（经济法学专业论文）房地产宏观调控与微观制度安排.pdf

摘要 本文试图以房地产市场为例，理解宏观调控与微观制度之间的内在 联系。 近几年，中央政府针对房地产市场过热，出台了大量宏观调控政策， 但效果不是很显著，房价总体来说仍在顽强上行，其中隐藏的金融风险、 社会问题依然严峻。本文认为，这样的结果有其深刻的制度根源，具体 地说，其根源在于我国目前基础性的制度安排，即土地国有制度、分税 制以及不完善的金融制度。 本文共分为六个部分。首先是前言，介绍房地产市场的宏观调控现 状，以及学术界对房地产宏观调控的研究成果和本文的写作思路；第一 章从制度层面解析房地产市场过热的源头；第二章分析房地产市场的利 益格局；第三章研究各利益集团的行为对宏观调控效果的影响；第四章 对宏观调控和基础性制度安排作进一步的讨论；最后是结论。 文章的重点是第一章、第三章和第四章。 第一章从三个基础制度层面进行研究，首先是财政制度，1 9 9 4 年的 分税制改革增强了中央政府的财政实力，但没有合理考虑地方政府在财 政上的要求，导致地方政府在财政压力下，必须寻求非税收的财政收入 渠道，而土地使用权的出让收入，正是各级地方政府首先注意到的增加 财政收入的方式；其次是土地制度，由于土地使用权的出让，法律规定 必须先由各地政府通过征收的方式收回国有，然后才能出让，也就是在 土地使用权由原使用者转移到房地产开发商手中的过程中，地方政府扮 演了一。个类似于“中问批发商”的角色，这使得相关方，尤其是各地政 府可以通过征收、出让过程来攫取土地的增值部分；再次是金融制度， 加入w t 0 后，金融市场的逐渐开放使银行具有很大的商业化经营的压力， 而把贷款投向房地产市场，一方面短期内银行可以获得不菲利润，另一 方面因为银行风险控制体系和问责制的不完善，使得房地产市场潜藏的 风险责任很难落至0 个人头上，所以银行资金就源源不断地流向房地产市 场，另外证券市场资金和国际热钱的注入也是房地产市场攀升的原因。 第二章梳理出在这种背景下产生的房地产市场的利益格局：主要利 益集团( 中央政府、地方政府、银行、房地产开发商、被拆迁户和被征 地农民、炒房者以及普通购房者) ，以及各利益集团的利益所在。 第三章分析各利益集团在各自利益的驱动下，对中央的宏观调控做 出怎样的反应，尤其是地方政府和银行利用手中掌握的资源如何与中央 展开博弈。 第四章进一步讨论宏观调控与基础性制度安排的关系。国家基础制 度一土地国有制是现在房地产市场众多问题的根源，此根源在相关土地 制度、财政制度和金融制度的配合下，使得地方政府和银行对中央房地 产宏观调控政策的反应( 拖延或消解) 都成为理性和必然的。而更难以 解决的是，土地国有制使得政府肩负着完全矛盾的两种职责，扮演着完 全冲突的两种角色，这些都根本决定了房地产宏观调控的现状和效果。 文章最后是结论。 笔者希望通过这种角度的研究，能够在宏观调控政策与微观制度安 排之间建立联系，使大家对宏观调控和制度运行有全新和深刻的理解， 从而对设计出更为合理的宏观调控法制度及宏观调控政策有所帮助。 关键词：房地产市场，宏观调控，财政制度，土地制度， 金融制度 a b s t r a c t i nt h i sp a p e r , t h ea n t h e rt r yt ot a k et h er e a le s t a t em a r k e ta sa l le x a m p l e ， t ou n d e r s t a n dt h ec o n t a c tw i t h i nt h em a c r oa d j u s ta n dc o n t r o la n dt h e m i c r o - s y s t e m i nt h el a s tf e wy e a r s ，c e n t r a lg o v e r n m e n tl e a dag r e a td e a lo fm a c r o a d j u s ta n dc o n t r o lp o l i c i e st ot h er e a le s t a t em a r k e t ，b u tt h ee f f e c to f m a c r o a d j u s ta n dc o n t r o li sn o tn o t a b l e ，t h eb u i l d i n gp r i c es t i l lr a i s es t u b b o r n l y ，t h e f i n a n c i a lr i s k ，s o c i a lp r o b l e mt h a tc o n c e a l e di ni ti ss t i l lr i g o r o u s t h ea n t h e r t h i n ks u c har e s u l tc o m e sf r o ms o m ed e e ps y s t e ms o u r c 2 t h i sa r t i c l ei sd i v i d e di n t os i xp a r t st o t a l l y t h ef i r s tp a r ti saf o r e w o r d ， i n t r o d u c i n gt h ep r e s e n tc o n d i t i o no f m a c r oa d j u s ta n dc o n t r o li nt h er e a l e s t a t em a r k e t ，a n dt h er e s e a r c hr e s u l to f t h er e a le s t a t em a c r oa d j u s ta n d c o n t r o lt h a ta c a d e m i cc i r c l e sg o t ，a n dt h ew r i t i n gw a yo f t h i n k i n go f t h i s a r t i c l e c h a p t e r1a n a l y z e st h eh o ts o u r c eo f t h er e a le s t a t em a r k e tf r o mt h e s y s t e m c h a p t e r2a n a l y z e st h eb e n e f i t ss t r u c t u r eo ft h er e a le s t a t em a r k e t c h a p t e r3s t u d i e st h ei n f l u e n c eo f e a c hi n t e r e s tg r o u p sb e h a v i o rt h a td o n et o t h em a c r oa d j u s ta n dc o n t r 0 1 c h a p t e r4m a k eaf i l r t h e rd i s c u s s i o nt o w a r dt h e m a c r oa d j u s ta n dc o n t r o lt o g e t h e rw i t ht h ef o u n d a t i o ns y s t e ma r r a n g e m e n t t h ee n di sac o l i c l u s i o n t h ep o i n to f t h ea r t i c l ei sc h a p t e r1 ，c h a p t e r3a n dc h a p t e r4 c h a p t e r1c a r r i e so nt h er e s e a r c hf r o mt h r e ef o u n d a t i o ns y s t e m s ，f i r s ti s t h ep u b l i cf i n a n c es y s t e m ，t h ec e n tt a xs y s t e mr e f o r mo f1 9 9 4s t r e n g t h e n e d t h ep u b l i cf i n a n c e s t r e n g t ho f t h ec e n t r a lg o v e r n m e n t ，b u th a v en o t r e a s o n a b l yc o n s i d e r e dt h er e q u e s to f l o c a lg o v e m m e n t o nt h ep u b l i cf i n a n c e ， i tc a u s e dt h el o c a lg o v e r n m e n tm u s tl o o kf o rt h ep u b l i cf i n a n c ei n c o m e o u t l e to ft h en o n - t a xr e v e n u eu n d e rt h ep u b l i cf i n a n c ep r e s s u r e ，w h i l et h e s a i l i n gi n c o m eo f t h e l a n du s er i g h t sf e a t sa l lt h ec o n d i t i o n s ，i tb e c o m e st h e w a yo f i n c r e a s i n gt h ep u b l i cf m a n c ei n c o m et h a tt h ee a c hl e v e ll o c a l g o v e r n m e n tn o t i c ef i r s t s e c o n di st h es y s t e mo f t h el a n d ，b e c a u s et h el a w p r o v i d e st h a tt h el a n du s er i g h t sm u s tb et a k e nb a c kt h eg o v e r n m e n t - o w n e d i nt h ew a y o f i m p o s i t i o nb yl o c a lg o v e r n m e n tf i r s t ，t h e ns h o u l db eo f f e r e d f o rs a l e , t h a ti st os a y , t h el o c a lg o v e r n m e n tp l a y sa nr o l ea sa l l w h o l e s a l e d e a l e r , i tm a k e sr e l a t i v ep a r t s ，e s p e c i a l l yt h el o c a lg o v e r n m e n t sc a r ll a y h a n d so nt h ei n c r e a s ev a l u eo f l a n dd u r i n gt h ep r o c e s so f i m p o s i t i o na n d o f f e r i n gf o rs a l e t h et h i r di st h ef i n a n c i a ls y s t e m ，a st h em o s ti m p o r t a n t f i n a n c i n gi n s t i t u t i o ni n0 1 1 1 c o u n t r y , u n d e rt h ep r e s s u r eo f c o m r n e r c i a l m a n a g e m e n t ，b a n kl o a nt ot h er e a le s t a t em a r k e t ，o nt h eo n eh a n di sb e c a u s e b a n k sc a na c q u i r eal a r g eq u a n t i t yo f p r o f i t si n s i d et h es h o r td a t e ，o nt h e o t h e rh a n di sb e c a u s et h er i s kr e s p o n s i b i l i t yh i d i n gi nt h er e a le s t a t em a r k e t w i l ln o tf a l lt op e r s o n sd u et ot h ed e f e c t so ft h eb a n kr i s kc o n t r o ls y s t e ma n d t h er e s p o n s i b i l i t ys y s t e m a tt h es a m et i m e ，t h ei n f u s i o no fs t o c km a r k e t f u n d sa n di n t e r n a t i o n a lh o tm o n e ya l s om a k e st h er e a le s t a t em a n e tm o r e p r o s p e r o u s c h a p t e r 2c o m b so u tt h eb e n e f i t ss t r u c t u r eo ft h er e a le s t a t em a r k e t u n d e rt h i sk i n do f b a c k g r o u n d ，i n c l u d i n gm a i ni n t e r e s tg r o u p s ( t h ec e n t r a l g o v e r n m e n t ，l o c a lg o v e r n m e n t ，b a n k ，r e a le s t a t ed e v e l o p i n gc o m p a n y ， d e m o l i s h e df a m i l ya n dl a n di m p o s i t i o nf a r m e r s ，b u i l d i n gs p e c u l a t o ra n d b u i l d i n gb u y e r s ) ，a n dt h e i rp r o f i t s c h a p t e r3a n a l y s e sh o we a c hi n t e r e s tg r o u pr e a c tt ot h ec e n t r a lm a c r o a d j u s ta n dc o n t r o lu n d e rt h ed r i v i n go f b e n e f i t ，p a r t i c u l a r l y ，h o wt h el o c a l g o v e r n m e n ta n db a n k sp l a yg a m ew i t ht h ec e n t r a lg o v e r n m e n tb ym a k i n g u s eo f r e s o u r c e st h a tm a s t e r e di nt h e i rh a n d s t h ec e n t r a lm a c r oa d j u s ta n d c o n t r o lt h e nc a nh a r d l ya t t a i nt h ei d e a lr e s u l tu n d e rt h i sk i n do f p r o d u c t i v e a n dc o u n t e r p r o d u c t i v e c h a p t e r 4m a k eaf u r t h e rd i s c u s s i o na b o u tt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e n m a c r oa d j u s ta n dc o n t r o la n dt h ef o u n d a t i o ns y s t e ma r r a n g e m e n t t h e n a t i o n sb a s a ls y s t e m t h es t a t e - o w n e dl a n ds y s t e m - i st h es o u r c eo f n u m e r o u sp r o b l e mo ft h er e a le s t a t em a r k e t ，t o g e t h e rw i t hr e l a t i v el a n d s y s t e m ，p u b l i cf i n a n c es y s t e ma n df i n a n c i a ls y s t e m , u n d e rs u c hb a c k g r o u n d , l o c a lg o v e r n m e n ta n db a n k sr e a c t i o n ( p r o c r a s t i n a t eo re l i m i n a t et h e s o l u t i o n ) t ot h ep o l i c yo f r e a le s t a t em a c r oa d j u s t sa n dc o n t r o la r er e a s o n a b l e a n di n e v i t a b l e h o w e v e r , 协a tm o r ed i 瓶c u l tt or e s o l v ei s ，t h es t a t e - o w n e d l a n ds y s t e mm a k e st h eg o v e r n m e n tc a r r yt w ok i n d so f c o m p l e t e l y c o n t r a d i c t o r y j o b s ，p l a yt w ok i n d so f c o m p l e t e l yc o n f l i c t i n gr o l e s ，a l lt h e s e b a s i c a l l yd e c i d et h ep r e s e n tc o n d i t i o na n dt h er e s u l to f t h e r e a le s t a t em a c r o a d j u s ta n dc o n t r 0 1 t h ee n do f m i sa r t i c l ei sac o n c l u s i o n t h ea u t h o rh o p et h a tt h er e s e a r c ho f t h i sk i n do f a n g l ew o u l de s t a b l i s h c o n t a c tb e t w e e nt h ep o l i c yo f m a c r oa d j u s ta n dc o n t r o lw i t ht h ea r r a n g e m e n t o fm i c r os y s t e m s i tc o u l dm a k eo t h e r st oh a v eak i n do fa l ln e wa n dm o r e t h o r o u g hc o m p r e h e n s i o nw i t h t h em o v e m e n to f s y s t e m sa n dm a c r oa d j u s t a n dc o n t r o l ，t h u sc o u l dh a v eah e l pt o w a r d sd e s i g n i n gt h em o r er e a s o n a b l e l e g a ls y s t e ma n dp o l i c yo f m a c r oa d j u s ta n dc o n t r 0 1 k e yw o r d s ：t h er e a le s t a t em a r k e t ，m a c r oa d j u s ta n dc o n t r o l ， l a n ds y s t e m ，p u b l i cf i n a n c es y s t e m , f i n a n c i a ls y s t e m 3 中央民族大学研究生学位论文作者声明 本人声明：本人呈交的学位论文是本人在导师指导下取得的 研究成果。对前人及其他人员对本文的启发和贡献已在论文中作 出了明确的声明，并表示了谢意。论文中除了特别加以标注和致 谢的地方外，不包含其他人和其它机构已经发表或者撰写过的研 究成果。 本人同意学校根据中华人民共和国学位条例暂行实施办 法等有关规定保留本人学位论文并向国家有关部门或资料库送 交论文或者电子版，允许论文被查阅和借阅；本人授权中央民族 大学可以将本人学位论文的全部或者部分内容编入有关数据库 进行检索，可以采用影印、缩印或者其它复制手段和汇编学位论 文( 保密论文在解密后应遵守此规定) 。 作者签名：田篮蕴篁一日期：4 年上月旦日 刖吾 一、房地产市场的过热及泡沫 房地产市场这几年来由于发展迅猛，房价不断上涨，引起了人们太多的关注和 议论。自1 9 9 8 年以来，我国房地产价格持续7 年以百分比两位数的速度增长。 从2 0 0 2 年至2 0 0 5 年4 月，全国住宅用地平均价格指数在五年间上涨了5 4 2 ， 京、沪、穗、深等地房地产价格均上涨一倍以上，杭州则超过了2 0 0 。1 而在 上海，房地产业的投资从9 0 年代初不足1 0 亿元，增至2 0 0 2 年的7 2 0 亿元，占全市 固定资产投资比重的3 3 。此后，上海房地产的投资规模每年都保持着“三分天下 有其一”的地位增加值则更是从2 0 0 3 年的9 8 0 亿元起，按每年l o 以上的速度增 加，其对经济增长的贡献也在7 以上，已成为名副其实的经济“支柱”2 更关键 的是这股房价上涨的浪潮不仅仅出现在一线城市，而是已经波及到全国大部分地区， 它对人们的生活和国家的经济造成了极大的影响。由于房价的一再高速上涨，这个 市场急遽产生的大量财富又吸引无数的人力、金钱涌向这个市场，更加哄抬这个市 场的高涨。 但是，如此不正常的高速发展，房地产市场不可能不产生泡沫，我们可以用一 个指标来说明这个问题：房价收入比( 即一套住宅的总价格与家庭年收入的比例) 是被世界广泛使用的判断房地产价格是否合理的重要指标，世界银行的标准 是5 ：l ，联合国的标准是3 ：1 。美国目前的比例是3 ：l ，只本则是4 ：1 ， 面在我国，这个比例大约是1 0 ：1 1 5 ：l ，香港房地产在1 9 9 7 年跌落之前， 房价收入比大约是1 4 ：1 4 我国这个指标高出正常指标这么多，足见泡沫的 程度。而也正因为此，国家近几年出台了大量政策对房地产市场进行宏观调 控。 二、房地产市场的宏观调控现状 早在2 0 0 2 年上半年，房地产市场泡沫之说就已经出现，引起了中央的关 注。之后，中央有意识地对房地产市场进行引导并确立了其发展的大方向， 在2 0 0 3 年8 月1 2 日出台了关于促进房地产市场持续健康发展的通知，确定了 国家宏观调控的总方针，明确提出要保持房地产业的持续健康发展。2 0 0 4 年，中央 1 阎雨“中国房地产临近周期低潮2 0 0 9 年是行业低谷临界点”，中国房地产报，2 0 0 6 年 1 月2 3 日，第0 6 0 4 期。 2 米远征“未来5 年将保持0 4 年规模上海谨慎调控房地产”，经济观察报，2 0 0 6 年0 4 月1 5 日。 阎雨“中国房地产临近周期低潮2 0 0 9 年是行业低谷l 艋界点”。中国房地产报，2 0 0 6 年 1 月2 3 日，第0 6 0 4 期。 开始采用一些直接或间接的手段来调控房地产市场：4 月，中国人民银行将存款准 备金率由7 提高到7 蹋，以减少银行可贷资金来减少对房地产市场的投资；同月， 国务院发出通知，提高四大行业固定资产投资项目资本金比例，其中房地产开发( 不 含经济适用房项目) 资本金比由2 帆及以上提高到3 5 及以上；1 0 月，人民银行宣布 了9 年来的第一次加息决定，一年期贷款基准利率上调0 2 7 个百分点。除了用 金融手段进行调控，中央还对全国土地市场进行了治理整顿。到2 0 0 5 、2 0 0 6 年，由 于房地产市场的价格仍在开涨夜升，毫不见停顿的迹象，国家的宏观调控政策就越 来越猛，也越来越直接，最引人注目的就是2 0 0 5 年国务院办公厅出台的关于切实 稳定住房价格的通知( “国八条”) 和建设部等七部门发出的关于做好稳定住房价 格工作的意见( “新八条”) ，以及2 0 0 6 年国务院出台的国务院关于促进房地产业 健康发展的六点意见( “国六条”) 和国务院办公厅转发建设部等九部门关于调整 住房供应结构稳定住房价格的意见 ( “国六条”的配套细则) 这些政策在各各方面一税收、金融、土地、住房结构、廉租房等等一调控 房地产市场，对地方政府的职责也一再强化，调控的手段也可谓直接而强硬，可是 效果却总是不尽人意。围绕着房地产市场发生的一切：从开初的房价上涨、泡沫争 论，到后来的宏调手段、宏调效果，人们倾注了太多的目光和议论，也引发了众多 学者的兴趣，他们作了大量的调查和研究，试图分析这个市场。 三、房地产市场宏观调控研究的成果简介及本文思路 对房地产市场宏观调控研究得最多的应该是经济学领域的学者，他们主要是利 用数学手段来分析：收集相关数据，建立数学模型，运用经济学原理得出一定数学 结果，再利用这个结果来分析、判断或者预测房地产市场与宏观调控的关系、房地 产宏观调控的效果或者对宏观调控措施提出建议。比如，“中国房地产价格指数的模 拟和预测”就是这样一篇典型的文章，作者运用统计方法，实证分析，从得出的数 据中判断影响房地产价格的主要是哪些因素，并且预测前一段时间国家宏观调控手 段在抑制房地产价格上作用并不显著，如果中央不及时出台有效政策，我国房价在 未来一年内仍将保持高位运行的发展趋势。还有一些管理学学者，对房地产宏观调 控的研究主要是通过数据、指标、表现、政策条款和调控结果来分析现象原因、提 出政策建议。 从法律的角度来分析房地产宏观调控的文章相对来说不是太多，多数是从经济 法宏观调控法的角度来研究，也有学者从宏观调控政策的合法性来分析房地产市场 4 曾五一、孙蕾“中国房地产价格指数的模拟和预测”，统计研究，2 0 0 6 年第9 期，p 2 7 3 0 页。类似的文章还有中国人比银行武汉分行金融研究处课题组所作的文章“湖北省房地产景 气循环与宏观调控研究：基丁合成指数与白相关滞，l 亓分布模型的分析”，金融研究，2 0 0 6 年第4 期，总3 1 0 期，p 1 6 6 1 7 5 页。 5 此类文章如谢白三、陈小明“我国房地产市场宏观调控的效果及其未来的政策取向”，当代 财经，2 0 0 6 年第1 0 期，总第2 6 3 期，p 8 7 9 0 页。 2 的宏观调控，如“宏观调控的合法性研究以房地产市场宏观调控为视角”一文， 作者认为近几年我国房地产宏观调控屡呈“非法化”运行态势，而这是由于我们将 宏观调控行为定性为国家行为以逃避司法审查以及由此所带来的宏观调控权配置失 当所致，作者建议重新厘定宏观调控行为的性质、设置宏观调控合法化运行的协调 机制，并建构二元化的住房发展模式以保障房地产宏观调控的合法性。 在经济法领域，学者们研究宏观调控法一般是从宏观的角度如经济总量、整个 国家的立场或者国际化、与国际接轨等等来进行的，7 基本上不会涉及到微观的制度 安排和制度运行。但是笔者认为，每个国家甚至每个地区都会有自己的特殊情况， 很多时候同样是市场经济，不同的微观制度会产生不同的市场形式，不同的市场形 式会导致不同的市场缺陷，而市场缺陷所表现出来的问题也就千差万别，那么，国 家的宏观调控也就要针对不同的缺陷问题制定相应的宏观调控政策。也就是说宏观 调控政策不仅要着眼于经济总量、宏观发展趋势，也要从基本问题入手，研究基本 的制度和市场形式。 因此，本文将以现在很热门的房地产市场为基点，基于上述研究思路，探讨宏 观调控与微观制度之问的关系。文章将从微观的制度安捧出发，先分析我国的财政 制度、土地制度和金融制度，分析这些制度是如何成为房地产市场“过热”的深层 次原因，在这个过程中又形成了一个怎样的房地产市场利益格局，而各利益方又是 如何相互博弈，影响着房地产市场和宏观调控效果的，而中央在这种背景下，“违背 市场经济原则”，采用直接的宏观调控政策为什么是其必然选择，房价在中央直接和 日趋猛烈的政策调控下，为什么依然顽强上行。这些问题和现象，在经过了我们前 期对基础制度的分析后，都可以得到合理的解答。 可以说，本文采用了一种新的研究视角和研究方法简言之，就是以利益集团 为本体，以制度分析为线索，出制度形成利益，利益指导行为，行为影响宏观调控 政策这样复杂的研究流程。希望这种尝试有学术上的价值，能增进人们对宏观调控 法的理解。当然，作为一种初步的尝试，本文也一定存在不少缺陷，有待方家指正。 。陈承堂“宏观调控的合法性研究以房地产市场宏观调控为视角”，法商研究，2 0 0 6 年 第5 期，总第1 1 5 期，p 5 0 5 6 页。 7 如漆多俊教授认为宏观调控法涉及的是社会经济的宏观和总体，是在其宏观和总体的某些关 键和必要部位实行国家调节；张守文教授认为国家宏观调控法的主要对象是市场，宏观调控 是国家站在全社会的总体立场上对宏观的经济运行所实施的调节和控制；如刘剑文教授指出 随着我国加入w t o ，我国经济法、宏观凋控法的发展要向国际规则椎拢，与国际接轨见卢 炯星、郑鲁英、高枕“中国宏观调控法2 0 年研究综述”，朱崇实主编中国经济法学( 部门 法) 研究综述( 1 9 7 8 2 0 0 1 ) ，厦| j ：厦门人学出版社，2 0 0 2 年版，p 1 6 - 5 1 页。 8 制度经济学已经展开了很多对制度与利靛之间的互动关系的研究，已经成为经典的并作是诺 斯的经济史中的结构与变迁o 最新的进展，可参见g r e i f 的综述：a v n e r g r e i f , h i s t o r i c a l a n dc o m p a r a t i v ei n s t i t u t i o n a l a n a l y s i s ，t h e a m e r i c a ne c o n o m i cr e v i e w ，v 0 1 8 8 ，n o 2 ，( m a y , 1 9 9 8 ) ，p 8 0 - 8 4 页。 3 第一章从制度层面解析房地产市场过热的源头 第一节财政制度方面的原因分析 财政制度中，中央与地方的关系是重点，双方的博弈影响着各自的态度和行为， 也推动着我国财政制度的调整和改革。1 9 9 4 年分税制的实行极大的改变了中央和地 方在财政制度上的关系，由于分税制没有合理考虑地方政府在财政上的要求，导致 地方政府财政收入急遽下降，在财政压力下，地方政府必须寻求非税收的财政收入 渠道，而土地使用权的出让收入，因其各方面条件适宜，就成为各级地方政府首先 注意到的增加财政收入的方式。 一、中央与地方在财政制度上的关系 新中国以来，我国财政制度状况基本上可以以改革开放为界限，改革开放之前 总的来说是中央集权的财政制度，改革开放后就是各种形式的财政分权。 中央与地方在财政制度上的关系，最核心的就是两者在财政上的利益分配关系， 这种利益关系成为地方政府行为的导向。在统收统支的集权财政体制下，地方没有 自己的权力没有自己的利益，能作的只是消极地贯彻中央的政策，当然也不会产生 中央和地方的利益冲突。但是当财政制度转向分权形式之后，地方有了自己的利益 和一定的财政权力，中央和地方的利益冲突就不可避免地产生了。到目前为止，地 方利益与中央利益的不一致是财政分权制度下两者利益关系的主流。现实中，只要 一种财政分权形式实行了一段时问，地方政府以地方利益为导向，其采取的行为措 施就必然会逐渐影响到中央政府的利益，其行为也会不同程度地消解中央政府的宏 观调控效果。所以，我国改革开放以来进行的历次的财政制度改革( 不改变财政分 权基础) ，j - e 是围绕着调和中央与地方利益冲突这个主轴进行的。这一点我们可以从 回顾中国财政制度发展历程来认识。 ( 一) 改革开放前，我国的财政分权尝试 在改革开放前，我国虽然是以财政集权为主流，但也有过两次时自j 不长的难式 意义上的财政分权。一次是1 9 5 8 年，一次是1 9 6 9 年。 9 所谓正式意义上的分权也可以称为完全意义上的分权，因为改革开放前，传统计划经济体制 f ，中央也会f 放一些权力给地方政府和企业，但那只是规模很小，权力范嗣非常有限的分 权，并没有改变集权的主流和本质，所以笔者不认为那是财政分权。对这一点，学者们持的 态度不一样，比如有学者认为从新中国建立剑1 9 9 4 年财政体制改革的4 5 年间，我国真止的 实行单一的统收统支财政体制只有6 年，其余3 9 年都有不同样度的分权见赵云旗中国分 税制财政体制研究，北京：经济科学出版社，2 0 0 5 年版，p 1 6 1 页。也有学者认为中国的财 政制度在改革开放之前，只有过两次短暂的财政分权，见胡峙东经济发展中的中央和地方 4 1 新中国在传统经济体制下的第一次财政分权 我国从“一五”时期开始，国营企业的数量迅速增加，企业经营活动越来越复 杂，一五计划的顺利完成，使国家直接计划的范围和建设规模扩大，中央各主管部 门所管的企事业单位大大增加，这样，需要处理的信息问题就越来越多，监督也变 得越来越困难，原有的过分集中的财政体制就凸显出诸多不适应生产力发展的问题 在这种情况下，国家只好向地方下放权力，”从1 9 5 8 年1 月开始，实行“划分收支， 比例分成，五年不变”的财政分权制度。这次财政体制改革的精神是明确划分地方 预算的收支范围，进一步扩大地方财政的管理权限，并在保证国家重点建设必需财 力的前提下增加地方的机动财力。“这是一次内容广泛、变动较大的财政体制改革， 也是我国在探索合理的财政管理体制方面的一次重要尝试。但是，当地方政府有了 一定财政权力后，由于分权的同时没有保留各地区、各企业之阃通过中央综合平衡 实现分工协作关系，并且又没有市场机制，使得各地区、各企业之间不可能通过市 场交易实现分工协作，以发挥各自比较优势，所以各个地方都选择了效率低下的自 求平衡做法，”各地扩大基本建设规模，盲目投资，与国家经济建设的统一布局发生 矛盾，再加上这次改革是在。大跃进”运动的背景下进行的，全国局势很快失控， 所以这次的财政分权只实行了一年。1 9 5 9 年就调整为“总额分成，一年一变”财政 体制。 2 第二次财政分权 三年经济困难时期结束之后，国家经济形势有一定好转，集中统一的财政体制 再次面临着信息与监督问题以及阻碍生产力发展的质疑，所以国民经济调整结束后， 1 9 6 9 年中央又开始了计划经济体制下第二次大规模的分权试验。这次分权程度上并 不亚于上次，并且在分权的同时中央保持了对地方政府财政行为的适当控制以及保 留了相当一部分物质分配权，所以没有造成上次的严重后果。” 关系中国财政制度变迁研究，上海：上海二联| 5 店，上海人k 出版社2 0 0 1 年版。还有 学者认为在传统的计划经济体制卜，中央与地方的财政关系虽然长期处于集权分权一再集权 再分权的循环表象之中，但由丁当时整个政治经济体制的权力过分集中，中央与地方的财政 关系实际上是地方完全依赖于中央，地方政府仅仅是中央政府在地方上的代理机构或派山机 构，地方政府的各项活动只是一种受命行为，其i 【 能只是中央政府的职能在地方的延伸，他 认为改革开放前我国的财政体制人体上可以归纳为“统收统支”和“统一领导，分级管理” 两种模式，见齐忠宏著多级财政体制比较研究，北京：中国财政经济出版社，2 0 0 3 年版， p 1 2 1 1 2 9 页。 ”胡1 5 尔经济发展中的中央币i 地方关系中国财政制度变迁研究，上海：上海二联j 5 店。 上海人比出版社，2 0 0 1 年版，p 6 4 页。 “齐，占宏多级财政体制比较研究，北京：中国财政经济出版社，2 0 0 3 年版，p 1 2 5 页。 ”胡峙东经济发展中的中央和地方关系中国财政制度变迁研究，上海：上海三联1 5 店， 上海人比出版社，2 0 0 1 年版，p 7 2 7 3 页。 ”胡1 5 东 经济发展中的中央和地方关系中国财政制度变迁研究，上海：上海三联l s 店， 上海人民出版社，2 0 0 1 年版，p 8 2 页 5 ( 二) 改革开放后( 2 0 世纪7 0 年代一1 9 9 4 年) ，我国的三次财政体制改革 1 第一次财政体制改革 1 9 7 7 - - 1 9 7 9 年，在对江苏省实行了三年试点之后，1 9 8 0 年2 月，国务院颁布了 关于实行“划分收支，分级包干”财政体制的暂行规定。决定除京津沪三个直辖 市以外，其他地方都实行形式不同的“分灶吃饭”的财政管理体制。这在财政管理 上，表现为“条条”为主改为“块块”为主，即中央各部不再归口安排地方财政支 出，而是由地方政府以自身的财政收入根据中央的方针、政策、计划来安排自己的 支出。财政收入按来源分为中央固定财政收入( 包括关税、由中央直接拥有的国有 企业上缴的财政收入) 、地方固定财政收入( 包括盐税、农业税、工商所得税、由地 方政府拥有的国有企业上缴的财政收入、其它税收收入以及地方特产税) 和中央地 方共享收入( 包括由中央和地方政府共同领导的大型企业的利润、工商税或营业税) “并且，分成比例和补助数额由过去的一年一定改为五年不变但是地方具有一定自 主财政权力后，由于地方收入与当地财源增长密切相关。为了扩大财源，各地方争 相上马“短、平，快”项目，使得全国重复建设问题严重，另一方面，由于财政增 牧的大部分都归地方所有和使用，而重点建设、农副产品价差补贴等几乎全由中央 负担，所以中央财政困难较大，收支难以平衡。在中央和地方的这种财政利益矛盾 中，“分灶吃饭”的部分内容仅执行了三年就进行了调整，而不是原定的五年“。 2 第二次财政体制改革 1 9 8 3 年，国有企业实行了利改税。此时，财政收入虽然仍分为三类中央固 定收入、地方固定收入和共享收入，但是划分的依据却有了改变，以前主要是根据 对国有企业的所有权来划分收入，现在新的划分标准则是与税种相联系。”1 9 8 5 年， 在对“分灶吃饭”财政体制进行经验总结的基础上，中央决定在全国实行“划分税 种、核定收支、分级包干”的财政体制。在收入方面，将财政收入分为中央财政固 定收入、地方财政固定收入、中央财政与地方财政共享收入三大类，支出方面，规 定中央与地方财政支出仍按企事业的隶属关系进行划分。这样，在收支范围明确划 分后，中央确定了地方财政收支挂钩的办法，该办法使得地方收入大于支出的，要 上解中央，地方收入不足以弥补支出的。可以从中央获得定额补助。而且，除个别 地方以外，全国基本上执行了这种较统一的财政管理体制。但是，这种安排又伤害 了那些经济比较发达地区的利益，由于这些地区的财政收入大部分上解中央，地方 “林毅夫、刘忠强，“中国的财政分权与经济增长”，北京大学中国经济研究中心讨论稿系列， 2 0 0 0 年6 月1 日，n o c 2 0 0 0 0 0 8 ，网址：h t t p ：o l d c c e r e d u c n w o r k i n g p a p e r p a p e r c 2 0 0 0 0 0 8 p d f ”齐忠宏 多级财政体制比较研究 ，北京：中国财政经济出版社，2 0 0 3 年版，p 1 2 9 1 3 2 页。 “林毅大、刘忠强，“中国的财政分权与经济增k ”，北京人学中国经济研究中心讨论稿系列， 2 0 0 0 年6 月1 日，n o c 2 0 0 0 0 0 8 ，网址：h t t p ：o l d c c e r e d u e n w o r k i n 2 9 a l x r p a o e f c 2 0 0 0 0 0 8 p d f 6 留成比例过小，这严重地打击了他们组织收入的积极性，一些地区财政收入增长缓 慢，个别地区甚至出现了财政收入下滑的现象。 3 第三次财政体制改革 1 9 8 8 年，为了解决财政收入上解比例较大的地区存在的问题，中央决定全方位 推进财政承包制。中央设计了六种不同形式的财政承包制，根据各省、市、直辖市 的情况分别适用。这一举措进一步发展了我国多元多级财政体制并存的体制格局。” 三次财政体制改革强化了地方财政的相对独立性和经济利益，使之真正与中央 财政区别开来，也就是，改革开放后我国才真正逐步进入到多级财政并存的时代 从以上对财政制度改革的回顾我们可以看到，每一次改革的动因都是为了调和 中央和地方在财政利益分配上的矛盾，当矛盾发展到中央已经不能从容地控制整个 国家的经济局势，各地产生的严重问题已经阻碍了国家经济的发展，那么原有的财 政制度就难以维系下去，改革就势在必行。当1 9 9 3 年国家进行分税制财政体制改革 的时候，我们仍然发现这是