（社会学专业论文）弥补养老金缺口破解我国养老保障“瓶颈”.pdf

中文摘要 改革开放2 0 多年来的经济高速增长，标志着我们国家已经进入了一个崭新的发 展阶段，追求更高层次的民生问题和民主、法制、公平、公正等诉求的时代已经到 来。在这样的历史背景下，党的十六届四中全会明确提出了构建社会主义和谐社会 的伟大目标。这是未来相当长一段时期内我国社会主义现代化建设的基本目标，也 是全面建设小康社会的内在要求。和谐是一种美好的社会状态。历史和现实告诉我 们：民生之本不固，和谐社会大厦就无从建起。构建社会主义和谐社会的关键，就 是胡锦涛总书记反复强调的“高度重视解决人民群众最关心、最直接、最现实的利 益问题，让人民群众不断得到看得见、摸得着的实际利益”。以养老保障为核心的社 会保障显然是关乎基本民生、关乎社会公正与和谐的基本社会制度。养老保障作为 铺设“和谐之路”的铺路石，是化解矛盾、解决问题、构建和谐社会的必由之路。 家家都有老人、人人都会变老。养老保障制度的每一次改革和完善，都牵动着每 个人和每个家庭的最敏感神经。时至今日，在人1 3 老龄化压力曰渐现实的情况下， 现行的“社会统筹和个人账户相结合”养老保障制度在其运行中存在的问题逐渐凸 现。个人账户空账运营、隐性债务、保值增值不理想、基金管理混乱等弊端，已经 严重威胁着新制度的巩固。在诸多问题中，养老金缺口问题是制约我国养老保障制 度健康发展的瓶颈。 论文从我国国情出发，结合多年来社会基本养老保障制度改革的实践和经验， 试图对养老金缺口的成因及有效解决办法进行有益探索。本文分为四个部分：( 一) 首先从本质要求和内在机制上阐述和谐社会的内涵和基本特征，其次阐述养老保障 事业的发展对于构建和谐社会的意义和作用。指出完善养老保障制度是构建和谐社 会的题中应有之意：( 二) 在简要回顾我国养老保障事业发展历程和现状的基础上着 重阐述现阶段随着人1 3 老龄化步伐的加快，我国养老保障制度凸现出一系列问题。 其中养老金缺口是制约我国养老保障事业发展的瓶颈；( 三) 剖析养老金缺口的成因， 其中侧重从体制转轨、人1 3 老龄化、基金管理等方面系统分析；( 四) 从解决隐性债 务、实行弹性退休制度、加强基金保值增值、加强法律制度建设四个方面提出解决 养老金缺口的基本思路。 关键词：和谐社会：养老保障制度：养老金缺口； a b s t r a c t i nr e c e n t2 0 y e a r so fr e f o r m a t i o na n do p e n i n gt ot h ew o r l d ，o u rc o u n t r y s e c o n o m yh a sr a p i d l yi n c r e a s e d i ts i g n st h ec o u n t r yh a se n t e r e di n t oan e w d e v e l o p i n gl e v e l ，a n dt h ee r ah a sc o m et h a ti tp u r s u e sp e o p l e sl i v e l i h o o do f h i g h e rl e v e ra n dd e m o c r a c y , l e g a l i t y , f a i ra n di m p a r t i a l i t y i nt h eb a c k g r o u n d ， o u rp a r t yo ft h ef o r t hp l e n a r ys e s s i o no ft h es i x t e e n t hc e n t r a lc o m m i t t e e h a sc l e a r l yp u tf o r w a r dt h eg r e a tg o a lo fc o n s t r u c t i o no fh a r m o n i o u ss o c i e t y i ti sf u n d a m e n t a la i m so fo u rs o c i a l i s tm o d e r n i z ec o n s t r u c t i o ni nl o n gt i m eo f t h ef u t u r e ，a n di sa ni n n e ro ff u l l yc o n s t r u c t i n gc o m p a r a t i v e l yw e l l - o f fs o c i e t y h a r m o n y i sd e m a n dab e a u t i f u ls o c i a lc o n d i t i o n t h eh i s t o r ya n dr e a l i t yt e l l s u s ：i ft h ef o u n d a t i o no fp e o p l e sl i v e l i h o o di sn o tf i r m , t h eh a r m o n i o u s s o c i e t yh a sn o tb e e nc o n s t r u c t e d t h ek e yo fc o n s t r u c t i n gh a r m o n i o u ss o c i e t y i sj u s tt h a tg e n e r a ls e c r e t a r yh uj i n t a oh a se m p h a s i z e dt h a t “t a k es o l v i n g b e n e f i tp r o b l e m ，w h i c hp e o p l ea r ec o n c e m e da b o u ts e r i o u s l y , a n dm a k e p e o p l ea t t a i np e r c e i v a b l ea n dt o u c h a b l ep r o f i t t h es o c i a ls e c u r i t yw h i c h m a k e so l da g ei n s u r a n c ec o r ec o n c e r n sa b o u tp e o p l e sl i v e l i h o o da n ds o c i a l i m p a r t i a l i t y t h eo l da g ei n s u r a n c ei st h eo n l yw a yt os o l v ep r o b l e m sa n d c o n t r a d i c t i o na n dc o n s t r u c th a r m o n i o u ss o c i e t y e v e r yf a m i l yh a so l d s t e r s ，a n de v e r yp e o p l ew i l lg r o wo l d t h ee v e r y r e f o r m a t i o na n di m p r o v e m e n to fo l da g ei n s u r a n c es y s t e ma f f e c t se v e r y f a m i l ya n dp e o p l e sn e r v e n o w a d a y s ，t h ea g e i n gp o p u l a t i o nh a sm o r ea n d m o r ea c t u a l ，t h ec u r r e n t s o c i a lr a i s e df o u n d sc o m b i n e st h ei n d i v i d u a l a c c o u n to fo l da g ei n s u r a n c es y s t e mh a sg r a d u a l l yp r o d u c e dd i f f i c u l t y t h e i n d i v i d u a la c c o u n to p e r a t e se m p t yo n e s ，c o n c e a l e dd e b th i d d e n ，i n t e r e s t a d d e dt oc o m p e n s a t eo fi n c r e a s i n gi nv a l u ei sn o ti d e a l ，t h em a n a g eo ff o u n d s c o n f u s e dh a ss e r i o u s l yt h r e a t e n e dt h ec o n s o l i d a t i o no f n e ws y s t e m i nt h e s ep r o b l e m ，t h eg a po fo l da g ep e n s i o nb e c o m e st h eb o t t l e n e c ko ft h e s o u n dd e v e l o p m e n to f o l da g ei n s u r a n c es y s t e m t h et h e s i so r i g i nf r o ms t a t eo fo u rc o u n t r y , a n dc o m b i n e st h ep r a c t i c ea n d e x p e r i e n c eo fr e f o r m a t i o ni no l da g i n gi n s u r a n c es y s t e m ，t r yt om a k ea b e n e f i te x p l o r a t i o nt oc a u s eo ff o r m a t i o ni ng a po fo l da g i n gp e n s i o na n di t s s o l v i n g t h et h e s i s i sd i v i d e di n t of o u rp a r t s p a r to n e ；i ti l l u s t r a t e st h e i n t e n t i o na n db a s i cc h a r a c t e ro f h a r m o n i o u ss o c i e t yf r o mi n t r i n s i cq u a l i t ya n d i n n e r a n di tp o i n t so u tt h em e a n i n go fd e v e l o p m e n t si no l da g i n gi n s u r a n c e s y s t e m s p a r tt w o ；0 1 1t h eb a s eo fr e v i e w i n gt h eh i s t o r yo fo u rc a u s eo fo l d a g i n gi n s u r a n c e ，i te x p l a i n st h a tw i t ha na g i n gp o p u l a t i o n ，o u rs y s t e mo fo l d a g i n gi n s u r a n c ee m e r g e ss e r i e so fp r o b l e m s ，a n dt h eg a po fo l da g i n g i n s u r a n c e p a r tt h r e e ；i ta n a l y z e st h ec a u s eo fi n f o r m a t i o ni ng a po fo l da g e p e n s i o nf r o mt h ed i r e c t i o no fs y s t e m ，a n da g i n gp o p u l a t i o na n dm a n a g e so f f u n d s p a r tf o u r ；i ts h o w st h eb a s i ct h i n k i n go fs o l v i n gg a po fo l da g i n g p e n s i o nf r o mf o u ra s p e c t ss u c ha s ：s o l v i n gc o n c e a l e dd e b th i d d e n ，p r a c t i c i n g e l a s t i cr e t i r e m e n t s y s t e m ，r e i n f o r c e i n t e r e s ta d d e dt o c o m p e n s a t e o f i n c r e a s i n gi nv a l u eo ff u n d s ，a n ds t r e n g t h e nt h ec o n s t r u c t i o no fl e g a ls y s t e m k e yw o r d s ：h a r m o n i o u ss o c i e t y ；o l da g ei n s u r a n c es y s t e m ；t h eg a po f o l da g ep e n s i o n 承诺书 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导 下独立完成的，学位论文的知识产权属于山西大学。如 果今后以其他单位名义发表与在读期间学位论文相关 的内容，将承担法律责任。除文中已经注明引用的文献 资料外，本学位论文不包括任何其他个人或集体已经发 表或撰写过的成果。 学瑟錾嵩；警趣状2 0 0 7 年5 月1 3 日 7 引言 引言 社会保障制度是一个国家社会经济制度的重要组成部分，而养老保障制度是社 会保障制度最基本的内容之一。随着我国经济体制改革的不断深入，我国人口老龄 化的进程也在迅速推进。老年人口的增长，是社会无法回避的一个非常现实的问题。 是如何保证老年人这一弱势群体拥有一定的经济收入，不致因年老体弱、收入降低 而陷人贫困，解决老有所养的问题。解决好这一问题，不仅关系到社会的稳定和发 展，而且也是一个社会文明和进步的象征。 人口老龄化是国际化的趋势，2 1 世纪将是世界老年人的世纪。联合国经济和社 会事务部预测，全世界6 5 岁及以上老年人口占总人口的比例，将由2 0 0 0 年的6 8 上升到2 0 2 5 年的9 7 ，从而导致养老问题成为2 1 世纪全球共同面临的重大难题之 一。无论是发达国家，还是发展中国家，都在积极尝试对原有养老保障体制的改革 与完善，以找到养老和社会发展的平衡点，最大限度地解决好人口老龄化这一世纪 难题。 我国人口老龄化步伐的加快，对养老保障制度提出了严峻的挑战。目前实行的 “社会统筹与个人账户相结合”的养老保障制度在其运行中出现了一些新情况和新 问题，潜伏着越来越多的风险。其中，人口老龄化和养老金缺口同时出现是现阶段 我国养老保障制度面临的最大风险。 其实，养老金缺口问题即养老金隐性债务问题，并非我国的“专利”，而是世界 各国的“通病”。人口老龄化对西方发达国家的养老保障制度产生了越来越强烈的冲 击，伴随着失业率提高，财政赤字扩大等一系列问题。同时，西方发达国家经济陷 入滞胀，经济发展速度明显放慢，已经无法承担原有养老保障计划的巨额支出。经 济的低速增长和公共养老金开支高速扩张的矛盾，迫使西方各国纷纷对养老保障制 度进行改革。从一些国家成功的养老保障改革经验来看，主要包括五个方面：( 一) 确定适合的养老保险理念；( 二) 构建适应本国国情的养老保险体系；( 三) 选择体 现公平与效率的养老保险筹资模式；( 四) 摆正政府在养老保险管理中的位置：( 五) 完善法律责任追究制度。 在我国，养老金缺口问题已经严重威胁着新制度的巩固，统账结合的新制度由 于个人账户积累基金难以到位，将来会面临更大的危险。养老金缺口已成为制约我 国养老保障制度健康发展的瓶颈，进而影响到企业改革和社会的稳定，是当前中国 社会保障制度改革面临的重大问题。对养老金缺口成因的分析和解决途径，国内很 弥补养老资金缺口破解我国养老保障“瓶颈” 多学者从不同的领域和角度对其进行了理论阐述。所有这些分析、研究和阐述对于 我们正确理解养老金缺口问题具有重要的启示意义。 我国养老保障制度的完善还有很长的一段路要走，而首当其冲的是弥补养老金 缺口问题，这也是完善我国养老保障制度的基础。本文在借鉴别国养老保障制度的 基础上，结合我国国情，博采众长，详细、系统地分析和阐述了我国养老金缺口的 原因，并且提出了可行性解决措施来弥补养老保险金的缺口问题。逐步完善我国的 养老保障制度。使其确实为社会主义市场经济服务，真正起到“安全网”和“减震 阀”的作用，同时也让每位公民对自己的老年生活有归属感、安全感。 2 一、养老保障事业的发展对于构建和谐社会的意义和作用 一、养老保障事业的发展对于构建和谐社会的意义和作用 1 。1 和谐社会的内涵和基本特征 党的十六届四中全会通过的中共中央关于加强党的执政能力建设的决定进 一步丰富了加强党的执政能力建设的内涵，尤其明确提出构建社会主义和谐社会的 伟大目标，这是未来相当长一段时期内我国社会主义现代化建设的基本目标，也是 加强党的执政能力建设的内在要求。从本质要求和内在机制上分析，“和谐社会”应 具有以下内涵和基本特征： 1 1 1 和谐社会的物质基础是经济和谐 经济和谐具体是指国民经济的持续稳定增长，经济社会协调发展。国际国内发 展的经验都证明，经济是基础，经济发展是社会发展的前提。要想实现社会的和谐， 首先要有相当水平的经济发展和物质的支撑，如果物质产品稀少，社会成员的生计 都难以保障，那当然谈不上和谐。“发展是硬道理”，贫穷的社会不可能是和谐的。 构成和谐社会的基础和本源性的层面，应是经济和谐。其他一切和谐关系，都是在 经济和谐的基础上产生和发展起来的，受经济和谐关系的制约。经济和谐是实现社 会全面和谐的关键和基础。 1 1 2 和谐社会实现的内在机制是社会结构的合理 社会主义和谐社会应该是一个社会结构合理的社会。其中的“结构合理”代表 着社会组织中的各个系统部门之间是一种均衡、稳定的关系。社会结构包括人口结 构、家庭结构、就业结构、城乡结构、地区结构、社会阶层结构等各个方面，其中 最重要的是社会阶层结构。从世界各个已经实现了现代化的国家的历史经验来看， 一个现代化的国家一定要有一个合理的、充满活力的、现代化的社会阶层结构，这 个阶层结构是与经济结构相适应的，相辅相成的，使经济社会协调发展的。现代化 社会的阶层结构应当是一个中间大、两头小的“橄榄型”社会结构，从事脑力劳动、 有稳定收入、有较强消费能力的社会中间阶层是社会的主体，社会中非常富有者和 处于社会结构底层的贫弱人口规模都比较小，这样的社会结构才是比较稳定的结构， 这样的社会也才是和谐社会。 1 1 3 和谐社会的核心价值是追求社会的公平与公正 追求社会的公平与公正是社会主义题中应有之意，也是人类社会的共同理想。 。陆学艺：构建社会主义和谐社会的内涵与要求【j l 中共重庆市委党校学报，2 0 0 , 5 ，f 3 ) ，8 3 弥补养老资金缺口 破解我围养老保障“瓶颈” 只有实现社会公平公正，才能协调好各方面的社会关系，才能有利于调动人民群众 的积极性。社会公平包括起点公平、过程公平和结果公平。在这些公平中，保障底 线公平是构建和谐社会最首要、最基本的任务。所谓底线公平，主要是指公民的基 本生活能够得到有效保障，人的生存权利能够得到平等维护。这是实现和谐社会的 最低要求，也是构建和谐社会的基础条件。 改革开放使我们国家的经济获得了持续2 0 多年的高速增长。这些成就的取得， 标志着我们国家已经进入了一个崭新的发展阶段。只考虑以温饱为目标的民生问题 的时代已经成为历史，统筹考虑更高层次的民生问题和追求民主、法制、公平、公 正等诉求的时代已经到来。社会公平公正已成为社会经济发展的基本价值取向。改 革新阶段的制度创新和制度建设也更加依赖社会的公平公正，经济发展的主要动力 同社会公平公正状况息息相关，社会的安全运行和健康发展也离不开社会公平公正。 和谐社会的评价标准不应该只是单纯的效率标准，而应该是以社会公平公正为核心 的全面、综合标准。蚁穴蜂巢那样的井然有序只是一种机械的和谐，而我们追求的 和谐社会，应该是高效运转的社会，同时又是社会公平和正义得到伸张的社会。 1 1 4 和谐社会的关键问题是协调好社会的各阶层、各个利益群体之间的关系 社会主义和谐社会应该是一个社会各个阶层都能各尽所能，各得其所，社会各 阶层互惠互利，各自的利益都能得以基本满足，各阶层问的利益关系能够不断得到 协调的社会。在当前，要着重处理好两个方面的问题。 第一、收入分配问题。所谓协调利益关系，最为核心的还是经济利益和经济关 系。有关群体之问的经济关系，关键是财富、收入在各个群体之间如何分配。在调 整收入分配政策带来经济发展动力的同时，贫富分化问题日益变得突出。 和谐社会是一个利益能被大多数人所分享的社会，市场经济以追求效率最大化 为目标，无论是资源的配置还是经济单位的行为选择都是如此。但在发展市场经济 的同时要维护和强调分配原则，建立有效的社会再分配机制，从而在更高的层次上 保障“和谐”的实现。 第二、各社会利益群体的关系问题。随着社会主义市场经济的发展和社会转型 的深入，社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益呈现多样 化特点。这不仅打破了我国传统的社会阶层格局，而且在社会变革中出现了新的社 会阶层，并且随着利益格局的调整与分化，不同社会利益群体之间的矛盾关系也日 趋复杂，存在着一些影响社会和谐、政治稳定的突出矛盾和潜在隐患。中国当前社 。陆学艺： 构建社会主义和谐社会的内涵与要求 j j 中共重庆市委党校学报，2 0 0 5 ，( 3 ) ，8 4 一、养老保障事业的发展对于构建和谐社会的意义和作用 会的不和谐问题就突出地表现在各个利益群体之间的关系方面。所以，要想实现和 谐就必须妥善调节有利益差异的群体之间的关系。 i 1 5 和谐社会的基本特征是人民安居乐业、社会安定有序 稳定是社会进一步发展的前提条件，更是构建和谐社会的基础。一个稳定的社 会不一定是一个和谐的社会，但一个和谐的社会必定是一个稳定的社会。世界各国 现代化的历史经验表明：没有稳定就没有和谐，没有稳定就没有经济的发展，没有 稳定也就没有社会的进步。“和谐”代表着社会关系的和谐，表现的形式就是社会的 安定有序。当然社会稳定不是“万马齐喑”，而应当是把改革的力度、发展的速度和 社会可承受的程度统一起来，在保持社会生机和活力的前提下谋求社会秩序的和谐 稳定，始终做到活而不乱、活而有序。同时稳定并不是目的，我们的目的是通过稳 定为经济发展和社会和谐创造条件，满足人民的需要，进而形成全体人民各尽其能、 各得其所而又和谐相处的社会。 1 2 养老保障制度的发展对于构建和谐社会的意义 历史和现实告诉我们：民生之本不固，和谐社会大厦就无从建起。构建社会主义 和谐社会的关键，就是胡锦涛总书记反复强调的“高度重视解决人民群众最关心、 最直接、最现实的利益问题，让人民群众不断得到看得见、摸得着的实际利益”。 以养老保障为核心的社会保障显然是关乎基本民生、关乎社会公正与和谐的基本社 会制度。在推进和谐社会建设中，完善的社会保障体系，是保持社会稳定和实现社 会和谐的“托底”机制。 养老保障指以老年人的生活保障为目标的，通过社会再分配或者储蓄的方式建立 养老基金，用于支付老年生活费用的社会政策或制度。养老保障制度在构建社会主 义和谐社会中起着举足轻重的作用，这主要是源于养老保障具有特殊的社会功能： ( 1 ) 养老保障是实现社会安定的重要保证。任何社会的稳定发展，都需要有一 个安定团结的社会环境，而社会问题的出现总是起源于经济问题，反过来对经济产 生影响。养老保障为老年人提供必要的生活保障，这不但可以稳定老年人的生活状 况和情绪，而且对在职劳动者，对其家庭以及整个社会秩序都起到稳定的作用，从 而有助于创造一个安定的社会环境。养老保障是稳定社会秩序，巩固社会安定的重 要机制。 ( 2 ) 养老保障是实现社会公平的需要。每一个人都会进入老年，这是客观规律。 。秦宜：构筑建立和谐社会的稳定环境【j 】马克思主义与现实，2 0 0 5 ，f 1 j ，1 3 5 弥补养老资会缺口破解我国养老保障“瓶颈” 每一位老人在年轻的时候都曾对社会的发展有所贡献，没有上一代人为社会物质文 明和精神文明创造的基础，就没有整个社会的发展。因此，他们有权利通过自己毕 生的劳动积累取得物质帮助和服务，享受社会发展的成果，实现代际间的公平。 另外，老年保障可以通过收入再分配，缩小收入差距，使国民收入趋于平均化， 缓和各利益群体的矛盾，促进社会公平。 6 二，我国养老保障制度的发展历程和现状 二、我国养老保障制度的发展历程和现状 2 1 我国养老保障制度的历史沿革 我国城镇养老保障经历了“企业保障一一社会统筹一一社会统筹和个人账户结合” 的发展过程。 1 9 5 1 年政务院颁布中华人民共和国劳动保险条例，规定对社会职工实行劳动 保险( 包括养老保险) ，劳动保险的全部费用由实行劳动保险的企业行政方面或者资 方负担：1 9 5 8 年国家统一企业职工与国家机关、事业单位、党派团体工作人员的退休 办法，同时放宽了退休条件。该条例是我国第一部综合性的社会保险法规，也是建国 后4 0 多年企业职工实行养老保险制度的基本法律依据。 1 9 8 4 年我国开始以退休费用社会统筹为主要内容的养老保险制度改革试点，由 专门的机构统一筹集、管理和调集使用退休费用，这一阶段养老金的筹措只是初步的 社会统筹，统筹单位仅限于城市国营企业和部分集体企业；1 9 8 6 年，国务院颁布了国 营企业实行劳动合同制暂行规定，我国步入了“摸着石头过河”，主要是借鉴西 方发达国家“现收现付制”制度模式的改革探索阶段。 1 9 9 1 年国务院颁布关于企业职工养老保险制度改革的决定，确定改变养老保 险完全由国家和企业包下来的办法，企业职工的养老保险制度由国家、企业和职工个 人合理负担，但是个人缴费很有限，大部分费用仍然由企业和国家承担。 1 9 9 5 年国务院颁布关于深化企业职工养老保险制度改革的通知，进一步确立 了城镇职工养老保险制度改革的目标，即到2 0 世纪末，基本建立起适应社会主义市 场经济体制要求，适用城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠道，保障方式 多层次，社会统筹与个人账户相结合，权利与义务相对应，管理服务社会化的养老保 险体系。 1 9 9 7 年国务院颁布关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定，统一 了我国的养老保险制度，同时继续坚持社会统筹与个人账户相结合的养老社会保险 制度的改革方向。所谓“统账结合”，是指公共养老金制度由两部分构成：一是社会 统筹部分，二是个人账户部分。这两部分养老金计划拼合在一起，共同组成我国城 镇职工的基本养老保险制度。至此，城镇统一的养老保险模式开始实施。 2 0 0 0 年1 2 月，国务院发出了关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知， 进一步明确了我国建立“混合型”养老保险制度模式的改革方向与目标：采取积极 稳妥的步骤，建立起一个与我国社会主义市场经济体制相适应，社会统筹与个人账 7 弥补养老资金缺口破解我国养老保障“瓶颈” 户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化，有着广泛适用性的养老保险体系。 2 0 0 5 年1 2 月，国务院颁布了关于完善企业职工基本养老保险制度的决定， 指出随着人口老龄化、就业方式多样化和城市化的发展，需要建立适合我国国情的 多层次社会养老保险体系。对原( 国发 1 9 9 7 2 6 号) 文的规定进行了调整，规定从 2 0 0 6 年1 月1 日起，个人账户的规模统一由本人缴费工资的1 1 调整为8 ，全部由个 人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户。同时，相应调整基本养老金计发办法， 缴费年限累计满1 5 年的人员，退休后按月发给基础养老金和个人账户养老金。 2 2 我国现行“统账结合”式养老保障制度的特点 我国“统账结合”式养老保障制度是将社会统筹与个人账户相结合起来的部分积 累式养老保障制度，所以它集社会统筹与个人账户两者之优点于一身。“统账结合” 的模式是我国首创的，自己探索出来的一个样板，是养老保障制度的创新，是一个 较好的转型与过渡模式，也是我国对世界各国改革的贡献。所谓社会统筹，就是养 老保险基金不划分为具体的个人账户，养老金计划取缴的养老保险费全部放在一个 统一的大账户中进行管理，企业和职工缴纳的保险费不具体记在每个职工的名下。 退休职工的养老金由统筹基金中支付，每个退休职工领取的养老金与其就业期间缴 纳的养老保险费在数量上没有直接的对应关系。因而，这具有资金调节的功能，可 以在养老金计划的参加者之间起到一定的收入再分配作用；与社会统筹制度相比， 个人账户制度不能实现任何收入的再分配，国家通过个人账户养老金计划向退休职 工提供收入( 缴费) 关联的养老金，职工多得就要多缴费，多缴费就可以多享受养老 金，这样不仅有利于刺激职工的工作效率，而且还有利于鼓励职工个人向养老金计 划缴费，扭转过去养老完全由国家和企业统包的局面。o 2 2 1 “统账结合”式养老保障制度适合我国的经济发展水平 我国一再强调社会保障水平不能过高，这是因为西方国家在这个问题上有着深刻 的教训。二战后，西方国家纷纷建立一种高福利制度，这对调和阶级矛盾，保持社 会稳定有一定的作用，但是，公平与效率毕竟是一对矛盾，西方国家这种高福利制 度，重公平而轻效率严重地损害了经济效率，阻碍了经济增长，同时也使政府背上 了沉重的财政包袱。另外，高福利是靠高税收或高缴费来支撑的，因此，西方国家 实行福利政策的另一个代价是企业的工人成本大幅度提高，这样一方面抑制了企业 对劳动力的需求；另一方面也降低了企业产品在国际中的竞争力。另外，由于社会 。王梦奎：中国社会保障体制改革【m 】，中国发展出版社，2 0 0 l ，1 3 6 8 二、我国养老保障制度的发展历程和现状 福利的刚性，导致了政府不能轻易地下调福利水平，这势必造成政财政困难，导致 国家经济发展受到阻碍。 正因为如此，我国过去养老社会保险计划提供的养老金替代率过高，一般都在 8 5 以上，而我国现行的“统账结合”式养老保障制度规定，基础养老金按当地上 一年月平均工资的2 0 支付，无论一个人在职期间工资收入高低，其退休后都能从 政府中得到相当于当地平均工资2 0 的养老金，这种制度安排显然是为了保障退休 职工的基本收入水平。根据预算，即使考虑到个人账户养老金，我国今后公共养老 金总的替代率也仅为3 0 - 4 0 左右。这种养老金替代率的下调是符合我国经济发展水 平的。 2 2 2 “统账结合”式养老保障制度有利于鼓励个人缴费 与以往的养老保障制度相比，“统账结合”式养老保障制度最大特点是引进了个 人账户的成分。国家选择个人账户的主要出发点，是想通过个人账户建立部分基金 式的养老保障制度，利用个人账户模式下养老金支付水平与企业和职工的缴费之间 的联系，鼓励职工个人向养老保险计划缴费，改变过去职工退休金完全由企业和国 家统包的局面。职工感到这是自己在给自己存钱，因而缴费率自然就上升了。 2 2 3 “统账结合”式养老保障制度可以克服单一个人账户模式的缺陷 单一个人账户模式不具有任何的收入再分配功能和退休收入的保障功能，因为 退休职工的养老金完全取决于其个人账户上的存储额，在这种制度下，一生低收入 的职工退休后就可能因养老金过低而陷入贫困。因此，我国不能仿效新加坡建立单 一的个人账户模式养老金制度。除此之外，新加坡在建立以个人账户为基础的储蓄 型养老金制度时人口年龄结构相对较轻，而当前我国在改革旧的养老保障制度时已 经退休的职工( 老人) 和即将退休的职工( 中人) 已达到相当大的规模，如果我们 一下子从旧的养老金制度转向单一个人账户模式，那么，“老人”和“中人”的养老 问题则无法通过个人账户的方式来解决。 2 3 我国社会养老保障制度存在的主要问题 “统账结合”式养老保障制度从理论上讲是具有长效机制的可供选择的方案，具 有前瞻性，是一个较好的转型与过渡模式，但是我们也应该看到，历史条件已经今 非昔比，随着当前市场经济体制的发展和世界经济的变革，我国的养老保障制度也 出现了许多问题和矛盾，主要表现在以下几个方面： 2 3 1 享受养老保险制度的适用范围过窄 9 弥补养老资金缺口破解我国养老保障“瓶颈” 目前，我国公共养老保障体系的覆盖面仅占人口总数的1 5 ，低于世界劳工组 织确定的2 0 的国际最低标准。就制度惠及主体的城镇各类就业人员而言，现有的 养老保障制度也仅仅是覆盖城镇职工的一部分。至2 0 0 4 年末，参加城镇养老保险制 度的职工1 2 2 5 0 万人，而同期全国城镇从业人员2 6 4 7 6 万人，养老保险覆盖率仅为 4 6 2 6 。而占我国总入1 ：1 8 0 比例的农民仍然不在养老保障之内，迄今国家仍未通过 立法建立农村养老保障制度。此种状况与我国宪法和劳动法规定的全社会 劳动者依法获得社会保障原则相距甚远，与世界发达国家的“社会保障实施对象均 是全体公民”的标准相比，我国的养老保障范围显得过窄和不合理。目前有关部门 和各级地方政府都试图将现行保障体系的覆盖范围扩大至非公有制经济领域，但收 效甚微。 随着市场经济体制的建立和用人机制的转换，单位员工的构成比较复杂，原来 以单位作为覆盖面已经不能适应客观形势的要求。出现了覆盖群体不明确的现象。 社会保险费征缴暂行条例( 国务院令 1 9 9 9 第2 5 9 号) 指出，“基本养老保险费 的征缴范围：国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇 企业及其职工，实行企业化管理的事业单位及其职工。”就政策规定本身而言，基本 养老保险的覆盖群体应当是明确的，但在执行过程中会出现覆盖群体不易界定的问 题。大致有四个方面的问题：一是农民合同制工人( 简称农民工，同城镇工对应) 是否覆盖：二是灵活就业人员( 简称临时工，同固定工对应) 是否覆盖；三是外地 工( 户口在外地的务工人员，同本地工对应) 是否覆盖；四是机关事业单位的未被 离退休制度覆盖的工勤人员( 简称制度外人员，同制度内人员对应) 是否覆盖。就 目前来看，各地执行的政策不同，有的地区专门出台了针对农民工、临时工、外地 工的养老保险办法，有的地区并没有类似的办法；有的地区将机关事业单位的未被 离退休制度覆盖的工勤人员纳入养老保险体系，有的地区并没有纳入。 2 3 2 养老保障制度立法滞后 市场经济要求有健全的法制环境，而社会保障对法制要求更高，立法先行是一 项基本原则。工业化国家及许多发展中国家在建立和改革养老保障制度时，通常都 以立法机关制定或修订相关法律、法规为先导，以管理部门制定相应的实施细则为 条件，然后才具体组织实施。例如美国的老年人法、禁止老年歧视法，日本的 老年人福利法、老年人保健法等等。然而，我国的现实恰恰还没有建立起统 一的、适用范围比较大的养老保障法律制度，保险费用的征缴、支付、运营、统筹 管理也不规范；许多工作只能靠政策规定和行政手段推行；国家立法滞后，地方立 o 二、我国养老保障制度的发展历程和现状 法分散，统一的养老保障制度被分割。目前，城镇养老保障立法的唯一依据是社 会保险费征收暂行条例由于其规定的抽象性和原则性，在实践中操作性不强。表 现在：一是部门之间由于责、权、利分不清，造成社会基金管理混乱，影响社会保 障工作的发展和改革进程；二是基金收缴没有法律做后盾，拖欠基金现象日益严重， 基金收缴困难；三是企业和社会保障部门不能及时为职工缴纳保险金，拖欠保险金 的现象时有发生，职工的基本保障权利得不到法律保护；四是在养老保障方面发生 争议纠纷进行仲裁或提起诉讼时，仲裁机构和人民法院无法根据有效的法律规定对 争议进行仲裁或判决，处于无法可依的状态。这明显与构建法制社会的目标相距甚 远。 2 3 3 社会保障缺乏统一管理和监督，基金运转处于无序状态 按照目前的政策规定，养老基金在留足2 个月的支付费用以外，应全部购买国 家债券、进行银行储蓄、购买企业债券和投资股市，严格禁止投入其他金融和经营 性事业，这主要是从基金的安全性这一角度来考虑的。按目前企业工资总额提取的 2 0 的养老金，经过一定时间以后，必然形成一笔巨额基金。对于这笔巨额基金的管 理运营和实现基金的保值增值是一项十分艰巨而长期的工作。养老基金管理的好坏， 不仅直接关系到职工退休时经济保障是否能够实现，而且也直接影响目前养老保障 制度对人们吸引力的大小。但是，目前我国由于社会保障缺乏统一的管理，政策规 定及其筹资办法也政出多门，牵制机制尚不健全，特别是缺乏财政、审计部门的有 效管理和监督，导致社会保险基金的循环和运转在很大程度上处于无序状态。更谈 不上真正建立起养老基金保值、增值的有效机制，对养老金的管理也没有健全的法 律制度或管理办法，在养老金的使用、投资、运营等方面缺乏监督机制，养老金的 贪污、挪用等腐败现象普遍存在，损害了职工个人的切身利益，更减少了人们对现 行养老保障制度的信任。 2 3 4 个人账户“空账”运营 我国养老保障建立个人账户是为了积累资金养老，但是改革起步时没有建立对 “老人”和“中人”的补偿机制，而是想通过新制度来逐步消化j e t 锘j j 度的债务，即 模糊个人账户的产权归属，通过个人账户积累资金的公共调剂来解决代际转移问题。 社会统筹账户的基本功能是进行收入再分配，而个人账户的基本功能是储蓄，为了 确保社会养老保险基金按时足额发放，政府财政逐年增加对基本养老保险的转移支 付补贴金额，全国基本养老金支出的1 5 2 0 9 6 要依靠国家财政补贴。但养老金的主要 来源是用再分配功能挤压储蓄功能，即统筹基金和个人账户基金混合运行，统筹部 弥补养老资金缺口破解我国养老保障“瓶颈” 分透支个人账户资金，直接挪用在职职工个人账户中的资金。结果在资金流程上变 成了与现收现付制没有实质性差别的“空账”运行体制，从而造成资金积累不足， 个人账户“空壳化”。表l 为我国近年来养老个人账户空账及政府对养老保险基金的 补贴。据测算，到2 0 3 3 年老龄化高峰期，空账规模将达到1 4 万亿元。国个人账户空 账运营不仅为未来养老金的支付留下隐患，而且使现行部分积累制存在蜕化成现收 现付旧体制的可能。另外，“统账结合”这种制度安排不但导致个人账户上没有资金 的积累，无法用于市场投资，损害了在职人员的利益，而且影响了他们缴纳养老金 的信心和动力，甚至在社会中产生信任危机。 表1个人账户空账及政府对养老保险金的补贴 年度个人账户空年度财政补贴 账亿元亿元 1 9 9 7 1 4 01 9 9 82 4 1 9 9 84 5 01 9 9 91 7 5 1 9 9 9 l0 0 02 0 0 03 2 7 2 0 0 019 9 92 0 0 l3 4 9 2001-一 2 0 0 2 4 0 8 2 0 0 240 0 02 0 0 34 7 4 。 2003。，2 0 0 45 2 2 i 2 0 0 474 0 02 0 0 55 4 5 2 0 0 5l o0 0 0 数据来源：劳动和社会保障事业公报 2 3 5 巨额的隐性债务 “隐性债务”问题是养老保险基金由现收现付制向半基金制或基金制转轨过程中 出现的必然现象。由于我国建国以来一直实行“低工资、低消费、高积累”政策， 积累资金都转化成了国有资产，且一部分为非生产性资产，如公共住房，医院等， 所以长期以来国有企业以及一些集体企业就没有养老保险基金预筹积累。也就是说， 在现收现付制下，“老人”和“中人”未形成积累，他们将来的养老金即构成新旧制 度的“转轨成本”，即“隐性债务”。从目前的研究成果来看，这部分隐性债务的规 模大致为3 万亿元左右。 时至今日，养老保障制度存在的问题逐渐凸现。其中养老保险基金缺口已经成 。何平；中国养老保险基金测算报告【j 】，社会保障制度，2 0 0 1 ，( 3 j ，3 1 1 2 二、我国养老保障制度的发展历程和现状 为制约我国养老保障制度健康发展的瓶颈，进而影响到企业的改革和社会的稳定， 是当前中国社会保障制度改革面l 临的最重大问题。养老金缺口，包括两个层次：一 是现实缺口，指每年收取的养老保险费与支出的养老金之间的差额，即收不抵支的 部分；二是全口径缺口，指预计到若干年后制度转轨完成，这期间每年养老金收支 缺口的总计数值，是一笔几十年的总账。目前，养老金每年的现实缺口比较清晰。 2 0 0 2 年以来，我国养老金当期缺口每年一直徘徊在5 0 0 - 6 0 0 亿元人民币。如果对养 老金进行全口径缺口计算，情况就不乐观了。在全口径缺口方面，如果仍采取现收 现付和个人账户空账，按照退休人员每年以6 的速度递增的情况预测，从2 0 0 4 2 0 3 3 年的3 0 年间，预计收支缺口合计将达8 2 万亿元，年平均缺口2 7 3 0 亿元其 中2 0 2 4 2 0 3 3 年间平均缺口高达4 3 0 0 亿元。而劳动和社会保障部的统计数字更为 惊人：我国未来3 0 年养老金的缺口为6 万亿元人民币。 图i 为老龄化高峰前后当 年养老金流量缺口比较。养老金巨额缺口将对我国养老保险制度造成三大危害：一 是将引起养老保险基金支付风险；二是由于制度缺陷造成地方对中央财政过分依赖； 三是使得扩大养老保险覆盖面和提高征缴率的工作难度增大。 霉 霉 霉 霞 零 。 鸯 ：加o 卜艄卑鼻老儡t 叠口比t 膏鼻毫：孟硝軎i 塞十 簟产一t 立蜡持墙发彝老鼎t 廑 中喇社会彝嬲年i 期。 。王延中：中国保障发展报告【m 】，社会科学文献出版社，2 0 0 4 ，2 2 1 。陈游；十字路口的养老保障【j 】，中国保险，2 0 0 & ( 4 ) ，4 2 1 3 弥补养老资金缺口破解我周养老保障“瓶颈” 三、剖析养老金缺口的成因