（法律史专业论文）清朝文官行政处分程序初探.pdf

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- ) 清朝文官行政处分程序的法律渊源5 ( 三) 清朝文官行政处分程序的基本原则6 1 、正当法律程序原则6 2 、效率原则8 二、清朝文官行政处分的一般程序1 0 ( 一) 提出案件1 0 1 、特旨1 0 2 、参奏1 l 3 、陈请1 3 ( 二) 受理立案。1 5 1 、初步审查1 5 2 、决定加、减、免1 6 ( 三) 案件审理1 7 1 、审理原则1 7 2 、法律适用1 9 3 、级纪抵销制度2 1 ( 四) 审结上报。2 2 l 、处分结果2 2 2 、上报案件2 4 三、清朝文官行政处分的救济程序2 6 ( 一) 处分救济的管辖2 6 ( 二) 申诉的提出2 7 ( 三) 救济决定的类型2 8 1 、驳回决定2 8 2 、支持决定：2 9 四、清朝文官行政处分程序的宏观评析。3 1 ( 一) 清朝文官行政处分制度本身简评3 1 ( 二) 清朝文官行政处分程序的定位3 2 ( 三) 清朝文官行政处分程序的优势3 4 结论。3 6 参考文献3 7 攻读硕士期间公开发表的文章4 0 后记4 1 清朝文官行政处分程序初探引言 引言 “明主治吏不治民”是统治者们代代相传的治世信条。国家幅员广阔，民众数量 庞多，借由当时的管理水平及手段，皇权的触角很难延伸至社会治理的各个角落。因 此在传统的治理模式中，各级官员理所当然地成为联系君与民之间的重要纽带：官员 向上传达民生民意，对下代表执行阜权。故而，从软性的道德到刚性的制度层面，国 家权力都需要对官员进行特别的约束。至清朝，帝制时代对于官员的管理科学化、规 范化已趋于成熟，大量的官箴及律例对官员各方面的权利、义务进行限制和厘定。其 中，针对违法犯罪的官员，特别施以行政处分的做法，被清会典、会典事例以 及处分则例等一系列典例所吸收，形成法定、明确的法律规范，沿着“纠错一处 分一救济”的程序一一展开，达到“励官职，儆官邪 的效果。 “重实体，轻程序”是中国古代法的标签之一，这展示了中国历代法律对实体正 义的追求。但追求实体正义并不代表漠视程序正义的存在，轻程序也不等同于无程序。 从广义上来分析，法律本身就是一种程序的体现。法的制定、颁布、执行等环节，无 论是每个独立的个体，还是贯穿而成的整体，都属程序的内容。从狭义上来看，中国 古代虽未有一部直接以程序命名的法律，但千百年来每一部法律中都包含有程序的规 定，此处程序专指法律运行时具体的步骤、程式。清一代形成“律例”和“典例 两 种主要法律体例，标志着以行政法律为主的中华法系趋于成熟。1 笔者在讨论行政处 分程序问题时，必然要选取成熟的样本进行分析，因此清朝是首选。另外，清朝是距 离今天最为接近的一个帝制朝代，清史料的保留最为完整，查询与搜集也相对较为便 捷，能帮助笔者更全面、客观地分析和探讨这一程序制度。 对于清朝文官行政处分程序的研究，在过去很长的一段时间内未受学界重视。究 其根本原因，不外乎对于中国古代行政程序这一概念存疑，认为传统程序与现代公法 程序之间存在巨大的差异，不足以体现现代公法程序的价值。2 另一方面，行政处分 程序作为内部行政程序的一种，由于缺乏行政相对人这一角色，故易被行政程序研究 1 艾水明：中华法系并非“以刑为主勺，载中周法学2 0 0 4 年第l 期。 2 参见黄学贤主编：中国行政程序法的理论与实践专题研究评述，中国政法大学出版社2 0 0 7 年1 1 月版， 第7 8 页。 引胄 清朝文官行政处分程序初探 者所忽视。3 尽管如此，随着“程序 热潮的日益推进，学术界对于清朝文官行政处 分程序的研究，也渐渐重视起来。在原有学者大量的行政处分研究材料的基础上， 4 2 0 1 1 年年底，出现了一部以清朝文官行政处分程序研究5 为名的专著，该研究成 果主要以文献分析及历史分析的方法，对清朝文官行政处分程序作了详尽的梳理，并 对清朝行政处分程序给予了一个客观的评价。 笔者试写此文不囿于重复前人的劳动，不是将以前的研究成果进行简单的堆叠， 而希望从法学的角度出发，通过现代行政法理论架构，主要对制度层面的考察，展开 清朝文官行政处分程序的探究，得出一个清朝文官行政程序的合理定位及评价。更期 能够抛砖引玉，获取学界及古代法研究学者的目光，从而提高对于中国古代程序法研 究的重视。 3 火多数以行政程序为名的著作中，不见为行政处分程序作讨论的部分。唯有姜明安教授的书中有专门一节单独 说明行政处分程序，但他也认为：“行政处分大多( 但不是全部) 是行政监察的结果，行政监察往往实际构成 行政处分的前簧程序”，且“我们目前也没有专门的行政处分法”详见姜明安主编：行政程序研究 ，北 京大学出版社2 0 0 6 年1 月版，第5 页。 4 笔右所青大量前人研究成果，主要包括：织田万清国行政法( 中国政法大学出版社2 0 0 3 年版) ，艾永明清 朝文官制度( 商务印书馆2 0 0 3 年版) ，李曙光晚清职官法( 中国政法大学出版社2 0 0 0 年版) 等著作中关 于行政处分的详细梳理。 5 许颖；清朝文官行政处分程序研究，中国社会科学出版社2 0 1 1 年1 2 月版。 2 清朝文官行政处分程序初探一、清朝文官行政处分程序的概述 一、清朝文官行政处分程序的概述 所谓行政处分，即一个在先的行政违法行为侵权后，对于该行为人给予一定程度 的惩戒。清朝文官作为皇权系属的分支，它代表皇权，故一旦被错误使用，对于皇权 本身也是一种伤害，施以惩戒是必然的。但是处分也不可恣意妄为，仍应循着一定的 规则、原则开展，从而防止新的行政违法侵权的发生。因此，面对清朝文官行政处分 时，规则、原则的确定是事前监督的重要环节，而其中程序性的要求更是预防行政权 肆意扩张的最有力武器。所以，清朝文官行政处分程序是行政处分的核心内容。 ( 一) 清朝文官行政处分程序的含义 1 、行政程序 “程序 这一词在古汉语中是分别“程 和“序 来用的，第一次作为合成词是 在清末大量翻译西方法学著作时，对照西方法典的“p r o c e d u r e ”，具体指按照一定的 方式、步骤、时间和顺序作出法律决定的过程，其普遍形态是：按照某种标准和条件 整理争论点，公平地听取各方意见，在使当事人可以理解或认可的情况下作出决定。 6 而在现代汉语词典中，程序是指“行事的先后次序，工作步骤 7 。可见单独的“程 序 一词：虽源自于法律，但也不仅局限于法律。因此在考察行政程序含义时，还是 应当将行政程序的概念单独出来分析。 目前国内关于行政程序的概念主要围绕着“行政程序作为法律程序的一种，不同 于行政诉讼程序，更不可能涵盖行政诉讼程序，它只是行政权力运作的程序，具体指 行政机关行使行政权力、作出行政行为所遵循的方式、步骤、时间和顺序的总和 5 。 这一观点各自不同表述，其中最大的分歧在于是否要将行政相对人作为行政程序的主 体。鉴于本文探讨的核心在于行政处分程序，作为一个内部行政程序，它不具有行政 相对人这一主体，因而不再展开。 6 季j 东：程序比较论，载比较法研究1 9 9 3 年第l 期。 7 辞海编辑委员会：汉语大词典，汉语犬词典出版社1 9 9 1 年版，第8 册第8 7 页。 。早期学界嗣绕行政程序概念，有过三种代表性观点，其主要争议在于，行政程序与行政诉讼之间的关系。但随 著行政泫学的研究逐步深入，只留下以匕一种主要观点，即学界公认的行政程序的定义。参见黄学贤主编：中 围行政程序法的理论j j 实践专题研究评述，中国政法大学出版社2 0 0 7 年1 1 月版，第2 页。 3 一、清朝文官行政处分程序的概述清朝文官行政处分程序初探 根据上述观点，笔者认为，行政程序的含义包括以下三个构成要件：第一，行政 程序是法律程序的一种，其所规范的内容则是行政行为。根据行政行为调整对象的不 同，行政程序可分为外部行政程序和内部行政程序。第二，行政程序的构成要素有方 式、步骤、时间和顺序。方式是指行为实施的方法和形式；步骤是指行为展开的必经 过程；时间是指完成行为的长度截点：而顺序则强调各行为之前的先后排列，分别从 空间和时间两个维度对程序进行解读。第三，行政程序的当事人中必须含有行政机关。 所谓行政程序就是行政机关开展活动所遵循的过程，若没有行政机关这一当事人，行 政程序也就不复存在了。 清朝的行政行为多为官员职权的行使，由于地方官员行政司法权混同，且“父母 官”的角色地位，因此，清朝官员的行政行为覆盖了田、户、钱、谷等民众生活的各 个方面。他们在行使这些职权是也会有相应的程序要素规定。一一对应后，不难得出 现代公认的行政程序含义在清朝官员行使行政权力也有行政程序约束的结论。 2 、行政处分程序 行政处分主体在作出行政处分行为必须遵循的一定程序，即行政处分程序。其包 括实施行政处分时遵循的方式、步骤、顺序和时限的总和。9 根据清会典所载，文官行政处分的主体主要是吏部考功清吏司，它的职责是： “掌文职官之处分，与其议叙。三岁京察及大计，则掌其政令”。m 清一代虽有“处分 一词，并且还有以“处分 命名的相关则例，如钦定六部 处分则例、钦定吏部处分则例、钦定兵部处分则例、钦定王公处分则例等。 但是行政处分这一概念属于现代行政法学体系，不能直接搬来适用，同样行政处分程 序亦如此。明确现代“行政处分”概念包括清时“处分”中哪些情形成为首要问题。 由于中国古代法律制度中，“行政责任与刑事责任、行政处分与刑事惩罚长期混融交 叉，这一特点在清朝仍有一定程度的体现 ，u 因此，清法律中的行政处分，应当分 别不同责任方式作为标准，清朝行政处分的责任方式，不同于刑律中规定的刑罚方式， 一般有三种：罚俸、降级、革职。1 2 大多出现在“典例”中，同时也应注意载于“律 9 参见姜明安主编：行政程序研究，北京大学出版社2 0 0 6 年1 月版。第2 6 3 页。 1 0 钦定大清会典( 光绪朝) 卷l l 吏部考功清吏司 。 1 1 艾永明：清朝文官制度，商务印书馆2 0 0 3 年1 2 月版，第1 7 8 页 1 2 嘉庆续修大清会典( 卷八) ：“凡处分之法三：一臼罚俸，其等七；二日降级留任者其等三，调用者其等五； - - e l 革职，其等一，留任者剐为等焉。” 4 清朝文官行政处分程序初探一、清朝文官行政处分程序的概述 例”中，却行政处分与刑罚混同的情形。1 3 通过行政处分行为的判别，行政处分程序 的含义就一目了然了。 ( 二) 清朝文官行政处分程序的法律渊源 清代对文官行政处分的规定，详见于会典、事例、则例等各类法律文件中。规定 的内容涉及官员行使职权的方方面面，法律条文的多繁复杂，处分体系的严丝密逢，使 得官员们谈及行政处分感慨万千。清末名臣胡林翼曾说过：“大清律易遵，而例难尽悉； 刑律易悉，而吏部处分例难尽悉。1 4 文官行政处分的法律繁多可见一斑，幸而本文讨论 的主题是文官行政处分程序，而其法律渊源主要分布在以下三部法律文件中。 首先，清会典1 5 是清朝一部综合性法典，共1 0 0 卷，是最重要的法典之一，是“经 久常行之大法 。1 6 其内容涵盖了国家各机关部门的职掌、官制、职权行使的规范以 及行政处分、救济等各项实体及程序性规定。可以说是整个行政处分程序运行的最高 法律渊源。 其次，会典事例1 7 作为各朝具体案例总结编纂而成，亦具有法律效力。其性质等 同于西方判例。后世行行政处分之时，也可直接援引事例作为惩戒依据。 最后，则例作为单行法规性质的行政法律，其法律地位更为优先，其数量也可谓 汗牛充栋。专门规定文官行政处分程序的就有两部钦定六部处分则例1 8 、吏部 处分则例，其他则例中涉及文官处分的内容更加庞杂。由于笔者知识水平不足及时 间精力有限，故而集中考察这两部具有代表性的则例，以应对基本的行政处分程序初 步探析。 其中，作为专司“文职考成”的钦定六部处分则例，在清朝涉及文官行政处 分的各类法律文件中处于核心位置，是吏部对六部各类官员行使行政处分权的专门 1 3 f f j l 织山万，李秀清、j ! 沛点校：清国行政法，中国政法大学i l j 版社2 0 0 3 年5 月版，第4 2 0 页中所载：“擅 离职务，无故经过赴任口期等项，规定于人清律例。为当受刑罚之犯罪，又罚俸免职等，属惩戒方法者， 亦均规定于大清律例。”其中，惩戒一次，织田万先生有说明：“原为强制履行其义务起见，谓之行政处分， 而非刑罚也。” “( 清) 徐列编撰： 清稗类钞，第l i 册胥役类胡文忠论部吏，中华书局1 9 8 6 年3 月版，第5 2 5 2 页。 ”因为大清会典红清一代共先后修订五次，其中文字有所出入，为与六部处分则例( 光绪朝) 相配合，选用 同时期的大清会典。故本文所言会典，若无特别说明。均指钦定大清会典( 光绪朝) 。 1 6 光绪会典凡例，见沈鬈能主编：近代中国史料丛刊第十三辑，文海出版社印行。 f 司注1 5 之理由，本文选用钦定大清会典事例( 光绪重修本) 。 埔本文中f f ：现的钦定六部处分则例( 光绪朝) 是沈贤书、孙雨耆二人于光绪十三年整理的版本；吏部处分则 例的版奉，则是注1 6 会典事例的绍7 8 一1 3 7 卷吏部处分例 5 一、清朝文官行政处分程序的概述清朝文官行政处分程序初探 法。其按照六部各自职权划分条目，分为六个大类，而六大类下又进一步细分：吏部 共1 5 类：公式、降罚、升选、举核、考绩、赴任、离任、本章、印信、限期、归旗、 事故、旷职、营私、书役；户部共1 2 类：仓场、漕运、田宅、户口、盐法、钱法、 关市、灾赈、催征、解支、盘查、承追；礼部共6 类：科场、学校、仪制、祀典、文 词、服饰；兵部共6 类：驿递、马政、军政、军器、海防、边防；刑部共8 类：盗贼、 人命、逃人、杂犯、提解、审断、禁狱、用刑；工部共2 类，河工、修造，详细规范 了清朝行政处分内容的各项条款，对于文官行政处分程序的规定也十分集中，所以钦 定六部处分则例在笔者研究材料中的地位尤为突出。 ( 三) 清朝文官行政处分程序的基本原则 在清朝文官行政处分程序规范中，有一些原则贯穿始终，也称之为基本原则。它 们从一些具体的制度中总结归纳而成，又反过来指导着行政处分程序制度的制定与执 行。同时，这些基本原则还体现了清朝文官行政处分程序的价值观念和文化精神。 1 、正当法律程序原则 正当法律程序原则，又称正当程序原则，是现代行政法律的重要原则之。有广 义和狭义之分，广义的正当程序原则指整个行政程序的基本原则；而狭义的正当程序 特指源于英国古老的“自然正义1 9 和美国行政法中“正当法律程序 2 0 的一项原则。 该原则要求行政机关在作出行政行为时，必须遵循正当的法律程序。而何谓正当的法 律程序? 英国古老的“自然正义 要求，具体做到如下两条基本规则：( 1 ) 任何人不 应成为自己案件的法官；( 2 ) 任何人在受到惩罚前，应该给予其说明理由的权利。而 后发展到美国，以宪法的形式确认为：任何人未经正当法律程序不得剥夺生命、自由 或财产。 清王朝以其当时的条件，虽不能知晓或者建立明确的“正当法律程序 概念，但 是同样的正当程序原则的精神却渗透在对于文官的行政处分程序的法律规定中。 其一，自己不做自己的法官。简言之，回避原则，即当行政机关及其工作人员在 处理相关职务内容时，遇到自己或与自身有利害关系的情形时，需要主动提请回避或 根据相关法律规定回避。这是现代正当法律程序原则的首要要求。 1 9 参见王名扬：英国行政法，中国政法大学出版社2 0 0 7 年9 月版，第1 5 1 1 6 0 页 参见王名扬：美国行政法，中国法制出版社2 0 0 5 年5 月版，第3 8 2 - 4 1 4 页 6 清朝文官行政处分程序初探一、清朝文官行政处分程穿的概述 在清朝文官任职中有着十分繁复的回避规则，其中不仅如同西方一般局限于司法 官，更是扩大到了所有行政官员。对此织田万先生虽明白朝廷的良苦用心，却仍诟病 甚多：“官吏回避之规定，峻严细密，既如前述。然要之，如此规定，实属有害无益 之事乃今通观清国制度，其目的，一在于不使官吏为恶，而其禁令之严密，实足 以卜知官吏腐败之程度。 2 1 其实，现今看来，织田万先生的评价中缺少正面积极的 肯定态度。其实回避原则在行政处分程序中还是发挥了充分积极的作用。 清朝对文官进行行政处分的行政机关一般为吏部，但吏部人员的行政处分则遵循 回避原则，交由都察院办理。2 2 这样一来，吏部官员就不仅不能自行审理自己的处分 案件，就连同僚的案件也一并回避之。同样，包括都察院在内的其他各级官员的一般 行政处分案件的审理都不由本部门或其他相关利害关系人审理。至少从规则的设黄 上，做到“自己不做自己的法官”。 其二，处分前必须有充足理由。行政处分是一项对官员不利的行政行为，因此必 须有充分的理由方可作出裁决，不能任意而处断之。 文官的行政处分，大多数经由督抚参奏后，交由吏部处理。故在吏部接到皇帝朱 批转交的参奏前，对该名被参劾的官员违法的情况一无所知。而这对于处分的正确议 定是极为不利的。考虑到此类情况，行政处分的提出，必须附有详细的处分理由。不 准凭空捏造不实的事实，并要求详细列明事实的来源及发现的缘由，以便吏部后续的 调查与访问。 督抚参劾属员侵蚀钱粮及因事纳贿者，其发觉缘由，或由何人详揭，或系自己访 问，或系密交何人查办，据实声明。2 3 直省督抚甄别所属，务必究明劣款，核实参办，不得仅以空词参核，致失平允 督抚参劾属员，必将应参之处或详开款迹，或备列情由，据实指出具奏。如有不开实 款、不列实情含糊参奏者，将该督抚降一级留任2 4 对于上司未按上述要求参劾下属的情形，则例明文规定了追究相应的法律责任。 2 1 【口】织川万，李秀清、王沛点校：清国行政法，中国政法大学出版社2 0 0 3 年5 月版，第3 8 5 页。 托 都察院则例卷3 ，钦定台规卷1 2 ，规定：“宗人府、吏、兵二部皆有议处人员之责，至该衙门有麻议处 者，自应交别衙门议处。嗣后宗入府、吏部有应议处之案，均交都察院办理，兵部交吏部办理。”( 见中华律 令集成( 清卷) ，第5 1 6 页。) 2 3 钦定六部处分则例卷4 举劾，。参劾属员声明发觉缘由，不得密参空参”例 2 4 钦定六部处分则例卷4 举劾，。含糊参奏”例。 7 一、清朝文官行政处分程序的概述清朝文官行政处分程序初探 2 5 此种在处分之初设置规则的做法，有效地防止行政处分不实的发生，保护被处分人 的合法正当的利益。 从上述两个方面，不难发现，清时虽未有正当法律程序原则之名，但确有正当法 律程序原则之实。 2 、效率原则 行政处分程序制度是为了更好地突显公正、公平而出现，但与此同时，也给作出 行政处分决定的行政主体带了工作效率上的负担和麻烦。2 6 庞大的国家机器运转时， 最害怕遭遇拖沓、推诿等一系列导致效率低下的阻碍。因为这不仅会无意间增加行政 成本，如文官人员冗杂、事件豫而不决，更会阻隔了统治者与民间正常沟通的渠道， 积累巨大的社会矛盾。在面临程序带来高效问题的挑战时，清朝文官行政处分程序“山 人自有妙计 。通过限期制度的设计，完成了追求效率这一行政的本质要求。 在清朝文官行政处分程序中，受理材料、立案调查、审理决定和案结汇报等各个 环节中，限期的规定一以贯之。在通讯手段贫乏、公文往来甚繁的清王朝，行政机关 能限期审理行政处分案件，对彰显皇权的权威、震慑百官恪尽职守，有着十分显著的 意义。下面，笔者就由吏部审理一般文官行政处分的期限入手，从则例的规定分析， 得出一个更为数据化、形象化的结论。 清朝文官行政处分事件由吏部办理，因此其一般审理期限为2 0 同。 在京各部院衙门办理事件除去行查、会议期限外，吏礼兵工等衙门限二十日呈堂 完结。2 7 但审理期限并不包括行查事件所需的时间，根据在京和外省的区别，行查事件的 时限应分别计算，又根据行查事件性质的不同，具体情况具体分析：在京最长不过 l o 日；外省最长不过1 月，同时还规定了时限内咨部展期的权利。 在京各衙门行查事件，应用片文声覆者，统限五日查覆；应办稿呈堂声覆者，吏 礼兵工四部限十日查覆，户刑二部限十五日查覆。鹳 凡部院行查外省事件，俱以接到部文之日为始，除扣去属员查复往返程途外，统 2 5 详见钦定六部处分则例卷4 举劾，。误揭属员”例。 拍参见孙笑侠：程序的法理，商务印书馆2 0 0 5 年1 1 月版，第2 6 4 - - 2 6 5 页 2 7 钦定六都处分则例卷l l 限期，“在京各衙门承办限期”例。 碍 钦定六部处分则例卷l l 限期，“在京各衙门行查限期”例。 8 清朝文官行政处分程序初探一、清朝文官行政处分程序的概述 限二十e l 出文咨部。其有必须辗转行查以及款项过多应行造册咨复者，限一月内出咨。 若系报销钱粮、册籍繁多，一时不能确核者，即于限内先行咨部展限。2 9 若遇到事件复杂，需要多部会稿办理的情形，还应在原有审理期限内增加会稿的时 间，但行政处分案件，即便多部会稿，法律也规定必须同时发出，并均在5 日内完成。 ( 会稿事件) 系吏礼兵刑工等部主稿者，其会稿衙门限五日送回如具题时有 应送会稿衙门更改事故者，均限五e l 送回。 因此，从接到案件到处分议定完毕，在京官员至多3 5 日，外省官员最长则是5 5 日。在当时的交通环境下，雷霆之速处分违法官员，对于官员的威慑作用甚是明显。 在维护皇权的同时，也更好地督促官员按照法律行使权力、不逾矩。 对于文官行政处分中的限期规则还不仅局限于此，下文会有进一步的展开。作为 效率原则的体现限期制度，用事实的数据说话，扭转了人们对于官僚政治效率低 下的刻板印象，并且用充满技术性及科学化的方式操作，3 1 以行政处分法律作为保障。 环环相扣、丝丝入理，让整个行政处分环节高效、顺利的展开。 2 9 钦定六部处分则例卷l l 限期，“行查外省咨复限期”例。 钦定六部处分则例卷l l 限期，“会稿限期例。 3 1 参见艾永明：清朝文官制度。商务印书馆2 0 0 3 年1 2 月版，第3 1 8 3 2 2 页。 9 二、清朝文官行政处分的一般程序清朝文官行政处分程序蕾u 探 二、清朝文官行政处分的一般程序 所谓的一般程序，就是指在行政处分程序中普遍存在的，对行政权力的行使起一 定指导和规范作用的程式性制度。清朝自开国以来，就重视官员行政处分行为的开展， 对此给出了许多原则性的规定，并在日后不断吸收、接纳实际案例，丰富相应的法律 条文，最终成形于光绪朝的钦定六部处分则例。接受行政处分法律调整的官员分 为三类：王公宗亲、文官以及武官。3 2 由于本文讨论的对象限定是文官，故而排除了 宗人府及兵部作为审理决定机关的情形。仅指吏部为主的行政主体，根据相关法律， 在实行行政处分过程中所遵循的程序。 ( 一) 提出案件 每一个行政处分的开始，都须由反映相关官员违法违例的事实材料作为依据。材料 通过何种方式呈递、来源是否可靠、所报内容是否属实，直接关系到立案的准确性。法 律只是一个前置性规范，不能硬性规范每一个材料的实体内容，因此对于行政处分案件 材料提出的程序性规定，可有效地筛选掉一些违法的材料，使得立案依据确实可靠。 清朝法律对于文官的行政处分材料的提出，作了三种形式的限定：“凡交部，有 特旨，有参奏，有陈请。 3 3 由于文官处分是吏部分管负责，因此案件受理亦称之为 “交部 ，其中特旨、参奏和陈请则为材料符合法定要求的提交方式。 1 、特旨 特旨，是指皇帝通过特别降旨的方式要求行政处分主体对特定官员进行行政处分 活动。这是帝制时代的专有产物，也是在整个处分提出体系中占据优先地位的方式。 对此，织田万先生认为理所应当：“特旨者，君主特命惩戒方式之开始且“盖官吏 者，属君主机关，君主既有其任免权，终极之惩戒权存于君主，亦固当然耳。3 4 既 然皇帝特旨的优先地位已无可厚非，那么相关法律的规定也应符合此特点。 北参见 都察院则例卷3 ， 钦定台规卷1 2 。 3 3 钦定人清会典( 光绪朝) 卷l l 吏部考功清吏司。 3 n l 织, m t ，李秀清、王沛点校：清国行政法，中国政法大学 i ：版社2 0 0 3 年5 月版，第4 2 4 页。 1 0 清朝文官行政处分程序初探二、清朝文官行政处分的一般程序 皇权是整个帝制时代权力的终极来源，因此皇权除了赋予某些部门或官员行使处 分权力外，也保留了自己在必要的时候提出对于某些官员加以处分的权力。但是皇帝 的权力在帝制时代逐渐成熟的过程中，任意性也逐步规范化，因此即便是皇权也不能 动辄处分官员，还是需要通过特定的法律程序，最后交由主管行政处分的主体进行裁 量。在此情境下，皇权也只享有充分的提出及建议权罢了。 皇帝在提出处分材料时，应需遵守文书种类的规定，即以谕和旨的方式。“谕与 旨，圃皆为皇帝意旨，为其间不无区别。嘉庆续修会典称：皇帝以自己意思特赐 官厅者日谕，其或因所奏请而即以宣示中外者亦为谕。若不如此，唯宣示向所奏请之 官厅，称日旨。 3 5 又有“特降者为谕，因所奏请而降者为旨”3 6 的说法，可见谕和旨， 虽均为皂帝行使特别降旨权力时的载体，但两者还是有所区别的。谕，是皇帝亲自主 动颁发的命令；而旨，是皇帝根据臣下的的建议颁发的命令。谕的特别地位不言而喻， 但旨则是需要与参奏后皇帝再交部处理的案件相分别。所谓特旨中的旨是由皇帝提出 处分要求，而参奏后经皇帝再交部议处的处分申请则是由下级官员提出的。两者虽最 后都由皇帝御批：交部议处，但是提出处分申请的主体是不同的。严格区分两者不同， 主要原因在于特旨享有特殊的建议权。 所谓特殊建议权，即皇帝在提交处分申请材料时，还可以附上自己对于该案件判 定的基本态度。其中对于违法官员权利影响最深的便是加重行政处分的建议权。落实 到具体案件，常以皇帝在交部议处案件中，加附“严加议处”字样的情形出现。这一 建议权是其他行政处分的提出材料中所不允许出现的，是皇帝特旨所专享的。若在参 奏时官员违反这一特殊建议权的专享性，擅自使用“严加议处 字样，属于违反“误 揭属员”例的情形，3 7 需要根据属员不同的处分结果，接受相应的行政处分。由此可 知，特别建议权的专属性是仅归于皇权所有的。 2 、参奏 参奏，即参劾具奏，是“都察院及各地方长官奏请惩戒方式之开始 3 8 。这是清 朝提起文官行政处分的最普遍方式。在人治的大背景下，良好的吏治来源于严密的监 弱【日l 织嗣万，李秀清、王沛点校：清国行政法，中国政法大学出版社2 0 0 3 年5 月版，第1 5 3 页。 靳钦定大清会典( 光绪朝) 卷3 军机处。 3 7 钦定大清会典事例( 光绪重修本) 卷8 l ，吏部处分例，“外官参劾”例。嘉庆p 目年例中规定：“备督抚参 劾属员。不得用严加议处字样。违者照误揭属员例处分” 籍【日j 织 万，李秀清、王沛点校：清国行政法，中国政法大学池版社2 0 0 3 年5 月版，第4 2 4 页。 l l 二、清朝文官行政处分的一般程序 清朝文官行政处分程序初探 察体制。清朝的监察体系是在前人的基础上，将科道合一，从而形成中央直接控制与 地方逐级控制相结合的体系和自上而下又各级长官负责的复杂结构。各级监察机关将 官员违反法律的情形及相关材料，通过参奏的方式上报至皇帝，再经由皇帝决定“交 部议处 的过程，就是参奏。因此，在行政处分的提出中，根据不同的监察体系，参 奏可大致分为两大部分，即题参与参劾。 题参与参劾的提出主体不同，是两者最大的差别。题参是长官对下属的监督，而 参劾则是独立的监察机关都察院行使监察职权的结果。其中题参由于中央与地方 的不同，又分为部院题参和督抚题参。部院是中央机构的代称，清朝的中央机构主要 由议政衙门、内阁、六部、理藩院、通政使司、宗人府、内务府等部门组成，在这些 部院中，如出现属员违法的现象，部院可对其行为提出处分的申请，同时针对地方官 员办理本部门所辖的行政事务违法的情形，亦可提请处分。与中央相对的地方题参， 则只能由享有题参权的督抚级官员提出处分申请。清朝的督与抚均按省设置，并为省 中长官，但其权责各有侧重，“总督、巡抚，责任不同。巡抚专制一省，凡刑名钱谷、 民生吏治，皆其职掌：至于总督，乃酌量地方特设，总理军务，节制抚、镇文武诸臣， 一切战守机宜、调遣兵马重大事务，当悉心筹画 3 9 。从清初设置督、抚二职的分工 可知，提起所辖文官行政处分的权力应当归于巡抚，但地方的军政大权归于总督，且 总督可以节制巡抚的行为，因此在实践中，督、抚常采用合辞具题4 0 的方式，对辖区 内各级违法的地方官员进行题参。清朝对于文官的参劾则主要特指都察院对百官处分 的提出。都察院作为帝制时代传统的国家监督机器，专司监察之职。雍正年间，科道 合流后，都察院彻底成了皇帝监察百官的耳目。所以，科道官员的品级虽低，但其监 察的范围极广，对内外文武百官均享有参劾的权力。而且，科道参劾较之题参，不需 经由层层上报，而是直接报告皇上，这样一步到位通向最高权力的提请处分方式，是 最为便捷高效，也最需规范的情形。 题参与参劾均属参奏，因此它们提出处分的载体是相同的，分为两种：题本与奏 折。题本、奏折是清朝官员向皇帝报告政务的主要文书方式。官员提请行政处分，是 监督下级官员或履行自身政务的内容，因此也应通过题本或奏折的方式上报。题本是 剪清世祝实录卷l l l ，顺治十网年九月己巳条 钦定大清会典事例( 光绪重修本) 卷8 7 ，吏部处分例，“含辞具题”例中规定，巡抚题参文官人都与总督 合辞具题，其中以一人领衔，称为“承行具题”；其他人随同，则称为“列名具题”。 1 2 清朝文官行政处分程序初探二、清朝文官行政处分的一般程序 一种正式公文，“凡内外各衙门一应公事用题本，各省督抚提镇，嗣后钱粮、刑名、 兵丁、马匹、地方民务所关大小公事皆用题本，用印具题。 4 1 题本有特殊的使用规 定，如书写字体、传递方式、用印方法等。在清会典的内阁中还区分了不同 部门的题本名称：通本和部本。“各省将军、督抚提镇、学政、顺天奉天府尹、盛京 五部本章俱赍通政司，由通政司送阁，为通本六部本章，及各院府寺监衙门本章， 则于六部之后，统为部本。 4 2 由于题本使用较为正式、程序也颇繁琐，故而只在清 朝初年使用题本参奏官员行政处分。而后康熙初年，奏折开始启用，并逐步代替了题 本在文官行政处分中主要载体的地位。奏折相较于题本，其“书体自由，又无贴黄、 票拟那种手续。当然快捷很多，而且毋须经过通政使司、内阁，由皇帝亲拆亲行，自 然保密性强”4 3 。奏折的原为保密快捷而用，也正由于此，官员之间相互提请行政处 分之事一时增多。监督之效达到的同时，避免许多提请处分之人遭受打击报复，保障 提请行政处分官员的积极性。因此奏折长达百年的普遍适用，最终导致了题本的废除， 光绪二十七年，清廷正式废除题本：“嗣后除贺本照常恭进外，所有缺分题本及向来 专系具题之件。均著改题为奏，其余各项本章，即行一律删除。”4 4 由于题本的取消， 若奏折一律密陈，则大大增加了皇帝的工作量，关于提请行政处分的材料不再一律密 陈，而有所区分。如“各省督抚于所属道府等官不称职者，具着据实入奏，无庸密陈。” 舒又如“内外无言责大小官员，如不系密事，妄行密奏，及借公将私事具奏者，除所奏 不准外，各降二级调用督抚科道题参，应密而不密，不应密而密者，皆各罚俸六 月。 4 6 由上可知，对于官员提出行政处分材料的载体，无论是题本还是奏折，都有着 严格的法律规定，提醒每一位参奏的人