（经济法学专业论文）农村社会保障制度研究.pdf

摘要 农村社会保障制度是社会保障制度体系的重要组成部分，是实现农村经济腾飞的前 提，它的建立健全直接关系到科学发展观、建设和谐社会的落实，关系到我国经济发展、 社会稳定和人民安居乐业的大局。健全的农村社会保障制度是农村经济发展的保障，也 是完善我国社会保障体系的关键，对实现我国全面建设小康社会这一战略目标极具现实 意义。 如今，尽管三农问题已经被人们所熟知，失地农民生存和农民工权益维护问题也得 到了社会各界的重视，但是作为解决三农问题的根本措施，广大农民生产生活的“安全 网”农村社会保障制度的建设仍然比较落后。 本文选择了农村社会养老保障制度、新型农村合作医疗保障制度、农村最低生活保 障制度作为研究重点，理论联系实践，对农村社会保障的历史变迁及现状做了具体论述， 找出存在的主要问题，深入分析了加强农村社会保障制度的必要性和可行性。经过详细 考察我国农村社会保障体系的现状、存在问题及成因，并适当的借鉴国外先进经验，对 我国农村社会保障制度的创新完善提出了一些对策和建议，主要是建立多层次、全方位 的农村社会保障制度，针对不同的群体实施不同的保障方式，建立健全以农村养老保险、 农村合作医疗和农村最低生活保障制度为核心的农村社会保障制度。完善我国农村社会 保障制度，还要通过确立原则、政府扶持和完善立法等方式创造良好条件，并辅之以集 体、家庭保障，最终实现城乡统筹的社会保障制度，来促进社会和谐、经济发展。 关键词：农村社会保障， 政府职能，制度设计 a b s t r a c t r u r a ls o c i a ls e c u r i t ys y s t e mt h a tc o n t a c t st h ep r o s p e r i t yo fr u r a le c o n o m i ci sa ne s s e n t i a le l e m e n to f t h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e m t oi m p l e m e n tt h es c i e n t i f i co u t l o o ko nd e v e l o p m e n t ，c o n s t r u c th a r m o n i o u s s o c i e t y , p r o m o t ee c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n dm a i n t a i ns o c i a ls t a b i l i t y , r u r a ls o c i a ls e c u r i t ys y s t e mm u s t 阿 a c c e l e r a t et h ee s t a b l i s h m e n to fr u r a ls o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi nr u r a le c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n ds o c i a l p r o g r e s s ，a l li n e v i t a b l er e q u i r e m e n tf o rr e f o r ma n di m p r o v ec h i n a ss o c i a ls e c u r i t ys y s t e m ，t h ek e yt o a c h i e v i n g o u rg o a lo fb u i l d i n gam o d e r a t e l yp r o s p e r o u ss o c i e t yo fg r e a t p r a c t i c a la n dh i s t o r i c a l s i g n i f i c a n c e r e c e n t l y , t h ep r o b l e m sc o n c e r n i n ga g r i c u l t u r e ，f a r m e r sa n dr u r a la r e a sh a v eb e e nf a m i l i a rw i t h ， l a n d - d e p r i v e dp e a s a n t s l i v ea n dt h ep r o t e c t i o nf o rp e a s a n t - w o r k e r sr i g h ta n di n t e r e s ta r ep r o c e e d i n go n a g e n d a a st h ef u n d a m e n t a ls o l u t i o nt ot h e s ep r o b l e m s ，r u r a ls o c i a ls e c u r i t ys y s t e mt h a ti st h e s a f e t yn e t o fr u r a lr e s i d e n t sa r es t i l lr e l a t i v e l yb a c k w a r d t h et h e s i si n t r o d u c e st h ee s s e n t i a li n s t i t u t i o no fr u r a ls o c i a ls e c u r i t ys y s t e m ，f o re x a m p l e ，m i n i m u m l i v i n gs y s t e m ，p e n s i o ni n s u r a n c ea n dc o o p e r a t i v em e d i c a l a tt h es a m et i m e ，c o n s i d e rr e v i s i n gt h e e c o n o m i c a ll e v e la n ds i t u a t i o no fo u rc o u n t r y , w ea n a l y s i st h en e c e s s i t ya n d f e a s i b i l i t yo ft h er u r a ls o c i a l s e c u r i t ys y s t e m a c c o r d i n gt ot h er e s e a r c ho fo u rr u r a ls o c i a ls e c u r i t ys y s t e ms t a t u sa n dp r o b l e m s ，t h ei s s u e p r o v i d e ss o m es u g g e s t i o n sa b o u tt h ei m p r o v e m e n to fr u r a ls o c i a ls e c u r i t ys y s t e m i t sm a i nc o n t e n ti sh o w t oe s t a b l i s ham u l t i - l e v e l ，c o m p r e h e n s i v es o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi nr u r a la r e a s ，h o wt os a t i s f yt h ed i f f e r e n t g r o u p so ft h er u r a lr e s i d e n t s i no r d e rt oi m p r o v et h er u r a ls o c i a ls e c u r i t ys y s t e m ，w es h o u l dm a k ee f f o r t s o nt h ee s t a b l i s h m e n to fp r i n c i p l e s ，p o l i c ys u p p o r t ，f u n d i n ga n dl e g a ls y s t e mb u i l d i n g ，w h i c ha l s os h o u l db e s u p p o r t e db yt h ec o l l e c t i v e ，f a m i l ys e c u r i t y f i n a l l yap e r f e c ts o c i a ls e c u r i t ys y s t e ms h o u l dp r o m o t es o c i a l h a r m o n ya n de c o n o m i cd e v e l o p m e n t k e y w o r d s ：r u r a ls o c i a ls e c u r i t y , t h ef u n c t i o no fg o v e m m e n t ，s y s t e md e s i g n n l 目录 摘善墓i a b s t r a c t i i i 目录v i ；i言1 第一章农村社会保障制度综述3 1 1 社会保障制度理论概述3 1 1 1 国外社会保障理论3 1 1 2 中国社会保障理论4 1 2 中国农村社会保障的发展历程6 1 3 农村社会保障制度建设的重要意义。7 1 3 1 农村社会保障制度是保障农民生活安全的基本条件7 1 3 2 建立健全农村社会保障制度是社会主义制度的本质要求8 1 3 3 建立健全农村社会保障是城乡统筹发展的必然要求8 1 3 4 农村社会保障制度是促进我国经济可持续发展的有力保障9 1 3 5 农村社会保障制度是实现社会公平、维护社会稳定的基本条件9 第二章农村社会保障制度的现状、问题及原因分析1 1 2 1 我国农村社会保障的现状1 l 2 2 我国农村社会保障存在的问题1 2 2 2 1 农村社会保障水平与城市存在很大差距1 2 2 2 2 农村社会保障水平的地区差异较大1 2 2 2 3 农村社会保障工作开展缓慢1 3 2 3 我国农村社会保障制度问题的成因分析1 4 2 3 1 二元经济结构是二元社会保障形成和维系的深层次原因1 4 2 3 2 资金不足直接导致农村社会保障制度建设缓慢1 4 2 3 3 农村土地和家庭保障能力的弱化对农村社保支持不足1 5 2 3 4 农村社会保障法制建设滞后无法提供有力保障1 5 v 2 3 5 农民缺乏保险意识也阻碍了农村社会保障的发展1 7 第三章国外社会保障制度对我国的启示1 9 3 1 各国社会保障制度的特点1 9 3 1 1 英国相关社会保障制度1 9 3 1 2f 1 本相关社会保障制度。2 0 3 1 3 德国相关社会保障制度。2 1 3 2 国外社会保障制度的可借鉴之处2 1 3 2 1 农村社会保障的发展应当与社会生产力水平相适应2 2 3 3 2 政府应承担起建立我国农村社会保障体系的重任。2 2 3 3 3 完善的法律体系是社会保障发展的基石2 3 3 3 4 农村社会保障体系应努力实现多层次性2 3 3 3 5 政府要加大对农村社会保障的扶持力度2 3 第四章完善我国农村社会保障制度的构想2 5 4 1 我国农村社会保障制度的总体设计2 5 4 1 1 目前应建立起多层次、多元化的社会保障体系2 5 4 1 2 为今后建立城乡统筹一体化的社会保障体系创造前期条件2 6 4 2 农村社会保障制度的目标、原则2 6 4 2 1 建立健全农村社会保障制度的目标2 6 4 2 2 建立健全农村社会保障制度的原则2 7 4 3 我国农村社会保障法律制度的改革思路2 8 4 3 1 农村社会保障制度的改革要与我国经济水平相适应2 8 4 3 2 强化政府职能，充分发挥政府引导作用2 9 4 3 3 逐步完善农村社会保障法律体系等配套制度2 9 4 4 完善我国农村社会保障制度的具体对策3 0 4 4 1 建立健全分层次、多元化的农村社会保障体系3 0 4 4 2 建立针对特殊群体的农村社会保障制度3 1 4 4 3 强调政府在农村社会保障中的责任。3 2 4 4 4 加快立法工作，完善农村社会保障法律制度3 4 4 4 5 完善农村社会保障管理机构3 5 v i 4 4 6 加速对农村社会保障体系配套制度的改革3 7 4 4 7 加强宣传教育，培养农民参保意识3 9 结语4 1 参考文献4 3 致 射4 5 攻读学位期间发表的学术论文目录4 7 独创性声明4 9 关于论文使用授权的说明4 9 v i i 引言 引言 “社会保障一般是指政府和社会依据一定的法律和规定，对公民在年老、疾病、伤 残、失业、生育、死亡、遭受灾害、面临生活困难时给予物质帮助，以保障公民基本生 活需要的社会安全制度。 获得保障是每一个社会成员享有的基本权利，提供保障是国 家对其成员应承担的基本义务。我国宪法第4 5 条：“中华人民共和国公民在年老、疾病 或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享 受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残废军人的 生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的 公民的劳动、生活和教育”。一个完善的社会保障制度会为整个社会经济的有序运行提 供良好条件，促进整个社会有机体持续、稳定、和谐地发展，并在发展过程中贯彻公平 正义，使社会个体得以自由、健康发展。农村社会保障这一概念是相对于城市社会保障 而言的，它们共同组成完整的社会保障体系。霍尔斯特杰格尔说：“在每个人的一生 中都会出现困境，例如生病、失业、事故、老年、死亡、生育多胞胎、生育一个有残疾 的孩子、住户困难等等。在这种情况下，他迫切需要他的家庭、邻居、救助机构、保险 机构或者国家的帮助。而人的尊严和价值要求一个有效的保障。只有在充分的社会保障 的基础上同时有精神自由人们的人格才能得到公平的发展。”从划分标准来 看，可以将农村社会保障定义为国家为了保障农村经济发展和农村个人及其家庭的经济 安全和必要福利，通过立法确立并由政府实施的一种公共福利计划。它以法律为依据， 政府为实施主体，通过多种渠道筹集资金，针对暂时或永久丧失劳动能力或因意外事故 导致生活困难的农村人口提供物质帮助。农村社会保障的基本功能，在于宏观调配社会 资源向农村投入，缩小城乡贫富差距，保证农村人口基本物质和文化生活质量，逐步提 高整个社会的福利水平，为农村的经济发展、社会稳定和生活和谐创造良好的环境，从 而实现农业现代化和农村的全面进步。 生产力发展到一定阶段必然会出现社会保障制度，从理论上看，这一制度应当涵盖 全体社会成员，并最终发展成为全社会范围的、统一的社会保障制度。在中国古代，社 郑功成社会保障学理念、制度、实践与思辨北京：商务印书馆，2 0 0 3 圆 德 崔尔斯特杰格尔社会保险入门一论及社会保障法的其他领域( 刘翠霄译) m 北京：中国法制出版社，1 9 9 8 农村丰十会保障制度研究 会保障思想就有所体现，孔子对大同世界的理解：故人不独亲其亲，不独子其子，使老 有所终，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独废弃者，皆有所养。但是，在我国社会主义的 初级阶段，客观存在的城乡差别、工农差别事实上把我国分为城乡两块。在城市社会保 障渐趋完善的情况下，我国农村社会保障基本上还是空白，传统意义上的家庭依然承担 着本应由社会承担的保障责任。改革开放之后，我国实现了计划经济向市场经济的转变， 经济得到了巨大发展，尽管在将来城乡经济水平、生活水平的差距将逐步缩小并最终实 现共同富裕，但在目前及今后相当长的一段时间，城市与农村在生产、生活方面仍存在 着巨大差异。受此特殊国情的制约，我国社会保障体系被割裂为城市社会保障体系和农 村社会保障体系两个部分。农村社会保障是相对于城市社会保障的一个概念，它们在对 象、内容、结构以及具体制度安排等方面都存在很大区别，然后它们又同属于社会保障， 在运作过程中发挥作用，互相影响、相辅相成，共同构成一个完整的社会保障体系。 2 第一章农村社会保障制度综述 第一章农村社会保障制度综述 1 1 社会保障制度理论概述 1 1 1 国外社会保障理论 西方社会保障理论相对发展的较早，形成了系统的理论体系，对我国社会保障制度 的建设有很强的借鉴意义。社会保障制度最先萌芽于英国，以新济贫法的颁布为标 志，迅速在西方各国相继兴起并有所发展。随着西方国家工业化的进一步发展，国家逐 渐积累起了大量的财富，为社会保障制度的建立打下了坚实的物质基础，同时，由于大 量的农民实现了城市化，生活的不稳定性伴随着经济危机一并到来，人们对社会保障有 了现实的需求。到了1 9 世纪，德国率先推出了社会保险制度，针对疾病、工伤和养老 先后颁布了三项保险法，首次以立法形式确立了社会保障制度的地位。德国的社会保险 制度纷纷为其他国家所借鉴，社会保障制度逐步实现了从最初的社会救助向现代社会保 险的平稳过渡，标志着社会保障制度进入了现代社会保障阶段。2 0 世纪初期，美国首次 提出了社会保障的概念，推出了社会保障法，此后多个国家效仿，标志着社会保障 制度逐渐进入了发展成熟阶段。到了2 0 世纪7 0 年代，一场世界范围内的经济危机导致 福利制度的发展陷入了困境，由于国家的高福利是建立在经济的高速发展之上，而经济 危机导致政府无力支付高昂的福利费用，这迫使政府不得不重新审视高福利社会保障制 度的可行性。 近代以来，社会保障制度的发展基本上臻于完善，涌现了许多成熟的理论，较为流 行的有新历史学派理论、福利经济学理论、贝弗旱奇理论、罗斯福的“社会安全 理论、 凯恩斯的国家干预理论等，其中福利经济学理论、凯恩斯主义理论和贝弗里奇理论对现 代社会保障制度影响最为显著。作为福利经济学的代表人物，庇古( a c p i g o u ) 认为经济 福利受国民收入和分配方式的影响，他主张通过将征收累进税用于社会福利的方式实现 财富在富人和穷人之间的合理流动，平衡收入的两极分化，该理论在一定程度上推动了 资本主义福利制度的形成。此后凯恩斯出于提高社会保障对促进社会稳定方面的考虑， 提出了有效需求不足理论与国家干预思想，强调国家要干预社会福利，调节国民收入， 从而调节和缓和社会矛盾。而英国的贝弗里奇( w h b e v e r i d g e ) 主张社会保障应当是惠及 农村社会保障制度研究 全体国民的普遍保障，并对各项具体政策做了详细的分析，更加注重社会保障制度的可 行性和技术性，标志社会保障的经济研究由此转入专业化的技术分析阶段。 马克思和恩格斯在1 9 世纪中叶也初步提出了社会保障的理念，为社会主义国家发 展自己的社会保障制度提供了理论支持。1 8 4 8 年3 月，马克思和恩格斯在巴黎发表了共 产党在德国的要求一文，其中的第1 6 条如下：“建立国家工厂，国家保证所有的工人 都有生活资料，并且负责照管丧失劳动力的人 。此内容体现了马克思主义社会保障理 论对于国家职能的基本设想，在保证社会生产的同时也将保障成员生活置于同等重要的 位置。其后马克思又在哥达纲领批判中指出：“剩余社会总产品用于消费的部分在 进入个人分配之前，要进行三项扣除：第一，和生产没有关系的一般管理费用。第 二，用来满足共同需要的部分，如学校、保健设施等。第三，为丧失劳动能力的人等设 立的基金，总之，就是现在属于所谓官办济贫事业的部分。 可以看出，为丧失劳动能 力的人设立的基金即是社会保障基金，而且这一扣除行为由政府做出。马克思的这一理 论明确表示，社会主义社会也需要社会保障制度，政府在其中必须承担应有责任，即为 社会保障提供必要的财政支持和组织管理。 之后，列宁又丰富了马克思的这一社会保障理论，将其具体化、制度化。马克思理 论仅指出了国家负有社会保障职能，但并没有规定具体可行的保障制度。而列宁系统地 论述了国家保障体系的架构、内容，应该包括养老保险、伤残保险、疾病保险、生育保 险、遗嘱保险、失业保险等内容，如“国家应对丧失劳动能力的老年工人发付抚恤金 等等。因此，列宁的社会保障理论具有很大的现实意义。 1 1 2 中国社会保障理论 ( 1 ) 中国古代的社会保障思想 我国古代社会均为农业社会，由于生产力水平低下，人们对于风险没有什么好的防 御手段，大多采取储蓄粮食的方式来化解未来的风险，比如丰年储粮，灾年救济。这一 方法不仅为当时平民所使用，更被历代统治者融入治国谋略，国家在丰年里广建粮仓、 储蓄粮食，灾年里开仓济贫，这种方式逐渐被制度化，最终成为救荒、救贫的“仓储制 度 ，类似现代国家的“粮食战略储备”。这种“储粮备荒、仓储赈灾的思想可以视为 是我国农村社会保障思想的起源，在古代文献中多有体现，如礼记中便记载n - “国 。马克思。恩格斯共产党在德国的要求 m 北京：人民出版社，1 9 7 2 ：6 0 。马克思哥达纲领批判马克思恩格斯选集卷- - u ，北京：人民出版社，1 9 7 2 ：9 4 第章农村社会保障制度综述 无九年之蓄，日不足；无六年之蓄，日急；无三年之蓄，日国非其国也。 到了春秋战囤时期，孔子在论语中描述了他对“大同世界”的理解，“大道之 行也，天下为公，选贤与能，讲信修睦。故人不独亲其亲，不独子其子；使老有所终， 壮有所用，幼有所长，鳏寡、孤独，废疾者皆有所养是谓大同。 孔子的大同世 界理念体现出了朴素的社会保障思想，人们之间相互扶助，帮助弱者，使老人得以安享 晚年，孩童得以健康成长，鳏、寡、孤、独者都能得到救济、安置。这种“社会互助 精神是传统家庭保障的有力补充，它通过社会关系网络将未来可能出现的风险更加分散 化，这才能被称为萌芽期的集体保障、社会保障。孔子的这一理念与现代社会保障基本 原理暗合，即用现在确定的成本去抵御未来不确定的风险。 古代社会保障大多还是家庭保障为主，但也要看到集体保障、国家保障也发挥了一 定的作用。在古代人们的“街坊邻里”观念很强，也有古谚“远亲不如近邻”的说法， 因此人们或自发、或有组织的形成了小范围的集体互助，即“集体保障 。北宋大臣吕 大防、吕大临兄弟在自己家乡蓝田与邻罩亲友共同制定了乡约，把社会民众互相帮 助的要求用契约规范的形式规定下来；王阳明拟定的南赣乡约进一步规定了“死丧 相助，患难相恤，善相劝勉，恶相告诫，息讼罢争，讲信修睦 的互助内容。同时历 代统治者的治国策略中也有一些国家保障的内容，用以弥补家庭保障、集体保障的不足， 稳定人民生活，巩固自己的统治。但是不管出于何种目的，这些国家保障措施确实起到 了社会保障的积极作用。如周礼记载：“大司徒以保息六券万民，保息六券是：慈 幼、养老，赈穷、恤贫、宽疾，安富。 这句话中的保息六券就相当于现今的各种保险、 福利。同时，起源于汉代的“居养制度 也逐渐被官方肯定，形成了固定的收养制度， 为流浪者、乞丐等提供救济。 我国古代虽然没有形成统一的社会保障制度，但却有许多独特的保障手段，通过家 庭、集体、国家三方的具体措施，起到了稳定生活、抵御风险、促进生产、稳定社会的 保障功能。这些源自古代的社会保障思想和措施为后来中国社会保障事业的建设提供了 借鉴。 ( 2 ) 建国以来社会保障思想的发展 1 9 4 9 年新中国成立后，我国的现代社会保障理论也开始萌芽。建国初期，由于常年 战争，社会动荡造成了大批的失业人口，这时毛泽东指出：“我们要合理地调整工商业， 陈良谨社会工作百科全书 m ，北京：中国社会出版社，1 9 9 4 ：4 3 农村社会保障制度研究 使工厂开工，解决失业问题，并且拿出二十亿斤粮食解决失业工人的吃饭问题，使失业 工人拥护我们。”这句话便体现了要将社会保障思想实践于国家政策。自此，新中国迅 速在企业中建立起失业救济制度，同时对广大地方的水灾和旱灾，也采取了大规模的救 济工作。毛泽东提出了一套较完整的社会保障理论，其中明确了社会保障的基本原则， 一是从生产力与社会保障的关系角度提出了保障水平要与生产力发展水平相一致的原 则，二是从国家、集体和个人三者的关系以及积累和消费的关系角度提出要兼顾国家、 集体、个人三方利益的适度原则。该社会保障理论揭示了社会保障与经济发展的客观规 律，确立了社会主义社会保障的基本原则，为今后我国社会保障理论的发展提供了指导。 邓小平在继承毛泽东社会保障思想的基础上，又结合变化了的社会实践，做出了新 的阐述，丰富了我国的社会保障理论。从时代背景来看，毛泽东的社会保障思想是基于 当时的革命形势提出来的，提供给人民的救济福利是为了消除反动统治对人民造成的伤 害，彰显社会主义政权的优越性，因此这是一种应急性的社会保障，而难以做为制度长 期运行。而在社会主义建设时期，我们迫切需要建立起长效的社会保障制度，因此邓小 平的社会保障理论也具有有很强的时代特色，他从实际情况出发，结合新的社会环境， 创造性地提出了扶贫救济模式，改“输血型”救济为“造血型”救济，丰富和发展了社 会保障思想，为今后的理论发展奠定了重要基础。并且邓小平反对超水平、超阶段发展 社会保障，一味学习西方国家建设“福利性国家 ，而是要兼顾生产和生活。 他以解决 人民基本温饱问题作为出发点，为劳动者谋求良好的生活和工作条件，高度阐述了社会 保障对于社会主义国家的重要性和紧迫性，并提出社会保障是社会主义国家优越性的具 体体现。 1 2 中国农村社会保障的发展历程 中国的社会保障制度在过去的几十年里大致经过了萌芽、发展和逐步成熟三个阶 段。 我国社会保障制度是从2 0 世纪5 0 年代初逐步建立和发展起来的，1 9 5 1 年中华人 民共和国劳动保险条例的颁布实施，标志着我国社会保险制度的初步建立。新中国成 立后，随着社会性质的变化，农村社会保障制度在形式、内容、方式和手段方面都发生 了重大的变化，几经变革，才发展成现在的雏形。5 0 年代初期，通过全国范围的土地改 革使广大农民获得了基本的生产、生活资料，并依靠这些生产、生活资料进行自我保障， 6 第一章农村社会保障制度综述 政府主要采取社会救济和社会优扰的方式提供最基本的生存保障，这种以传统的家庭保 障为主、政府救济为辅的保障模式便是我国农村社会保障制度的最初模型。此后，以具 体机关、单位为主体，我国逐渐建立起了适用于计划经济时代的社会保障制度。 1 9 5 6 年，农村掀起了农业合作化高潮，农业合作社的建立标志着以家庭保障为主的 社会保障模式逐渐为集体保障制度取代。由于农业合作社建立以后，生产、生活资料归 集体支配，没有独立收入的家庭依附于集体，集体承担起了主要的社会保障责任，最典 型的就是“五保”制，即“保吃、保穿、保住、保医、保葬( 儿童保教) ”，集体还抽取一 部分公益金，建医务室、建敬老院、孤儿院、学校等，初步建成了较为规范的集体保障 体制，但是受自身经济发展水平的限制，这时的农村社会保障水平依然十分低下。 直到改革开放，随着农村联产承包责任制的全面推广和农村生产力的极大解放，以 及农村经济的飞速发展，我国社会保障制度也随之进行了调整变革，农村社会保障制度 发展到了一个新的阶段。由于集体保障功能的逐渐弱化，全国各地农村开始探索一种新 的保障机制，根据各地区不同的发展程度，建立起了分层次、多标准的社会保障框架。 在贫困地区主要以扶贫救灾为主，在较为发达地区量力发展社会福利，而在富裕地区， 则发展更高标准的社会保障政策，以点带面，农村社会保障制度开始在全国推行开来。 9 0 年代以来我国社会保障制度建设进入了关键时期，特别是1 9 9 8 年后我国将社会 保障制度作为国家的一项基本制度提到了重要位置，极大地促进了我国社会保障制度的 成熟和完善。十五届五中全会通过的中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五 年计划的建议，明确指出社会保障制度是关系到改革开放、经济发展和社会稳定的重 要因素，从此我国的社会保障制度进入了一个较快的发展时期。十六大和十七大重新强 调了社会保障制度的重要性，明确提出完善的社会保障体系是建设小康社会、和谐社会 的必不可少的前提条件。在党和政府的高度重视和大力支持下，我国农村社会保障制度 必然会进入一个快速发展期。 1 3 农村社会保障制度建设的重要意义 1 3 1 农村社会保障制度是保障农民生活安全的基本条件 为使农民在遭遇年老、疾病、伤残、失业等社会风险而无法维持正常生活的情况下 能够及时地得到社会援助，农村社会保障体系设置了一系列具体制度来化解风险，保障 农民的生活安全。它旨在消除农民对未来生活的担心、失望，使其产生社会归属感、认 7 农村卒十会保障制度研究 同感，在温暖的社会环境中安居乐业，保证农民的基本生活在任何时候都能得以维持， 这是对最基本的生存权的重要保障。养儿防老的观念在广大农村可谓根深蒂固，为了“老 有所养”，很多人不惜违反计划生育政策超生、多生，这也是农村计划生育工作难做的 症结所在。而健全的农村社会保障制度可以解决农民伤、病、老的后顾之忧，进而改变 我国农村的传统观念，很好的解决了超生问题，也为农村老龄化问题提供一个有效的防 治措施。 1 3 2 建立健全农村社会保障制度是社会主义制度的本质要求 中国有近9 亿人口在农村，农业、农村和农民问题是关系改革开放和现代化建设全 局的重大问题。我国人民能否最终实现共同富裕的目标，归根到底取决于这部分人能否 脱贫致富，能否跟上奔小康的步伐。对于生活有困难的群体，我们必须给与必要的生活 保障，并帮助他们逐步走上共同富裕的道路，这是社会主义制度的本质要求。市场经济 本质上是一种竞争经济，在城乡差距逐步拉大的同时，农村本身也出现了收入差距，这 是与共同富裕的大目标相悖的，政府如果放任这种差距继续扩大，就会对农村的发展和 稳定造成威胁。由于历史原因，我国一直实行的是城乡二元化的社会保障制度，社会保 障制度作为实现社会公平、缩小贫富差距的一条重要途径，却明显向城镇居民倾斜，违 背了社会公平。实现农村经济的飞跃发展需要一个基本前提，就是需要一个覆盖面广泛 的社会保障体系，农民和城市人一样，需要这张保护伞帮助他们抵御不可预知的风险。 因此建立健全农村社会保障制度既是社会公平的体现，又是促进农村经济发展和社会稳 定的必然选择，更是社会主义制度的本质所在。 1 3 3 建立健全农村社会保障是城乡统筹发展的必然要求 在城乡二元经济体制下，城市和农村的差距越来越大。尽管这种特殊的经济体制曾 经在历史上发挥过巨大作用，但是目前却暴露出越来越多的弊端，限制了经济的发展， 对整个社会的进步起到了阻碍作用。这种制度很大程度上阻碍了农村剩余劳动力的自由 转移，一方面大量农村剩余劳动力加剧了农村地少人多的矛盾，造成了人力资源的极大 浪费，另一方面，城市由于缺乏足够的劳动力，限制了自身的发展速度。城市化是我国 现代化的必然趋势，所谓城市化其实就是一个“农村人”转变为“城市人的过程，但 是城乡二元结构明显限制了我国的城市化进城。 近年来国家开始重视农村经济建设，号召以工促农，工业反哺农业，这是农村实现 第一章农村社会保障制度综述 经济腾飞的重要契机。城乡二元经济社会结构直接导致了二元化的社会保障制度，使得 农村居民享有的社会保障极其有限，这不利于农村经济的腾飞。因此，只有建立健全农 村社会保障制度才能解除农村经济发展的后顾之忧，这是实现城乡统筹发展的必然选 择。 1 3 4 农村社会保障制度是促进我国经济可持续发展的有力保障 要实现农村经济的可持续发展，必须为其提供良好的发展环境，这要求我们不断深 化农村改革、大力发展农村市场经济。我国已经完成了从计划经济向市场经济的转变， 市场经济体制已经趋近成熟。众所周知市场经济的一个显著特点就是风险性，它的市场 主体在进行经济行为时必定会承受风险。目前，我国的社会主义市场经济正逐步向农村 区域扩展，因此，农村经济也是一种典型的风险经济。改革开放以来，我国实行了以家 庭联产承包为主的双层经营体制，农户以个体或家庭的形式成为了独立的商品生产者和 市场行为主体，从而也决定了他们将要独自面对生产经营中的各种风险，如自然灾害、 意外事故、市场竞争和价格变动等，在这种情况下农户就迫切要求获得相应的社会保障 来抵御这些风险。因此建立并完善农村社会保障制度成为深化农村改革和发展农村市场 经济的必然要求。农村社会保障制度在调节农村经济顺利运行方面有着显著作用，农村 社会保障在农民丧失经济来源的情况下，可以为他们提供最基本的生活保障，使经济的 发展能够在一个相对平稳、安定的环境中进行，农民能把自身的风险转嫁于社会，免除 后顾之忧。 1 3 5 农村社会保障制度是实现社会公平、维护社会稳定的基本条件 农村社会保障制度是农村经济发展的“助推器”，是维护农村稳定的“安全阀 。社 会保障制度的本质就是间接调节不同阶层之间的收入差距，促进国民收入在全社会范围 内再分配，对低收入者、丧失劳动能力者等弱势群体提供社会救助，缓和社会矛盾。我 国改革开放之初实行的是经济优先发展政策，效率优先导致社会公平一定程度上被忽 视，其中最主要的表现就是城乡差距的逐渐拉大。社会主义的本质决定了实现共同富裕 是我们最终的不可动摇的目标。加快农村经济建设是我们当前的重要任务，而建立健全 农村社会保障制度为农村经济的飞速发展创造了条件，有效维护了我国的社会稳定。纵 观中国历史，政府漠视农民权益很容易激化社会矛盾，导致社会动荡，严重时甚至爆发 起义战争。针对此现象，农村社会保障这一制度设计涵盖的正是农村人口这一弱势群体， 9 农村社会保障制度研究 通过各项具体制度来保障他们的基本权益，实现社会分配的实质公平，从而达到更高级 的社会正义。公平正义正是我们社会主义国家所追求的重要价值，贯彻公平与正义理念 的社会才能使其成员产生社会归属感、认同感，在和谐的社会环境中安居乐业，最终成 为社会发展的助力。 1 0 第二：章农村社会保障制度的现状、问题及原冈分析 第二章农村社会保障制度的现状、问题及原因分析 2 1 我国农村社会保障的现状 在2 0 世纪8 0 年代以前，农村人口的社会保障主要依靠人民公社制度下的集体保障 以及传统的家庭保障，改革开放以后，人民公社制度解体，取而代之的是以农村家庭联 产承包责任制为主要内容的农村经济体制，这一改革弱化了农村集体经济的基础，使集 体保障失去了支撑。在这段时期农村的社会保障整体水平发生了倒退，此时农村社会保 障主要依靠家庭以及固有土地来支持，保障力度大不如l j 。长期以来，我国对如何构建 农村社会保障制度进行了大量的探索和实践，我国政府开始选择一些农村地区作为社会 保障制度改革的试点，取得了一定成绩，已经初步建立了适合本国国情的农村社会保障 模式，主要表现为：第一，农村社会保障体系初步建立，包括社会保险、社会福利、社 会救助、社会优抚、社会互助五方面；第二，社会保障资金的渠道拓宽，不仅国家大幅 度增加了财政投入，乡镇政府、集体和社会保障基金会的资金投入也明显增加；第三， 农村社会保障的管理体制逐渐得到理顺；第四，农村社会保障水平与往年相比提高了不 少，保障人群的数量也大量增加。 据2 0 0 4 年9 月7 日政府发布的中国的社会保障状况和政策白皮书显示，2 0 0 3 年底，我国有1 8 7 0 个县( 市、区) 不同程度地开展了农村社会养老保险工作，5 4 2 万人参 保，积累基金2 5 9 亿元，1 9 8 万农民领取养老金。全国享受最低生活保障和特困户生活 救助的农村特困人数为1 2 5 7 万人。为保障农民的基本医疗需求，缓解因病致贫、因病 返贫问题，我国政府于2 0 0 2 年开始建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，由 政府组织、引导、支持农民自愿参加，政府、集体、个人多方筹资，目前正在3 0 个省、 自治区、直辖市的3 1 个县( 市) 进行试点。截至2 0 0 4 年6 月，覆盖9 5 0 4 万农业人口，实 际参加人数6 8 9 9 万人，共筹集资金3 0 2 亿元。 参考2 0 0 9 年的政府工作报告，可以看出这五年来我国的“农村社会保障 又有了 较大的发展。到2 0 0 9 年底，我国新农合、农村低保、基本医疗保险等基本实现了全覆 盖。( 1 ) 2 0 0 9 年启动的新型农村养老保险，试点范围覆盖全国1 0 的县，而2 0 1 0 年将 试点范围扩大到2 3 的县，按照这样的推进速度，到2 0 1 3 年将有望实现全覆盖。农民在 农村社会保障制度研究 实现“种地不交税、上学不付费、看病不太贵 后，又将实现“养老不犯愁”。( 2 ) 普 遍建立养老保险省级统筹制度，出台包括农民工在内的城镇企业职工养老保险关系转移 接续办法。( 3 ) 农村五保户供养水平、优抚对象抚恤补助标准、城乡低保对象保障水平 都有新的提高。( 4 ) 新型农村合作医疗制度覆盖面扩大至8 3 亿人，并且保障力度也有 所提升，在政府投入上，新型农村合作医疗过去是每人1 0 0 元，现在增至1 2 0 元。在扩 大覆盖面的同时，医疗保障水平也得到提高，国家已出台文件，要求职工医疗保险、 城镇居民医疗保险以及新农合，都要在现有报销比例的基础上提高最高支付限额， 住院费用报销比例要比去年提高平均5 个百分点。 2 2 我国农村社会保障存在的问题 2 2 1 农村社会保障水平与城市存在很大差距 我国的社会保障覆盖了大部分的城市，但是广大农村一直处于边缘状态，一部分农 村的社会保障还停留在最基本的阶段，两者差距悬殊，这也是我国特殊的社会经济发展 结构在社会保障制度建设中的鲜明体现。长期以来，社会保障制度向城市倾斜，农村社 会保障的发展被忽视。城市社会保障经过几十年的发展，基本上形成了一个完整的体系， 包含社会保险、社会福利、社会救助、优抚安置等，已经较为规范、稳定，而农村社会 保障开展的时间较短，与城市的差距较大。农村社会保障无论是范围还是标准，都远远 低于城镇水平，现有的农村社会保障还不能真正满足农民需求，广大农民仍需依靠自己 的劳动实现自我保障。 以农村最低生活保障为例，在过去几十年中，国家十分重视城市的最低生活保障制 度建设，保障水平和范围基本上是有保证的。这方面，农村最低生活保障制度的建设有 些先天不足，尽管1 9 9 5 年民政部为帮助农村的贫困户解决衣食之忧，开始在部分地区 试点建立最低生活保障制度，但实施的范围、力度十分有限。目前，虽然我国大部分地 区己实施农民最低生活保障制度。但从覆盖率、保障水平来看，农村的低保工作还是严 重落后于城市。 2 2 2 农村社会保障水平的地区差异较大 由于我国地域辽阔，各地的经济发展水平各不相同，政府财政收入、居民收入、基 础设施建设水平都有很大差异，这也导致农村社会保障体系建设的地区不平衡。我国的 1 2 第二二章农村社会保障制度的现状、问题及原冈分析 绝对贫困人口主要集中在西部地区和粮食主产省，西部开发1 2 省的绝对贫困人口共 1 6 9 8 万，占仝国农村绝对贫困人口的5 8 6 ；粮食主产省绝对贫困人口1 3 8 3 万，占全 国农村绝对贫困人口的4 7 7 。据统计，2 0 0 9 年广东、江苏、浙江、上海等沿海经济发 达省市的g d p 分别为3 9 0 8 1 5 9 亿元、3 4 0 6 1 1 9 亿元、2 2 8 3 2 4 3 亿元、1 4 9 0 0 9 3 亿元， 而中西部省市如山西、云南、甘肃、青海省的g d p 分别为7 3 6 5 7 4 亿元、6 1 6 8 2 3 亿元、 3 3 8 2 3 5 亿元、1 0 8 1 2 7 亿元。由此可见东西部的差距还是很明显的，并且有扩大的趋 势。从上述数据可以看出各地区财力的不均衡，直接导致了各地区的保障水平差异。比 如深圳市早将农村户籍人口全部纳入农村养老保险范围，并提高养老金的保障水平，但 中、西部大多数地方还只能依靠家庭养老。 2 2 3 农村社会