（环境与资源保护法学专业论文）政府环境责任问题研究.pdf

摘要 摘要 当前环境和资源问题已经成为严重制约各国经济社会可持续发展的重大问题，并隐 含着人类“是生存还是毁灭 的最后选择。要解决这一问题就必须有效地保护生态环境 和合理地利用自然资源，这不仅仅需要技术的改进、观念的更新，更为重要的是需要国 家力量的支持。实践表明，政府作为环境保护主体中的主导力量，其环境责任的积极正 当履行直接影响着环境保护目标的实现和环境法治建设的进程。近几年，各地由于政府 及其环保职能部门忽视环境保护而引发的重大环境事件不断增多，说明我国关于政府环 境保护责任的法律制度尚不健全，因此，完善政府环境责任是我国环境保护立法的当务 之急。在这一过程中，既应借鉴发达国家在政府环境责任立法和实践中的经验与教训， 又必须从实际出发，符合我国的具体国情。 本文按照提出问题、分析问题、解决问题的基本思路，首先从政府环境责任的含义 界定入手，探讨了政府环境责任的内容、类型以及在环保工作中强化政府环境责任的现 实依据和理论依据。其次，本文从理念和立法两个层面分析了目前我国政府环境责任存 在的问题。其中，政府环境责任理念中的问题包括环境管理理念根深蒂固、法治理念尚 未牢固确立；政府环境责任立法中的问题表现为现行环境法体系规范作用不突出、政府 环境责任的规定操作性不强、环境监管主体的协调联动性不强、政府环境责任的追究机 制不健全。最后，本文在全面分析问题的基础上，借鉴美国、日本、俄罗斯三个发达国 家政府环境责任立法和实践中的成功经验，立足本国国情，提出了进一步完善我国政府 环境责任的对策，其中：前提是更新政府环境责任理念；途径是完善政府环境责任立 法；关键是落实环境民主；保障是健全环境问责机制。 关键词政府；政府环境责任；法律制度 a b s t r a c t i nt h ec u r r e n ts o c i e t y , t h e r ei sas i g n i f i c a n ti s s u ew h i c hn o to n l ys u b s t a n t i a l l ya f f e c t st h e s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to fe c o n o m i ca n ds o c i e t y , b u ta l s or e f l e c t st h eu l t i m a t ec h o i c eo f ”t o l i v eo rt od i e o fh u m a nb e i n g t h ei s s u ei s ，t h er i s eo fn a t u r a ls o u r c e sa n dt h ep r o t e c t i o no f e n v i r o n m e n t w en o to n l yn e e dt h ei m p r o v e m e n to ft h et e c h n i q u ea n dm o d i f i c a t i o np e o p l e s t h o u g h tt o w a r de n v i r o n m e n tp r o t e c t i o nt os o l v et h ei s s u e ，t h ei n t e r f e r e n c eo fg o v e r n m e n ta n d t h es u p p o r to fn a t i o np o w e ri sw h a tw en e e dt h em o s tt om a k eab e t t e ru s eo f n a t u r a ls o u r c 鹪 a n da ne f f e c t i v ep r o t e c t i o no ft h ee n v i r o n m e n t p r a c t i c eh a sp r o v e dt h a ti m p l e m e n t a t i o no f g o v e r n m e n te n v i r o n m e n tr e s p o n s i b i l i t i e sh a v ee n o r m o u si n f l u e n c e o nr e a c h i n gt h eg o a lo f 锄v i i 伽m a l tc o n s e r v a t i o na n dc o n t r i b u t i n gt ot h ee s t a b l i s h m e n to fi t sl e g a ls y s t e m t h i si sd u e t ot h ef a c tt h a tg o v e r n m e n tp l a y sap i v o t a lr o l ei ne n v i r o n m e n tp r o t e c t i o n i nr e c e n ty e a r s , t h e p r o l i f e r a t i o no fe n v i r o n m e n t a la c c i d e n t sc a nb ei nl a r g em e a 圈玉r ea t t r i b u t e dt ot h ei g n o r a n c e f r o ml o c a lg o v e r n m e n ta n de n v i r o n m e n t - r e l a t e dd e p a r m a e n t t h i si s b e c a u s eo ft h a tl e g a l s y s t e mo fg o v e r n m e n te n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nw h i c hh a s n o tb e e nf u l l yp e r f e c t e dy e t t h e r e f o r e , e s t a b l i s h m e n t o fe n v i r o n m e n t a ll a ws h o u l dg i v ep r i o r i t y t o p e r f e c t i o n o f g o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t i e s o no l l eh a n d ，w en e e dt ol e a r nf r o mt h ee x p e r i e n c e s o fl e g i s l a t i o n a n dp r a c t i c eo fo t h e rd e v e l o p e dc o u n t r i e s o nt h eo t h e rh a n d ，w en e e dt o a c ta c c o r d i n gt o c h i n e s ec u r r e n ts i t u a t i o n ，w h i c hi se s s e n t i a l l yi m p o r t a n t a c c o r d i n gt ot h ei d e ao fr a i s i n gp r o b l e m s ，a n a l y z i n gp r o b l e m s ，a n ds o l v i n gp r o b l e m s ，t h e t h e s i si sd i v i d e di n t ot h r e ep a r t s t h ef i r s tp a r tb e g i n sw i t ht h ed e f i n i t i o no f t h ee n v i r o n m e n t a l r e s p o n s i b i l i t yo fg o v e r n m e n t , a n dt h e ni n t r o d u c e st h e b a s i ck n o w l e d g eo fg o v e r n m e n t a l l i a b i l i t i e so fe n v i r o n m e n tp r o t e c t i o ns u c ha st h ec h a r a c t e r i s t i c sa n dt y p e so fe n v i r o n m e n t a l l i a b i l i t i e sa sw e l la st h ep r a c t i c a la n dt h e o r e t i c a lf o u n d a t i o nf o rs t r e n g t h e n i n ge n v i r o n m e n t a l r e s p o n s i b i l i t yo fg o v e r n m e n t i nt h ee n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nw o r k t h es e c o n dp a r td i s c u s s e s c e r t a i np r o b l e m sr e l a t i n gt ot h ec u r r e n ts i t u a t i o ni nc h i n ai nt h em a t t e ro fg o v e r n m e n t a l p r o t e c t i o no fe n v i r o n m e n t ，i nb o t hr e s p e c t so fp h i l o s o p h ya n dl e g i s l a t i o n a m o n gt h e m ，t h e i s s u e sc o n c e r n i n gt h ep h i l o s o p h yo fg o v e r n m e n t se n v i r o n m e n t a lr e s p o n s i b i l i t yi n c l u d e t h a tt h e c o n c e p to fe n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n ti sd e e p l yr o o t e dw h i l et h ec o n c e p to f r u l eo fl a wh a s n o tv e tb e e nf i r m l ye s t a b l i s h e d ；t h ep r o b l e m si nt h el e g i s l a t i o no fg o v e r n m e n t se n v i r o n m e n t a l l i a b i l i t i e si r l v o l v et h a tt h es t a n d a r d i z i n gf u n c t i o no ft h ee x i s t i n gn o r n l so fe n v i r o n m e n t a ll a w s y s t e mi sn o tp r o m i n e n t , t h eo p e r a b i l i t yo ft h e r u l e so nt h eg o v e r n m e n t se n v i r o n m e n t a l r e s p o n s i b i l i t i e si sp o o r , t h em a i nl i n k a g eo ft h es u b j e c t so fe n v i r o n m e n t a ls u p e r v i s i o n i sn o t s t r o n g , a n dt h em e c h a n i s mo fa s c e r t a i n i n gt h ee n v i r o n m e n t a ll i a b i l i t i e so fg o v e r n m e n ti sn o t s o u n d t h el a s tp a r tp r o p o s e df l l f t h e rc o n s u m m a t e so u rc o u n t r yg o v e r n m e n te n v i r o n m e n t a l n a b s t r a c t r e s p o n s i b i l i t yi d e ab a s e do nc h i n e s ec o n t e x ta n de x p e r i e n c e so fa m e r i c a ，j a p a n ，a n dr u s s i a t h ep r e m i s ei su p d a t e dg o v e r n m e n te n v i r o n m e n t a lr e s p o n s i b i l i t yi d e a ；w a y st oi m p r o v et h e g o v e r n m e n t se n v i r o n m e n t a lr e s p o n s i b i l i t yl e g i s l a t i o n ；t h ek e y i si m p l e m e n t i n ge n v i r o n m e n t a l d e m o c r a c y ；s e c u r i t yi st h ep e r f e c ta c c o u n t a b i l i t ym e c h a n i s m g o v e r n m e n t ；g o v e r n m e n t se n v i r o n m e n t a ll i a b i l i t i e s ；l e g a ls y s t e m n 1 l 绪论 1 绪论 1 1 课题背景 环境危机自古有之，自从地球上有了人类以来，人类为了自身的生存和发展，通过 劳动不断地改造环境为其所用。人类社会发展史首先是以人的生存和发展需要为目的 的，依赖生物和非生物资源及环境场而演变的关系史，由此可见，人与自然的关系始终 是人类进化，社会发展的关键问题【l 】。近年来，随着环境污染的日益加剧和生态环境遭 受愈来愈严重的破坏，人们已逐渐意识到政府在领导、组织、协调环境资源保护工作， 建设环境友好型、资源节约型社会中具有重要、关键、不可替代的作用。如何有效解决 环境污染、生态破坏和资源能源浪费问题，引发了国家机关、社会各界和公众对政府环 境责任的关心和重视，政府环境责任问题正在成为环境资源法学界研究的热点问题。 在我国，政府的环境责任在法律上虽有所规定，却并没有成为一项实施有效的法律 制度。环境保护法和其他单行法对政府的环境职责只是作了泛泛规定，也没有明确 其相应责任，即对未履行环保职责或履行环保职责不力的政府该如何追究责任，法律尚 无明确规定。这使得政府承担环境责任成为一种宣言似的口号而不具可操作性，环境法 的实施效果并不令人满意。环境整体质量恶化，政府环境目标难以落实，公众环境权益 屡遭侵害，重大环境事故频频发生等一系列现实的环境状况折射出了环境法有效性的不 足，要解决这一环境法制建设中长期存在的问题，首先要找出其原因所在。环境执法和 司法等环境法实施方面存在的问题，在相当程度上影响了环境法的有效性，但环境法有 效性不足的主要原因在于环境立法本身存在问题，在环境立法存在的诸多问题中，政府 环境责任不完善是最根本的问题，体现为中国环境问题中的“政府失灵 。对此，全国 人大副委员长盛华仁在2 0 0 6 年所作的环境执法检查报告中专门进行了阐述，全国人大 环境与资源委员会主任委员毛如柏在有关环境法律执法大检查中也多次指出。政府环境 责任不完善严重影响了环境法的有效性，基于环境法有效性不足的克服，我们应该加强 政府环境责任的研究。 环境保护是一项功在当代、利在千秋的事业，人类依赖自然环境求得生存和发展， 同时自然环境也需要人类的保护，人与自然应该和谐相处实现可持续发展。当前，为了 加强环境保护，国家出台了一系列措施，如2 0 0 5 年国务院关于落实科学发展观加强 环境保护的决定，2 0 0 6 年通过的“十一五”规划中把环境指标作为约束性指标。要实 现上述要求，建设环境友好型和资源节约型社会，完善政府环境责任是关键。此外，全 国人大环境与资源委员会和环境保护部正在积极推动中华人民共和国环境保护法的 修订，研究制定国家环境政策基本法，其中重中之重亦是完善政府环境责任。王树义教 授主编的可持续发展与中国环境法治一中华人民共和国环境保护法 修改专题研 究中许多学者提出要完善政府环境责任。环境法作为“革命性 的法，学界一直关注 东北林业大学硕士学位论文 其变化性的研究，环境法要实现从管制法到服务法、回应法和协调法的转变，解决环境 领域的“政府失灵 ，克服环境法有效性不足的局面，必须完善政府环境责任【2 】。在法 律领域深入探讨研究政府环境责任具有迫切而深远的理论、立法、适法与实践意义。 1 2 国内外研究现状 在环境领域，人们对“责任 一词并不陌生。1 9 7 2 年在瑞典召开的斯德哥尔摩人类 环境会议被认为是国际社会重视生态环境保护的一个重要里程碑。会议通过的人类环 境宣言指出，保护和改善环境对人类至关重要，是世界各国人民的迫切愿望，是各国 政府应尽的职责。宣言同时呼吁各国政府和人民为了当代人和后代人的利益做出共同的 努力，要求公民和团体以及企业和各级机关承担责任，各国政府要对大规模的环境政策 和行动承担最大的责任。1 9 9 2 年在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会制定了 旨在保障人类社会实现可持续发展的全球2 1 世纪议程，在序言中强调：“为圆满实 现议程，首要的是各国政府要负起责任 。此后的世界自然宪章、：里约宣言、约 翰内斯堡可持续发展宣言等国际环境法律文件也有类似规定，美国、日本等许多国家 的环境基本法也肯定了这一点。 1 2 1 国内研究现状 目前，我国关于政府环境责任在法学领域的系统化研究基本处于空白，仅有一些专 家学者强调并呼吁应该尽快修改环境保护法等法律法规，明确政府的环境保护职 责，并追究政府的环境法律责任以加强环保工作。蔡守秋教授在论政府环境责任的缺 陷与健全中，指出政府在领导、组织、协调环境资源保护工作，建设环境友好型社 会、资源节约型社会中具有重要、关键、不可替代的作用。他透过比较普遍的政府不执 法、企业不守法的表象分析深层次原因当代中国环境法律中政府环境责任问题的实 质是其缺乏完整性、有效性和正当性。李挚萍教授在环境法的新发展管制与民主 之互动一书中专门研究了政府环境法律责任，探讨了公共管理视角下政府的环境质量 责任、政府作为环境资源所有者的环境质量责任以及完善该责任的若干思考。张建伟在 ：完善政府环境责任的若干思考中将政府环境责任不完善视为最根本的环境立法问 题，提出完善政府环境责任的根本之举是落实环境民主、实现环境善治、改革现行环境 立法体制以及注重公众参与。此外，方世南的环境友好型社会与政府的环境责任， 王蓉的政府环境保护责任与( 环境保护法) 的修改和曹可亮、谭彦华的政府水保 护责任研究均在不同角度强调了在环境保护法律体系中强化政府环境责任的重要性。 关于如何完善政府环境责任，许多学者提出了自己的看法，如张梓太教授认为： “将政府部门在环境法律关系中的地位，由“权力主体转变为“义务主体 ；把政府 对环境监督管理职责由过去的权力型规范修改为义务型规范；将政府部门列为环境法律 责任的主体，如违反环境法律的规定应当承担相应的法律责任；政府部门实施环境监督 管理，必须由单纯的管理型向管理服务型转变 【3 1 。李启家教授则指出：“在环境法创 新中，在解决环境保护责任的个体化与社会化问题时，要加强政府的环境保护公共责 i 绪论 任，政府的公共责任是综合性责任，首先是决策责任，不能忽略政府的公共责任【4 j 。 汪劲教授强调：“在修改环境保护法时应将修法的重点定位于确立各级政府的环境 与资源保护责任之上，以为单项环境与资源保护法律的施行奠定基础，明确中央政府与 地方政府的环境保护责任”i 习。 由此可见，国内学者对政府环境责任的法学研究还处于起步阶段，随着环境问题的 日益严重，政府作为环境保护的主导力量，其环境责任的法律研究成为必然。在环境保 护领域中强化政府环境责任不仅能有效解决我国政府在环保中的不作为、迟作为和乱作 为，而且有利于克服现行环境法有效性不足的局面，推进我国环境资源法制建设的进 程。 1 2 2 国外研究现状 关于政府环境责任，国外学者多站在行政学和公共管理学的角度对其进行研究，有 关政府环境责任的法律研究也十分有限，但西方发达国家大多十分重视政府环境责任的 履行，其相关的立法活动也比我国更为完善。美国学者爱蒂丝布朗魏伊丝在其公 平地对待未来人类：国际法、共同遗产与世代间衡平一书中探讨了地球使用的义务， 包括保护资源的义务、保证平等使用的义务、避免负面影响的义务、防止灾难、减少损 失和提供紧急援助的义务、赔偿环境损失的义务，并指出“必须将这些义务放在一个动 态的国际法律环境中看待，在实现这些义务方面国家、非政府组织、公司和个人都有着 重要的作用”【6 1 。此处的国家即由政府代表。英国社会学家格里斯托克在作为理论 的治理：五个论点中提到，“在新的治理理念指导下，虽然通过市场机制、群众参与 的手段，政府可以下放一部分的环境权力，但这并不意味着其责任的减弱。政府环境责 任只是以另一种形式继续存在着，政府仍必须起到提供制度安排，推动、协调、保证 “环境善治展开的作用，并因政府提供制度安排及其推行、监督具体制度的实行行为 的全局性、统筹性而越发显得重要 【7 1 。美国学者罗杰芬德利和丹尼尔法伯在环 境法概要一书中提到，理想的法律制度就是能够达到，“任何个人可以通过起诉来终 止任何违反环境法的政府行为 【引。由此可见，西方法治国家对行政权力进行司法制约 的重视。此外，一些发达国家在环保领域的相关立法，如美国国家环境政策法、日 本环境基本法、加拿大环境保护法以及英国环境法中关于政府环境责任的 立法实践，均为我国政府环境责任的立法研究提供了宝贵经验。 从国外的学说主张与立法实践来看，国外就政府环境责任的研究也显得单薄，关于 政府环境责任的规定不成体系，但不少国家已立法详细规定了环境影响评价制度、环境 报告制度和公众参与制度，这既是对政府环境责任的正面回应，也是充分保障公民环境 权的法律措施。 1 3 研究目的和意义 目前我国以“政府环境责任”作为专题在法学领域的系统化研究甚少，更多的是站 在行政学和公共管理学的角度对其进行研究。由于政府本身所固有的强制性、权威性等 东北林业大学硕士学位论文 特征，使政府在环境保护方面不作为、干预执法及决策失误常常被人们所忽略，政府不 履行环境责任以及履行环境责任不到位，已成为制约我国环境保护事业发展的严重障 碍。研究政府的环境责任问题，最直接的目的就是为我国的政府环境责任法制建设提供 思路，为我国的环境行政管理体制改革提供思路。在全面建设法治社会的前提下，通过 对政府环境责任进行法律研究，认清目前我国政府环境责任中存在的问题，在借鉴国外 政府环境责任有益经验的基础上，完善和健全我国的政府环境责任法律制度，为我国的 环境行政法制建设添砖加瓦。 “环境责任行政 是现代环境行政法的基本理念，是法治政府应当恪守的基本原 则。根据权力与职责的统一性，任何行政主体在依法获得一定行政权力的同时，必须履 行相应的职责。政府作为环境保护的主导力量以及社会公共利益的根本代表，理应对自 己的行为承担责任，以确保政府环境行政权力始终处于责任状态。因此，对政府环境责 任的法律研究具有非常重要的理论意义与实践价值。 首先，政府环境责任的法律研究，将引发法学理论及法律实践的变革。环境责任观 念的树立客观上要求相关环境法律必须把保障环境责任的切实履行作为中心任务，各种 环境制度设计必须围绕环境责任的履行，其具体表现就是要确立环境法“义务主导，权 利辅助 的模式。 其次，政府环境责任的法律研究，有利于解决环境领域的“政府失灵 。环境领域 的“政府失灵 是政府行为失范造成的，对政府行为的失范需要加以法律的控制。法律 作为一种行为规范，其功能作用的发挥是通过对其规制对象的行为约束实现的。在法学 领域对政府的环境责任加以系统化研究，可以确保政府环境行政权力的运作始终处于法 定责任的轨道上。 再次，政府环境责任的法律研究，能在实践中更好地发挥政府在环境管理中的主导 作用，更有效地解决环境污染、生态破坏和资源能源浪费问题。强化政府的环境保护责 任，有利于克服环境法有效性不足的局面，促进我国环境保护法律、政策的完善，加快 我国环境资源法制建设的进程。 1 4 研究的主要内容 本文主要分为五个部分： 第一部分，绪论。主要介绍课题背景、国内外对政府环境责任的研究现状、研究目 的和意义以及研究的主要内容。 第二部分，政府环境责任概述。首先明确了政府环境责任的含义、内容和类型；其 次从现实和理论两个方面分析强化政府环境责任的依据，论证强化政府环境责任的必要 性和可行性。这些是认识与了解政府环境责任的基础。 第三部分，我国政府环境责任的问题分析。从理念和立法两个层面分析了目前我国 政府环境责任存在的问题。其中，政府环境责任立法中的问题是重中之重，具体包括： 现行环境法体系规范作用不突出；政府环境责任的规定操作性不强；环境监管主体的协 l 绪论 调联动性不强；政府环境责任的追究机制不健全。这些都严重影响了我国政府环境责任 的完善。 第四部分，国外政府环境责任的经验借鉴。通过对美国、日本、俄罗斯三个国家有 关政府环境责任立法和实践的分析，借鉴其在推进政府环境责任法制化建设进程中的价 值。 第五部分，完善我国政府环境责任的对策。此部分是论文的核心内容。针对目前我 国政府环境责任存在的问题，在借鉴国外经验的基础上，提出完善我国政府环境责任的 对策：更新政府环境责任理念，树立环境善治理念和环境法治理念；完善政府环境责任 立法，完善我国政府环境责任的立法规定，提高政府环境责任规定的可操作性，增强环 境监管主体的协调联动性，健全政府环境保护目标责任制度；落实环境民主，通过完善 环境立法信息公开制度、环境立法听证制度和环境立法全民讨论制度，拓宽公众参与环 境立法的渠道，将环境民主落到实处；健全环境问责机制，通过规范问责主体、明晰问 责对象、确定问责范围和完善问责程序，充分发挥环境问责机制对政府环境责任的保障 作用。 东北林业大学硕士学位论文 2 政府环境责任概述 2 1 政府环境责任的涵义 2 1 1 政府责任的含义 研究政府环境责任前，必须准确把握政府责任的含义。首先来看“责任”的含义。 “责任”在古代汉语中是一个复合词，现代汉语中的“责任”是从“责 字演化而来 的。“责一在古代汉语中至少有以下几种含义：求，索取。诘斥、非难、谴责。 要求、督促。处罚、处理、罚则、加刑。义务、责任、负责。债1 9 。根据：现代 汉语词典，在中国现代汉语语境中，“责任一一词的基本语义有三：一是份内应做的 事，这种责任实际上是一种角色义务；二是特定的人对特定事项的发生、发展、变化及 其成果负有积极的助长义务；三是因没有做好份内之事或者没有履行助长义务而应承担 的不利后果或强制性义务【l o j 。由此可见，古今对“责任 一词的理解是建立在对事物价 值判断的基础上，大致包含义务、职责、惩处等几种含义。笔者认为，“责任 在社会 科学中应当主要包括两层含义，其一：责任是指社会主体对社会负担的与其本身所扮演 的社会角色相适应的应为义务，包括法律的直接规定或由法律关系主体依法通过积极活 动而设定的义务，如“职业责任 、“岗位责任打、“举证责任”等；其二：责任是指社会 主体违反第一层面上的义务所应当承担的不利后果，如“侵权责任 、“追究责任”、“推 卸责任 等。 关于政府责任的含义。如同“责任”一词一样，学界对政府责任概念的界定众说纷 纭，不同学者从不同的角度得出了各种结论。在国外，公共管理学者斯塔林从政府责任 的六项基本价值，即“回应、弹性、能力、正当程序、责任、诚实一入手来界定其含 义。美国公共伦理学家库伯则从客观责任行为与公务员个人伦理自主性的划分的角度来 界定政府责任的含义。另外，行政学者费斯勒和凯特认为行政责任包含两方面内容：其 一是负责，表现为忠实地遵守法律，遵守上级的命令和经济与效率的标准。其二是道德 行为，即坚守道德的标准，避免出现不符合伦理道德的行为【l 。在国内，学者们对政府 责任的理解主要集中在两个领域，行政法学领域和公共行政学领域，所给出的定义也是 多种多样。中国人民大学张成福教授将这些定义进行整合，把政府责任视为政府社会回 应力、政府的义务和法律责任构成的整体概念，包括政治责任、道德责任、行政责任、 政府的诉讼责任和政府的侵权赔偿责任五个方面的内科1 2 】。 继承中外广大学者的研究成果，结合“责任 的定义，政府责任应当包括两层含 义：第一层面，“政府责任”是指国家行政机关及公职人员份内应做的事，是与现代政 府存在的合法性相联系的。政府应当对社会需要作出积极回应，并采取积极的措施，公 正、有效地实现公众的需要和利益，表明了社会对行政机关的行为预期，属于积极意义 上的责任。第二层面，“政府责任 是指国家行政机关及其公职人员没有做好份内应做 2 政府环境责任概述 的事，因而应当承担的不利后果，它是实现积极层面的政府责任的保障，是行政机关因 为没有做好份内之事引起的谴责和制裁，属于消极意义上的责任【1 3 】。本文主要从第一层 面的政府责任展开论文的写作。 2 1 2 政府环境责任的内涵 2 1 2 1 政府环境责任的含义 随着经济社会的发展，环境危机进一步恶化，环境问题成为人类社会生存和发展所 面临的重大问题。环境问题的广泛性、长期性和不可逆转性特点决定了环境问题一旦产 生，便会对当代人和子孙后代产生严重的影响，这就需要社会整体对环境的保护。环境 保护是现代政府的重要职能，是政府干预的主要领域。各级政府作为国家环境资源所有 者的代表，有义务为保护广大人民的利益尽职尽责地行使所有者的职能。 我国环境保护法所要确立的政府环境责任是在环境保护领域的政府责任。所谓 政府环境责任，是指在环境保护领域，中央和地方各级人民政府以及执行公务的人员， 根据环境保护的需要和政府的职能定位所确定的份内应做的事，以及在法律规定范围内 没有做或没有做好份内应做的事时所要承担的不利后果，包括积极和消极两个层面的政 府环境责任【1 4 】。这里的“政府 ，指国务院和地方各级人民政府，具体包括：中央、 省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇各级人民政 府和职能部门，以及执行公务的人员。 2 1 2 2 政府环境责任的内容 斯德哥尔摩宣言宣告：“各国政府对保护和改善现代人和后代人的环境具有庄 严的责任，各国政府应加强现有环境管理机构的能力和作用 【1 5 】。2 1 世纪的环境保护 是全社会共同参与的社会活动，作为公共权力机构的政府，肩负着义不容辞的环境保护 责任。这是现代社会建立责任政府、阳光政府的题中之义。在我国，政府的环境责任主 要表现为： ( 1 ) 推动环境立法的发展。环境资源属于公共资源，决定了环境保护从产生之初就 具有社会性、公益性的特征。因此，环保事业必须依靠政府的支持和法律的保障。法律 作为一种强制性手段，对社会、经济以及文化的发展具有指引、评价、教育、预测和强 制的作用，其社会实施效果是环境道德和环境意识不能替代的。在环保产业的产生、发 展的框架构建中，环境法律制度起着基础性作用，它规范、引导和保障环保产业的发展 u 6 】。为了应对日益复杂的环境问题，政府作为法律规范的制定主体，对推进环境保护法 律制度的建设和发展，负有不可推卸的责任。各级政府要根据环境保护的现实需要积极 推动和加强环境立法，及时制定与环境法律相配套的行政法规、规章，为环境保护提供 直接、具体的法律依据，促进环境保护持续健康发展。 ( 2 ) 严格实施环境行政执法。法律和政策的执行情况对环保产业的发展起着决定性 作用。政府要加强对环境法律、法规和规章实施的监督管理，逐步建立起环保产品、环 保工程、环保设施应用、环保咨询服务等监督管理制度体系。通过监督管理使我国现行 东北林业大学硕士学位论文 的各项环境管理法律制度，如环境保护计划制度、环境影响评价制度、“三同时一制 度、排污申报登记制度等得以实施【1 7 1 ；在环境行政执法过程中，各级政府应严格遵循合 法性、合理性原则以及“预防为主、防治结合一的原则，在预防为主的“源头控制”战 略指导下，推进环保技术、环保产品和环保服务的广泛应用；对各种违反环境管理法律 制度的行为进行惩罚，督促企业自觉地使用环保产品和设施。通过监督和管理使法律对 环保产业发展的内在推动转化为现实力量。 ( 3 ) 制定相关政策，引导环保产业的发展。为了促进环保产业的发展，政府除通过 环境立法，加强环境执法外，还应制定加速环保产业发展的相关政策，更多地采用经济 刺激方式，解决环境外部性引起的“市场失灵 问题；利用价格杠杆与市场机制，控 制、解决价格扭曲、信息失真和决策错误等引起的“政府失灵 问题。政府作为环境法 规、政策及标准的制定者和执行者，应制定切实可行的优惠政策，从投资、信贷、税 收、价格等方面给予优惠和支持，如减免关税和实行低关税、政府补贴等引导环保产业 的发展；应当积极引导企业进入市场进行技术贸易，重视引进和吸收国外环境保护科技 的最新成果和环境科学技术，并为环境技术的引进、开发与创新提供明确的技术导向； 不断探索促进产业结构调整和发展环保产业的技术、经济政策，加强宏观管理，充分发 挥各种投资主体在环保投资中的作用，提高投资效益，形成多元化、多渠道的投资体制 和高效的资本运作方式i l 剐。 ( 4 ) 维护环境公平和环境正义。政府较民众而言掌握大量的环境信息，政府的有效 介入有利于克服环境领域的“市场失灵 问题。但由于环境问题的复杂性，在环境保护 实施的过程中容易引发广泛的利益冲突，增强政府管理和决策的透明度、公开化可以促 进环境信息的公平，从而适当平衡因环境问题引发的各种利益冲突。此外，为了解决环 境权、生存权与发展权之间的矛盾，政府作为公共产品的“第一埋单人 ，它通过运用 收费或者税、财政补贴、信贷优惠和财政转移的支付方式，对经济落后的生态保护地区 民众和为保护环境做出牺牲的个人给予合理的经济回报，这是生态补偿中的政府责任 【1 9 j 。生态补偿是激励环境外部经济性行为的方式之一，是市场经济时代政府对民众义不 容辞的责任，是维护社会公平与正义的必然要求。 2 2 政府环境责任的类型 为便于阐述政府环境责任，需要对政府各类环境责任进行归纳总结，最后予以类型 化。 ( 1 ) 根据环境0 口- j 题的特殊性以及环境问题涉及领域的复杂性，可将政府环境责任分 为环境政治责任、环境道德责任和环境法律责任。熊超在其硕士学位论文我国地方政 府环境责任探析中视政府环境责任为一个相对开放的体系，不仅仅包括法律规定的政 府在环境保护方面的权力和义务以及违反前者的法律后果，还包括政府的环境政治责任 和政府的环境道德责【2 0 】。其中环境政治责任，指政府及其工作人员的环境决策和环境管 理行为应当充分反映民意，并适应环境保护的现实需要，否则就要遭受政治上的谴责或 2 政府环境责任概述 制裁，这种责任的落实一般通过权力机关对政府进行监督加以保障。环境道德责任指在 环境保护领域，地方行政主体在行使环境行政职权时所应承担的道德义务以及违反道德 义务应承担的后果，这种责任一般通过政府的自我约束以及公共的监督加以实现。 ( 2 ) 根据政府责任的内容，可将政府环境责任分为立法责任和执法责任。其中，立 法责任指政府依照国家授权和环境保护相关法律规定，根据环境保护的现实需要，依法 定程序制订、修改环境保护方面的行政法规、规章的活动。执法责任指政府依照国家授 权和环境保护相关法律规定，依照法定职权和程序，贯彻实施环境保护法律活动的行 为。 ( 3 ) 根据政府责任的形式，可以分为积极层面的政府环境责任和消极层面的政府环 境责任。前者又称为第一性环境责任，指法律规定的中央和地方各级人民政府及其公职 人员在环境保护方面的义务和权力。后者又称为第二性环境责任，指中央和地方各级人 民政府及其公职人员违反上述义务和权力的法律规定而承担的不利后果。本文有关政府 环境责任的研究基于此分类而进行。 2 3 强化政府环境责任的依据 政府是国家环境资源所有者的代表，是环境保护的主导力量。今天，政府必须对环 境质量负责似乎已是不言而喻的道理，在环境保护领域强化政府责任有其现实与理论的 合理性。 2 3 1 强化政府环境责任的现实依据 2 3 1 1 环境问题的严重性要求强化政府责任 2 0 世纪8 0 年代以来，伴随着经济的高速发展，全球的生态环境日益恶化，环境污 染、生态破坏、资源能源耗竭、生物多样性锐减等环境问题已经严重威胁到人类社会的 生存和发展。国际社会掀起了新一轮的环保浪潮，各国政府都加紧制定环境保护政策。 1 9 9 2 年联合国环境与发展大会通过的里约宣言确定了环境保护与经济协调发展、实 现可持续发展成为人类共同目标的行动纲领。强化政府环境责任成为大势所趋，我国政 府也不例外。目前我国酸雨覆盖面积已占国土面积的2 9 ；被监测的3 4 3 个城市中， 3 4 的居民呼吸不到清洁的空气，全球污染最严重的十个城市我国占了五个；全国七大 水系，近一半的监测河段污染严重，8 6 的城市河段水质超标【2 l 】。这些数据表明我国 环境面临巨大危机，政府在环境问题上如果不能及时采取切实有效的措旋，将会对我国 经济社会的发展产生不利影响。另外，近年来，各地因为政府及其环保职能部门忽视环 境保护而引发的环境事件不断增多，从震惊全国的“沱江水污染事件”和“松花江特大 水污染事件”，到由于政府行政不作为导致的甘肃血铅超标和湖南岳阳砷超标等环境事 件，使我们看到许多环保违法案件背后都与政府有关。历史的经验和教训告诉我们，要 从根本上解决我国的环境问题，关键点和突皱口在于强化政府责任，在于规范和约束政 府行为【2 2 1 。 2 3 1 2 环境管理的客观性要求强化政府责任 东北林业大学硕士学位论文 环境是以某一事物为中心的特定地域空间，受地理位置、气候条件、经济发展程度 等因素的影响而呈现出不同的特点。受环境的影响，环境管理必须因地制宜，从而呈现 出明显的区域性特征。我国是一个人口众多、资源相对不足、生态先天脆弱的发展中国 家，地区间的经济和环境有较大差异，而环境是不可分割的整体，区域之间会互相影 响，这就需要政府在宏观上进行调控，强化政府环境保护责任，同时加强各级政府跨行 政区域、流域、部门的协调管理职责。特别是近几年环境问题呈现出全球化、综合化、 高技术化、极限化的特征，客观上要求我国的环境保护工作需要广泛的、多层次的、全 方位协调。目前我国跨行政区域的污染纠纷不少，得到满意解决的却不多。问题的症结 出在“部门利益大于国家利益 j “地方利益大于全局利益 ，这就在客观上对政府环境 责任提出了更加迫切的要求。 2 3 1 3 环境保护与经济发展矛盾的协调要求强化政府责任 环境问题在某种程度上可以说是由于人类的经济活动而引起的，保护环境与发展经 济的关系是一对矛盾的集合体。改革开放初期，为了片面追求经济利益，各级政府通常 以牺牲环境利益为代价，环境保护一直让位于经济指标。今天，中国步入经济发展的快 车道，环境保护进入了实现历史性转变的重要时期，在这一时期，环境形势十分严峻， 环境问题日益突出，环境与经济社会发展的关系比过去任何时期都要复杂，矛盾与冲突 更加激烈，协调环境保护与经济发展关系的难度更大，任务更艰巨，对政府履行环境责 任提出了更高要求。各级政府是中央政令的传达者和执行者，是各地经济建设和社会发 展的主导者和公共服务提供者，是各地经济发展与环境保护高速路上的总调度【2 3 j 。各级 政府应当站在执政为民的高度，坚持全面协调可持续发展，统筹兼顾当地经济、社会、 人口、环境等因素，从思想上和行动上摆正环境与经济的关系，将经济发展与环境保护 放在同等重要的位置上。政府在保证人们生活富足的同时，更应该为其提供优良的生活 环境，这就要求政府在发展经济的过程中，将环境保护放在同等重要的位置，在实践中 实施环境影响评价制度和重大决策风险评估制度，建立补救和恢复措施，在经济发展中 认真落实各项环境政策，促进经济发展与环境保护相协调。这就在客观上对政府提出了 更高的要求，更需强化各级政府对环境保护的责任。 2 3 1 4 环境保护法律体系的完善要求强化政府责任 我国的环境保护法律法规随着环境保护的现实需要不断颁布实施，但是现行环境保 护法律体系中规范和约束政府行为的法律规定非常有限，不能从根本上解决政府在环保 领域的不作为、迟作为和乱作为。这就需要我们在环境保护法律领域进一步强化政府的 环境责任。在修改 环境保护法时，应将工作重点放在强化政府环境责任上，把法律 调整主体扩展至政府，最大限度地吸纳和借鉴现有立法成果，并创建和强化一批行之有 效的环境行政管理制度，如环境保护目标责任制度、跨界环境责任协调制度、环境质量 公告和信息发布制度、责任追究制度等。目前我国的环境保护单行法多将企业确定为义 务主体，不足以解决政府在各自领域的环境责任问题。发达国家的经验告诉我们，在环 境保护基本法中强化政府环境责任，有利于环境保护法律体系的完善，更有利于个人和 2 政府环境责任概述 团体组织有效地进行环境保护。 2 3 2 强化政府环境责任的理论依据 2 3 2 1 权力委托斗弋理理论 在现代民主政治中，公共权力的基础是人民，人民赋予政府公共管理权力，政