（环境与资源保护法学专业论文）我国湿地资源保护法律制度研究.pdf

study on the wetland protection law system of china a thesis submitted to chongqing university in partial fulfillment of the requirement for the degree of master of management by hao lei supervisor:vice-prof . gao fei major:environmental law college of law school of chongqing university, chongqing, china april 2008 重庆大学硕士学位论文 中文摘要 i 摘 要 湿地与森林、海洋一起并称为全球三大生态系统。中国是湿地资源大国，但 湿地保护现状却不容乐观：湿地面积减少、质量下降和湿地内的生物多样性遭到 破坏，这与我国的可持续发展战略主旨相违背。本文从我国湿地的现状及保护中 存在的问题出发，力求建构一个中国湿地资源保护法律制度基本框架，为完善我 国的环境资源法律体系及湿地资源保护提供参考。 本论文共分为六部分。第一部分为绪论，主要论述本论文的研究背景、研究 思路与方法。第二部分是湿地资源保护法律制度概述。主要论述了湿地定义、湿 地的生态环境价值分析、湿地资源保护法律制度的含义和功能。第三部分是美国、 日本、英国等国湿地资源保护法律制度的比较分析与借鉴，主要论述了美、日、 英等国的湿地资源保护法律制度，以供我们借鉴。第四部分主要论述我国湿地保 护法律制度的现状与存在的问题。第五部分是对完善我国湿地资源保护法律制度 的思考。主要通过提出要尽快立法，加紧制定湿地保护促进法 、从微观方面构 建了湿地资源保护规划制度、湿地资源保护资金保障制度、湿地资源保护公众参 与制度等具体制度来完善我国湿地资源保护法律制度。第六部分是对全文的总结 和希望，提出要更好地保护被称之为“地球之肾”的湿地。 关键词：关键词：湿地保护，法律制度，湿地保护促进法，完善 重庆大学硕士学位论文 英文摘要 ii abstract wetland is the same as the woods and the seas as the three-biggest eco-systems. china is rich in wetland resources, the current state of conserving wetland, however, is disappointed because both the area and the quality of wetland are reduced and the biodiversity of wetland is devastated. this situation goes against the principle of sustainable development strategy in china. the article, in consideration with the current state of wetland as well as the existed problems in china and in accordance with the sustainable development strategy, proposes to construct a reasonable frame for china wetland resource conservation law systems and to offer the references for bettering the juristic system of environmental resource as well as conserving wetland resource. the paper is consisted of six parts. the first part is exordium. it mostly dissertates the papers study background、study pathway and means。the second part is the law system of wetland protection summarize. it mostly dissertates wetlands definition、 wetlands eco-value analysis、the law system of wetland protections meanings and function. the third part is compare、 analysis and use for reference the law system of wetland protection with america 、japan、 england and so on ，so that we can use for reference。 the forth part is mostly dissertates china law system of wetland protections status quo and existent issues。the fifth part is mostly considering how to consummate wetlands protection resource law system. it mostly dissertates must establish law rapidly ，press on with ， establish the wetland protection promotion law press on with .construct the wetland resource .protection programming system、the wetland resource. protection funds safeguard system、the wetland resource. protection public enlist system and so on embody system to consummate china conserving wetland resource law system. the sixth part is mostly summarize the whole-length and wish，bring forward will protect better the wetland which is called the earths kidney。 keywords: wetland protection，law system，wetland protection promotion law， consummation 重庆大学硕士学位论文 目 录 iii 目 录 中文摘要中文摘要 . i 英文摘要英文摘要 . ii 1 绪绪 论论 . 1 1.1 问题的提出问题的提出 . 1 1.2 论文的研究思路与方法论文的研究思路与方法 . 1 2 湿地资源保护法律制度概述湿地资源保护法律制度概述 . 3 2.1 湿地概念界说湿地概念界说 . 3 2.1.1 国外湿地定义概述 . 3 2.1.2 中国湿地定义概述 . 4 2.1.3 本论文作者认为应该采纳的湿地定义 . 5 2.2 湿地资源的生态环境价值分析湿地资源的生态环境价值分析 . 5 2.3 湿地资源保护法律制度的含义湿地资源保护法律制度的含义 . 7 2.4 湿地资源保护法律制度的功能湿地资源保护法律制度的功能 . 7 3 美国、日本、英国湿地资源保护法律制度概述美国、日本、英国湿地资源保护法律制度概述与借鉴与借鉴 . 10 3.1 美国湿地资源保护法律制度美国湿地资源保护法律制度 . 10 3.1.1 湿地储备计划制度 . 10 3.1.2 许可管制制度 . 11 3.1.3 湿地补贴补偿制度 . 11 3.2 日本湿地资源日本湿地资源保护法律制度保护法律制度 . 12 3.2.1 意见征询与公告监督制度 . 13 3.2.2 听证会制度 . 13 3.2.3 紧急状态例外制度 . 13 3.2.4 损失补偿制度 . 13 3.3 英国湿地资源保护法律制度英国湿地资源保护法律制度 . 14 3.3.1 自然保护区法律制度 . 14 3.3.3 公共购买制度 . 15 3.3.4 湿地管理协议制度 . 16 3.4 比较与借鉴比较与借鉴 . 17 3.4.1 对立法思想的借鉴 . 17 3.4.2 对具体制度的借鉴 . 19 4 我国湿地资源保护法律制度现状与存在的问题我国湿地资源保护法律制度现状与存在的问题 . 21 重庆大学硕士学位论文 目 录 iv 4.1 我国湿地资源保护法律制度现状分析我国湿地资源保护法律制度现状分析 . 21 4.2 我国湿地我国湿地资源资源保护法律制度主要存在的问题保护法律制度主要存在的问题 . 22 4.2.1 法律概念不明确 . 22 4.2.2 湿地资源保护制度立法缺失 . 22 4.2.3 执法中权责不明确、执法不力且不规范 . 23 4.2.4 湿地资源保护工作资金没有保障 . 23 4.2.5 湿地资源保护赔偿制度缺失 . 24 5 完善我国湿地资源保护法律制度的思考完善我国湿地资源保护法律制度的思考 . 25 5.1 湿地资源保护规划制度湿地资源保护规划制度 . 25 5.1.1 含义及分类 . 25 5.1.2 湿地资源保护规划制度实施主体和原则 . 26 5.1.3 湿地资源保护规划制度的完善 . 26 5.2 湿地资源保护资金保障制度湿地资源保护资金保障制度 . 27 5.2.1 国家筹集湿地资源保护资金的措施 . 27 5.2.2 资金监管与运用 . 30 5.3 湿地资源保护公众参与制度湿地资源保护公众参与制度 . 30 5.3.1 含义及意义 . 30 5.3.2 具体内容及借鉴 . 31 5.4 湿地资源保护环境影响评价制度湿地资源保护环境影响评价制度 . 31 5.4.1 含义 . 31 5.4.2 具体内容与意义 . 31 5.5 湿地权益人利益补偿制度湿地权益人利益补偿制度 . 32 5.5.1 征用资源、占用资源补偿 . 33 5.5.2 湿地生态效益补偿 . 33 5.6 湿地资源土地权属制度湿地资源土地权属制度 . 35 6 结结 论论 . 36 致致 谢谢 . 37 参考文献参考文献 . 38 附附 录录 . 40 重庆大学硕士学位论文 1 绪 论 1 1 绪 论 1.1 问题的提出 众所周知，湿地凭借其多方面不可替代的作用，被誉为“地球之肾”，受到全人 类的广泛关注。湿地同森林、海洋、耕地一样，是人类赖以生存和发展的资源宝 库和环境条件。从某种意义上讲，保护湿地就是保护我们人类自己。为了人类环 境的可持续发展，为了加强湿地保护的国际合作，1971 年诞生了关于特别是作 为水禽栖息地的国际重要湿地公约(简称湿地公约)，截至 2000 年 1 月已有 117 个国家加入了这个公约，有 1011 处湿地被列入国际重要湿地名录1。我 国政府十分关注湿地保护工作，将其视为我国可持续发展战略的重要内容。我国 已于 1992 年 7 月 31 日正式宣布加入湿地公约 ，并将中国湿地保护与合理利用 列入中国 21 世纪议程中国 21 世纪人口、环境与发展白皮书和中国生 物多样性保护行动计划的优先发展领域。在 1995 年制定的中国 21 世纪议程 林业行动计划中，明确提出了湿地资源保护与合理利用的具体目标和行动 框架。 与此同时，大家也应该注意到，我国湿地保护的环境现状并不容乐观。我国 湿地生态环境十分脆弱，由于人们不合理地利用湿地资源，已经严重影响到湿地 的可持续发展和利用。湿地环境问题突出表现在以下几个方面：由于农村发展农 村经济盲目地开垦，改变天然湿地用途而导致湿地资源面积持续萎缩；城市发展 城市经济搞开发，大量占用天然湿地，直接造成了我国天然湿地面积削减和功能 的下降。生物多样性受到挑战、威胁严重；水资源过度开采、气候发生大变化； 湿地水源污染日益加剧。面对上述这些情况，20 世纪 90 年代以来，尽管我国采取 了一系列湿地保护措施，但并未得到根本性扭转，有些湿地的环境问题还在加剧。 必须采取有力措施，用法律制度来切实加强湿地的保护和管理工作，特别需要制 止目前普遍存在的掠夺性开发湿地资源的破坏行为，以保证湿地资源的可持续利 用和永续利用。 正是基于以上种种对人类构成生存威胁现象的出现，协调人类与湿地环境之 间的矛盾, 更好地利用湿地与保护湿地, 我们必须把保护湿地作为一项重要的任 务提上议事日程，认认真真地来研究有关湿地资源保护的法律制度问题。 1.2 论文的研究思路与方法 本论文的写作涉及资源经济学、资源环境法学、资源科学、物权法、行政法、 经济法等多门学科知识。论文从分析湿地资源和湿地资源保护法律制度的定义、 重庆大学硕士学位论文 1 绪 论 2 功能入手，指出本课题研究湿地资源保护法律制度的重要性和必要性；通过对国 外比如美国、日本、英国等国的湿地资源保护法律制度的阐述，在比较分析的基 础上，指出其值得我国借鉴的地方。接着指出我国湿地资源保护法律制度的现状 及其存在的问题，通过与前面美国、日本和英国等国家在湿地资源保护法律制度 借鉴的基础上进而阐明了我国应该如何完善湿地资源保护法律制度。在分析论证 过程中，除运用了比较分析方法外，还运用了归纳法、实证分析法等研究方法， 以期对我国湿地资源保护法律制度的完善提供更有力的理论支持和实证支持。 重庆大学硕士学位论文 2 湿地资源保护法律制度概述 3 2 湿地资源保护法律制度概述 2.1 湿地概念界说 要探讨中国湿地保护问题必须首先明确“湿地”的概念与定义，目的是好明 确湿地资源保护的范围。严格说来， “湿地”(wetland)作为一个地学专业用词，出 现的历史还不太悠久。虽然在 20 世纪 50 年代以前，包括中国在内的许多国家， 有关湿地的研究已久有历史，但概念上还仅限于“沼泽” 、 “湖泊” 、 “滩涂” 、 “泥 炭地”等具体类型， “湿地”的概念与定义还根本没有形成。 2.1.1 国外湿地定义概述 “湿地”一词最早出现是在 1956 年美国联邦政府首次开展湿地清查和编目工 作中。当时，美国鱼类和野生动物管理局首次提出并将“湿地”概念定义为“表 面暂时或永久的有积水，以挺水植物为特征，包括各种类型沼泽、湿草地、浅水 湖泊，但不包括河流、水库和深水湖”的地域。 自此以后，近半个世纪以来，世界各国已陆续出现了 100 余种互不相同的湿 地的定义。例如，1971 年 2 月由前苏联、加拿大、澳大利亚、英国等 36 个国家在 伊朗拉姆萨尔签署的湿地公约 ，将湿地定义为“不问其为天然或人工、长久或 暂时之沼泽地、湿源、泥炭地或水域地带，带有或静止、或流动、或为淡水、半 咸水或咸水水体者，包括低潮时水深不超过 6m 的水域2” 。 1979 年美国鱼类和野生动物管理局依据湿地公约定义，将美国“湿地”重 新定义为“介于陆地和水域之间、水位接近或处于地表、或有浅层积水”的地域，并 且必须具有“至少周期地生长有适应此环境的水生植物，或者底层厌氧环境的湿 土，或者每年生长季节植物底层被水淹没”的特征。美国陆军工程师团为了采用现 场方法来决定湿地的边界范围以便于管理， 采用了“三参数试验法”， 以便于它进行 湿地的规划和发放许可的工作过程。这三个参数为：水生植被、潮湿的土壤和沼 泽水文地理。如果所有这三个条件都被满足的话，那么这个区域就被认为是湿地。 其对湿地的定义如下： 术语“湿地”是指那些被地表水、 地下水经常性地和持续地淹 没或浸透，在正常情况下足以支持适合于在水饱和的土壤中生长的植物盛行的地 区。加利福尼亚州的不同的机构对湿地的定义也有所不同。加利福尼亚海岸带委 员会根据该州的管理法规定的湿地的定义为：地下水位接近或超过地表面的时间 足以形成潮湿的土壤或支持水生植物的生长，也应该包括由于经常性的地表水位 的剧烈波动、波浪作用、水流、或底土中的高盐含量引起的缺乏植被和土壤贫瘠 或没有土壤的湿地。这样的湿地被认为是在每年的某个时期有地表水或是被水饱 和的底土并且位于有植被的湿地之内或与深水植被栖息地临界的地区。上述的定 重庆大学硕士学位论文 2 湿地资源保护法律制度概述 4 义是从生物和管理的角度来陈述的，而从获取、增加和保护湿地的角度，如加利 福尼亚湿地保护法中对湿地的定义为：河流、渠道、湖泊、水库、河口、泻湖、 沼泽以及潜在的或接近于永久的或间歇的被水淹没的能支持大量鱼类和野生动植 物生长、娱乐活动、风景区或科学研究活动的地区。 1986 年美国 w.j.mitsch 等人在wetlands一书中对湿地作了如下的系统评 述：湿地的明显标志是有水存在；有不同于其他地区的独特土壤；生长有 适应多水环境的水生植物；积水水深和时间长短不一；通常位于陆地和水域 之间的边缘区；面积差异较大；分布广泛，从内陆到沿海，从农村到城市； 受人类活动影响强度各地不同3。 1986 年英国 e.maltby 在其著作waterlogged中将“湿地”定义为“湿地是 水支配其形成、控制其过程和特征的生态系统的集合，即在足够的时间内足够湿 润使得具有特殊适应性的植物或其他生物发育的地方” 。 1987 年加拿大湿地专家在国际湿地研讨会上，将湿地定义为： “主要标志是土 壤过湿、 地表积水 （水深于 2m， 有时含盐量高） 、 土壤为泥炭土 （泥炭层大于 0.4m） 或潜育化沼泽土，生长水生植物，湿生植物或植物贫乏”的土地类型。 1998 年加拿大国家湿地工作组在开展对北方泥炭地研究时，又将湿地定义为 “湿地系水淹或地下水位接近地表，或浸润时间足够长，从而促进湿成和水成过 程，并以水成土壤、水生植被和适应潮湿环境的生物活动为标志的土地” 。 1991 年英国有人将湿地定义为“一个地面受水浸润地区” ，该地区具有自由水 面，通常四季积水，但也可以阶段性积水。 1993 年日本有人将湿地定义为具有潮湿、地下水位高、一年内至少有一段时 间土壤处于饱和状态特征的土地。 2.1.2 中国湿地定义概述 “湿地”概念进入中国时间比较晚，正式出版物中出现“湿地”一词是在 20 世纪 80 年代以后；而官方文件出现“湿地”定义应当是首见于 1987 年的中国 自然保护纲要 ，但是纲要仅是分别给出“沼泽”和“海涂”定义之后，用国 际上常把沼泽和海涂合称为湿地作为“湿地”的首次中文定义。 1991 年中国环境科学出版社的环境科学大辞典将湿地明确定义为“陆地 和水域的交汇处” ，即地表有暂时或永久的浅层积水，以水生植物为优势种，包括 沼泽、海涂、湖滩、湿草地及浅水湖泊（不包括河流、水库和深水湖）4。 1994 年中国湿地生态环境保护规划会议仿照 1979 年美国定义，将湿地定 义为“处于陆地和水域的交汇处，水位接近或处于地表面，或有浅层积水，一般 以低水位时水深 2m 处为界，并且具有以下特征：至少周期性的以水生、湿生植 物为植物优势种；底层土主要是湿土；每年生长季节底层土被水淹没在 4 个 重庆大学硕士学位论文 2 湿地资源保护法律制度概述 5 月以上” 。 2000 年由国家林业局、水利部、农业部、国家海洋局、国家环保总局等 17 个 部委共同编制的中国湿地保护行动计划中，采用了湿地公约的定义及其 补充定义： “湿地系指不问其为天然或人工、长久或暂时之沼泽地、湿原、泥炭地 或水域地带，带有或静止、或流动、或为淡水、半咸水或咸水水体者，包括低潮 时水深不超过 6m 的水域。此外，湿地可以包括邻接湿地的河湖沿岸、沿海区域以 及湿地范围的鸟屿或低潮时水深超过 6m 的水域”5。从此以后，中国把中国湿 地保护行动计划中引述的“湿地”定义，作为中国官方公认的权威定义。 2.1.3 本论文作者认为应该采纳的湿地定义 由于 1971 年湿地公约中的湿地定义，基本涵盖了湿地的所有类型，因此 成为多数国家以及学者普遍接受的定义，而且后来出现的一些定义也仅是对湿 地公约之定义的进一步诠释。因为中国也是湿地公约缔约国之一，并且湿 地公约对湿地所作定义已被世界范围的湿地保护与管理领域普遍接受，因此本 论文作者认为，以湿地保护与管理为目标的中国湿地保护法律制度，其湿地的法 律概念也适宜采用湿地公约中的湿地定义，同时也应当从中国的具体国情出 发，根据保护与管理的具体目标，对上述“湿地”定义进行适当的调整而使之更 符合中国的国情，笔者认为可以采用中国湿地保护行动计划中引述的“湿地” 定义。 2.2 湿地资源的生态环境价值分析 由于湿地是由土地、水体、生物共同构成的、与外界环境有广泛联系的、内 部生物链结构非常复杂的开放式生态系统，因此也就具有了非常特殊而又广泛的 生态价值。概括地说， “湿地生态环境价值包括生物遗传多样性保护价值、水体净 化和污染物过滤价值、流域水量调蓄和气候调节价值、防浪促淤和水盐动态平衡 价值等方面”5。 第一，保护生物遗传多样性。 天然湿地是较少受到人类生产、生活干扰的一块净土，因此天然湿地内生物 物种构成、生物群落构成和生物系统结构，都基本上遵循着自然潜规律，表现着 其原有的自然本色。由于天然湿地在未受外界干扰前提下，生态系统结构的复杂 性和相对稳定性都较高，使得天然湿地的生物物种丰度也相对较高。天然湿地不 但为水生动物、水生植物提供了优良的生存场所，而且也为许多野生动物提供了 非常适宜的栖息、迁徙、越冬、觅食、繁殖的场所。因此，目前世界上许多种类 的珍稀濒危水禽、鱼类、两栖类野生动物和野生植物，均生活在天然湿地环境之 中。 重庆大学硕士学位论文 2 湿地资源保护法律制度概述 6 天然湿地中的野生动植物，不但物种十分丰富，而且由于其生态系统的相对 稳定性，以及近乎纯自然状态，因此生物物种的发展与演变完全遵循生物自身的 演替规律。天然湿地环境为各种野生动植物提供了适于生活、生长的特殊环境， 使这些物种能够在不受人为干扰的环境中，不改变其遗传基因性状地正常繁衍、 生存。因此，天然湿地成为保护野生动植物基因的重要的天然的物种基因储库。 第二，过滤污染物和净化水体。 包括沼泽、湖泊、泥炭地等在内的绝大部分湿地，都与天然河道交织相错。 由于湿地上游地区生产、生活污水、污物向河道的排放，使大量污水、污物甚至 有毒有害物质夹带在河水之中进入湿地。此时，湿地中生长、生活的各种挺水、 浮水和沉水植物、浮游动物、微生物等各种有益生物，通过物理过滤、生物吸收 与分解和化学合成与分解作用等，可以将进入湿地的污水、污物中的有毒有害物 质或无数降解或转化为无毒无害甚至有益的物质，同时减少经湿地流向下游的水 体中的有害物质的数量，达到净化自然水体的作用，就如同人体通过饮入大量水 分，并经过肾脏排出体外的过程，将体内毒素排出的作用。因此，湿地被人类冠 以了“地球之肾”的美誉。 第三，调蓄水量和调节气候。 湿地地区多地势低洼、地域开阔、且与河湖相通，因此具有明显的调节流域 内地表甚至地下水资源动态平衡的作用。盛水季节，湿地可以承纳上游或周边地 区暂时无法下泄的洪水，起到蓄洪排涝、减轻下游水患压力的作用；枯水季节， 湿地则可将洪水期间容蓄的富余水量，向下游或周边地区排放，起到抗旱和缓解 下游用水紧张的作用。 由于湿地有大面积水面、植物或湿润土壤的存在，水面、土壤的水分的蒸发 和植物叶面的水分蒸腾，使得湿地与大气之间不断进行着广泛的热量交换和水分 交换，因此在增加局部地区空气湿度、削弱风速、缩小昼夜温差、降低大气含尘 量等气候调节方面都具有明显的作用。特别是对于城市而言，由于城市热岛效应 明显，因此城市内部湿地对于调节城市小区域气候的作用尤为显著。 第四，防浪促淤和平衡淡水水盐。 海滩地上的农田、鱼塘、盐田甚至村庄，都会因冲刷或冲击作用而遭到不同 程度的破坏。然而在生长有大量红树林、苇丛、大米草等湿生、水生植物的河湖 海岸，其具有保护农田、鱼塘、村庄的作用。 由于沿海沿湖地区的周期性波浪，还可以将海底或湖底的泥沙，不断地向岸 边湿地冲刷，夹带泥沙的海水、湖水，遇到植被阻拦，流速和冲击力减弱，使水 中泥逐渐沉淀淤成新的陆地。对内陆湿地而言，当夹带过量盐分的水体流经湿地 之中，或者被湿地植被吸收，使流向下游的水体的盐分含量相对下降，起到调节 重庆大学硕士学位论文 2 湿地资源保护法律制度概述 7 地表淡水盐平衡的作用。 第五，提供水源。湿地常常作为居民生活用水、工业生产用水和农业灌溉用 水的水源。溪流、河流、池塘、湖泊中都有可以直接利用的水。其它湿地，如泥 炭沼泽森林可以成为浅水水井的水源。 第六，补充地下水。我们平时所用的水有很多是从地下开采出来的，而湿地 可以为地下蓄水层补充水源。从湿地到蓄水层的水可以成为地下水系统的一部分， 又可以为周围地区的工农生产提供水源。如果湿地受到破坏或消失，就无法为地 下蓄水层供水，地下水资源就会减少。 第七，保留营养物质。流水流经湿地时，其中所含的营养成分被湿地植被吸 收，或者积累在湿地泥层之中，净化了下游水源。湿地中的营养物质养育了鱼虾、 树林、野生动物和湿地农作物。 2.3 湿地资源保护法律制度的含义 湿地资源保护法律制度（wetland resources protection law system）是指为了 实现湿地保护促进法的目的和任务，根据湿地保护促进法的基本原则而制定的具 有实践意义和起管理作用的法律规则和法律程序，是专门调整湿地保护方面生态 社会关系的法律规范所组成的体系。为此，我们可以从以下几个方面来理解湿地 资源保护法律制度的含义： 第一，湿地资源保护法律制度与其他法律制度不同，它是为了实现湿地资源 保护促进法的目的和任务而发挥法制保障作用的，是湿地环境保护工作或活动的 法律规则、程序和保障措施的总和。 第二，湿地资源保护法律制度是依照湿地保护促进法基本原则而制定的，体 现了湿地保护政策和湿地保护促进法规范的实质内容，并且与湿地保护促进法基 本原则不同，其本身就是可操作的实施性规范，具有实践内容和意义。 第三，湿地保护法律制度是由调整湿地生态社会关系的一系列湿地保护法律 规范组成的相对完整的规则系统，它是湿地保护管理制度的法律化和规范化，是 湿地保护促进法规范的重要内容。它从法律上明确了湿地保护促进法主体的权利、 义务和必须遵循的规则、程序，以及应承担的法律责任。 第四，湿地保护法律制度不是单一制度，而是由多项制度共同构成的制度体 系，具有系统性、整体性和规律性 2.4 湿地资源保护法律制度的功能 法的功能是作为一种特殊的社会规范本身所固有的性能和功用。这就是说， 不论法是否直接地实际地影响于社会，但法的性能和功用却是固有存在的。而且 重庆大学硕士学位论文 2 湿地资源保护法律制度概述 8 这些功用是基于法的属性、内部诸要素及其结构所决定的某些潜在的能力。基于 保护湿地，实现湿地保护同经济、社会的全面、协调和可持续发展这一根本目的 所制定的湿地保护法律制度，应当具有符合其目的所追求的功能是毫无疑问的。 但是，这种固有存在的性能和功用作用于现实时能在多大程度上满足其目的性要 求，是值得我们认真思索的一个问题，它涉及到立法者在立法过程中在多大程度 上得到尊重、立法采用怎样的方法以及立法技术的应用等多方面的问题。我们对 已经制定的湿地保护法律制度所做的一切事情，就是为了更好地发挥其功能。湿 地资源保护法律制度应当具有怎样的功能呢？我们认为至少应包括以下三个方 面： 第一，能够有效地防治湿地环境污染、防止湿地环境受到不应有的破坏。 人类活动引发的自然环境失调与危害的环境问题，主要分为环境污染和环境 破坏这两种现象。环境污染是指人类将生产和生活过程中产生的废气、废水、废 渣、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、电磁波辐射等有害物质作用 于自然环境，导致环境质量恶化、影响人体健康、生命安全以及其他生物的生存 和生态系统恶性循环的现象。环境破坏是指由于人类不合理地开发利用自然所造 成的环境效能破坏或降低，从而危及人类的生存和发展的状况，它包括森林面积 缩小、气候异常、水土流失、土壤沙化、耕地减少、草地退化、水源枯竭、物种 灭绝等自然资源破坏。湿地资源保护法律制度作为解决湿地保护问题的法律机制 必然地应当具有防治湿地环境污染和保护湿地的功能，这是湿地资源保护法律制 度首要的和基本的功能。 第二，能够实现和促进可持续发展的目标。 当前我们提到的科学发展观是指坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的 发展观，促进经济社会和人的全面发展。科学发展观以“人类和生态共同利益” 为中心作为价值观念取代了以“人类利益为中心”的传统价值观念，促进和实现 全面、协调、可持续发展是当代环境法最重要的价值理念和首要的基本原则，具 体到湿地资源保护法律制度，它也是最重要的功能。科学发展观不再将人类凌驾 于自然界之上或排除于自然界之外，而是把人类作为与自然界相互联系、相互依 赖的一部分。科学发展观既不像人类中心主义那样武断和不可一世，也不像生态 中心主义那样理想和不切实际，它具有更高的科学性，主张在人与自然，人类生 态环境的相互作用中将人类的利益置于首要位置，人类的利益是人类处理自身与 湿地等自然生态环境关系的根本价值尺度。即使是湿地等生态环境的内在价值正 逐渐被认同的当代，湿