（环境与资源保护法学专业论文）浙江省饮用水水源保护立法研究.pdf

摘要 饮用水水源的保护关系到人民群众的生命健康、社会的稳定和经济的可持续 发展。随着浙江省经济的高速发展、城市化进程的加快和人民生活水平的不断提 高，饮用水水源承载能力逐步下降。与此同时，浙江省资源性缺水严重、部分饮 用水水源水质较差、污染物排放总量居高不下等方面的问题，严重影响着浙江省 饮用水水源的保护。因此，浙江省急需制定一部关于饮用水水源保护的地方性立 法，以进一步规范和指导饮用水水源保护工作的开展，保护饮用水水源。 本文具体分析了浙江省饮用水水源保护立法方面的现状及当前所存在的问 题。通过对域外及各兄弟省市饮用水水源保护相关立法的借鉴，结合浙江省( 水 污染防治条例及饮用水水源保护工作实际情况，对浙江省饮用水水源保护立法 的必要性和可行性作出论证；同时，提出了浙江省饮用水水源保护条例的立 法构想，以期为浙江省饮用水水源保护的立法工作作出贡献。 关键词：饮用水水源 立法保护 n a b s t r a c t t h a t sab i gi s s u ei no u rw o r ko fd r i n k i n gw a t e rr e s o u r c e sp r o t e c t i o n , a n di t s b a d l ya f f e c t i n gt h ep u b l i ch e a l t h y ，s o c i a ls t a b i l i t ya n de c o n o m i cd e v e l o p m e n t w i t h e c o n o m i cg r o w t h , t h ea c c e l e r a t i o no fu r b a n i z a t i o na n dt h ei m p r o v e dl i v i n gq u a l i t yo f z h e j i a n gp r o v i n c e ，t h ec a r r y i n gc a p a c i t yo fd r i n k i n gw a t e rr e s o u r c eg r a d u a l l y d e c l i n e m e a n w h i l e ，i nz h e j i a n gp r o v i n c e ，t h en a t u r a lr e s o u r c e so fw a t e ri sa c u t e s h o r t a g e ，t h eq u a l i t yo fd r i n k i n gw a t e r i sm u c hp o o ri ns o m ep l a c e ，t h ee m i s s i o n so f p o l l u t a n t si sh i 曲a n ds o o n t h o s ep r o b l e m ss e r i o u s l ya f f e c t i n gt h ep r o t e c t i o n o f d r i n k i n gw a t e rr e s o u r c e s o ，al o c a ll e g i s l a t i o na b o u td r i n k i n gw a t e rr e s o u r c e p r o t e c t i o ni nz h e j i a n gp r o v i n c ei su r g e n t l yn e e d e d t oe n a c t e d ，t h a t sa l s ot h er e a s o n w h y f u r t h e rs t a n d a r do fd r i n k i n gw a t e rr e s o u r c ep r o t e c t i o nn e e dt ob eb u i l t t h i sp a p e rd i s c u s s e dc u r r e n ts i t u a t i o na b o u tz h e ji a n gp r o v i n c e sd r i n k i n gw a t e r r e s o u r c ep r o t e c t i o nl e g i s l a t i o na n ds o m eo t h e rp r o b l e m s t h r o u g hb o r r o w i n gi d e a s f r o mo t h e rc o u n t r i e sa n do t h e rp r o v i n c e ，t h e nc o m b i n i n g ”w a t e rp o l l u t i o nc o n t r o l o r d i n a n c e ”o fz h e j i a n gp r o v i n c ea n dt h ea c t u a ls i t u a t i o no fd r i n k i n gw a t e rr e s o u r c e p r o t e c t i o n , t h i sp a p e rm a r k e daa r g u m e n ta b o u tt h en e c e s s i t y a n df e a s i b i l i t yo f l e g i s l a t i o n ；a n dc o n c e i v e d ”z h e j i a n gp r o v i n c e sd r i n k i n gw a t e rr e s o u r c ep r o t e c t i o n r e g u l a t i o n s ”，s oa st om a k eac o n t r i b u t i o nt oz h e ji a n gp r o v i n c e sd r i n k i n gw a t e r r e s o u r c ep r o t e c t i o nl e g i s l a t i o n k e yw o r d s ：d r i n k i n gw a t e rr e s o u r c el e g i s l a t i o n p r o t e c t i o n i i i 致谢 本文是在导师钱水苗教授的悉心指导下完成的，在攻读硕士学位的两年时间 里，导师对学生生活上无微不至的关怀，学习上耐心细致的教导让学生无限感激， 导师严谨的治学态度和高尚的做人原则对学生的影响，更是学生一生无比骄傲的 收获，行将毕业，学生谨向导师表示最衷心的感谢! 还要真诚地感谢浙江大学光华法学院的各位老师，是你们的精心指导，让我 拓宽了视野，完善了自己。 最后，向我的父亲、母亲致谢，感谢你们对我的无私付出。 浙江大学硕士学位论文l 引言 1 引言 水是生命之源，生存之根。对于“七山一水二分田”的浙江而言，饮用 水水源的保护事关50 0 0 万浙江人的生存安全和社会经济的可持续发展，确 保饮用水水源安全是浙江省环境保护工作的重中之重。近年来，浙江省经过 “8 1 1 ”1 环境污染整治行动，金省饮用水水源保护工作得到不断强化，但饮用 水水源的保护仍存在一些问题需要进一步解决，具体表现在以下几个方面：一 是全省资源型缺水严重。2 0 0 9 年全省年总水资源量9 3 1 3 5 亿立方米，比上年 偏少8 9 ，金省总用水量为2 1 7 0 7 亿立法米，其中居民生活用水为2 5 1 8 亿 立方米，占1 1 1 6 5 6 ；人均水资源量1 8 0 0 立方米，全国平均水平是2 4 0 0 立方 米，同时仅为世界水平的1 4 。2 二是部分地区的饮用水水源地水质较差。2 0 0 9 年全省4 1 个重点城市集中式生活饮用水水源地中：河道型水源地9 个，均劣 于地表水环境质量i 类标准；3 水库型水源地3 2 个，其中13 座水库水质合格 率在5o 一9 2 不等( 主要超标项目为p h 值、总磷、溶解氧) 三是城市供水 水源单一，备用水源地保护未引起足够重视，水源调节余地少且水质达标堪忧。 全省参加评价的2 2 0 个重点水功能区，符合地表水i 一类标准的1 1 6 个，占 5 2 7 。按水功能区目标水质评价，8 5 个水功能区达标，达标率为3 8 6 其 中保护区1 2 个，达标率为7 5 0 ；保留区2 个，达标率为5 0 0 5 6 ；缓冲区9 个，达标率为2 2 2 5 6 ；饮用水源区7 9 个，达标率为4 5 6 。5 四是污染物排放 总量居高不下，对饮用水水源地水质造成影响。五是饮用水水源地区的生产布 局优化、产业结构调整等方面工作需进一步深化同时，水污染防治法和 1 浙江“8 1 l ”环境污染整治行动的“8 l l ”中的“8 ”，是指全省八大水系及运河、平原河网，“l l ”既指1 1 个设区 市，也指1 1 个省级环境保护重点监管区。 2 资料来源：浙江省集中式饮用水水源地调查报告，浙江省环保厅，2 0 1 0 年。 3 依据地表水水域环境功能和保护目标，按功能高低依次划分为五类：i 类主要适用于源头水、国家自然 保护区；l i 类主要适用子集中式生活饮用水地表水源地一级保护区、珍稀水生生物栖息地、鱼虾类产场、 仔稚幼鱼的索饵场等；i i i 类主要适用于集中式生活饮用水地表水源地二级保护区、鱼虾类越冬场、洄游通 道、水产养殖区等渔业水域及游泳区；类主要适用于一般工业用水区及人体非直接接触的娱乐用水区； v 类主要适用于农业用水区及一般景观要求水域。 4 数据来源：浙江省水资源公报，浙江省水利厅，2 0 0 9 年。 5 数据来源：浙江省水资源公报，浙江省水利厅，2 0 0 9 年 浙江大学硕士学位论文1 引言 浙江省水污染防治条例等现有法律法规关于饮用水水源保护的规定还不够 系统全面，与当前饮用水水源的稀缺性和保护的紧迫性相比，仍显得比较薄弱。 究其原因，缺乏一部综合性的饮用水水源保护的地方立法是症结所在。因此， 研究制定关于浙江省饮用水水源保护的专门立法，为浙江省饮用水水源保护提 供法律支撑是十分有必要的。 浙江大学硕士学位论文2 浙江省饮用水水源保护立法现状及所存问题 2 浙江省饮用水水源保护立法现状及所存问题 2 1 浙江省饮用水水源保护立法现状 浙江省在水资源立法保护方面拥有较强的立法意识和较好的立法技术，长期 的立法实践促进了全省水资源保护工作的开展，但欠缺饮用水水源保护的专门性 立法仍是不争的事实。现阶段饮用水水源保护工作的开展，主要依托予以下相关 法规和规章：浙江省排污许可证管理暂行办法( 2 0 1 0 年) 、浙江省城镇污水 集中处理管理办法( 2 0 0 9 年) 、浙江省水污染防治条例( 2 0 0 9 年) 、浙江省 环境保护行政处罚实施规范( 2 0 0 8 年) 、浙江省生态环保财力转移支付试行办 法( 2 0 0 8 年) 、浙江省水资源费征收管理办法( 2 0 0 7 年) 、浙江省城市供水 管理办法( 2 0 0 5 年) 、浙江省水资源管理条例( 2 0 0 3 年) 、浙江省农业自然 资源综合管理条例( 1 9 9 9 年) ，( ( 浙江省钱塘江管理条例( 1 9 9 7 年) ；宁波市 水资源管理条例( 2 0 1 0 年修正) 、杭州市污染物排放许可管理条例( 2 0 0 8 年) ， 杭州市城市供水管理条例( 2 0 0 4 年) 、杭州市生活饮用水源保护条例( 2 0 0 4 年) 等。 2 2 浙江省饮用水水源保护立法所存在的问题 浙江省水污染防治条例( 下称防治条例) 共9 章6 5 条，是浙江省 在水污染防治方面的一个重要立法防治条例从水污染防治的政府责任、水 污染防治规划和水污染物排放标准、饮用水水源保护、生态建设和污染控制、污 染治理、环境监控和水污染事故应急处置、执法监督、法律责任等方面对水资源 的保护作出了具体的规定。虽防治条例3 已设专章对饮用水水源的保护加以调 整，但就饮用水水源保护工作的实际需要而言，仍有一些不足之处。 2 2 1 饮用水水源保护的管理权限划分亟待明晰 饮用水水源保护工作是一项涉及到规划、水利、环保、交通、海事等多个职 能部门的综合性工作，需强化地方人民政府在饮用水水源保护中的职责，合理确 定地方人民政府及其有关职能部门在饮用水水源保护中的管理权限和职责划分。 但现阶段，浙江省饮用水水源保护的工作仍呈现出管理机构繁杂的局面：防治 浙江大学硕士学位论文2 浙江省饮用水水源保护立法现状及所存问题 条例要求县级以上环保部门对本行政区域水污染防治实施统一监管，负责饮 用水水源水质监测、饮用水水源污染事故查处、饮用水水源保护协调等多项工作； 同时要求海事管理机构对船舶污染水域的防治实施监督管理，其他县级以上 人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等有关主管部门在各 自职责范围内，对有关水污染防治实施监督管理。按目前的管理模式，虽表 面上体现的是多个部门的齐心协力、多管齐下，但事实却导致了各部门只注重各 自局部利益及单一治水目标的实现，弱化了饮用水水源的整体管理能力，违背了 饮用水水源保护的客观规律，现行管理制度实施的结果可能偏离甚至完全背离保 障饮用水水源的目标。 2 2 2 饮用水水源污染事故应急体系亟待完善 防治条例要求：县级以上人民政府环境保护主管部门应会同水行政、国 土资源等主管部门完善环境安全预警预测系统；对有可能造成水污染的企事业单 位应做好应急预案并报所在地环境保护职能部门备案；制定污染事故应急报告制 度由于饮用水取水水源的水体一旦发生水污染事故就容易诱发集中式供水的中 断，对公众的日常生活生产乃至身体健康造成影响，因此完善饮用水水源的应急 和预警制度的是非常有必要的。 2 2 3 饮用水水源保护区生态补偿制度亟待充实 生态补偿是环境管理的一种经济手段，它通过对人类生产活动的调节来达到 保护生态环境的目的防治条例要求浙江省县级以上人民政府根据生态保 护的目标、投入、成效和区域间经济社会发展水平等因素，通过财政转移支 付、区域协作等方式，建立健全对饮用水水源保护区区域和江河、湖泊，水 库上游地区以及有关生态保护区区域的水环境生态保护补偿机制，并逐步加 大补偿力度。就目前而言，人民政府通过财政转移支付的方式对饮用水水源保 护区居民进行生态补偿较为可行的，但就生态补偿长期性和稳定性的要求而言， 行政性指令就显得相形见绌。因此，充实饮用水水源保护区域生态补偿方式，为 饮用水水源保护区内居民增收创造“造血”机制才是长久之计 2 2 4 公众参与饮用水水源保护未予明确 防治条例仅原则性地提及单位和个人都有保护水环境的义务，并均有权 对污染和破坏水环境的行为进行检举，但未对公众参与饮用水水源保护工作作出 浙江大学硕士学位论文 2 浙江省饮用水水源保护立法现状及所存问题 明确规定，也未对检举渠道和方式、培养公众保护饮用水水源意识、参与饮用水 水源执法工作的监督等方面作出具体的规定。 2 2 5 饮用水水源地水质监测制度亟待进一步完善 ( ( 防治条例在水质监测方面侧重于重点排污单位和跨行政区域河流交接 断面水质的监测，未规定饮用水水源地水质的监测制度。目前浙江省既未实 现从取水口到输水管道最终出口水质的全程监测，又未对水利、环保、卫生、城 建等部门以及供水企业对水质的监测进行系统的整合。由于各部门监测时所依据 的规范、方法、频次、点位等各不相同，导致了饮用水水源地水质监测结果的不 一致，难以实现对水源地水质的有效监测。 2 2 6 饮用水水源保护区周边面源污染亟待治理 在污染源治理方面，( 防治条例同全国各地情况类似，在水污染治理方面 主要针对点源污染，采取总量控制的办法，建立了以重点污染物总量控制制度、 分解总量控制指标、授权地方人民政府确定本地区重点污染物和对超过总量控制 指标地区实行“区域限批”为核心的总量控制体系，突显出在治理水污染方面的 指导思想仍处于“重点轻面”阶段，呈现出“抓小放大竹的局面。浙江省环保厅 2 0 1o 年浙江省集中式饮用水水源地调查报告明确指出，饮用水水源保护区 污染物来源主要来自于生活和农业面源。在污水处理方面，防治条例对城镇 污水集中处理作出了较为细致的规定，但对于农村的污水仅要求根据当地实际情 况建设污水集中处理设施，改善农村水环境。防治条例从整体上缺乏对面源 污染的防治力度，尤其是农业面源污染的控制。 浙江大学硕士学位论文3 浙江省饮用水水源立法保护的必要性及可行性分析 3 浙江省饮用水水源立法保护的必要性及可行性分析 浙江省省内水系发达，拥有钱塘江、瓯江、灵江、苕溪、甬江、飞云江、鏊 江、京杭运河( 浙江段) 等八条水系和杭州西湖、绍兴东湖、嘉兴南湖、宁波东 钱湖四大名湖及人工湖泊千岛湖等重要水源地。 3 1 浙江省饮用水水源立法保护的必要性 随着经济的发展、城市化进程的加快和人民生活水平的不断提高，合理开发 和保护饮用水水源、确保饮用水安全，已成为浙江省保障公众生命健康、保持经 济持续增长、维护社会稳定的重要战略课题。虽然截止2 0 0 9 年浙江省全省累计 创建合格规范饮用水水源保护区已达4 9 4 个，受益人口达3 2 9 4 万人，且省环保 厅也多次组织开展饮用水水源保护“清洁饮用水，喝上放心水”的专项执法检查， 但缺少饮用水水源保护的专门立法已成为浙江省饮用水水源保护工作的软肋，制 定浙江省饮用水水源保护的专门立法已迫在眉睫。 3 1 1 饮用水水源地环境状况不容乐观 根据浙江省集中式饮用水水源地调查报告和浙江省乡镇集中式饮用水 水源地调查报告显示，目前浙江省两类饮用水地下水水源地的水文地质条件水 平均为一般，部分饮用水地下水源地受地表影响风险较大，且已受到不同程度的 污染，小部分湖库型水库存在富营养化趋势；同时，保护区的划分、保护区排污 口的控制以及监测应急等方面也存在一定的问题。 3 1 2 饮用水水源立法保护是强化饮用水水源保护的需要 目前影响浙江省饮用水水源的污染源主要来自工业污染源、养殖场、沙场、 码头、油库、市政污水排污口等方面。经过近年来的整治，工业污染源已经得到 一定的控制，但石油类、粪大肠菌类、铁以及高锰酸盐指数等因子超标仍影响着 饮用水水源地水质，例如对钱塘江水源地水质监测结果表明，该水体存在不同程 度的“三致”性物质( 致癌物、致突变物、致畸形物) ，因此，必须通过立法加 强对饮用水水源的保护，强化对各类污染源的法律控制。 3 1 3 饮用水水源立法保护是改善饮用水水质的需要 2 0 0 7 年7 月1 日实施的修订后的生活饮用水卫生标准对饮用水水质有 6 浙江大学硕士学位论文3 浙江省饮用水水源立法保护的必要性及可行性分析 机物、微生物和水质消毒等方面的检测有了进一步的提高：饮用水水质标准由原 先的3 5 项增至1 0 6 项，同时统一了城镇和农村饮用水卫生标准，基本实现了饮 用水标准与国际接轨。鉴于生活饮用水评价标准的提高，通过立法对饮用水水源 的水质加以保障已变得刻不容缓。 3 1 4 饮用水水源立法保护是完善饮用水水源环境保护机制的需要 浙江省水资源流域性污染严重，区域结构型污染矛盾突出，对饮用水水源构 成了严重威胁，但浙江省现阶段饮用水水源的保护工作仅停留在饮用水水源取水 口周边小范围的保护上，保护工作也仅以不受其他污染因素影响为目标，这远不 能够完全解决饮用水安全的问题。因此，只有加强流域及区域饮用水水源保护工 作，完善各部门职责分工，建立长效稳定的生态补偿机制，方能实现饮用水水源 的有效保护。 3 1 5 饮用水水源立法保护是强化饮用水水源保护执法工作的需要 目前在饮用水水源保护的执法工作中，存在着处罚力度偏低、饮用水水源保 护区未得到有效保护等问题。“违法成本低，守法成本高”已严重影响到了饮用 水水源保护工作的开展，如防治条例规定在饮用水水源保护区范围内堆放 存贮可能造成水体污染的固体废弃物和其他污染物的，处五千元以上五万元 以下的罚款；又如杭州市已经建成的饮用水水源保护区仍然存在未得到依法保 护的情况。 3 。2 浙江省饮用水水源立法保护的可行性分析 在国家法律法规的支撑引导下，通过对域外及各兄弟省市饮用水水源保护相 关立法的参考，依托本省在水资源保护方面的立法及在饮用水水源保护工作的长 期实践经验积累，制定一部饮用水水源保护的专门立法是切实可行的。 3 2 1 国家法律法规为浙江省饮用水水源保护立法提供了上位法依据 水法要求国家建立饮用水水源保护区制度；省、自治区、直辖市人民政 府应当划定饮用水水源保护区，并采取措施，防止水源枯竭和水体污染，保证城 乡居民饮用水安全；禁止在饮用水水源保护区内设置排污口。( ( 水污染防治法 的修订出台为对饮用水水源保护作了专章规定，明确水污染防治应当优先保护饮 用水水源。 浙江大学硕士学位论文3 浙江省饮用水水源立法保护的必要性及可行性分析 3 2 2 各兄弟省市地方性立法为浙江省饮用水水源保护立法提供了参考经验 近年来全国各省市饮用水水源保护立法进程显著加快，国内部分省市根据法 律的相关规定，相继出台了一些地方性法规和政府规章，在饮用水水源保护工作 上取得了积极进展：上海市饮用水水源保护条例( 2 0 1 0 年) 、合肥市城市饮 用水水源保护条例( 2 0 0 4 年) 、陕西省城市饮用水水源保护区环境保护条例 ( 2 0 0 2 年) 、深圳经济特区饮用水源保护条例( 2 0 0 1 年修正) 、四川省饮用水 水源保护管理条例( 1 9 9 7 年) 、湘江长沙段饮用水水源保护条例( 1 9 9 7 年) 、 广州市饮用水源污染防治条例( 1 9 9 7 年修正) ；此外，兰州市城市生活饮 用水水源保护和污染防治办法( 2 0 1 1 年) 、辽源市饮用水水源保护管理办 法( 2 0 1 0 年) 、无锡市饮用水水源保护办法( 2 0 0 8 年) 、江西省生活饮用水 水源污染防治办法( 2 0 0 6 年) 等地方政府规章，也对饮用水水源保护作出了专 门的规定。这些地方性立法结合了本地实际，立法理念和立法技术比较先进，保 护措施和方法比较得力，具有较高的立法参考和借鉴价值。 3 2 2 1 生态补偿制度 上海市饮用水水源保护条例第六条专门规定了生态补偿制度：“本市建 立饮用水水源保护生态补偿制度。市和区县人民政府应当建立饮用水水源保护生 态补偿财政转移支付等相关制度，促进饮用水水源保护地区和其它地区的协调发 展。具体办法由市发展改革行政管理部门会同市财政等有关行政管理部门提出方 案，报市人民政府批准后执行”。 3 2 2 2 饮用水水源保护区划分及范围 在饮用水水源保护区划分及范围这一问题上，深圳经济特区饮用水保护条 例进行了原则性规定，明确了水源保护区的划定和审批的主体：“深圳市人 民政府( 以下简称市人民政府) 对重要饮用水源地，应根据水源水质保护的要求， 划定饮用水源保护区。”上海市饮用水水源保护条例先明确了具体的饮用水 水源，后对饮用水水源保护区范围的划定和调整的责任主体作出了区分：“黄浦 江上游饮用水水源、青草沙饮用水水源、陈行饮用水水源、崇明东风西沙饮用水 水源保护区范围的划定和调整，由市环保部门会同市发展改革、水务、卫生、港 1 2 、海事、规划国土资源等有关行政管理部门，以及相关区县人民政府提出方案， 报市人民政府批准后公布执行。其它饮用水水源保护区范围的划定和调整，由区 浙江大学硕士学位论文3 浙江省饮用水水源立法保护的必要性及可行性分析 县人民政府提出方案，报市人民政府批准后公布执行”。陕西省城市饮用水水源 保护区环境保护条例则另辟蹊径，在立法中对饮用水源保护区的具体划分作出 了详尽的规定，并针对江河水源、地下水源、湖泊水库水源以及承压含水层的地 下水水源保护区分别划定一级、二级和准保护区6 3 2 2 3 饮用水水源保护区管理规定 在饮用水水源保护区管理的具体规定上，各省市均以水污染防治法为基 础，提出了更高的要求：上海市饮用水水源保护条例对于水源一类保护区， 较( ( 水污染防治法第五十八条，增加了船舶的具体规定，以及( 四) 使用化肥 和化学农药；( 五) 其它可能污染饮用水水体的一切活动。较水污染防治法 第五十九条，增加了( 一) 设置排污口；( 三) 设置固体废物贮存、堆放场所； ( 四) 设置畜禽养殖场；( 五) 危险品水上过驳作业；( 六) 向水体排放生活垃圾、 污水；( 七) 在水体清洗车辆；( 八) 在水体清洗装贮过油类或者有毒有害污染物 的容器和包装器材；( 九) 冲洗船舶甲板，向水体排放船舶洗舱水、压舱水；( 十) 在黄浦江上游饮用水水源保护区中的淀山湖、元荡内从事投饵养殖；( 十一) 向 水体排放其它各类可能污染水体的物质。较水污染防治法第六十条，详细列 举了在准保护区内不可为的行为：( 二) 设置危险废物、生活垃圾堆放场所和处 置场所；( 三) 在水体清洗装贮过油类或者有毒有害污染物的车辆、容器和包装 器材；( 四) 向水体排放含重金属、病原体、油类、酸碱类污水等有毒有害物质； ( 五) 堆放、倾倒和填埋粉煤灰、废渣、放射性物品、有毒有害物品等各种固体 废物；( 六) 新设规模化畜禽养殖场。饮用水水源准保护区内现有畜禽养殖场应 当实施粪便生态还田，或者用以生产沼气、有机肥料等。 3 2 2 4 地方行政机关监管责任 6 陕西省城市饮用水水源保护区环境保护条例 第八条饮用水江河水源保护区的划分：( 一) 一级保护区：从取水点起计算上游一千水罕下游一百米的 水域及其阿侧河岸外延一百米的陆域：( _ 二) 二级保护区：从一级保护区上界起上溯二千水的水域，及其两 侧河岸外延二百米的陆域；( 三) 准保护区：从二级保护区 ：界越j ：溯三下米的水域，及其两侧河岸外延三 再米的陆域。 第九条饮用水湖泊、水库水源保护区的划分：( 一) 一级保护区：湖泊、水库水域，及其正常水位线外延 一百米的陆域：( 二) 二级傈护区：湖演、水库向水坡区域或嚣i i 三常水位线外延三百米的陆域，以及从流入 湖泊、水库的河流的入l j 卜- 溯二于米的水域，及j ，口岸两侧外延二雨米的陆域；( 三) 准保护区：从湖泊、 水库级保护区上界盯外延三再米的陆域，以及从漉入湖泊、水库的河流的二级保护区上界起上溯五千米 的水域，及萸河岸两侧外延三百米的陆域。 第 条饮用水地下水水源保护区的划分：( 一) 一级保护区：以取水井为中心，半径五 。五米的网形区域； ( 二) 二级保护区：以取水井为中心，半径五十五米至- 二倍影响半径的圆环形区域；( 兰) 准保护区：根据 地下水水文地顾和补给条件确定。 承压含水层的地下水水源保护区，根据含水层水义地质和埋藏条件划定 浙江大学硕士学位论文3 浙江省饮用水水源立法保护的必要性及可行性分析 在地方行政机关监管责任方面，上海市饮用水水源保护条例规定：“( 1 ) 、 建立饮用水水源水质的检测系统；( 2 ) 、建立饮用水水源安全评估机制；( 3 ) 、第 二十一条市和区县环保部门应当加强对饮用水水源保护区范围内污染物排放情 况的监督检查，发现污染饮用水水源的污染源，应当责令排污单位停止污染物排 放，排污单位拒不停止排放污染物的，市或者区县环保部门可以报请同级人民政 府批准，采取措施予以停产或者关闭，相关供水、供电、供气等单位应当予以配 合。对不能确定责任人的污染物，由所在地区县人民政府组织有关部门予以清 理。”深圳经济特区饮用水保护条例第二章分别明确了各监管部门的具体职 责：“市、区人民政府的环境保护行政主管部f - j ( 以下简称环境保护部门) 负责 对本辖区内饮用水水源保护实施统一监督管理，以及规划与国土资源、水务、建 设、农林渔业、城市管理、卫生、公安、发展计划、经济发展、财政、工商、区 ( 镇) 人民政府、街道办事处、村( 居) 民委员会在整个饮用水水源保护方面各 自的监管职责。”7 3 2 2 5 饮用水水源保护的应急预案 饮用水水源保护应急预案的制定需紧密结合各省市自身实际：上海市饮用 水水源保护条例第二十三条规定：“市和区县人民政府应当组织编制饮用水水 源污染事故处理应急预案，建立专业应急救援队伍，配备应急救援设施设备” 第二十四条规定：“有关单位发生突发性事件，造成或者可能造成饮用水水源污 染事故的，应当采取应急措施，并向市、区县环保部门或者应急联动机构报告。 市应急联动机构或者市环保部门应当启动相应的饮用水水源污染事故应急预案。 饮用水水源污染事故发生后，市应急联动机构或者市环保部门应当及时向受影响 地区发布饮用水水源污染事故警报，组织有关部门做好应急供水准备。”深圳 经济特区饮用水保护条例也在其第二十八，二十九条做出了类似的规定，第 二十八条：“在饮用水源保护区和其他水源地发生突发性事故，造成或可能造成 饮用水源水体污染的，有关责任单位或个人必须采取应急措施，通报可能受到污 染危害的单位和居民，并在2 小时内报告环境保护部门，接受调查处理。环境保 护部门获知后应及时采取有效措施，防止的污染的加重和减轻其危害。”第二十 7 兰州市城市生活饮用水水源保护和污染防治办法及 辽源市饮用水水源保护管理办法也有相类似 的规定。 l o 浙江大学硕士学位论文3 浙江省饮用水水源立法保护的必要性及可行性分析 九条：“在饮用水源受到污染，危及供水安全时，环境保护部门有权责令造成水 源污染的单位和个体经营者，采取停止生产、停止排放污染物等紧急措施”。辽 源市饮用水水源保护管理办法规定：“饮用水水源污染事故发生后，应急办或 环境保护行政主管部门应当启动相应的饮用水水源污染事故应急预案，并及时向 受影响地区发布饮用水水源污染事故警报”。 各区县一级也逐步实现了应急预案具体操作上的完善：2 0 1 0 年黄山市徽州 区制定了黄山市徽州区饮用水水源突发环境事件应急预案，2 0 0 9 年福建省福 州市鼓楼区制定了鼓楼区饮用水源保护区环境污染事故应急预案，2 0 0 8 年云 南省保山市腾冲县制定了腾冲县饮用水源保护区环境污染事故应急预案等， 武汉市环保局还于2 0 0 9 年专门制定了针对农村饮用水水源的武汉市环境保护 局农村饮用水水源地突发环境事件应急预案。这些预案均从适用范围，相关机 构及职责，应急的程序启动及终止，相关通讯、运输、医疗保障以及后续的污染 跟踪、处罚等方面作出了较为细致的规定。 3 2 2 6 饮用水水源污染事故的信息披露 饮用水水源污染事故信息的及时有效披露既是对公民知情权的尊重，也是对 公民生命健康权的保护，更是维护社会稳定需要。故此，上海市饮用水水源保 护条例第二十五条规定：“饮用水水源污染事故的信息披露，由市或者区县人 民政府按照中华人民共和国突发事件应对法和本市的有关规定执行。”辽源 市饮用水水源保护管理办法规定：“饮用水水源污染事故的信息披露，由市或 者县区政府按照中华人民共和国突发事件应对法的规定执行。”兰州市城市 生活饮用水水源保护和污染防治办法在制定了与上海、辽源相同的规定外，还 要求：“市环保行政主管部门应当建立城市生活饮用水水源信息定期通报制度， 依法及时、准确发布城市生活饮用水水源水质信息。” 3 2 2 7 相关经济和政策手段的应用 在饮用水水源保护的立法中，深圳市及上海市充分引入了经济和政策手段， 分别作出了引导产业发展和环境保险的有益尝试：深圳经济特区饮用水保护条 例第十七条规定：“各级人民政府应鼓励和支持饮用水源一级保护区当地居民 易地发展，引导二级保护区内当地居民发展无污染生产经营项目。”上海市饮用 水水源保护条例第二十二条规定：“鼓励饮用水水源保护区内的企业，以及运 浙江大学硕士学位论文3 浙江省饮用水水源立法保护的必要性及可行性分析 输危险品的船舶投保有关环境污染责任保险。” 3 2 3浙江省现有地方性立法为饮用水水源保护统一立法奠定了基础 浙江省多年来对于水资源保护及相关的配套立法为本省水资源保护工作的 开展打下了坚实的基础，为本省饮用水水源保护立法积累了大量的立法和实践经 验：宁波市水资源管理条例( 2 0 1 0 年修正) 、浙江省水污染防治条例( 2 0 0 9 年) ，浙江省城镇污水集中处理管理办法( 2 0 0 9 年) 、浙江省环境保护行政处 罚实施规范( 2 0 0 8 年) 、杭州市污染物排放许可管理条例( 2 0 0 8 年) 、浙江 省水资源费征收管理办法( 2 0 0 7 年) 、浙江省城市供水管理办法( 2 0 0 5 年) 、 杭州市城市供水管理条例( 2 0 0 4 年) 、杭州市生活饮用水源保护条例( 2 0 0 4 年) 、杭州西湖水源保护管理条例( 2 0 0 4 年修正) 、浙江省水资源管理条例 ( 2 0 0 3 年) 、杭州市苕溪水域水污染防治管理条例( 2 0 0 1 年) 等。 3 2 4 浙江省现有饮用水水源保护实践为立法提供了经验 1 9 9 6 年，浙江省就在全省地面水环境保护功能区划分方案中明确了全省 各地饮用水水源保护区范围、水质目标等内容；2 0 0 5 年，在( ( 浙江省水功能区、 水环境功能区划分方案中，对饮用水水源保护区又进行了适当调整；2 0 0 6 年， 在原国家环保总局的统一部署下，省委、省政府专门发文( 浙江省人民政府关 于切实加强城市饮用水安全保障工作的通知) ，由环保部门牵头完成了1 1 个设区 的市饮用水水源地保护规划编制工作，并在2 0 0 7 年编制完成浙江省饮用水水源 地环境保护规划。2 0 0 8 2 0 0 9 年，浙江省环保厅组织开展了辖区内1 0 0 个城镇、 8 0 0 个乡镇集中饮用水水源地环境基础状况的调查评估工作；2 0 0 9 年按照环保部 的统一布置，组织开展了“以奖促治”农村饮用水水源地水质监测工作。 3 2 5 浙江省现有经济发展水平为饮用水水源保护立法提供了经费保障 浙江省经济水平发展较快，在全国范围内名列前茅，2 0 0 9 年浙江省全省生产 总值为2 2 9 9 0 3 5 亿元，地方财政收入突破2 1 0 0 亿元，在已经过去的“十五”期间， 浙江省财政对环境保护累计投入各项资金2 5 5 亿元，并不断完善专项资金管理制 度，制定了如浙江省排污费征收使用管理办法、浙江省生态环保专项资金管 理办法以及浙江省省级环境保护专项资金管理办法等近1 0 项规范，明确了 相关资金的使用范围，规范了专项资金管理制度。 浙江大学硕士学位论文4 域外饮用水水源保护立法实践及启示 4 域外饮用水水源保护立法实践及启示 在饮用水水源保护的立法方面，美国、日本、加拿大、欧盟等西方主要发达 国家和组织及我国台湾地区都有较完备的法律制度和丰富的实践经验。他们认 为，相比后期对饮用水进行处理以提高水质而言，对饮用水水源加以保护才是确 保饮用水安全最直接、最经济的方式。 4 1 域外饮用水水源保护立法实践 经过数十年饮用水水源保护的实践，域外主要发达国家和组织及台湾地区通 过立法的形式建构了科学的饮用水水源保障体系及其配套措施，在此方面积累了 大量的较为细致的经验。 4 1 1 美国 美国饮用水保护的立法经过四十余年的发展逐步完备，形成了由国家环境 政策法( n a t i o n a le n v i r o n m e n t a lp o li c ya c t ，n e p a ) 、清洁水法( c l e a nw a t e r a c t ，c w a ) 、安全饮用水法( s a f ed r i n k i n gw a t e ra c t ，s d w a ) 、资源保护及 恢复法( r e s o u r c ec o n s e r v a t i o na n dr e c o v e r ya c t ，r c r a ) 、公众健康安全 与生物恐怖主义预防应对法( p u b l i ch e a l t hs e c u r i t ya n db i o t e r r o r i s m p r e p a r e d n e s sa n dr e s p o n s ea c to f2 0 0 2 ，b i o t e r r o r i s ma c t ) ) ( 简称生物 反恐法) 等多部法律共同构成的饮用水法律保护体系。其中国家环境政策法 是第一部反映美国国家环境政策以保证环境质量的重要立法，它在美国环境法体 系中具有最高的基本法的地位；清洁水法是控制美国污水排放的基本法规也， 该法立法宣明的目标是：“恢复与维持国家水域化学的、物理的和生物的完整性。” 。同时根据该法，州有权确定比美国环境保护局( e p a ) 更为严格的排污标准。9 安 全饮用水法侧重于对饮用水安全的“保护”和“预防”，该法要求各州通过对 自己饮用水安全进行评估，发现所存在的薄弱环节并加以预防，该法经1 9 9 6 年修 改后，实现了对饮用水从水源到供水的水龙头的整个过程的保护。“9 1 1 ”事 。王曦著：美国环境法概论，武汉大学出版社，1 9 9 2 年版，第3 7 页。 9 【美】瓦伦佛雷德曼著，曹叠云、杨延华等译：美国联邦环境保护法规，中国环境科学出版社，1 9 9 3 年版，第4 0 页。 1 0 马旋：中美饮用水安全法律保障问题比较研究，湖南师范大学硕士研究生毕业论文，2 0 0 8 年 浙江大学硕士学位论文4 域外饮用水水源保护立法实践及启示 件后生物反恐法应运而生，该法在饮用水保护方面着重强调了饮用水系统的 脆弱性评估( v u l n e r a b il i t ya s s e s s m e n t s ) 和对紧急事件( e m e r g e n c y i n c i d e n t p l a n n i n g ) 的预防。 在饮用水水源保护区制度方面，美国的安全饮用水法中明确了“水源保 护区”是指作为公共水系统水源的水井及其区周围地面和地下的污染物可能通过 其到达水井或井区的区域。其划分水源保护区是为了确定影响饮用水水源地水 质的土地、水体区域，同时确定该地区内可能会对饮用水供应造成潜在风险的物 质和活动。在完成保护区划分后，需调查保护区内可能影响饮用水供应的已知和 潜在污染源及威胁活动，所关注的污染物依照安全饮用水法的要求加以确定。 当然各个州政府也可根据情况，对公众健康构成威胁的污染物清单内容进行增 加。1 2 在饮用水水源应急处置制度方面，美国安全饮用水法的规定较为完善： “在污染物出现或可能进入公共水系统或公共水源，并对人体健康引起或可能引 起重大危害，而且有关州和地方机关为采取保护人体健康所必需的任何行动。” 在污染物出现或可能进入公共水系统或公共水源，并对人体健康引起或可能引起 重大危害，而且有关州和地方机关未采取应急措施的情况下，联邦环保局有权采 取它认为保护人体健康所必须的任何行动。1 3 生物反恐法中第五部分专门对 饮用水的保障和安全进行了规定，如对供水人1 2 在3 3 0 0 人以上的供水系统提出 了5 项新的保障要求，按这一规定，美国9 0 以上的人口都在此服务区内。2 0 0 2 年1 1 月，美国大城市水局联合会领学下的水信息和分析中心正式运转，该中心 不仅面向饮用水供水管理部门，也面向污水处理部门。中心将向水管理部门提供 与联邦政府国家安全部门和法律实施、环境和公共健康部门的联系渠道，帮助供 水管理部门评价潜在危险和采取对策，同时也分析一些突发事故报告。1 42 0 0 3 年e p a 颁布了饮用水源污染风险及突发事件的预警与响应编制导则，该导则 建议应急计划的制定可综合各项水源地评估结果，一是在划分保护区时可综合 “传播时间计算法用于突发事件边界划定；二是使用潜在污染源清单来识别特 1 1 吕忠梅等主编：环境与资源法论丛( 第三卷) ，法律出版社，2 0 0 3 年版，第2 0 0 页。 1 2 巩莹、刘伟江、朱倩、王玉秋：美国饮用水水源地保护的启示，载环境保护，2 0 1 0 年1 2 期。 1 3 王曦著：美国环境法概论，武汉大学出版社，1 9 9 2 年版，第4 6 页。 1 4 石秋池：我国饮用水水源地应急保护应借鉴的做法，载中国水利报，2 0 0 3 年6 月1 4 日。 浙江大学硕士学位论文4 域外饮用水水源保护立法实践及启示 定紧急情况下最有可能的风险源；三是确定替代水源实施可能性等内容1 5 美国的饮用水水源保护采取了流域管理的模式，是河流流域性管理的开端， 美国国会于1 9 3 3 年通过田纳西流域管理法，成立田纳西流域管理局( t v a ) 时至今日，美国流域管理已发展成为以流域管理局模式和流域委员会模式为主的 模式。前者的典型代表就是田纳西流域管理局，后者的代表有俄亥俄流域管理委 员会等。流域管理委员会模式是对于跨越多个行政区的河流流域，成立流域管理 委员会，由代表流域内各州和联邦政府的委员组成，委员会的日常工作由委员会 主任主持，在民主协商的基础上，起草流域管理协议，流域内各委员签字后开始试 行，然后作为法案由国会通过。1 6 这样，流域管理协议就成为该流域管理的重要法 律依据。 在饮用水水源管理体制与管理目标上，美国形成了由联邦和各州互相协作的 水资源管理模式，联邦政府的职责主要是制定基本政策、条例、基准和标准并监 督州政府的实施，e p a 是饮用水源保护的主管机关，共分别为四级： 分别是联邦、 州、县、市的环保局。各级环保局之间没有行政隶属关系，是业务上的上下级关 系。1 8 州以下分成若干个水务局，对供水，排水、污水处理及回用等涉及水的问 题统筹考虑，统一管理，州政府的主要职责是通过州实施计划实施联邦政府制定 的基本政策、条例，基准和标准，同时州也可以实施自身的计划，但必须经联邦 政府批准，批准的具体要求为：1 9 州饮用水标准不低于联邦饮用水标准；州制定充 分的实施程序，包括主管机关通过条例要求的监测和检查程序；州保存并报告法 律规定应保存和报告的资料；州批准的饮用水水质标准的变异和豁免不低于联邦 政府批准的变异和豁免；州制定并能执行充分的安全饮用