（宪法学与行政法学专业论文）事业单位人事争议解决机制研究.pdf

一 ， ； f a 正 叫 ：s 独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文中取得 的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人己经发表或撰写过 的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过的材料。与我一同工 作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的说明并表示谢 = e 恳。 学位论文作者签名：物鼋 日 期：沙伪7g 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用学位论 文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和 磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可以将学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 作者和导j j 币同意网上交流的时间为作者获得学位后： 半年囱一年口一年半口两年口 学位论文作者签名： 彦 物霭 导师签名： 签字日期：胳夕g签字日期： 凌叩 再嬲 工 t ， 一 东北大学硕士学位论文摘要 事业单位人事争议解决机制研究 摘要 事业单位是计划经济体制的产物，是具有中国特色的社会组织，是各项社会事业的 承担主体，在我国属于一个庞大的用人系统。在传统的计划经济体制下事业单位的职工 拥有国家干部的身份，与单位之间是一种完全意义上的行政法律关系，这意味着事业单 位的人事制度与行政级别密切相关且具有终身制的特点，在这样的人事制度下事业单位 不可能存在大量的人事争议。进入市场经济以来，传统体制下形成的事业单位人事管理 制度已经越来越不适应统一大市场的要求，改革势在必行。2 0 0 0 年中央提出以推行聘用 制度和岗位管理制度为重点，深化事业单位人事制度改革。聘用制使事业单位的人事管 理由“身份 向“契约转变，不可避免地会带来人才的流动，同时由于人事法规不完 备、人事管理工作不规范以及聘用合同本身存在问题等诸多原因使得事业单位的人事争 议越来越多，事业单位及其职工的合法权益随时都会有遭受侵害的危险，因此研究并建 立一套有效的争议处理机制并作为事业单位人事制度改革的配套体制刻不容缓。本文以 人事部人事争议处理规定和最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案 件若干问题的规定为切入点，讨论了目前人事争议处理体制中的相关问题。在此基础 上，本文从四个方面提出了完善争议解决机制的建议：将事业单位按属性合理分类，一 部分并入劳动关系中，由劳动法调整，一部分列入公务员制度中，受公务员法规范；实 现人事仲裁与司法审判的有效衔接；构建人事争议调解制度；加大人事立法力度。 关键词：事业单位；聘用制；人事争议；解决机制；仲裁；诉讼；调解； t 一 东北大学硕士学位论文a b s t r a c t o nt h em e c h a n i s mo fp e r s o n n e ld i s p u t e r e s o l u t i o ni np u b l i ci n s t i t u t i o n s a b s t r a c t p u b l i ci n s t i t u t i o n sa r et h er e s u l to ft h ep l a n n e de c o n o m i cs y s t e mo fc h i n a , a n dt h es o c i a l o r g a n i z a t i o n w i t hc h i n e s ec h a r a c t e r i s t i c s ，a sw e l la st h em a i nb o d y b e a r i n g v a r i o u s u n d e r t a k i n g s p u b l i ci n s t i t u t i o n sa r ea ni m p o r t a n tp u b l i cs e c t o ra n dt h e yt a k eu pas u b s t a n t i a l p r o p o r t i o n o f e m p l o y m e n ti nc h i n a u n d e rt h et r a d i t i o n a lp l a n n e de c o n o m i cs y s t e m ， e m p l o y e e si np u b l i ci n s t i t u t i o n sa r ec a d r e so ft h e s t a t ei nap u r e l ya d m i n i s t r a t i v el e g a l r e l a t i o n s h i pw i t ht h ei n s t i t u t i o n s t h i sm e a n st h a tt h ep e r s o n n e ls y s t e mo fp u b l i ci n s t i t u t i o n s i sc l o s e l yr e l a t e dt oa d m i n i s t r a t i v el e v e la n di sc h a r a c t e r i z e db yl i f e t i m ee m p l o y m e n t a sa r e s u l t ，t h e r ec o u l db ef e wd i s p u t e so v e rp e r s o n n e la f f a i r si nt h ep u b l i ci n s t i t u t i o n su n d e rs u c h p e r s o n n e ls y s t e m a f t e r t h e i n c e p t i o no f m a r k e te c o n o m y , t h et r a d i t i o n a l p e r s o n n e l m a n a g e m e n ts y s t e mh a sb e c o m ei n c r e a s i n g l yi n c o m p a t i b l ew i t ht h ei n t e g r a t i o no fm a r k e t t h u s ，r e f o l - n li si m p e r a t i v eu n d e rs u c hs i t u a t i o n i n2 0 0 0 ，t h ec e n t r a lg o v e r n m e n tp u tf o r w a r d ap o l i c yt o c a r r yo u tt e r m sa p p o i n t m e n ts y s t e mr e f o r mo fp e r s o n n e ls y s t e ma n dp o s t m a n a g e m e n ts y s t e ma sak e yp o i n tt od e e p e nt h er e f o r mo fp e r s o n n e ls y s t e mo fp u b l i c i n s t i t u t i o n s t h et e r m s a p p o i n t m e n t ss y s t e ml e a d st h ep e r s o n n e lm a n a g e m e n to fp u b l i c i n s t i t u t i o n st r a n s f e r r i n gf r o mi d e n t i t yt oc o n t r a s t a f t e r b r i n g i n gi ne m p l o y m e n tr e v o l u t i o ni n p u b l i ci n s t i t u t i o n ，t a l e n t sw i l lf l o wi n e v i t a b l y s i m u l t a n e i t yo w i n gt oi m p e r f e c t n e s so f p e r s o n n e ll a wa n dr e g u l a t i o n s ，n o n s t a n d a r dp e r s o n n e lm a n a g e m e n t ，d e f e c t so fe m p l o y m e n t c o n t r a c t sa n dv a r i o u so t h e rr e a s o n s ，t h ep e r s o n n e ld i s p u t a t i o ni n p u b l i ci n s t i t u t i o nw i l l i n c r e a s e t h el e g a lr i g h t sa n db e n e f i t so f p u b l i ci n s t i t u t i o n sa n di t sl a b o ra l et h r e a t e n e d ；h e n c e e s t a b l i s h i n g a l le f f i c i e n td e p u t a t i o nr e s o l v i n gs y s t e mt oa c c o m m o d a t ep u b l i ci n s t i t u t i o n s p e r s o n n e ls y s t e mr e v o l u t i o nb e c o m e su r g e n t b a s e do nt h em i n i s t r yo fp e r s o n n e l “r u l e so f p e r s o n n e ld i s p u t e ss e t t l e m e n t ”a n dt h es u p r e m ep e o p l e sc o u r t “r u l e so nj u d g i n gp e r s o n n e l d i s p u t e sc a s eo fp u b l i ci n s t i t u t i o n ”，t h i st h e s i sd i s c u s s e st h er e l e v a n ti s s u e si nt h ec u r r e n t p e r s o n n e ld i s p u t er e s o l u t i o ns y s t e m t h e n ，i ts h o u l dm a k es o m es u g g e s t i o n sf o rt h ep e r f e c t i o n o fd i s p u t er e s o l u t i o ns y s t e mm a i n l yi nf o u ra s p e c t s ：f i r s t ，p u b l i ci n s t i t u t i o n sw i l lb ec l a s s i f i e d a c c o r d i n gt oa t t r i b u t e o n ep a r tw i l lb em e r g e di n t ol a b o rr e l a t i o na d j u s t e db yl a b o rl a wa n d t h eo t h e rw i l lb ea s c r i b e dt oc i v i ls e r v a n t ss y s t e mr e g u l a t e db yc i v i is e r v a n tl a w s e c o n d t h e r e w i l lb ee f f e c t i v el i n kb e t w e e np e r s o n n e la r b i t r a t i o na n dj u d i c i a lj u d g m e n t t h i r d , p e r s o n n e l d i s p u t em e d i a t i o ns y s t e ms h o u l db ee s t a b l i s h e d f o u r t h , p e r s o n n e ll e g i s l a t i o ns h o u l db e i m p r o v e d i i i ? 东北大学硕士学位论文 a b s t r a e t k e y w o r d s ：p u b l i ci n s t i t u t i o n ；t e r m sa p p o i n t m e n ts y s t e m ；p e r s o n n e ld i s p u t e ：m e c h a n i s mo f r e s o l u t i o n ；a r b i t r a t i o n ：l a w s u i t ；m e d i a t i o n 东北大学硕士学位论文 声明 中文摘要 a b s t r a c t 。 第1 章绪论1 1 0 ! 选题背景及研究意义1 1 0 1 1 选题背景1 1 0 1 2 研究意义o 1 1 2 文献综述2 1 2 1 事业单位概念界定2 1 2 2 人事争议的范围及其在聘用制下的新表现。3 1 2 3 聘用关系应否适用 劳动法理论探析。3 1 2 4 完善我国事业单位人事争议法律解决机制对策探讨4 1 3 研究方法5 1 3 1 实证分析方法5 1 0 3 2 文献分析方法5 1 3 3 历史分析方法。5 1 0 4 论文自勺创新点5 1 0 4 1 提出事业单位人事争议的解决应当分阶段进行：5 第2 章事业单位与事业单位人事制度改革7 2 1 事业单位的概念以及面临的主要问题o 7 2 1 1 事业单位的概念。7 2 0 1 2 事业单位的范围8 2 1 3 事业单位概念面临的主要闯题 2 2 事业单位人事制度改革及发展趋势 9 2 2 1 我国干部人事制度发展历程回顾1 0 2 2 2 事业单位聘用制改革基本情况介绍。 第3 章事业单位人事争议及其解决方式 3 0 l 事业单位人事争议 3 1 1 广义概念 1 0 3 0 1 2 狭义概念。 3 2 事业单位人事争议的表现。1 2 3 2 1 行政管理体制下的人事争议 3 2 2 聘用制下的人事争议 3 3 目前多元化的人事争议解决方式及其适用范围。 3 3 1 复核、申诉 1 3 】【：i 】【3 3 3 2 协商 3 3 3 调解 1 3 东北大学硕士学位论文 目 录 3 3 4 仲裁1 3 3 3 5 诉讼1 2 l 3 4 多元解决方式存在的问题1 4 第4 章事业单位人事争议存在问题分析1 6 4 1 人事争议处理规定之问题分析1 6 4 1 1 人事争议处理规定关于事业单位人事争议的具体规定1 6 4 1 2 人事争议处理规定存在的问题1 6 4 2 法释 2 0 0 3 11 3 号之问题分析1 7 4 2 1 法释 2 0 0 3 1 3 号关于人事争议的具体规定1 7 4 2 2 法释 2 0 0 3 1 3 号存在的问题1 8 4 3 各地方出台的有关人事争议处理规定之问题分析2 2 第5 章法国人事争议仲裁制度经验与借鉴2 4 5 1 法国人事争议仲裁制度的特点。2 4 5 2 法国人事争议仲裁对我国的启示2 5 5 2 1 对人事争议仲裁的重视应当落到实处2 5 5 2 2 政出一门并集中统一。2 6 5 2 3 人事争议仲裁的受案范围应当有所扩展2 6 5 2 4 申请仲裁的时限应当适度放宽2 6 5 2 5 重视调解的作用。2 7 5 2 6 利用仲裁渠道提供决策信息2 7 第6 章完善我国事业单位人事争议解决机制2 8 6 1 将事业单位按属性合理分类2 8 6 1 1 将从事行政决策和管理的事业单位划归行政机关。 2 8 6 1 2 将具备市场化条件的事业单位改制为企业2 9 6 1 3 “纯粹”的事业单位 6 2 实现人事仲裁与司法审判的有效衔结 2 9 6 2 1 人事仲裁与司法审判关系的理论澄清3 0 6 2 2 完善受案范围衔接的具体建议3 0 6 2 3 借鉴劳动争议案件的处理模式调整人事仲裁与诉讼的关系3 2 6 3 构建内外部相结合的人事争议调解制度。3 2 6 4 明确人事争议案件的法律适用并加大人事立法力度3 4 第7 章结论3 6 参考文献。 致 射 作者简介。 3 7 3 9 4 0 攻读学位期间发表的论著及获奖情况4 1 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 选题背景及研究意义 1 1 1 选题背景 随着我国社会主义市场经济体制的建立，近年来，事业单位人事制度改革不断深入， 聘用制度逐步推行，事业单位与职工之间的人事争议大量出现，由此引发的诉讼不断增 加，而长期以来，人事争议大多通过行政程序解决，即由事业单位自身或其上级部门就 争议作出裁决，其公正性往往受到质疑，同时也违背了“自己不能当自己法官 这一基 本原则。虽然人事部及许多省市已经出台了多部文件解决人事争议，最高人民法院也已 出台司法解释提供法律依据，但这些文件及法律解释本身存在诸多问题，且彼此无法衔 接，造成实践中尚存大量人事争议游离于司法监督之外，无法寻求法律救济。笔者将以 人事部人事争议处理规定( 2 0 0 7 年1 0 月1 日起施行) 和最高人民法院关于人民 法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定( 法释 2 0 0 3 1 1 3 号) 为切入点，在行 政法的视角下研究人事争议的新表现及解决人事争议所面临的问题，以期找到可行的法 律解决机制。 1 1 2 研究意义 本文研究的意义主要体现在两个方面： 一是在理论方面，自2 0 0 2 年人事部出台关于在事业单位试行人员聘用制度的意 见以来，事业单位人事聘用制度逐步推行【，事业单位与职工之间的人事争议也随之 大量出现。长期以来，行政法学界对人事争议解决机制的研究更多地集中在行政程序范 畴，而甚少注意到改革后人事争议发生的新变化。对此问题进行深入研究，有助于为弱 势一方提供无漏洞的法律救济，有助于真正实现聘用合同双方当事人的平等权，有助于 构建科学而完善的人事管理制度，有助于为将来制定专门的事业单位人事立法提供理论 支持。 二是在实践方面，自2 0 世纪5 0 年代以来，随着我国干部人事制度的建立，就已经 存在人事争议，只是在计划经济时期，在人事问题上发生的种种矛盾，基本上是通过党 的政策、行政命令等“计划 手段内部解决。9 0 年代中期，随着事业单位人事制度改革 的深入发展，聘用合同制度的推行，职工民主观念和权利意识的不断增加，人事争议矛 盾日益突出。而现有的争议解决方式存在着内部调解制度缺失、人事仲裁行政化、司法 诉讼形式化的弊端，已不能适应妥善解决人事争议的需要。在这样的情形下，对事业单 位人事争议进行行政法视野下的探讨和研究，有着重大的实践意义。 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 1 2 文献综述 目前我国学术界、理论界对事业单位人事争议的研究主要侧重于事业单位的概念、 人事争议的范围及其在聘用制下的新表现、聘用关系应否适用劳动法、完善事业单 位人事争议法律解决机制等四个方面，并取得如下一些共识和成果： 1 2 1 事业单位概念界定 事业单位是一个不能从国外找到对应存在的制度，作为一个整体，事业单位很难在 国际化的语境中找到相似者。作为具有中国特色的法人社会组织，事业单位已经成为我 国经济建设和社会发展的一支重要力量。对于它的概念，国务院事业单位登记管理暂 行条例( 1 9 9 8 年发布，2 0 0 4 年修订) 首次从法律上将事业单位定义为，“国家为了 社会公益目的，由国家机关举办或其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文 化、卫生等活动的社会服务组织。除此之外，近年来学术界也在积极探索，提出了许 多观点，在此仅列举有代表性的一部分： ( 1 ) 张雅林博士在审视事业单位的概念误区( 中国行政管理，2 0 0 3 年第 2 期) 一文中将事业单位定义为，“依法成立的，不以营利为目的的从事教育、科研、 卫生、文化、体育和社会福利等公益事业的服务组织。 ( 2 ) 方军在我国事业单位改革的基本构想( 当代经济，2 0 0 4 年) 一文中认为， 事业单位是指由政府批准的，并且和财政发生资金往来和管理关系，独立履行某种社会 公共劳务的社会组织。它具有既不同于国家行政机关、又不同于企业单位的双重性质。 ( 3 ) 周维莲在深化改革加强管理( 四川预算与会计，1 9 9 8 年) 一文中认为， 一般而言，事业单位是指按照国家法律、法规建立，通过开展自身业务活动提供公共产 品，满足“社会共同需要 的社会组织。 ( 4 ) 朱小平在“事业单位修概念研究( 预算管理与会计，1 9 9 7 年) 一文中认 为，在现代汉语词典中给事业单位的定义是“特指没有生产收入，由国家经费开支，不 进行经济核算的单位。 ( 5 ) 张志刚、于艳敏在政事分开：凸现公共事业组织服务职能的关键( 前沿， 2 0 0 4 年) 一文中认为，事业单位是指为全社会创造或改善生产条件，促进社会福利，满 足人民科学、教育、文化、卫生、体育等多方面需要，其活动主要目的不是为国家积累 资金的单位。 ( 6 ) 蔡朝军在大庆市事业单位体制改革初探( 大庆社会科学，1 9 9 7 年) 一文 中认为，事业单位是指以满足人民文化生活、社会需求为主要目的，以服务为主要职能 由国家机关或国家机关授权批准设立的非营利性的社会组织机构。 ( 7 ) 茆英娥、陈红在规范财政分配行为提高事业资源配置效率( 财经论丛， 2 0 0 1 年) 一文中认为，所谓事业单位，通常是指为社会提供公共产品和公共服务的非赢 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 利组织。 这些观点从各自角度出发，在一定程度上概括了事业单位的内涵。但由于我国事业 单位分布广泛、涉域交叉、职能混杂、利益关系复杂、性质模糊、责任边界不清等特点， 使得采用以上任何一种界定都难以诠释事业单位的真正内涵。笔者将从改革后事业单位 “作为主要从事社会事业和公益事业、独立于政府和企业之外的非营利组织 这一性质 和“非政府、非企业、非营利这个基本特点上来把握本文所论述的事业单位的内涵实 质。 1 2 2 人事争议的范围及其在聘用制下的新表现 关于我国人事争议处理制度的受案范围，在最高权力机关制定的法律层面迄今无明 确的规定，各种规章和地方性法规则有所界定，但内容不尽相同。其中，主要规定有- - ： ( 1 ) 2 0 0 3 年8 月2 7 日最高人民法院发布的关于人民法院审理事业单位人事争议 案件若干问题的规定将人事争议的范围限定为“事业单位与其工作人员因辞职、辞退 及履行聘用合同所发生的争议。 ( 2 ) 2 0 0 7 年1 0 月1 日起正式施行的人事部的人事争议处理规定则将人事争议 的范围限定为“因解除人事关系及履行聘用合同发生的争议。一 目前能够纳入事业单位人事争议仲裁和诉讼的争议范围过于狭窄，导致现实中仍有 大量的人事争议缺乏法定的救济途径。对此，我国许多学者认为，应当通过立法或扩大 解释等方法扩大人事争议的范围，将绝大部分人事争议都涵盖进去，最大限度地保护当 事人的合法权益。笔者认为，在司法实践中，应对最高人民法院关于人民法院审理事 业单位人事争议案件若干问题的规定中“辞职、辞退 做广义理解【2 l 。人事制度改革 尚处于摸索实践中，尚无较高层次的法律文件可以适用，因此许多事业单位在与职工终 止人事关系时不一定采用辞退形式，而是采用开除、除名、按自动离职处理等形式，后 果与辞退并无本质差异，但对个人一方的利益会有巨大影响。 2 0 0 2 年国家人事部发布 关于在事业单位试行人员聘用制度的意见，对事业单位 实行聘用合同制的基本原则和实施范围、聘用程序及聘用合同的内容、考核、聘用以及 发生争议的处理等方面都做了比较全面的规定。这标志着全国范围内的事业单位人事聘 用制度改革就此开始。人事部官员指出，试行人员聘用制度是事业单位职工由身份管理 向岗位管理转变，由行政任用关系向平等协商的聘用关系转变。在聘用制下，事业单位 与其工作人员之间建立了一种平等自愿、双向选择、权利义务对等的合同法律关系，双 方的争议主要表现为合同纠纷。 1 2 3 聘用关系应否适用劳动法理论探析 2 0 0 3 年8 月2 7 日最高人民法院发布了关于人民法院审理事业单位人事争议案件 若干问题的规定，其中第一条明确规定：事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及 3 - 东北大学硕士学位论文第l 章绪论 履行聘用合同所发生的争议，适用中华人民共和国劳动法的规定处理。该规定 从司法解释层面明确了事业单位与其工作人员之间的聘用关系适用劳动法调整。2 0 0 8 年1 月1 日正式施行的劳动合同法和2 0 0 8 年5 月1 日正式施行的劳动争议调解 仲裁法也都将事业单位发生的人事争议纳入其1 3 1 。这些法律规定都预示着国家在法 律层面上承认聘用关系适用劳动法。 对此问题，学术界却有两种争议。一种观点认为，对于事业单位的人事争议应当由 国家专门制定人事立法予以规制；另一种观点认为，应当适用劳动法。很多学者支 持后一种观点，如董保华教授在我国人事争议处理受案范围的再调整一兼论人事争 议与劳动争议的合理定位与分工( 法律适用，2 0 0 5 年第9 期) 一文中提出：“随着事 业单位最终应走向企业化管理，事业单位的人事关系的相当一部分内容应为劳动关系所 吸收。 王建军副教授在我国人事争议处理受案范围的再调整一兼论人事争议与劳 动争议的合理定位与分工( 法律适用，2 0 0 5 年第9 期) 一文中亦持类似的观点：“事 业单位的人事关系已经脱离了纯公法领域，从行政法律关系向劳动法律关系同质转变， 理应得到劳动法的调整。 邵芬教授在我国劳动法适用对象的扩大及其思考( 现代 法学，2 0 0 4 年第3 期) 中认为：“只有在事业单位人事制度完全市场化，其人员最终分 流为或比照执行公务员法的国家干部，或适用劳动法的劳动者两大部分，也就 是事业单位完全溶入市场而自然消亡时，才可能被 劳动法所完全调整。 笔者认为，虽然聘用制改革的实行使劳动关系与人事关系变得很难区分，但它们毕 竟不同。人事聘用关系适用劳动法调整有违法理，应当将其纳入行政法的调整领域， 毕竟事业单位是公权力的产物，事业单位改革在一定意义上是用公权力去解决它自身造 成的问题。事业单位的组织和治理应当遵循公权力运作的机制。 1 2 4 完善我国事业单位人事争议法律解决机制对策探讨 很多学者在研究事业单位人事争议解决机制这个问题时，都是以1 9 9 7 年8 月8 日 人事部发布的人事争议处理暂行规定为研究对象的，如赵元成在事业单位人事争 议解决方式及其适用范围上的协调( 行政与法，2 0 0 7 年第3 期) 一文中、化晓晨、 杨志晨在事业单位人事争议制度若干问题的研究( 行政论坛，2 0 0 2 年第1 1 期) 一 文中，都是通过深入剖析人事部暂行规定中存在的问题作为进一步理论探讨的依据。 而2 0 0 7 年1 0 月1 日起正式施行了人事争议处理规定，1 9 9 7 年人事部的暂行规定 同时废止。这就使原有的理论研究产生了滞后性。笔者在本文中将以新的人事争议处 理规定为研究对象，对比人事部新旧规定前后的变化，同时查阅了大量的文献资 料，如范恒山主编：事业单位改革：国际经验与中国探索( 中国财政经济出版社，2 0 0 4 年第1 版) 、程延园主编：劳动关系( 中国人民大学出版社，2 0 0 7 年第2 版) 、成思危 主编：中国的事业单位改革：模式选择与分类引导( 民主与法制建设出版社，2 0 0 0 年版) 、黄学恒主编：我国事业单位管理体制改革研究( 黑龙江人民出版社，2 0 0 0 年 4 一 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 版) 等，从中分析存在的问题，希望能够找到完善的解决人事争议的法律机制。 1 3 研究方法 1 3 1 实证分析方法 事业单位是一个实践性极强的概念，因此要研究事业单位人事争议的解决机制，就 必须对现实的实践经验进行总结，这样才能寻找到一般理论和有效措施。本文通过对近 年来事业单位试行聘用制改革的现状进行分析，结合中央和地方出台的多部法律文件， 分析问题的原因所在，以期找到实践中切实可行的解决方法。 1 3 2 文献分析方法 本文在撰写过程中会参阅大量的政策法规、学术期刊和专著，从中洞察出目前我国 人事争议解决现状和存在的缺陷，结合自己的思考，以人事部人事争议处理规定和 最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定为切入点， 提出解决方案。 1 3 3 历史分析方法 我国事业单位人事制度是在计划经济体制下形成和发展起来的，从八十年代后期开 始，事业单位人员聘用制度就处于探索试行阶段。因此，要研究事业单位的人事争议， 就必须对事业单位的历史发展有着深入的了解。本文对我国干部人事制度的发展历程进 行了回顾，对事业单位聘用制改革基本情况进行了介绍。在此基础上总结以往的经验教 训，提出有益的解决对策。 1 4 论文的创新点 1 4 1 提出事业单位人事争议的解决应当分阶段进行 2 0 0 3 年8 月2 7 日最高人民法院发布了关于人民法院审理事业单位人事争议案件 若干问题的规定，其中第一条明确规定：事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及 履行聘用合同所发生的争议，适用中华人民共和国劳动法的规定处理。 这一司法解释确立了先裁后审的解决机制，并对裁决的执行提供了司法保障，此后 当事人对裁决不服可以起诉，这一点贡献是值得肯定的。但该司法解释规定人事争议适 用劳动法处理却是值得商榷的。因为，劳动法以社会公共利益为其立法本位， 其价值目标乃追求劳动关系的实质平等与正义；人事立法则遵从国家利益本位，其价值 目标是追求国内人事管理关系的秩序化。该司法解释如此规定有可能混淆人事立法、劳 动法对事业单位人事争议、劳动争议各自的适用范围。目前我国事业单位的情形极为复 杂，常常处于 ：劳动法与人事立法各自适用范围的“中间 地带，地位颇显尴尬。就 其现实形态来看，既有全额拨款的事业单位，又有差额拨款的事业单位；既有传统的以 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 提供社会服务或公共福利为主的事业单位，也有逐步走向企业化、市场化运营的事业单 位；既有纯粹的事业单位，也有兼负特定行政管理职能的事业单位，还有一部分事业单 位已转型为民办非企业单位。由于目前我国事业单位正处于改革阶段，对所有类型的事 业单位人事争议进行“一刀切一式的解决确有难度，因此，笔者认为，事业单位人事争 议的解决应该分阶段、分步骤地逐步进行。具体设想如下： 1 、继续推进事业单位的改革，将事业单位按属性进行分类 4 1 ，在此基础上按照不同 类别适用不同的部门法进行调整。 首先，将部分从事行政决策和管理的事业单位划归行政机关，由公务员法调整； 其次，将从事生产经营活动，具备市场化条件的事业单位改制为企业，由劳动法 调整： 最后，对于从事教育、科研、卫生、文化、体育和社会福利等公益事业的“纯粹” 的事业单位，在目前过渡阶段，尚不具备出台统一的人事立法的可能性，作为解决问题 的权宜之计，可以根据司法解释的规定适用劳动法。 2 、待将来事业单位改革完成后、各方面条件成熟时，再制定专门的事业单位人事 立法，在其中对事业单位人事争议法律解决机制予以专门规定。 东北大学硕士学位论文第2 章事业单位与事业单位人事制度改革 第2 章事业单位与事业单位人事制度改革 2 1 事业单位的概念以及面临的主要问题 2 1 1 事业单位的概念 事业单位是具有中国特色的法人社会组织，是我国经济建设和社会发展的一支重要 力量。推进事业单位改革是我国行政体制改革的配套要求，也是事业单位自身走向社会、 面对市场的实际需要。事业单位改革涉及面广，情况复杂，近些年来学术界对此也在进 行积极的探索，有的学者提出事业单位应当在分化之后消失，有的学者则提出用国外相 近概念进行替代，可谓是众说纷纭，莫衷一是。而不论采用哪种途径，都要先对事业单 位的概念加以统一规范，明确了这个前提，才能更好地推进事业单位改革的进程。 作为一种社会组织，“事业单位一概念产生于新中国建立之初，我国宪法、民 法通则都明确将其划归为社会组织。1 9 6 3 年，国家编制委员会代国务院草拟的关于 编制管理的暂行办法( 草案) ，将事业单位界定为，“为国家创造和改善生产条件，促 进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费开支的单位。 1 9 6 5 年，国家编制委员会制定的关于划分国家机关、事业、企业编制界限的意见( 草 案) 则规定，“凡是直接从事为工农业生产和人民文化生活等服务活动，产生的价值不 能用货币表现，属于全民所有制的单位，列为国家事业单位编制。1 9 8 4 年全国编制工 作会议印发的关于国务院直属事业单位编制管理的实行办法( 讨论稿) 规定，“凡 是为国家制造或者改善生产条件，从事为国民经济、人民文化生活、增进社会福利等服 务活动，不是以为国家积累资金为直接目的的单位，可定为事业单位，使用事业编制修。 上述文件都只是草案和讨论稿，最后没有正式颁发，而且前后定义并不一致，但由于长 期以来没有专门的法律规定，实际工作中人们基本以此为依据。 随着我国改革开放以来市场经济体制的建立和各项公益事业的不断发展，事业单位 的范围在实际中不断扩大，举办主体开始出现多元化，与其它社会组织的界线也逐渐模 糊。为加强政府对事业单位的管理和监督，国务院事业单位登记管理暂行条例( 1 9 9 8 年发布，2 0 0 4 年修订) 首次从法律上将事业单位定义为，“国家为了社会公益目的，由 国家机关举办或其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的 社会服务组织。一1 9 9 9 年全国人大常委会通过的中华人民共和国公益事业捐赠法规 定，“公益性非营利的事业单位是指依法成立的，从事公益事业的不以营利为目的的教 育机构、科学研究机构、医疗卫生机构、社会公共文化机构、社会公共体育机构和社会 福利机构等。 可见，事业单位在法律上是指实体性的社会公益服务组织，具有区别于 其他法人组织的服务性、公益性和实体性。 东北大学硕士学位论文第2 章事业单位与事业单位人事制度改革 2 1 2 事业单位的范围 根据事业单位登记管理暂行条例，事业单位的范围包括：教育机构，医疗机构， 科研机构，农业、林业、牧业服务机构，水利管理机构，社会服务机构( 公共设施服务， 园林绿化、自然保护区管理，环境卫生、市政工程管理，风景名胜区管理，殡葬管理等) ， 法律服务机构，会计、审计事务所，信息咨询机构，体育事业机构( 体育场馆、运动队 等) ，社会福利机构，文化艺术单位( 艺术、出版、文物保护、图书馆、档案馆、群众 文化、新闻、文化艺术经纪与代理等) ，广播电影电视单位，综合技术服务机构( 气象、 地震、测绘、技术监督、环境保护、技术推广和科技交流服务业、工程设计等) 等。 可见，实际中被确定为事业单位的组织的状况远比事业单位登记管理暂行条例 定义的情况要复杂，因为实际中的事业单位并非根据事业单位登记管理暂行条例而 设计，其依据是大量的内部规定以及不成文的习惯。事业单位登记管理暂行条例在 事业单位制度实行多年以后才颁布，其所下定义不过是试图概括事业单位的主要特征， 但是这个定义是非常有局限的。综观我国现实，将事业单位划分为以下四类1 5 1 ： 第一，行使行政职权的事业单位。有相当一部分事业单位，在政府管理过程中或改 革后，由政府授权，承担部分政府职责，实际上与政府机关没有什么差异。比如，各地 工商行政管理局下属的基层工商行政管理所，行使着大量的行政职权，但是其人员却在 很长期间内使用事业编制，单位被作为事业单位来看待。又比如，中国气象局在1 9 9 4 年之前，一直是国务院直属机构，属于行政序列，但是从1 9 9 4 年至今，则属于国务院 直属事业单位，而其主要职能仍然是行使行政职权。中国专利局在1 9 9 4 年一1 9 9 8 年属 于国务院直属单位，而1 9 9 8 年国务院机构改革后并入国家知识产权局，成为行政机关。 第二，领取企业法人营业执照的事业单位。比如，新闻出版单位一向被认为是典型 的事业单位，但是，国务院发布的 出版管理条例对各种所有制性质的出版单位进行 了统一的规定：各种出版单位，包括报社、期刊社、图书出版社、音像出版社和电子出 版物出版社等，其设立除了需要出版行政部门的批准和登记，领取出版许可证外，还必 须持出版许可证向工商行政管理部门依法领取营业执照。国有新闻出版单位也适用这个 条例。因此，可以说这类单位已经不再是事业单位，而是企业，在中国已经不存在新闻 出版“事业单位 了。 这类“事业单位 还有电影制片、发行、放映单位等。之所以出现这种尴尬的现象， 是因为这类单位在历史上一直是事业单位，现在政府对于国有的这类单位仍然按照事业 编制来管理其工作人员，包括确认其级别、工作、福利等问题。但是由于法律要求这类 单位必须办理工商登记才能够成立，所以它们在法律上已经不可能还是事业单位了。 第三，实行“企业化管理的事业单位。在改革开放后，主要由于财政上的困难， 政府根据事业单位“创收 的能力，在事业单位的拨款体制上进行了改革，即除了部分 事业单位继续由政府拨给全部的经费外，部分的事业单位只拨给部分经费而其他经费需 8 - 东北大学硕士学位论文 第2 章事业单位与事业单位人事制度改革 要自筹，另外还有部分事业单位实行“自收自支”，政府不再拨给经费。对于自收自支 的事业单位，一般都实行了“企业化管理”，也就是实行企业财务规则，独立核算，自 负盈亏。企业法人登记管理条例第2 8 条规定：根据国家有关规定实行企业化经营， 国家不再核拨经费的事业单位，具备企业法人登记条件的，由该单位申请登记，经主管 部门核准，领取企业法人营业执照，方可从事经营活动。也就是说，这类事业单位是必 须办理企业法人登记的。国家工商行政管理局发布的企业法人登记管理条例第3 条 中还专门做了详细解释，即实行企业化经营、国家不再核拨经费的公用事业、卫生事业、 体育事业、社会福利事业、文化艺术事业等事业单位，具备企业法人条件的，应申请企 业法人登记。所以，这类“事业单位 在性质上也应当完全作为企业法人，而不再是事 业单位。因此，对于自收自支或者实行企业化管理的“事业单位”，不论是否实际领取 了企业法人营业执照，都应当视其性质为企业。 第四，国家核拨全部或部分经费，自身也从事一些经营性活动的