（中外政治制度专业论文）使服务运转起来：基层治理转型中的农村公共服务——湖北咸安乡镇事业站所改革研究.pdf

博士学位论文 d o c r o r a l d i s s e r t a t i o n 内容摘要 本文以基层治理转型中的农村公共服务为研究主题，基于对成安乡镇站所的历史发展、改 革背景及进程的考察，解释和说明乡镇站所改革的原因、动力及成效，总结我国农村公共服务 改革后的新模式及其组织结构、功能及运行方式等方面的特征，讨论农村公共服务体系的变革 与基层治理转型之间的内在关联，并归纳这一重大变革所呈现出的政府和乡村社会之间新的关 系模式和发展走向。 建国以来以乡镇站所为主体的一整套农村公共服务体系，履行政府为农村地区提供公共 服务并进行全面管理的职能。它推动了“超强政治稳定”的乡村社会秩序的形成有利于农村 经济和生活快速走上正轨和大规模现代化建设的开展。但其运作掩盖了高昂的经济和社会成本， 整体上处于“低水平的高效率”状态，并孕育着深层次的治理危机。 随着1 9 7 0 年代末期农村市场化进程的开启，基层政府“条块”部门权力分割、职能错位， 传统计划经济时代的农村公共服务体系逐渐不能有效地履行政府的服务职能，以满足日益增长 的社会和广大农民的需求。特别是1 9 9 0 年代后期以来，农村基层短缺财政状况与农村公共服务 组织的急遽扩张，刺激了乡镇站所的“自利化”和“赢利性”倾向。事业站所的公共服务机构 性质的蜕变，恶化了农村公共服务供需之间的固有矛盾及治理困境加剧了政府和乡村社会的 紧张关系。农村税费改革在缓解政府与农民之间的矛盾和冲突的同时，也蕴含着政府职能转变 和农村公共服务改革的新契机。 湖北咸安的乡镇站所改革摆脱了过去乡镇事业站所“下放权力”、“精简机构”的传统改 革思路，以转换政府职能为重心，通过打破既定的基层政府权力格局，明确农村市场经济环境 中基层政府的职能定位，在组织结构、运行机制和财政基础方面进行了重大突破和刨新，实现 了政府公共职能的根本性转换，初步构建起适应快速变化的农村经济和社会发展和公共需求的 新型农村公共服务体系。 以乡镇站所为主体的农村公共服务体系的建立、发展和再造的实践演进，展现了不同时期 我国政府职能发挥和治理绩效的演变轨迹。咸安新型农村公共服务体系的建立和运行。充分运 用市场化的手段，动员和整合了政府和社会各种组织资源和力量，实现了基层政府公共职能和 治理方式根本性的转换，在有效提供公共服务满足农村社会和广大民众的公共需求的同时，保 持和维护基层政府对乡村社会实施有效管理，不断促进乡村社会的稳定与发展，也促成基层治 理体制的根本性转型。 政府职能转换与农村基层治理变革的过程，在政府与乡村社会关系层面呈现出新的内涵和 发展模式，“新合作主义”可以成为面向这一变革实践的一种建构性理论解释。 关键词：公共服务；政府职能；基层治理；站所改革 a b s t r a c t s i n c et h ef o u n d a t i o no ft h ep r c ，u n d e rt h e “t o t a l i t a r i a n i s m p o l i t i c a ls t r u c t u r e ，a si m p o r t a n t c o n s t i t u t e so ft h es t a t er e g i m e ，v i l l a g es e c t o r so ft o w n s h i ph a v eb e e np e r f o r m i n gt h ef u n c t i o n so f m a n a g e m e n ta n ds e r v i c ei nr u r a la r e a s r e v i e w e da n de v a l u a t e df r o mt h eg i v e nh i s t o r i c a l c i r c u m s t a n c e ，i th a sp r o m o t e dt h ef o r m a t i o no fr u r a ls o c i a lo r d e rc h a r a c t e r i z e db y “s u p e rp o l i t i c a l s t a b i l i t y ”，w h i c hi sb e n e f i c i a lt ot h ed e v e l o p m e n to fl a r g e - s c a l em o d e r n i z a t i o nc o n s t r u c t i o nd o m i n a t e d b yt h es t a t e sa n dr u r a ls o c i a le c o n o m i cl i f ew a l k i n gu pt ot h er i g h tp a t h h o w e v e r , i nt h es t a t eo fl o w l e v e lo fh i g he f f i c i e n c y ，t h eo p e r a t i o no ft h es y s t e mc o v e r su pt h eh i g hs o c i a la n de c o n o m i cc o s t sa n d g e s t a t e sd e e pr i s ko fg r a s s r o o t sg o v e r n a n c e i n i t i a t e da tt h ee n do f1 9 7 0 s ，t h er u r a lr e f o r ms t a r t su pt h es t a t e s o c i e t y st o t a lt r a n s i t i o nf r o m t h ep l a n n i n ge c o n o m yt om a r k e te c o n o m y , f o r mt h et o t a l i t a r i a np o l i t i c st om o d e m g o v e m a n c e a tt h e s a m et i m e ，t h er u r a lg r a s s - r o o t sg o v e r n a n c ea l s ob o r et r a n s i t i o n a lc h a r a c t e r i s t i c s ，w h i c hd i dn o to n l y c a r r yo nf o r m e rc o n t r a d i c t i o n sc u m u l a t e df r o mt h et r a d i t i o n a ls y s t e m ，b u ta l s ov a r i o u sk i n d so f p r o b l e m sp r o d u c e di nt h en e we r a e s p e c i a l l yt h ed i v i s i o na n dd i s l o c a t i o no fg o v e r n m e n t sp o w e ra n d f u n c t i o n sa tt o w n sa n dt o w n s h i p s ，w h i c hh i n d e r st h en o r m a ld e v e l o p m e n to fm a r k e te c o n o m ya n dt h e e x e r t i o no fg o v e m a n c ef u n c t i o nd i r e c t l y t oc o u n t e rt h i si s s u e ，l a i - w u ，s h a n d o n gp r o v i n c e ，t o o k t h el e a di nr e f o r m i n gv i l l a g e ss e c t o r sb ys i m p l i f y i n gg o v e r n m e n ts e c t o r sa n dd e c e n t r a l i z i n gp o w e ri n 1 9 8 6 h o w e v e r , i tf a i l e dt os o l v es u c hp r o b l e m sa st h ec o n t r a d i c t i o n sa n do p e r a t i o nm e c h a n i s m s e x i s t i n gb e t w e e ng o v e r n m e n t sa tt o w n sa n dt o w n s h i p s ，t h er e f o r m d i d n tm a k et h ea n t i c i p a t e d a c h i e v e m e n t s a f t e r 1 9 9 0 s ，w i t h t h eg r a d u a l c h a n g e sa n dd e v e l o p m e n t so f r u r a le c o n o m i ca n ds o c i a l e n v i r o n m e n t ，t h e “i n v o l v i n g ”p r o b l e m so fg r a s s r o o t sr e g i m e h a db e c o m ei n c r e a s i n g l y t h e c o r p o r a t i s m ，e x p a n s i o na n ds e l f - b e n e f i to fg o v e r n m e n t sa tv i l l a g e sa n dt o w n sr e s u l t e di nt h ed e c l i n e a n dw e a k n e s so fg o v e r n m e n t s c a p a c i t yo fs e l f - c o n t r o la n dg o v e m a n c e t h ev i l l a g e s s e c t o r s g r a d u a l l yt u r n e da w a yf r o mi n s t i t u t i o n o fm a n a g e m e n ta n ds e r v i c et oa “b r o k e r ”o r g a n i z a t i o n f u r t h e r m o r e ，t h e “h u n g r y ”f i n a n c ep r o v o k e da n da g g r a v a t e dt h ei n t e m a lc o n t r a d i c t i o n so fg r a s s r o o t s g o v e m a n c e t h eg o v e r n a n c es y s t e mc o u l dn o ta d a p tt ot h ec h a n g eo fp u b l i cm a n a g e m e n ta n dt h e d e m a n di nr u r a ls o c i e t yt op r o v i d ee f f e c t i v ep u b l i cs e r v i c e ，w h i c hl e dt oas e r i a l so fp r o b l e m sa n d c o n f l i c t sb e t w e e ng r a s s r o o t sg o v e r n m e n t sa n dr u r a ls o c i e t i e s ，a n dc o n s e q u e n t l ye v o l v e dg o v e m a n c e c r i s i so fr u r a lg r a s sr o o t si nt h ee n d t h e “t a x f e e r e f o r mr e l i e v e st h en e r v o u sr e l a t i o n sb e t w e e nt h e s t a t ea n df a r m e r s ，a l s ow e a k e n st h ef i n a n c ef o u n d a t i o no fg r a s s r o o t sg o v e r n m e n t sa n di n f l u e n c e s t h e i rf u l f i l l m e n to fp u b l i cs e r v i c ef u n c t i o n h o w e v e r , i tc h e r i s h e san e wc h a n c et h a tav e r ys i g n i f i c a n t l l c h a n g em a y o c c u ri nr u r a lg r a s s r o o t ss y s t e mr e f o r m i ns u m m a r i z i n gt h ee x p e r i e n c ea n dl e a r n i n gl e s s o n sf r o mt h eo t h e rp l a c e s ，b yg e t t i n gr i do ft h e t r a d i t i o n a lt h o u g h to fr e f o r ms u c ha sd e c e n t r a l i z i n gp o w e r sa n ds i m p l i f y i n gg o v e r n m e n ti n s t i t u t i o n s ， x i a n a i l ，i nh u - b e ip r o v i n c e ，c o n s i d e r sv i l l a g e ss e c t o r sa st h ef o c u so ft h er e f o r m ，a s c e r t a i n s g r a s s - r o o t sg o v e r n m e n t sf u n c t i o ni nr u r a lm a r k e te c o n o m ya n db r i n g sp o w e rb a c kt o t h es o c i e t y t h r o u g hb r e a k i n gt h eo l ds t r u c t u r eo fp o w e ri ng r a s sr o o t s ，w h i c hm a k e sab r e a k t h r o u g hi ns u c h a s p e c t s a so r g a n i z a t i o n s t r u c t u r e ，o p e r a t i o nm e c h a n i s ma n df i n a n c ef o u n d a t i o n a n dp r i m a r i l y c o n s t r u c t san e wr u r a lg r a s s - r o o t sg o v e r n a n c es y s t e ma d a p t e dt ot h er a p i d l yc h a n g i n gs o c i a la n d e c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n dp u b l i cs e r v i c e f r o mx i a n a nr e g i o n a lr e f o r mo ft o w n sa n dt o w n s h i p st o v i l l a g e sa n dt o w n s c o m p r e h e n s i v er e f o r mi nh u - b e ip r o v i n c e ，t h ev i t a l i f l y sa n dm e c h a n i s m so ft h e r e f o r ma r ea c t i v a t e da n dr e l e a s e do nal a r g e rs c o p e i nc o n c l u s i o n ，v i l l a g es e c t o r s d e v e l o p m e n ta n dr e f o r mr e f l e c t st h ec h a n g i n gt r a c ki nr u r a l g o v e r n a n c e ，f r o mt h eo l d “t o t a l i t a r i a n ”p o l i t i c st om o d e mg o v e r n a n c e t h ew h o l et r a n s f o r m a t i o no f g r a s s r e , o t sg o v e r n a n c ee m b o d i e st h eb a s i cc o n n o t a t i o na n dd e v e l o p m e n tt r e n do f “n e w - - c o r p o r a f i s m i nt h er e l a t i o n sb e t w e e ns t a t ea n dr u r a l s o c i e t y k e yw o r d s ：p u b l i cs e r v i c e ；g o v e r n m e n tf u n c t i o n ；g r a s s r o o t sg o v e r n a n c e ；v f l l a g es e c t o r s r e f o r m 博士学位论文 d o c t o r a i d i s s f r 、a 】_ i o n y 1 0 1 2 8 4 1 华中师范大学 学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均己在 文中以明确力式标明。本声明的法律结果由本人承担。 靴黻储戳纠嘲易劬月侈日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。 本人授权华中师范大学可以将本学位沦文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 学位论文作者签泐 j 鞠c 年扣目7 商 指导教师签名：? 乙沙 日期：d 6 年( o n ，g 日 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程”，同意将本人 的学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章程” 中的规定享受相关权益。同意论文提交后滞后：口半年；口一年；口二年发布。 博士学位论文 i ) o c t o r a ld i s s e r a t i o n 刖罱 “推进乡镇机构改革的出发点和目的，是为了转变乡镇政府职能，加强社会管理和公共服 务，乡镇机构该履行的职能、该提供的服务，不仅不能削弱，还要逐步加强。”。 2 0 0 5 年1 2 月2 9 日温家宝总理在中共中央农村工作会议上的讲话 “加快推进乡镇机构改革，重点是合理界定乡镇机构职能，精简机构和减少财政供养 人员。积极稳妥地分类推进事业单位改革。”o _ 2 0 0 6 年3 月5 日温家宝总理在全国人大十届三次会议上的讲话 一、选题缘起与研究主题 ( 一) 选题缘起 乡镇一级“七站八所”( 以下简称站所) 的改革已经成为当前我国农村各项改革的推进过 程中，受到广泛关注并亟待解决的重要问题之一。 首先，在宏观层面上，可以对我国中部农村整体形势做出的判断是：乡镇体制改革已经成 为当前农村各项改革工作的重要内容之一。 伴随着农村税费体制改革在全国的全面推进，特别是继2 0 0 4 年温家宝总理在政府工作报告 中提出五年内减免农业税之后，2 0 0 5 年温家宝总理在十届全国人大三次会议上宣布2 0 0 6 年在 全国范围内全部免征农业税。截至目前，已有2 6 个省区市相继宣布免征农业税。中国农民正加 速告别延续了几千年的“皇粮国税”，一个新的“后税改时代”正加速到来。 税费改革的影响是重大而深远的。其中的一个重要方面是，在这一过程中，1 9 8 0 年代中后 期开始进行的乡镇体制改革，也受到相当程度的促动，将在全国范围内全面而深入的展开。乡 镇一级如何适应当前我国农村税费体制改革和农村基层社会经济和民主发展的要求，顺势而动 进行体制创新，受到政府、学界和社会的广泛关注。特别是在“改不改”一一这一农村改革的 重大战略决策已经得到各方面的认同，成为主流性、确定性共识的背景之下，“改什么”、“怎么 改”一一对于农村改革具体策略、形式和方案的探索和选择，成为相当迫切的需要回答的现实 问题。 立于这一宏观角度看，农村基层体制的改革，不仅直接关系到农村税费体制改革成果的巩 。温家宝：“关于当前农业和农村工作的几个问题”，存h t t p ：w w w 叫d a i l y t o m c n g b c o n t e n t 2 0 0 6 - 0 1 2 0 c o n t e n t 一3 9 1 5 8 2 h t m 上a 。温家宝：“政府工作报告”，在h t t p ：a e w s x i n h u a n e tc o m n e w s c e n t e r 2 0 0 5 0 3 0 5 c o n t e n t _ 2 6 5 3 2 1 3 h t m 上。 1 博士学位论文。 d o c t o r a id 1 s s e r l m t o n 固，税费改革后农村公共服务的有效提供，而且对我国基层民主建设水平的提升、农村社会的 持续、稳定的发展发挥着潜在而深远的影响力。 其次，从我国政府体系的组织结构和功能来看，乡镇事业站所在政府组织体系中具有重要 的角色和基础性地位，乡镇事业站所的改革无疑是乡镇体制改革中的重要部分。 根据我国宪法和地方各级人民政府组织法的规定，乡镇一级政府是处于我国行政区划层级 体系最低层次的行政区划单位，是国家设立在农村的基层政权组织，是整个政府体系维持和运 作的基础组织，是国家意志在农村社会的输出终端，在整个政府体系中具有基础性的地位和作 用。 在乡镇一级政府的机构设置中，乡镇事业站所是代表乡镇政府和上级职能部门直接执行国 家意志、主要履行农村公共服务职能的政府机构，它直接面向农村社会和农民，其功能的发挥 影响到农村经济、社会发展和农民生产和生活的方方面面，也是基层政府和农村社会及农民发 生互动关系的重要渠道。 回溯建国以来的历史，由于我国政府组织体系中结构和职能划分的复杂性，乡镇事业站所 成为“条条”( 上级政府垂直部门) 和“块块”( 乡镇政府) 的交叉结合部分，事业站所机构自 身人权、事权和财权的归属和划分也都具有相当的复杂性是农村基层治理中政府组织体系最 富敏感性的神经末梢。当前乡镇站所面临的种种矛盾和问题，反映出目前农村基层治理的基本 状态，而乡镇事业站所的改革则呈现出农村基层治理变革的现实轨迹和走向。 因此，乡镇事业站所的重大变革过程，同时也正是整个政府体系内部“条一块”关系结构 的调整和部门利益的博弈过程和结果，这种体系内部的既有结构及其调整直接会影响到改革的 绩效和发展方向。必须乡镇站所的改革置于我国政府权力结构框架中来考察，以期获得对改革 的完整把握和深入理解。 再次，从目前税费改革后乡镇体制与政府职能及农村公共服务体系等改革实践来看，不同 地区的改革模式及其客观绩效与还存在着较大的争论，需要进一步厘清思路并明确方向。 乡镇一级的改革并不是从税费改革以后才展开的。在此之前，从1 9 4 9 年建国起至2 0 0 3 年， 在中央政府领导下进行过自上而下的“八次革命”，改革的重心逐步由中央转移到基层。特别是 1 9 8 0 年代以来，县级综合试点改革在全国2 0 0 多个县开展，乡镇站所机构改革方面开始有所涉 及，并随着改革的全面推进而逐步深入。 其中，比较突出的是1 9 8 0 年代中后期山东莱芜的乡镇改革，山东莱芜在全国率先实行“简 政放权”的改革，向乡镇“下放权力”、“下放部门”，以健全乡镇政权。这一改革尝试被总结为 “莱芜经验”而推广。当然，作为乡镇改革的一种尝试和努力，其改革的措施、成效及后续影 响值得我们审慎思考。 农村税费改革后，愈加紧张的基层财政压力成为乡镇改革的直接诱因，改革之前长期隐伏 并不断演化的农村社会各种矛盾和问题随之充分暴露出来，形成当前带有全国普遍性的农村治 2 博士学位论文。 d o c t o r a id 1 s s e r l m t o n 理危机。从现实情况看，特别突出的表现在，一方面广大农民公共需求的快速增长与农村公共 服务供给严重短缺已成为农村公基治理的主要矛盾；另一方面地方政府、尤其是乡镇政府及乡 镇站所的公共服务职能薄弱。“农村公共服务怎么办? ”如何制定和选择切合实际并行之有效的 改革方案? 政府与学界从不同角度提出了具体的改革意见、措施和操作方案，而这些具有强实 践性的方案设计，依然需要根据对已有改革的过程与绩效的分析来评价和讨论，进而可能探索 较为成熟的改革路径和模式。 综上所述，我国中部农村地区乡镇站所改革的深入研究，具有十分重要的现实意义，正是 本项研究的切入点所在。 ( 二) 研究主题 本文以基层治理转型中的农村公共服务为研究主题，基于对威安乡镇事业站所的历史发展、 改革背景及进程的考察，解释和说明乡镇事业站所改革的原因、动力及成效，总结我国农村公 共服务改革后的新模式及其组织结构、功能及运行方式等方面的特征，讨论农村公共服务体系 的变革与基层治理转型之间的内在关联，井归纳这一重大变革所呈现出的政府和乡村社会之间 新的关系模式和发展走向。 本文将回答的问题是： 建国以来，作为政府设置在农村地区提供公共产品和服务的组织机构，乡镇事业站所如 何建立? 在政府体系中具有何种地位? 其在履行政府服务职能方面有何特征? 发挥了怎样的作 用? 一随着市场化进程的开启，在不断变化的农村经济和社会环境中，乡镇事业站所的服务功 能如何逐步退化? 传统的计划经济时代的农村公共服务体系如何不能满足日益增长的社会和广 大农民的需求，影响并加剧了基层治理中政府和乡村社会的紧张关系? 改革前短缺财政状况给乡镇站所运作带来怎样的压力? 税费改革在缓解政府与乡村社会 矛盾的同时，使既有的公共服务体系受到怎样的何种影响? 一在普遍性的治理危机中，成安如何对乡镇站所进行系统化的改造，构建起新的农村公共 服务体系，在改变国家对乡村事务“全能”管理、“包揽”服务的同时，强化政府的服务性职能， 实现政府职能的根本性转换，使农村公共服务有效运转起来，提升基层治理的绩效? 在理论上，政府的公共服务职能与基层治理具有怎样的关联? 农村公共服务的改革，反 映出政府的公共服务职能发生了怎样的转换? 由此带来基层治理怎样深刻的变革? 农村公共服 务改革与基层治理转型的深刻变化中，又反映出政府和乡村社会关系的怎样的新变化及发展走 向? 博士学位论文。 d o c t o r a id 1 s s e r l m t o n 二、研究基础与研究方法 ( 一) 研究基础 1 研究背景：从下沉到提升学术重心的转换 对政治学研究而言，农村基层政治理所当然是其研究范围之一。早在1 9 8 0 年代中期，华中 师范大学科学社会主义研究所的张厚安教授等研究者作为“理论务农”。的先行者，就开始着手 从事农村基层政权方面的调查和研究，经过多年深入县以下农村实际考察，并积累了丰富的资 料和经验，获得前期的成果。 自1 9 9 0 年代中期以来，政治学术界的研究重心逐渐发生着转换，逐渐由上层宏观结构研究 转入到基层微观实证研究，对基层政治的研究明显加强。这种蕴涵着学术理念深层次转向的转 变，被归纳为“学术研究思维视野的重心下沉，由8 0 年代关注国家大势的宏观层面转向广阔实 在的社会基层面。”* 基层政治的发展，特别是村民自治的推进是乡村政治研究的开端。较有代表性的，是在农 村研究中，以村民自治的实证调查作为起点，学界关注的重心从对宏观层面国家政治制度的关 注，转到了以“草根民主”。为对象的社会性、强实践性的微观层面。以村民自治的研究为契机， 众多学者开始深入到乡村社会生活的各个层面，以农村基层丰富的社会政治实践为研究对象， 产生了一批颇有影响力的研究成果。 随着学术界对基层民主的制度建构和实践推行等诸多方面研究的不断深入，整个中国乡村 研究的内容不断丰富，研究领域不断拓展，在农村研究体系内部产生了认识突破与理论提升的 冲动，井形成了整体性的重心转移：从村庄向乡镇乃至县一级拓展，从基层民主向基层治理转 移，从乡村民主建设的层面提升到了其外部空间环境和影响要素农村基层治理的基础、动 因、方式、变革等层面研究。o 本文对乡镇站所及其改革的观察、思考和解释，正是在此学术研 。参看张厚安等编著：中国农村基层政权建设丛书，四川人民出版杜1 9 9 2 年版。当然作为早期国内农村研 究的重要代表著作，早期的农村研究政策性、对策性色彩较强，缺乏较有深度的理论解释和分析。 o 徐勇：“重心下沉：9 0 年代学术新趋向”，徐勇自选集，华中理工大学出版社1 9 9 9 年版，第3 2 7 3 2 8 页。 o 参看张厚安、徐勇主笔：中国农村政治稳定与发展，武汉出版社1 9 9 5 年版；徐勇著：中国农村村民自治， 华中师范大学出版社1 9 9 7 年版；王铭铭著：村落视野中的文化与权力：闽台三村五论，上海三联书店1 9 9 7 年版；张厚安、徐勇、项继权等著：中国农村村级治理2 2 个村的调查与比较，华中师范大学出版杜2 0 0 0 年版；于建嵘著：岳村政治一转型期中国乡村政治结构的变迁，商务印书馆2 0 0 1 年版；曹锦清等著：当代 浙江北村的社会文化变迁，上海远东出版杜2 0 0 1 年版；项继权著：集体经济背景下的乡村治理一南街、向 高和方家泉村村治实证研究，华中师范大学出版社2 0 0 2 年版；吴毅著：村治变迁中的权威与秩序一2 0 世纪 川东双村的表达，中国社会科学出版社2 0 0 2 年舨；等等。这些著作从不同角度采用不同方法对农村社区政治、 经济和社会生括进行了研究研究成果丰富在此不一一列举。 o 参看张静著：基层政权一乡镇制度诸问题，浙江人民出版社2 0 0 0 年版；马戎、刘世定、邱泽奇主编：中 国乡镇组织变迁研究，华夏出版社2 0 0 0 年版；徐勇、项继权主编：村民自治进程中的乡村关系，华中师范 大学出版社2 0 0 3 年版：贺雪峰著：乡村治理的社会基础，中国社会科学出版社2 0 0 3 年版：俞町平主编：地 方政府创新与善治：案例研究，社会科学文献出版社2 0 0 3 年版；项继权主编：走出“黄宗羲定律”的怪圈： 中国农村税费改革的研究与咨询，西北大学出版社2 0 0 4 年版；徐秀丽主编：中国农村治理的历史与现状： 以定县、邹平和江宁为例，社会科学文献出版杜2 0 0 4 年版；等等。 4 博士学位论文 d o c t o r a l 。d i s s e r t a t i o n 究的整体发展趋势之下作出的一种尝试和努力。 2 研究基础 一“政府与社会”：一个替代性分析框架 “s t a t es o c i e t yr e l a t i o n s ”是政治学科产生以来学者们讨论的核心问题之一，它关注的是权 力在政府和社会之间如何分配。一直以来，国内学术界将之翻译并理解为“国家与社会的关系”， 值得商榷。 首先，从语意上分析，国家( s t a t e ) 、社会( s o c i e t y ) 和政府( g o v e r n m e n t ) 三个概念具有 众多的争论性。，广义上三者具有相当多的重合之处。狭义上则互不统属。在英文中，广义的 s t a t e 通常是三要素说：即“s t a t e ：人民+ 领土+ 主权政府”。；狭义上的s t a t e 只是指一套政治 体系。而从中国的历史来看，秦统一后，“国家”与“天下”通用。传统中国的国家从来不仅 是指一个政治组织，传统的“国”包含了国家的基本要素。所以汉语中的“国家”相当于英文 中s t a t e 的广义用法，目前国家的涵义仍然以广义为主。 在西方政治学的讨论语境中，英文中的s t a t e 主要取其狭义如s k o c p o l 所提出的概念。s t a t e 是由一组功能上分工的行政、治安及军事组织构成，并由一个行政权威领导和协调。因此，这 个概念只相当于英语中的“政府”而并非“国家”，为此萧全政用“国家机关”而非“国家”来 翻译s t a t e 。英文中的g o v e r n m e n t ，相对于它所管理的社会来说，“是国家的权威代表，其主要 另外，从近几年以来国内召开的大型研讨会主题的变化来看，也反映出国内学界研究重心的提升和转换：“中 国农村基层组织建设与农村社会可持续发展”( 1 9 9 7 年7 月，北京) ，“中国农村研究：交流与沟通”( 1 9 9 7 年 1 0 月，北京) ，“中国乡村制度：历史与现实”( 1 9 9 8 年3 月，北京) ，“村治研究与实验研究”( 1 9 9 8 年7 月， 湖北黄梅) “中国农村村民委员会选举”( 2 0 0 0 年1 0 月，湖北武汉) ，“村民自治进程中的乡村关系”( 2 0 0 1 年 1 2 月，湖北武汉) ，“转型期乡村社会性质研究”( 2 0 0 2 年1 0 月，湖北武汉) ，“中国乡村公共财政与治理”( 2 0 0 2 年1 0 月，湖北武汉) “乡镇体制改草”( 2 0 0 4 年2 月，湖北武汉) 。 。参看b l a c k w e l l b a s i l 1 9 9 1 t h eb l a c k w e l le n c y c l o p a e d i ao f p o l i t i c a ls c i e n c e o r d o r d ：b l a c k w e l lp u b l i s h e r s p p2 5 7 - - 2 3 0 , 5 9 0 - - 5 9 4 r o b e r t s o n ，d a v i d ，e d 1 9 9 5 , 4 d i c t i o n a r o f m o d e r n p o l i t i c s l o n d o n ：e u r o p e p u b l i c a t i o n s p p 1 1 2 1 2 ，4 4 4 - - 4 4 5 等讨论。 o 美国政治学家迦纳认为，“国家是由很多人组成的社会；永久占一块一定的领土；不受外来的统治；有一个 为人民在习惯上所服从的有组织的政府”，转引自王浦趵主编：政治学基础，北京大学出版社1 9 9 5 年版，第 2 3 7 页。维基百科所定义的国家是一个地理概念，指的是“一个具有自己政府、宪法和法律、警察和军队、税 收和人口的独立的政治实体。”在h t t p ：z h w i l d p e d i a o r g w i k i ，e 5 9 b b d e 5 a e b 6 上。 4 r o b e r t s o n ，d a v i d ，e d 1 9 9 5a d i c t i o n a r y0 f m 。d e r n p o l i t i c s l o n d o n ：e u r o p e p u b l i c a t i o n s p p 4 4 4 ； o 王浦劬主编：政治学基础，北京大学出版社1 9 9 5 年版，第2 3 5 页。 o 现代汉语词典的解释有两个，一是指“阶级统治的工具，是统治阶级对被统治阶级实行专政的暴力组织，主要 由军队、警察、法庭、监狱等组成。国家是阶级矛盾不可调和的产物和表现，它随着阶级的产生而产生，也将 随着阶级的消灭而自行消亡。”二是指“一个国家的整个区域。”后一个解释广为接受。参看现代汉语词典( 修 汀版) ，商务印书馆1 9 9 8 年版，第4 8 1 页。作为现代国家概念，s t a t e 是指“与统治者和被统治者相分立的公 共权力形式，它构成了某一有限领土内的最高政治权威。”参看斯金纳：现代政治思想基础，剑桥大学出版 社1 9 7 8 年版，第2 卷，第3 5 3 页。 。s k o c p o l ，t h e d a ，1 9 7 9 s t a t e & s o c i e t y r e v o l u t i o n s ：a c o m p a r a t i v e a n a l y s i s o f f r a n c e , r u s s i aa n d c h m a c a m b r i d g e ：c a m b r i d g eu n i v e r s i t yp r e s sp p2 9 ”萧全政：政治，经济的栏台：政治经济学的基础理论，台北桂冠出版社1 9 9 4 年版，第7 4 负。 博士学位论文。 d o c t o r a id 1 s s e r l m t o n 功能是立法、司法和行政管理，但有时特指行政部门。”。而中文中的“政府”，主要是指国家权 力机关。这正是英文中s t a t e 一词在政治学讨论中的涵义，而比英文中的g o v e r n m e n t 涵义要广 阔。 所以，“国家”的涵义最为广泛，可以囊括一定区域内一切事务的概念，但在“s l a t e - - s o c i e t y ” 中，s o c i e t y 主要指与s t a t e 相对应的民间社会，而不包含政府的概念，s l a t e 主要指国家机关， 所以用“政府与社会”来表述更加贴切。 其次，用“政府与社会”来代替“国家与社会”，不仅是翻译和表述上的策略，而且具有内 在的理论动机。已有研究者从“康德以来国家和社会概念的一体与分离”的角度，来说明用“国 家”来表达s t a t e 在“s t a t es o c i e t yr e l a t i o n s ”中的涵义是不适用的。事实上，当西方行为主义 政治学兴起以后，s t a t e 这个概念受到冷落，因为学者们认为“这个词不能表明确切的对象，因 而也无法表述具有通用价值的政治现象的各项特征。”。于是用政府( g o v e r n m e n t ) 或政治系统 ( p o l i t i c a ls y s t e m ) 取代了s t a t e 。1 9 7 0 年代，有学者主张回到s t a t e ，扩展s t a t e 的内涵，除了 强制性外还有社会管理和社会服务的功能，。此时s t a t e 的内涵也不仅仅是政府机构和法律制 度，还应包括各类政治组织和政治规则。这是政治学者们要咀s t a t e 为政治学研究的中心内容的 努力。所以当特别谈到s t a t ea n d s o c i e t y 时，此时的s t a t e 作为与社会相对的政治系统的一面， 翻译为中文的“政府”更确切些。 在中国的学术界以邓正来为代表的中国学者主要以相关的“公民社会”理论为基础来介 绍和探讨“国家与市民社会”之间的互动关系。何增科研究了中国公民社会和第三领域的成长 及基本模式，以及公共领域界定等问题；。当然，对于“s t a t es o c i e t yr e l a t i o n s ”框架的运用尚存 在众多争议，王绍光曾指出中文讨论中关于“s t a t es o c i e t yr e l a t i o n s ”并没有界定清楚，没有形 b l a c k w e l l ，b a s i l 1 9 9 1 t h e b l a c k w e l l e n c y c l o p a e d i ao f p o l i t i c a l s c i e n c e o x f o r d ：b l a c k - w e l l p u b l i s h e r s p p 2 5 7 维 基百科定义的政府是“个政治体系，于某个区域订立、执行法律和管理的一套机构。”广义的政府包括立法 机关、行政机关、司法机关、军事机关。狭义的政府仅指行政机关。一个国家的政府又可分为中央政府和地方 各级政府。在 h t t p ：z h w i k i p e d i a o r g w i k i s p e c i a l ：s e a r c h ? s e a r c h = e 5 8 5 a c e 5 8 5 b 1 e 6 9 c 8 d e 5 8 a a 1 & f u l l t e x t = e 6 9 0 9 c e 7 b 4 a 2 上。 9 狭义的政府指政府“国家权力机关的执行机关，即国家行政机关，例如