft h eo f f e n c ew i t hl o t t e r yo fe n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n a n d s e t i n gu p t h el a w s u i t s y s t e m o fe n v i r o n m e n t a l p u b l i c s e r v i c e p r o m p t l y ，i no r d e rt ot r yh a r dt oa d v a n c et h ep r i n c i p l eo fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nt h e r e a l i z a t i o no f t h er e a l i s t i ce n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n k e y w o r d s ：e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ，e n v i r o n m e n t a ll a w ，p u b l i c p a r t i c i p a t i o n ， p r i n c i p l eo f p u b l i cp a r t i c i p a t i o n 学位论文独创性声明： 本人所里交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方 外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果。与我一同工 作的同事对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并 表示了谢意。如不实，本人负全部责任。 论文作者 ( 签名) ：篓睁塞山年 j 月 7 日 学位论文使用授权说明： 河海大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、中国学术期 刊( 光盘版) 电子杂志社有权保留本人所送交学位论文的复印件或电 子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文 档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允 许论文被查阅和借阅。论文全部或部分内容的公布( 包括刊登) 授权河 海大学研究生院办理。 论文作者( 签名) ：萏謦妇年j 月 日 导论 公众参与原则源于2 0 世纪6 0 年代末以来日益高涨的环保浪潮和对环境问题 的深层次认识。= 战后环境问题日趋严重，环境危机已成为威胁人类生存、制约 经济发展和影响社会稳定的直接因素。近几年来，我国的环境“局部好转，整体 恶化”。1 9 9 8 年长江特大洪水造成了数以亿计的损失，2 0 0 0 年春季袭击北京等地 的沙尘暴更是让广大群众直面环境恶化的后果。为改善环境状况，减轻环境压力， 我国颁布了中国2 l 世纪议程，确立了人口、资源、环境可持续发展战略。但 是对于中国面临着的日益严重的环境挑战，仅仅依靠政府的努力，并不能从根本 上遏制环境恶化的趋势，环境问题的解决还需要政府的环境教育，发动和依靠广 大群众的力量，使其积极、民主地参与环保活动。正如1 9 9 2 年联合国环境与发 展会议通过的星约环境与发展宣言。第t 0 项原则所提到的：“环境问题最好 是在全体有关市民的参与下，在相关的级别上加以处理。在国家一级，每一个人 都应能适当地获得公共当局所持有的关于环境的资料，包括关于其在社区内的危 险物质和活动的资料，并应有机会参与各项决策进程。各国应通过广泛提供资料 来便利及鼓励公众的认识和参与。应让人人都能有效地使用司法和行政程序，包 括补偿和补救程序。”虽然公众参与原则已在全球性的法律文件中予以确定，但 在力行环保已逾几十载的中国，公众参与是否应该作为环境法的基本原则这个问 题，在环境法学界仍未达成共识。究其原因，固然与我国的环境法律法规未对公 众参与原则作出明确规定相关联，理论界对此问题的研究不够深入细致也是原因 之一。因此，在环境进一步恶化的今天，对环境法公众参与原则进行追问无疑具 有着重大的理论和现实意义。 当前，我国环境法学界对公众参与原则这一问题的研究已产生了许多成果， 但还存在以下诸多争议。 第一，学者们对环境保护公众参与作出了不同的定位，定位上的不准确导致 公众参与原则的定义也是不清晰的。有的学者进行了一元界定，( 认为它要么是 一项活动，要么是一项制度，要么是一项原则) 。有的学者却认为公众参与既可 以是环境法的一项基本制度，同时也可以作为一项基本原则，基于定位上的不准 。王曦主编：唇际环境法资料选编民主与建设出版社，1 9 9 9 年第6 7 9 页。 确，使得公众参与原则的定义不够明确，依照现有定义无法将其与公众参与、公 众参与制度做明确的划分。 第二，部分学者从环境法基本原则的视角对公众参与进行了思考，甚至直接 将公众参与上升到环境法基本原则的高度加以讨论，但他们对这项原则的表述不 尽相同。有的称其为“依靠群众保护环境原则”。或“依靠群众的原则 ，有的 称其为“依靠群众、大家监督原则”，有的则称其为“环境保护的民主原则”或 “环境民主原则” ，此外还有“环保中的群众参与原则”。，“公民参与原则” 等称谓。 虽然这些表述讲的都是环境保护需要广大公众的积极参与以取得更好的保 护效果，环境法对此应有所体现，使环境保护公众参与获得相应法律地位，以便 更好地贯彻这一原则，指导环境保护实践活动，从而大力遏制环境恶化，减轻环 境问题带来的巨大压力，但是关于这一原则名称的表述不同，含义自然也不会完 全一样，强调的重点当然也会有所不同，尤其对公众参与主体范围的理解就会存 在分歧。在上述众多表述中，本文采纳了“公众参与原则”这一说法。 第三，学者们的研究还涉及公众参与原则的确立依据问题。主要从三个方面 对这一问题展开分析。一是对公众参与原则理论依据的分析。已有文章几乎都将 环境权及其相关理论如环境的公共财产论、环境的公共信托论等作为自己在这一 问题上立论的根据，只不过对环境权的性质见解不同，有人将其作为一项基本人 权，也有人从私权和社会权的角度进行阐释。二是对公众参与原则社会依据的分 析。如，有学者指出：现代行政是民主彳于政，本质上以民主宪政为基石，强调追 求人民主权、公民权利、人性尊严以及社会公正、社会责任等，强调公民参与行 政的过程。政府的环境保护职责相当于为公民提供公共服务，而对政府自由裁量 权的传统监督方式又难以制约自由裁量权，因此必须引入公众参与机制并使之成 为环境法的一项基本原则。 三是对公众参与原则现实依据的分析。这主要是针 对当前日益严峻的环境问题所提出来的。如，有学者指出：公众的行为将直接影 。周珂； 生态环境法论，法律出版社，2 0 0 1 年，第6 9 页。 。韩德培；环境保护法教程，法律出版社，1 9 9 8 年。第7 7 页 o 郑少华：环境与资源保护法学，复旦大学出版社，2 0 0 0 年，第3 l 页。 o 周训芳：环境法学，中国林业出版杜，2 0 0 0 年，第6 6 页 o 汪劲：中国环境法原理，北京大学出版社，2 0 0 0 年，第1 0 0 页。 。相关文章见王燕：论环境法的公众参与原则，徐州师范大学学报( 哲社版) 2 0 0 2 年第1 期；杨红： 论环境保护与公众参与，武汉大学环境法研究所( 一w w w , r i e l , w h u e d u c n ) ，2 0 0 4 年1 2 月2 0 日访问：吴 志是：论公众参与环境保护，武汉大学环境法研究所( w w w , r i e l w h u e d u _ c n ) ，2 0 0 4 年1 2 月2 0 日访问。 。刘晓莉：关于公众参与环境管理依据的探讨，黑河学刊2 0 0 3 年第1 期 2 响到环境，公众的环保意识越强就更有可能运用法律手段保护自己的环境权益， 这样企业就将面临着损害赔偿的巨大风险，将不得不从污染防治上下功夫，否则 将被无情的市场所抛弃。此外，还有学者从社会转型。、社会经济条件的变化、 生态观念的变化、公众舆论的推动以及科学技术的发展。等角度阐述公众参与作 为环境法基本原则的必要性。 第四，也有文章谈到了公众参与原则的机制和途径。总的说来，主要包括 三大类：一是要提高公众的环境意识，学会认识环境质量要素，了解环境好坏标 准，形成绿色消费习惯，养成绿色价值观等。二是通过立法健全公众参与环保的 法律制度，并使之具体化，强调比较多的是环境公益诉讼问题以及对社团法的修 改。三是要广开途径。 在梳理环境法公众参与原则研究现状的过程中，笔者发现，虽然研究公众参 与的文章很多，但事实上专门研究公众参与原则的文章并不多，而且很多研究公 众参与原则的文章都是混在整个有关公众参与的研究之中，某些文章对公众参与 原则和公众参与制度的论述在内容上还存有交叉，存在着公众参与原则和制度混 淆不清的情形；就公众参与原则而言，当前的研究主要集中在对其内容的挖掘上， 对其确立依据的分析不够深入、透彻，其中对公众参与原则社会与现实依据的研 究主要是讲公众参与原则确立的外在环境，即使文章谈到了公众参与原则的理论 基础问题，更多地也只是仅仅讲到环境权，即公众参与原则作为环境法基本原则 最直接的权利基础，而没有从整个市民阶层的兴起、第三社会的形成角度探讨为 何公众有参与环境保护的愿景和诉求。总之，当前的理论研究往往直接切入环境 权，就权利谈权利，然而环境权在一些国家的法律中，尤其是在我国根本大法一 一宪法中还没有明确的规定，所以单独以此作为公众参与原则确立的理论基础， 就会有无源之水、无本之木的感觉；此外，当前对公众参与原则实施机制的研究 也不够全砸，缺乏对如何通过公众参与实现权利与义务设置中的利益衡平问题的 思考，参与途径和程序不明确，对现有实施机制的论述也不够具体，很多都是浅 尝辙止的初步设想，不利于发挥公众参与原则在现实环保中的作用。 。黄锝生、黄猛：环境公众参与原则理论基础初揉，武汉大学环境法研究所( w w w d e l w h u c d u c ：n , ) ，2 0 0 5 年1 月2 8 日访问 。员鸿琛、王小萍：公众参与环境资源保护法律制度研究，武汉大学环境法研究所( 幽盟丑吐塑b h ，d 丛! 塑，) 2 0 0 5 年t 月2 8 日访问 正是基于上述分析，本文将选题确定为“环境法的公众参与原则”，以公众 参与原则是环境法的基本原则作为立论的基础，并从以下三个方面展开论述：首 先，分析作为环境法基本原则的公众参与原则的内涵和理论必要性，为公众参与 原则作为环境法基本原则这一命题提供理论支撑：其次，着力完善我国环境法的 公众参与原则，通过环境基本法明确公众参与的权利和义务，通过环境单行法明 确公众参与的具体程序；最后，鉴于当前公众参与原则实施机制的不健全、不完 善，有针对性地提出一些改进措施，力图更好地发挥公众参与原则在环境保护中 的作用。 一、环境法公众参与原则界说 ( 一) 公众参与原则的内涵 公众参与原则最集中地体现了现代环境法的民主与法制要求，是环境法制建 设的重要保证。在围绕环境问题所形成的各方当事人法律关系中，公众相对于企 业事业单位和行政部门雨言处于弱势地位，其环境利益最容易受到侵害，因此需 要对这一概念进行明确的法律定位。对“公众”的研究实际上是在探讨公众参与 原则的主体问题，主体之外还需要对公众参与原则的内容进行明确的界定，即对 公众参与原则的“参与”的探讨，只有明确这两个问题之后，才能对公众参与原 则这一主题有较好地把握，也只有在讲明参与的主体和内容之后，才能最终确定 公众参与原则的定义。 i 公众参与原则之“公众” 关于“公众”的概念，尚未形成法律用语，仅在下列文件中有相关表述。 联合国2 l 世纪议程第3 部分重点阐述了九个不同群体在实现可持续发 展进程中所起的作用。这九个群体分别为；妇女，儿童和青年，当地居民，非政 府组织，地方政府，工人和贸易联合体，商业和工业界，科技界，农民。议程将 这些群体统称为“主要社群”，但对这个概念本身并未做出定义性的阐述，只是 进行了分类性的描述。不难看出，“主要社群”概念注重的是群体、整体，各不 同群体又有交叉重合，强调公众以群体的形式参与到可持续发展进程中。中国 2 1 世纪议程中提到的“公众和社会团体”，显然视公众为个体，其有别于个 体组织起来的社会团体，是从个体的角度看待公众的。 但是若要在环境法领域中强调公众参与原则，充分发挥这一原则在环保实践 中的指导和促进作用，必须从个体和群体两个角度来理解公众。如果将公众视为 与立法机关、行政机关和司法机关等国家机关相对立的一方，则公众是游离于这 些国家机关之外的普通公民个人，这时的公众主要是被动、消极的，处于一种接 受管理的状态，即使以个体的身份参与到国家机关的运作过程中去，也往往是单 打独斗、孤掌难鸣，难以起到实际效果。相反，如果公众自主地组织起来，以 一个有明确宗旨和意愿的组织的身份参与到国家事务，尤其是环境事务中去，则 个体的、分散的公众就变成了集体的、有组织的公众群体。作为群体的公众，可 被认为是“法人和其他组织”，包括企业和事业单位( 组织) 、社会团体、社会中 介组织、民办非企业单位等等多种形式，其中属于真正意义上的公众群体的应是 社会团体。因为“社会团体代表着各自群体的利益，具有组织公众、积极参与、 共同行动的能力和积极性。在环境与发展事务中，社会团体的作用是重要的和不 可替代的。”圆社团组织是人们追求可持续发展、实现公众参与原则的一种新兴的、 有效的、不可或缺的组织形式，是自然体、非人生命体的代表，为解决“市场失 灵”、“政府失灵”和公众诉讼、环保团体诉讼等问题提供了新的可能。公众以个 体的身份参与国家事务是一项法定的基本权利。要有效地实现公众参与权，往往 需要有组织的集体形式，即在提倡、鼓励个人参与的基础上，应大力发展环保社 会团体。就我国而言，公众参与原则中的公众应该是个体与群体的统，国家应 从立法和体制上对作为公众群体组织的环保团体进行扶植，充分发挥团体的优 势，以促进环保事业的发展、环境状况的改观。 。正如季卫东教授指出的那棒：“原子化的个人是否有足够力量来抵制集中的国家权力的肆意性? 孤立 的个人的无力造成了新的国家专制。离析出来的自由的个人却找不至峨主当的归宿。”载季卫东：法惟 秩序的建构，中国政法大学出版杜，1 9 9 9 年，第2 9 1 页 。垒国人大环境和资源保护委员会主任曲格平在“1 9 9 7 年中国环境论坛一经济、社会和环境可持续发展 国际研讨会”上的讲话。 。然而，社会团体法律制度在我国尚未进入良性发育和发展阶段，中国的社会团体还存在着严重的台法性 目匿量务院1 9 9 9 年1 1 月召开的“杰e 强民间组织管理，维护社会稳定”工作会议确定的袭屠民蔺组织管 理的方针是“一手抓培育发展，一手抓监督管理”。这个方钟显示了中国政府对于民间组织作用的认识有了 一定的深化，无疑这种政策对于我国经济体制改草的深入有重要的意义但是，从民间组织管理的角度看， 这个方针无法说明严厉限制的政策有任何的改变，甚至可能因为要“加强监督管理”而进一步收紧。囿于 双重管理体制、限制竞争的政策，加之我国法律规定的社团成立要件颇多、审查程序较严，我国环保组织 还无法大张旗鼓地发展。为了正确引导和发展环保社会团体，应该加强理论研究，制定有效的规范环保团 体活动和行为的政策和法律，关于环保社团的建立和发展闯题本文将在四( 二) 中具体论述。 5 2 公众参与原则之“参与” 当前，对公众参与原则之“参与”的研究主要围绕参与的内容、范围、层次、 方式等方面展开。 实践中参与的内容主要体现在积极参加环境建设，包括：努力净化、绿化、 美化环境；坚持做好本职工作中的环境保护，为环境保护尽职尽责：对污染和破 坏生态环境的行为迸行监督，支持环境执法，促进污染防治和生态环境保护；对 环境执法部门进行监督，促使其严格执法，保证环境保护法律、法规、政策的贯 彻落实，杜绝以权代法、以言代法和以权谋私；参与环境文化建设，普及环境科 学知识，努力提高社会的环境道德水平，促使有利于环境保护的良好社会风气的 形成。公众参与原则中的参与不仅指这种事后和外围的参与，还包括对重大环境 项目和政策的事前和事中参与，即公众在建设项目实旌之前和环境政策、规划制 定中的参与。让公众参与环境保护监督管理的全过程，以使参与的作用由事后监 督扩大到事前审核，这不仅能满足公众参与决策的要求也便于公众对整个活动 的知情与监督。只有这几个方面的参与有机结合，同时运作，才是完整的公众参 与原则之“参与”。 3 公众参与原则的定义 如欲为公众参与原则下一个明确的定义，首先要解决的问题是对公众参与作 出明确定位。 目前，我国学者对公众参与的定位不明确，在认识上存在混乱不清的情形， 他们所讨论的公众参与原则、制度或活动，实际上有着同样的含义，只不过在“公 众参与”之后加上一个表示界定关系的关键词而已。据此，学者们对公众参与原 则所下的定义也不甚明确，大体上有如下两种表述。 第一，“公众参与原则是指在环境保护中，任何公民都享有保护环境的权利， 同时也负有保护环境的义务，全民族都应积极自觉地参与环境保护事业” ：第 二，“环境保护中的公众参与，是指在环境保护中，公民有权通过一定的程序或 途径参与一切与环境利益相关的决策活动，使得该项决策符合广大公民的切身利 。研究比较全面的是万劲波、张曦、周宏伟；论环境保护中的公众参与武汉大学环境法研究所 ( w w w r i c l w h u e d u g l , ) ，2 0 0 4 年1 2 月2 0 日访问该文将公众参与划分为三个层面、五个层次对公众参 与方式也进行了深入思考，包括：观念性参与、组织性参与、法规性参与、政策性参与以及国际合作等。 。吕忠梅：环境法。法律出版社，1 9 9 7 年，第6 3 页。 益。在环境法中确立公众参与原则，是民主主义理念在环境管理活动中的延伸， 广大公民作为人类的一分子，对于与维持自身生存休戚相关的环境品质的改善享 有当然的决策权利”。 以上定义并未体现出环境法公众参与原则的实质和内涵，据此无法将其与公 众参与 、公众参与制度 等相关定义区分开来。 笔者认为，单纯地讲，公众参与应该是人人都享有的一项环境保护权利，即 指在环境的开发、利用、保护与改善活动中任何单位和个人都享有平等的参与权， 人人都可以平等地参与有关环境立法、司法、执法、守法与法律监督事务的决策， 它是一项重要的程序性权利。正是在公众享有这项权利的基础上，才有公众参与 环境保护的活动。在当前一方面环境问题曰益严峻，另一方面全球又在大力提倡 可持续发展的情形下，公众积极参与环境保护，不仅有利于缓解环境问题所产生 的巨大压力，又能在中国贯彻可持续发展这一人类共同的发展要求，而且实现和 保障这项权利也是我国建设民主与法治社会的必然要求。正因为这项权利非常重 要，也极易被忽视，所以有必要提高其法律地位，将其上升到环境法基本原则的 高度上，以保护这项权利并采取措施鼓励这项权利的积极行使。从与公众参与权 利、公众参与活动相区别的角度分析，公众参与原则应指在环境领域中尤其在环 境保护中，对公众个人以及环保团体等群体根据国家环境法律赋予的权利和义务 参与环境保护，参与制定环境政策、法律法规，参与监督环境法的实施，参与调 处污染事故等行为具有普遍指导作用的基本准则和贯穿始终的灵魂，它体现了环 境法的公益性、社会性，是实行环境法治的基础。公众参与原则作为我国环境法 的一项基本原则具有理论上的必要性，不仅如此，通过对法的原则、基本原则以 及环境法基本原则的分析，我们也可以得出“公众参与原则能够成为环境法基本 原则”的结论。 ( 二) 确立公众参与原则的理论必要性 1 确立公众参与原则是人民主权的重要体现 。王燕：论环境法的公众参与原则，徐州师范大学学报( 哲杜版) 2 0 0 2 年第1 期。 。“公众参与是一项环保活动，是指在环境领域中尤其是在环境保护中，公民有权通过一定的程序或途径 参与切与环境利益相关的决策活动，使得该项决策符合广大公民的切身利益。”见姚慧娥：论环境保护 的公众参与，上海环境科学2 0 0 3 年第4 期 。“环境法的公众参与制度就是指在环境保护中，公民有权通过一定的程序或途径参与一切与环境利益相 关的决策活动，使得该项决策符合公众的切身利益”见倪强：浅论我国环境法中的公众参与制度，中 国环境管理1 9 9 9 年第5 期。 “人权是指作为一个人所应该享有的权利，是一个人为满足其生存和发展需 要而应当享有的权利。叭基本人权原则就是指每个人都是平等的，都应享有生 命、自由和追求幸福等基本权利和自由，一个国家民主政治的根本目的只能是保 障这些基本权利和自由，一切国家权力都必须给每个公民的基本人权以同等的尊 重和保护，任何国家机关不得非法限制或剥夺公民的基本人权。”。 随着社会、经济、政治和文化的发展，人权的内容在不断地充实和扩展，由 最初的生命、自由和财产三大权利发展到包括公民权利、政治权利、经济权利、 社会权利和文化权利以及各种集体权利在内的庞大而丰富的权利体系。人权在本 质上是一种反映着人类的理想和要求的应有权利，往往被视为一切国家和社会的 重要目标。从人权的实现过程来看，它主要有三种存在形态，即应有权利、法定 权利和实有权利。在从应有权利向法定权利转化的环节中，国家制度的类型( 民 主制度与专制制度) 通常起着决定性的作用。而在法定权利向实有权利转化的环 节中，国家的民主化程度往往是决定性的因素之一。民主是迄今为止人类所发现 的实现人权的最有效途径，同时，人权也是将社会制度导向民主、将民主推广到 全世界的巨大精神动力。从具体政治生活过程来看，“公共权力如果为人权而设、 为人权而动作，性质受人权所判断，便可避免恶政。人权的主流精神始终是防止 和抵抗公权力走向恶政”。人权的发展使它一直保持着对现实的民主化进程的 超前地位，从丽也保持着对民主的指引和先导作用。 将人权与民主的概念同社会主义的国家性质相联系，可以看出人民当家作主 是社会主义民主政治的本质要求。宪法明确规定，我国是人民民主专政的社会主 义国家，人民是国家的主人，国家的一切权力属于人民。在人民主权原则的民主 政治制度之下，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务、管 理经济和文化事业、管理社会事务”。一个国家之所以在宪法上确立人民主权原 则，是因为人民主权更有助于保障所有公民的基本人权，更有助于保护太多数人 的利益，从而避免少数人打着公共利益的旗号侵犯公民个人人权。 公众参与原则是宪法人民主权原则的重要体现，在环境法中贯彻人民主权原 则有利于保障公民的环境权。环境民主是社会主义民主政治制度的必然要求，环 境法治状态的实现取决于环境民主的真正确立。环境民主的精神，不仅在于一个 。周叶中：宪法，高等教育出版杜、北京大学出版社，2 0 0 0 年，第9 7 页 。肖泽晟：宪法学关于人权与权力控制的学说，科学出版社。2 0 0 4 年，第6 3 页。 。徐显明：法理学教程* ，中国政法大学出版社，1 9 9 4 年，第3 9 2 页。 8 社会的环境政策和环境法应该通过民主程序来制定，而且还应当允许、鼓励和保 障公众参与环境管理。 环境利益具有本身的特性，它既是个人的私益，也是社会公众的公益。公众 应该积极参与那些规定公共利益的目标和价值的过程，制定出科学的环境政策和 法律，通过政治的和社会的组织行使他们集体的权利以更好地保障公共利益，保 护整个生态环境，保护好每个个体的自身权益。同时，由于自由、平等和参与的 政治为各种政见、政策和立法建议的表达、交流以及各政治主体影响、参与决策 提供了机会，使各种政策和法律既能真实地反映广大人民群众的根本利益和公共 意志，又能够比较有效地避免出现长时期、大面积、难以纠正的政策失误。在环 境事务中，一项决策或法律规定的失误对社会发展、经济发展所致的恶果后患无 穷，它不但对当代人的利益造成损失，也将对子孙后代人的利益造成无法估量的 损失。所以，环境政策和法律的制定更需加倍斟酌，更需要广泛地听取社会公众 的意见，更需要公众的积极参与，公众只会将那些被他们认同为“合法”的东西 转化为内在的行为规则并加以遵守和维护，只有在这种情况下，法律价值才能充 分实现。所以，必须认真对待保护公民权益的法律，以赢得公民的依赖、尊重、 支持和遵守。 公众参与原则是环境民主的重要表现形式，是社会主义民主和人民当家作主 的具体表现。没有公众参与环境管理的权利，或者公众参与环境管理的权利得不 到尊重和法律保障，人民的主人翁地位在环境领域就会变得有名无实，人民参与 国家事务、社会事务管理的宪法权利就不能充分体现。可见，人民主权的宪法原 则和社会主义民主制度，为环境资源法的公众参与原则奠定了坚实的民主基础。 公众参与原则实际上是环境保护和环境管理的民主方式的体现，反映了人民主权 的环境法治精神，是人民主权原则在环境法上的必然要求。 2 确立公众参与原贝g 是防止国家以及政府短视偏私的重要手段 我国实行政府任期制，对政府政绩的评价指标更多地与每届政府任期内的经 济发展水平相挂钩，而环境问题具有综合性、复杂性、广泛性、累积性、流动性、 多样性和公害性国等特点，不是一朝一夕所能解决的、见成效的，这可能导致任 何一届政府在其有限的任期内对保护环境、解决环境问题的忽视，而且即使制定 。蔡守歇；环境瓷潆法教程，武汉大学出版社，2 ( 1 0 0 年，第1 8 页。 了合理的环境政策，也可能由于任期上的人事变动而不能一以贯之。 此外，环境保护是人类经济和社会发展的基础，是社会利益的重要组成部分。 由于环境资源的价值多元性，开发利用环境资源的目标也是多元的，因而对环境 资源这一对象的管理通常设置多个公共权力机构。在公共权力机构设置过程中， 每一个机构的权力都与其自身利益有关，这样就极易造成机构之间的竞争，其负 面效应则是各机构沉溺于权力约病态竞争，无法实现其权力的真正目的，从而导 致效率低下或不计效率的公益受损的悲剧。正因如此，针对公共权力机构为自身 利益而忽视公共利益而设的制约机制尤为重要。通过公众参与建立起来的公众监 督机制，正是防止因行政机关的违法或不当行为引起的环境污染和破坏以及因行 政主体权力竞争而导致的公共利益受到损害的悲剧的良好方式。 基于以上原因，通过环境立法确立公众参与原则，确认公众环境保护的参与 权，引导公众积极参与环境保护，才能使环境保护有羞源源不断的力量源泉：才 能对政府形成强大的舆论压力，增加政府决策与管理的长期性、公开性和透明度， 使政府的决策和管理更加符合民心民意，更能反映实践情况，从而加强政府与公 众之间的合作，减少政府与公众之间的摩擦，防止国家和政府在环境保护问题上 的短视与偏私。实践证明，国家进行环境保护和管理必须依靠广泛的社会支持和 公众参与，以解决和处理广泛、普遍的环境问题，实现对环境问题的全过程、全 方位管理，加强和推动整个环境保护事业的发展。从我国环境立法来看，应明确 公众参与原则，以便更好