（环境与资源保护法学专业论文）环境保护标准法立法初探.pdf

摘要 摘要 环境保护标准是我国环境法体系中一个独立的、特殊的、重要的组成部分。 它有着自己的制定依据、制定程序并且自成体系，它的表现形式也与一般的环境 法律不同，通常以数字表现。环境保护标准在我国的环境法体系中有着不可替代 的重要作用，是进行环境管理和环境立法的法律依据和科学基础。 随着社会经济和环保事业发展，现行的环境保护标准管理体制暴露出了一些 急需解决的问题。以往对我国环境保护标准的研究主要从自然科学角度出发，针 对环境保护标准数值的合理性、环境保护标准之间的协调配套等问题进行探讨。 但从法律视角来审视我国的环境保护标准体系和管理制度的论述并不多见，对于 环境保护标准的法律地位、违反环境保护标准所应承担的法律后果、环境保护标 准的管理体制等问题的认识存在混乱。因此，从法律角度来研究我国的环境保护 标准体系有重要的意义。 本论文采用比较法、文献法、实地调查法、历史分析和经济分析等研究方法， 首先分析了环境保护标准和环境保护标准法律的异同点，考察了美国和欧盟环境 保护标准的管理方式及其环境保护标准的法律效力和特点，并与我国环境保护标 准法律制度作了对比，认为正是环境保护标准法律的缺失导致了目前环境保护标 准存在的诸多问题难以解决，认为有必要改革现有的环境保护标准管理体制，出 台环境保护标准法来规范环境保护标准体系的运行。 其次，论文从四个方面论证制定环境保护标准法的必要性，从国内和国 外两个方面分析了制定环境保护标准法的条件。紧接着，论文深入分析了环 境保护标准法的立法宗旨和环境保护标准法所应体现的基本原则。 最后，论文从环境保护标准法的实体规范、环境保护标准法的程序 性规范和环境保护标准法的制度体系三个方面全面论述了环境保护标准法 的构架，并最终提出了环境保护标准法立法草案。 关键词：环境保护标准环境保护标准法环境管理立法法律制度 t h es t a n d a r do fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o ni sa ni n d i v i d u a l ，s p e c i a la n di m p o r t a n t p a r ti nt h es y s t e mo fm yc o u n t r y se n v i r o n m e n t a ll a w i th a si t sc o n s t i t u t i o n a lg i s t ， c o n s t i t u t i o n a lp r o c e d u r e ，a n df o r m si t ss y s t e m i t se x p r e s s i o n a lf o r mi sd i f f e r e n tf m m c o m m o ne n v i r o n m e n t a ll a wa n d e x p r e s s e sb yn u m b e r s t h es t a n d a r d o f e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nh a si m p o r t a n tr o l ew h i c hc 姐n o tb er e p l a c e di n m y c o u n t r y se n v i r o n m e n t a ll a ws y s t e m a n di ti st h el a wg i s ta n ds c i e n t i f i cb a s i st o c a r r yt h r o u g he n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n ta n de n v i r o n m e n t a ll e g i s l a t i o n t h ep r e s e n tm a n a g e m e n ts y s t e mo ft h es t a n d a r do fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nh a s e m e r g e ds o m ei m p e r a t i v ep r o b l e m sa st h ed e v e l o p m e n to fs o c i e t y , e c o n o m y , a n d e n v i r o n m e n t a lc a 嗽r t h ef o r m e rs t u d yo ft h es t a n d a r do fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n w a sm a i n l yf r o mt h ep o i n to fv i e wo fn a t u r a ls c i e n c e , a i m e da tt h er a t i o n a l i t yo ft h e d a t a so fs t a n d a r do fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o na n dt h eh a r m o n ya m o n gt h es t a n d a r do f e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ，a n ds oo n b u tt h ed i s c u s s i o ns u r v e y e dt h es y s t e mo f s t a n d a r do fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o na n dm a n a g e m e n ts y s t e mf r o mt h ep o i n to fl a wi s l a c k a n dt h eu n d e r s t a n do fl a ws t a t u so fs t a n d a r do fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ，t h e a s s u m e da f t e r e f f e c to fv i o l a t i n gt h el a wa n dt h em a n a g e m e n ts y s t e m ，a n ds oo n ， e x i s t e dc o n f u s t i o n s oi th a si m p o r t a n tm e a n i n gt os t u d ys t a n d a r do fe n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o nf r o mt h ep o i n to fl a w t h i s p a p e ra d o p t sc o m p a r i s o nm e t h o d ，l i t e r a t u r em e t h o d ，f i e l d w o r km e t h o d ，h i s t o r i c a l a n a l y s ea n de c o n o m i ca n a l y s em e t h o d ，a n ds oo n f i r s to fa l l ，i ta n a l y z e st h ed i f f e r e n ta n dt h e s i m i l a rb e t w e e nt h es t a n d a r do fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o na n dt h el a wo fs t a n d a r do f e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ，r e v i e w s t h e m a n a g e m e n ts y s t e m ，f o r c e a d e f f e c ta n d c h a r a c t e r i s t i co ft h es t a n d a r do fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o no ft h eu n i t e ds t a t e sa n dt h e e u r o p ea l l i a n c e ，a n dc o m p a r e sw i t hm yc o u n t r y s 1a ws y s t e mo fs t a n d a r do f e n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n i t c o n s i d e r st h a tt h el a c ko fl a wo fs t a n d a r do f e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nl e a d st ot h ep r o b l e m st h a ta r ed i f f i c u l tt os o l v e ，a n dt h i n k s t h a tt h ep r e s e n tm a n a g e m e n ts y s t e mo fs t a n d a r do fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o ns h o u l d b er e f o r m e da n dt h el a wo fs t a n d a r do fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o ns h o u l d b ef o r m u l a t e d t on o r m a l i z et h ec o u r s eo ft h es y s t e mo fs t a n d a r do fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n i nt h en e x tp l a c e ，t h ep a p e rd e m o n s t r a t e st h en e c e s s i t yt of o r m u l a t et h el a wo f 2 s t a n d a r do fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t o nf r o mf o u rp o i n t s , a n da n a l y z e st h ec o n d i t i o nt o f o r m u l a t et h e1 8 wo fs t a n d a r do fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nf z o md o m e s t i ca n df o r e i g n a s p e c t s a f t e r w a r d ，t h et h e s i sa n a l y z e sd e e p l yt h el e g i s l a t i v et e n ta n db a s i cp r i n c i p l eo f t h el a wo fs t a n d a r do fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n f i n a l l y , t h et h e s i sd i s c u s s e sc o m p l e t e l yt h ef r a m e w o r ko ft h el a wo fs t a n d a r do f e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nf r o mt h ep o i n to fe n t i t a t i v ec r j t e r i o p r o c e d u r a lc r i t e r i o n a n ds y s t e m ，a n dp u t sf o r w a r dt h el e g i s l a t i v ed r a f to ft h el a wo fs t a n d a r do f e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n k e yw o r d s ：s t a n d a r do fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ，t h el a wo fs t a n d a r do f e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ，e n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n t ，l e g i s l a t i o n ，l e g a ls y s t e m 3 昆明理工大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下( 或 我个人) 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内 容外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成 果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在论文中作了明 确的说明并表示了谢意。本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名 日 期：硝年易月纠日 关于论文使用授权的说明 本人完全了解昆明理工大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留、送交论文的复印件，允许论文被查阅，学校可以公布 论文的全部或部分内容，可以采用影印或其他复制手段保存论文。 ( 保密论文在解密后应遵守) 导师签名：雄文作者签名：j 缒 日期：丛 生芝月互2旦 导言 导言 斗转星移，转眼之间笔者将近三年的研究生学习期间即将结束，回顾艰苦而 紧张的研究生学习生涯。既为有幸能在昆明理工大学法学院学习环境与资源保护 法学这个新兴的专业而欣喜，也因未能充分利用学校、导师所提供的条件为自己 的学术知识的提高和为硕士点添砖加瓦而惭愧。 作为硕士研究生，选定一个正确的研究方向是一个关键。入学以来，在导师 李希昆教授的关怀下，笔者有幸参与了导师的多项科研课题，如滇池保护条例 实施办法、昆明市城市摔水条例实施办法、澜沧江一湄公河次区域生物资源 多样性保护法律问题研究等。此外，通过导师的推荐，笔者还跨学院参与了本 校环境科学与工程学院院长宁平教授主持的国家环保总局项目有色金属工业污 染物排放标准一锡锑汞的编制工作，并主要负责其中汞行业工业污染物摊放标 准的研究。通过与导师的多次沟通，并结合笔者工科的教育背景，选定了环境行 政执法作为研究的主要方向，这也是学院硕士点的主要研究方向之一。 环境保护标准是为了维护环境质量、控制污染，从而保护人群健康、社会财 富和生态平衡，按照一定的程序和技术导则制订的各种技术规范和要求。是国家 环境行政执法的最主要依据。从2 0 世纪5 0 年代初，我国便开始陆续出台各种环 境保护标准，已形成的初具规模的环境保护标准体系。然而由于我国对环境保护 标准进行规范的法律散见于各个环境保护单行法律，各种规定之间互不衔接，甚 至相互矛盾，导致了环境行政执法效率低下，未能充分发挥出环境保护标准的重 要作用。环境保护标准法律缺失的原因是多方面的，但其中一个重要的原因是我 国从法律层面关于环境保护标准的理论研究十分薄弱，尤其是有关环境保护标准 法律体系的制度性建构近乎空白。 本论文正是针对此研究空白，在导师的悉心指导之下，尽可能收集了前人的 研究成果，通过调查研究、埘比分毛亍，并结合所做课题的研究成祟，认真分析r 环境保护标准法律的相关理论问题和现有制度，总结了环境保护标准在环境行政 执法实践中存在的众多问题，在此基础上提出了我国环境保护标准法律体系的构 想，论述了制订环境保护标准法的必要性和条件，分析了环境保护标准法 所应有的基本构架，并最终提出了法律草案。 4 导言 笔者深知这是一个庞大、复杂和跨学科的课题，由于笔者水平和资料的限制， 提出的看法可能流于表面，恳请各位师长、前辈和同学多提出宝贵意见，以期共 同对我国环境保护标准法律制度的构建和完善尽一份绵薄之力。 昆明理工大学硕士论文 第一章环境保护标准法律概述 第一节环境保护标准概念及种类 一、环境管理标准化与环境保护标准 标准化是对实际与潜在问题做出统一规定，供之共同和重复使用， 以在预定领域内获得最佳秩序的活动回。随着社会文明的进步和发展，标 准化也经历了一个从不自觉到自觉，从一种单纯的技术和管理优化方法 到一门有其特定领域的学科的漫长而光辉的发展历程。而环境管理标准 化也因为现代社会污染的日趋严重而应运而生。现代社会，尤其是2 0 世 纪以来社会生产力的空前发展，给人类带来极大的物质财富。但是也严 重影响、破坏生态自然平衡，污水、废渣、废气的大量排放超过了一些 山河海洋的环境自净能力，地球环境污染恶化促使国际社会高度重视环 境保护和管理，1 9 7 2 年6 月，联合国环境与发展会议发布了人类环境 宣言指出“保护和改善人类环境已成为人类的一项迫切任务。”1 9 9 0 年 国际标准化组织( i s o ) 和国际电工委员会( i e c ) 联合发表了展望未 来一高新技术对标准化的需求一书，该书把“环境与安全”问题列为 最紧迫的四个标准化问题。 环境管理标准化与环境保护标准是两个相互联系又有区别的概念。 结合标准化科学研究的研究成果和我国环境管理的实践经验，笔者认为 可以给环境管理标准化做如下定义：环境管理标准化是为了所有有关方 面的利益，特别是为了促进最佳的全面经济，并保护环境和维护生态平 衡，在所有有关方面的协作下，进行有秩序的特定活动所制定并实施各 项规定的过程。环境管理标准化是一个包括制定环境保护标准、实施环 境保护标准等内容的过程，是为了获取最佳秩序的效益。 环境管理标准化是一项有组织的活动过程，主要活动内容是制订环 境保护标准、贯彻环境保护标准，进而修订标准又实施环境保护标准。 而环境保护标准是环境管理标准化的活动成果之一，环境管理标准化的 效能和一目的都要通过制订和实施环境保护标准来实现。所以，制订各类 i s o i e c 第2 号指南，标准化与相关活动的基本术语及其定义，1 9 9 6 年第7 版。 洪生伟：标准化管理，中国计茸出版社，2 0 0 3 年，第4 版。 第一章环境保护标准法律概述 环境保护标准、组织实施标准和对标准的实施进行监督或检查构成了环 境管理标准化的基本任务和主要内容。 环境保护标准是环境管理标准化活动的成果，也是环境保护标准化 系统中最基本的要素和环境保护标准化中最基本的概念。对一环境保护 标准的概念我国环境法学界认识比较统一，尽管在表述上有所不同。，总 的来说有以下几种观点： l 、环境保护标准，是国家环境保护法规的重要组成部分、是数字化的环境 法规，是一个国家或地区环境政策的综合体现和执行环境法规政策的主要依据， 具有行政法律效力。它是推动环境科技进步的动力和搞好科学环境管理的重要 技术基础，是制订环境规划和改善环境质量的重要手段；是强化环境管理的核心， 是环境评价的准绳，且具有投资导向的作用。环境保护标准的实施还可以起到强 制推广先进科技成果的作用，可以加速科技成果转化为生产力的步伐。使无废、 少废、节能、节水及污染治理方面的新技术、新工艺、新设备加快推广应用。 2 、环境保护标准是有关控制污染、保护环境的各种标准的总称。环境保护 标准可以理解为从保护人群健康、促进生态良性循环出发，为获得最佳社会、经 济与环境效益在综合研究的基础上制定的经有关部门批准赋予法律效力的技 术准则。 3 、环境保护标准是为获得最佳经济效益和环境效益，在综合平衡的基础上 规定的、一定区域环境中的污染物允许含量和污染源排污的数量、浓度、速率以 及开展环境保护工作的技术规则，通常为强制性的。环境保护标准也是评价环境、 实施环境监测、监督和其它环境管理工作的法定依据。 4 、环境保护标准是标准体系中的一种，通常所说的环境保护标准，是指以 特定形式发布的标准文件，这些环境保护标准大部分是技术规范，采用标准文件 所特有的术语、符号、代码、编号和其它技术规定，自成一个独特的规范体系。 5 、环境保护标准是国家为厂维护环境质量、控制污染，从而保护人群健康、 随着环境保护t 作的发展及环保理念的不断更新，环境保护标准的内涵也不断深化，所 包含的范围也越来越广，在不同时期对环境保护标准的表述也有所不同，但从自然科学角度 来说本质并无多人变化，但其法律性质却不断变化，其法律强制性逐步得到强化。 张传秀：浅议我国的环境保护标准，冶金环境保护，2 0 0 3 年第3 期。 洪佩环：环境保护标准j 环境质量质量纵横，2 0 0 1 年第4 期。 桑鲁青：环境与标准，上海标准化，2 0 0 2 年第5 期。 ”臻守秋： 仑环境标准与环境法的关系，环境保护，1 9 9 5 年第4 期 2 昆明理工大学硕士论文 社会物质财富和维持生态平衡，对大气、水、土壤等环境质量，对污染源、监测 方法以及其它需要制定的各种技术指针和规范的总称。实旌环境保护标准是环境 监督管理的核心，是环保法制的有机组成部分，也是环境保护部门依法行政的依 据。 6 、环境保护标准是为了防治环境污染，维护生态平衡，保护人群健对环境 保护工作中需要统一的各项技术规范和技术要求所做的规定。具体讲，环境保护 标准是国家为了保护人民健康，促进生态良性循环，实现社会经济发展目标，根 据国家的环境政策和法规，在综合考虑本国自然环境特征、社会经济条件和科学 技术水平的基础上规定环境中污染物的允许含量和污染源排放污染物的数量、浓 度、时间和速率以及其它有关技术规范。 虽然表述的方式不尽相同。但以上各种对环境保护标准的定义都反映了环境 保护标准的本质和内涵。综合以上各学者的定义，笔者认为可以给环境保护标准 下这么一个定义：环境保护标准是为了维护环境质量，控制污染，从而保护人群 健康、社会财富和生态平衡，按照一定的程序和技术导则制定的各种技术规范的 总称。 = 、环境保护标准的种类 根据不同的分类标准，环境保护标准可以分为许多不同的种类。根据环境保 护标准的法律效力可以分为强制性环境保护标准和自愿性环境保护标准：根据环 境保护标准的适用范围可以分为国家环境保护标准和地方性环境保护标准等等。 ( 一) 、按照法律效力划分 按环境保护标准是否需强制执行环境保护标准可以分为强制性标准和非强 制性标准( 也可称之为推荐性标准) 。环境质量标准、污染物排放标准和法律、 法规规定必须执行的其它环境保护标准均为强制性标准，必须强制执行。国家强 制性标准编码为“g b x x y y ”环保行业强制性标准编码为“h j x x y y ”。强制性 标准以外的环境保护标准属推荐性标准，国家鼓励采用推荐性环境保护标准，但 推荐性标准被强制性标准引用后则变为强制性标准、必须强制执行；国家推荐性 标准编码为“g b t x x y y ”，环保行业推荐性标准编码为“h j t x x y y ” 。 ( 二) 、按照内容划分 。赵兴宇：环境标准体系的走势，企业标准化2 0 0 3 年第1 2 期。 。张传秀：浅议我国的环境保护标准，冶金环境保护，2 0 0 3 年第3 期。 3 第一章环境保护标准法律概述 按照环境保护标准的内容划分，我国目前的环境保护标准可以分为五大类， 即环境质量标准、污染物排放标准、环境监测方法标准、环境保护标准样品标准、 环境基础标准。这也是目前我国环境保护标准管理办法所做的分类。 1 、环境质量标准。所谓环境质量标准就是以保护人群健康、社会财富和促 进生态良性循环为目标，并考虑了技术、经济等因素对环境中各类有害物质( 或 因素) 在一定时间和空间内的容许含量所做出的限制性规定。如修订后的环境 空气质量标准( g b 3 0 9 5 1 9 9 6 ) 、地表水环境质量标准( g b 3 8 3 8 2 0 0 2 ) 等。按其环境要素又可分为大气环境质量标准、水环境质量标准、声环境质量标 准等。它体现了环境目标的要求，是评价环境是否受到污染和制定污染物排放标 准的依据。 2 、污染物排放标准。污染物排放标准是为了实现环境目标和环境质量标准， 在充分考虑了经济上的合理性和技术上的可行性，对污染源排放到环境中的污染 物的浓度或数量所做的限量规定，其直接目的是为了控制污染物的排放量，达到 环境质量的要求，相较环境质量标准而言其更具有法律约束力。如现行的大 气污染物综合排放标准( g b l 6 2 9 7 - - 1 9 9 6 ) 、污水综合排放标准 ( g b 8 9 7 8 1 9 9 6 ) 等。按其对应的环境要素及适用对象，又可分为废气 排放标准、废水排放标准、噪声控制标准等。 3 、环境监测方法标准。环境监测方法标准是为监测环境质量和污染物排放， 规范采样、分析测试、数据处理等所做的统一规定( 是指分析方法、测定方法、 采样方法、试验方法、检验方法、生产方法、操作方法等所做的统一规定，常见 的有分析方法、测定方法、采样方法) 。它是使各种环境监测和统计数据准确、 可靠并具有可比性的保证。如环境空气总悬浮颗粒物的测定重量方法 ( g b t 1 5 4 3 2 一1 9 9 5 ) 、水质采样方案设计( g b l 2 9 9 7 9 1 ) 等。 4 、环境保护标准样品标准。环境保护标准样品标准，是为保证环境监测数 据的准确、- ，一! ，对用于量值f # 递或质量控制的材料、实物样品，而由围家法定 机关制定能够确定一个或多个特性值的物质和材料，它是一种实物标准。标准样 品在环境管理中起着甄别的作川，可用来评价分析仪器、攀别其灵敏度：评价分 析者的技术，使操作技术规范化。如大气试验粉尘标准样品模拟火。e 尘 ( g b l 3 2 7 0 91 ) 等。 m 中国环境保护t 标准网：环境保护标准体系，! 艘丛曼塑型。 昆明理工大学硕士论文 5 、环境基础标准。环境基础标准是指在环境保护工作范围内，为了制定、 修订和执行环境保护标准而对有指导意义的有关名词、符号、术语代号的定义、 标记以及标准的编排、印刷、颁布等所做的统一规定，其主要包括管理标准，环 境保护名词术语标准，环境保护图形符号标准，环境信息分类和编码标准。它在 环境保护标准体系中处于指导地位，是制定其它环境保护标准的基础。其目的是 为制定和执行各类环境保护标准提供统一遵循的准则，避免各标准问的相互矛 盾。如我国的国家空气质量词汇( g b 6 8 1 9 8 6 ) 、大气污染物排放标准制 定原则以及1 9 8 3 年发布的制定地方水污染排放标准的技术原则与方法等 都属于环境保护基础标准。 环境保护标准与其它标准一样，是以科学技术与实践的综合成果为依据制定 的，具有科学性和先进性，代表了今后一个时期内科学技术的发展方向。因此， 环境保护标准的分类方法是相对的，是环境保护标准发展水平和发展阶段的产 物，是随时代的发展而变化的。表卜1 给出了一些常见的分类标准和种类。 表卜1 环境保护标准的分类 分类标准种类 强制性环境保护标准 1 、按法律效力划分 自愿性环境保护标准 国际环境保护标准 国家环境保护标准 2 、按级别划分 地方环境保护标准 行业环境保护标准 官方环境保护标准 3 、按制定主体划分 非官方环境保护标准( 如企业环境保护标准等) 4 、按规范对象划分生态保护环境保护标准 清洁生产环境保护标准 产品环境保护标准 特殊污染物排放标准 开发利用环境资源标准 环保产品、设备环境保护标准 第一章环境保护标准法律概述 环境质量标准 污染物排放标准 5 、按内容划分环境监测方法标准 环境保护标准样品标准 环境基础标准 第二节环境保护标准法律制度 一、环境保护标准法律的概念 环境保护标准法律制度是随着环境资源法制的建立而逐步发展起来的。然 而对什么是环境保护标准法律? 我国的环境保护标准法律制度是怎样一个体 系? 长期以来理论上和实践中对此的认识并不统一。 为正确理解我国的环境保护标准法律制度就必须分清环境保护标准和环境 保护标准法律这两个既相互关联，又相互区别的概念。 环境保护标准，如前文所述是标准体系中的一种，是通过特定形式对重复性 事物和概念所做的统一规定，这些标准采用标准文件所特有的术语、符号、代码、 编号和其他技术规定，自成一个独特的规范体系。它与法律的制定程序和法律的 表现形式有很大的不同，因此不能笼统的将环境保护标准称之为法律或是法规。 环境保护标准法律，是指调整因环境保护标准而发生的社会关系的法律规范 的总称，是有关制定、实施和管理环境保护标准的法规，是我国环境保护法律体 系的组成部分。它包括各种法规中有关环境保护标准的条文，以及有关环境保护 标准的专门法规。前者如环境保护法第9 条、第1 0 条关于环境保护标准的 规定，大气污染防治法第7 条、第1 1 条、第1 2 条、第2 5 条关于环境保护 标准的规定等；后者如标准化法及其实施细则、环境保护标准管理办法 等。 从上述两个概念，叮知，在我国的标准工作和立法工作中，环境保护标准与环 境保护标准法律具有如下区别：第一，制定的机构不同。环境保护标准法律只能 “吕忠梅、高利红、余耀军：环境资源法学 “蔡守秋：除环境保护标准与环境法的关系 中国法制出版社，2 0 0 1 年版，第1 7 2 页。 环境保护，1 9 9 , 5 年第4 删。 昆明理工大学硕士论文 由立法机关制定或行政机关经授权后制定，而环境保护标准可以由行政机关制 定，也可以由行业组织，甚至企业制定 。第二，制定的程序和方式不同。环境 保护标准法律必须严格依照立法程序制定，一般要经过法律案提出、修改、审议、 通过等程序，而环境保护标准是按照制定标准的特定程序制定，编制环境保护标 准的主要人员是环境科学技术专家，制定的方式是进行科学技术研究、调查和实 验。第三，效力不同。环境保护标准法律被立法机关通过后，从规定的时间起产 生法律效力，这种法律效力是其本身所固有的。但环境保护标准产生后，并非当 然就有法律效力，其法律效力来源于环境保护标准法律的规定，是派生的。 二、环境保护标准法律关系 法律关系是由法律规范所确认的当事人之间的具有权利义务内容的社会关 系。或者说，法律关系是指社会关系为法律规范调整之后所形成的权利和义务关 系。一般情况下，法律关系都是由这个法律对特定的社会关系进行调整而形成的， 是这种特定的社会关系的法律化，社会关系的属性决定了法律关系的属性。 基于以上认识，笔者认为，环境保护标准法律关系是指环境标准法律主体之 间，在制定、实旌、管理环境保护标准及其它因环境保护标准丽产生的社会活动 中形成的由环境标准法律规范所确认和调整的具有权利、义务内容的社会关系。 环境标准法律关系的产生，同其它法律关系一样，首先要以现行的环境标准法律 规范的存在为前提，没有相应的法律规定，就不会产生相应的法律关系。同时， 还要由法律规范适用的条件即法律事实的出现。因为，一般来说，法律规范本身 并不直接导致法律关系的产生、变更或消灭。此外，一切法律关系都具有权利、 义务内容，并由国家强制力保证，是具有强制性的社会关系。国家把人们在制定、 实施、管理环境保护标准活动中所形成的社会关系上升为环境保护标准法律关 系，表明国家要对这个领域的活动进行法律调整，使人们的有关活动受到法律的 制约并产生相应的法律后果，从而加强国家对环境保护标准的管理，达到保护和 改善环境的目的。 。虽然到目前为l r 我国的环境保护标准都是由行政机关制定的，但从i ： = 界环境保护标准的发 展趋势米看，环境保护标准应当区分为强制性标准和推荐性标准，强制性标准由政府负责， 推荐性标准由社会团体、协会、企业联盟、研究机构等制定和发布，由社会和企业自愿采纳。 。李挚萍：经济法的生态化经济与环境协调发展的法律机制探讨，法律出版社，2 0 0 3 年版第2 2 9 页一2 3 0 页。 。吕忠梅、高利红、余耀军：环境资源法学，中国法制出版社，2 0 0 1 年版，第2 7 页。 7 昆明理工大学硕士论文 由立法机关制定或行政机关经授权后制定，而环境保护标准可以由行政机关制 定，也可以由行业组织，甚至企业制定。第二，制定的程序和方式不同。环境 保护标准法律必须严格依照立法程序制定，一般要经过法律案提出、修改、审议、 通过等程序，而环境保护标准是按照制定标准的特定程序制定，编制环境保护标 准的主要人员是环境科学技术专家，制定的方式是进行科学技术研究、调查和实 验。第三，效力不同。环境保护标准法律被立法机关通过后，从规定的时间起产 生法律效力，这种法律效力是其本身所固有的。但环境保护标准产生后，并非当 然就有法律效力，其法律效力来源于环境保护标准法律的规定，是派生的。 = 、环境保护标准法律关系 法律关系是由法律规范所确认的当事人之间的具有权利义务内容的社会关 系。或者说，法律关系是指社会关系为法律规范调整之后所形成的权利和义务关 系。一般情况下，法律关系都是由这个法律对特定的社会关系进行调整而形成的 是这种特定的社会关系的法律化，社会关系的属性决定了法律关系的属性。 基于以上认识，笔者认为，环境保护标准法律关系是指环境标准法律主体之 间，在制定、实旌、管理环境保护标准及其它因环境保护标准而产生的社会活动 中形成的由环境标准法律规范所确认和调整的具有权利、义务内容的社会关系。 环境标准法律关系的产生，同其它法律关系一样，首先要以现行的环境标准法律 规范的存在为前提，没有相应的法律规定，就不会产生相应的法律关系。同时， 还要由法律规范适用的条件即法律事实的出现。因为，一般来说，法律规范本身 并不直接导致法律关系的产生、变更或消灭。此外，一切法律关系都具有权利、 义务内容，并由国家强制力保证，是具有强制性的社会关系。国家把人们在制定、 实施、管理环境保护标准活动中所形成的社会关系上升为环境保护标准法律关 系，表明国家要对这个领域的活动进行法律调整，使人们的有关活动受蛩雌律的 制约并产生相应的法律后果，从而加强国家对环境保护标准的管理，达到保护和 改善环境的目的。 改善环境的目的。 。虽然到口i i 为止我幽的环境保护标准都是由行政机关制定的但从世界环境保护标准的发 展趋势来看，环境保护标准应当区分为强制性标准和推荐性标准，强制性标准由政府负责， 推荐性标准山 十会团体、协会、企业联盟、研究机构等制定和发布，山幸 会羊l j 企业自愿采纳。 。李挚萍：经济法的生态化一经济与环境协调发展的法律机制探讨，法律出皈社，2 0 0 3 年版，第2 2 9 页一2 3 0 页。 m 晶虑梅、高利红、余耀军：环境资源法学，一巾国法制出皈丰十，2 0 0 1 年版，第2 7 页。 7 第一章环境保护标准法律概述 一般认为，环境保护标准法律关系的主体是指依法享有权利和承担义务的环 境保护标准法律关系的参加者，又称“权义主体”或“权利主体”。在我国，可 以分为环境保护标准管理主体、环境保护标准制定主体和环境保护标准受制主 体。所谓环境保护标准管理主体是指，代表国家对环境保护标准的制定和实施进 行监督管理的主体，主要是各级环境保护行政管理机关也包括其他相关的国家行 政机关：环境保护标准制定主体是指进行环境保护标准编制、修订的政府机构和 社会组织；所谓的环境保护标准受制主体是指受环境保护标准监督管理主体调控 和管理的组织和个人。 通常可以认为，环境保护标准法律关系的内容是指环境标准法律关系主体依 法所享有的权利和承担的义务。这种权利和义务又受到环境保护标准法律的保护 和强制。主体享有的权利，是指某种权能或利益，它表现为权利主体可以自己做 出一定的行为，或相应地要求他人做出或不做出一定的行为。国家机关作为环境 保护标准法律关系的主体，其参与环境保护标准管理活动时，其所享有的权利是 同“职权”、“职责”相同的，也就是依法从事职权范围内的活动。这种情况下， 主体享有的权利，同时也可以看作是应尽的义务。譬如，环境保护行政主管部门 有权依据环境保护标准对企业的排污行为进行监督，并做出相应的具体行政行 为，这是其享有的权利；同时，若其未按照环境保护标准对企业的排污行为进行 监督，致使产生严重的环境污染，环境保护行政主管部门也应承担相应的不利法 律后果。 法学理论中一般认为，法律关系的客体是指主体的权利和义务所指向的对 象，也称“权利客体”或“权义客体”。如果没有客体，权利和义务就没有了目 标和具体内容，因而客体也是构成法律关系的要素之一。笔者认为，环境保护标 准法律关系的客体是环境保护标准法律主体的权利和义务所能实际作用的事物 。般法律关系的客体包括物、行为、精神财富和其他权益四种。具体到环境 保护标准法钮t 关系的客体，主要是指参加环境保护标准法律关系的 体的行为， 即主体从事的一定行为，或不得从事一定的行为。 。参见吕忠梅所并环境法对环境法律关系客体所做的定义，法律h 版 ：，1 9 9 7 年版 第1 0 3 页。 昆明理工大学硕士论文 三、环境保护标准法律体系 ( 一) 、环境保护标准法律制度历史沿革 我国属发展中国家，经济发展较迟缓，大规模的自然环境的污染和破坏是从 2 0 世纪5 0 年代开始的。为了保护人体健康和维持生态系统的良性循环，国家卫 生部和国家建委于1 9 5 6 年颁布了工业企业设计暂行卫生标准，这是我国颁 布的第一个带有环境保护标准性质的设计标准。1 9 5 9 年建工部和卫生部颁发了 生活饮用水卫生规程，1 9 6 0 年卫生部颁发了放射性工作卫生防护暂行规 定，1 9 6 2 年颁布了工业企业设计卫生标准( g i b j l 6 2 ) ( 第一次修订) 并将 其正式纳入国家标准体系，1 9 6 3 年颁布了污水灌溉农田卫生管理试行办法” 可以认为，它们都是以防治环境污染、保护人群健康和维持生态平衡为目的的， 应属我国环境保护标准的一部分。所以，应该认为这是我国环境保护标准的雏型， 是我国环境保护标准产生的第一阶段或最初的产生阶段。 1 9 7 3 年第一次全国环境保护工作会议召开至1 9 7 9 年9 月中华人民共和国 环境保护法( 试行) 的发布，为我国环境保护标准产生的第二阶段。1 9 7 3 年颁 布了工业企业设计卫生标准( g i b j 3 7 3 ) ( 第二次修订) 和工业“三废”排 放试行标准( g b j 4 7 3 ) ，表明我国的环境保护标准已开始由环境质量标准向污 染物排放标准( 浓度控制) 过渡，这是我国环境保护标准工作的一项突破性进展， 因为在当时实行这类排放标准的国家还为数不多( 美国是1 9 7 1 年开始制定废气 排放标准的) ：此后又先后颁布了放射防护规定( g i b j 8 7 4 ) 、生活饮用水 卫生标准( t j 2 0 一7 6 ) 、农田灌溉水质标准( t j 2 4 7 9 ) 、渔业用水标准( t j 3 5 7 9 ) 、工业企业设计卫生标准( g b j 3 6 1 7 9 ) ( 第三次修订) 等。这一时期， 可以认为是我国环境保护标准产生的第二阶段或起步阶段。 继1 9 7 9 年中华人民共和国环境保护法( 试行) 发布以后，大气、水质、 噪声、海洋等环境保护法规又先后发布，全国性的环境污染综合防治工作逐步展 丌，同时丌始比较系统地组织制订各种环境保护标准，1 9 8 1 年国家环保局成立、 1 9 8 3 年发布了环境保护标准管理办法。至1 9 9 0 年底，我国先后制订的各种 环境保护标准已达2 0 4 项，其中1 2 项为环境质量标准、4 6 项为排放标准( 含行 业排放标准) 、t 4 6 项为环境基础标准和技术方法标准。此外，北京、上海、天 津、福建、辽宁、黑龙江、重庆等许多省市和地区也相继制订了地方环境保护标 第一章环境保护标准法律概述 准。至此，我国环境保护标准体系的雏形已基本上形成，这一时期可以认为是我 国环境保护标准产生的第三阶段或发展阶段。 1 9 9 1 年广州环境保护标准工作座谈会上提出了新的环境保护标准体系，此 后针对排放标淮时限问题和重点污染源控制问题进一步明确了排放标准时间段 的确定依据、明确了综合排放标准及行业排放标准之间的关系，并着手修订综合 排放标准和重点行业排放标准，进一步理顺和解决了实施过程中存在的一些问 题，并于1 9 9 9 年初发布了新的环境标淮管理办法。2 0 0 0 年4 月，新修订的 中华人民共和国大气污染防治法阐明了“超标即违法”的思想，使环境保护 标准在环境管理中的地位进一步明确。至2 0 0 0 年5 月底，我国制订的环境保护 标准共计4 3 1 项，其中国家环境保护标准3 6 4 项、国家环保总局标准6 7 项，水 污染物排放标准2 1 项( 综合性排放标淮l 项、行业性排放标准2 0 项，涉及到1 3 个行业) ，大气污染物排放标准1 8 项( 固定源1 0 项、流动源8 项，跨行业综合性 排放标准6 项、行业排放标准1 2 项，涉及5 个行业) 。这一时期，可以认为是我 国环境保护标准产生的第四阶段或发展巩固阶段。 近几年，社会经济发生了一系列深刻的变化，西部大开发、加入w t o 、全球 经济一体化等等，国家将根据这一新的形势对我国现行环境保护标准的内容和结 构进行完善和调整，并制定了国家环境标准“十五”规划。今后的污染物排 放标准将按行业甚至技工艺类型、产品种类有针对性地制定，扩大行业覆盖面、 尤其是重点行业，增加强制排放标准的针对性和合理性，使综合排放标准成为行 业排放标准的补充。污染物排放限值将根据不同行业的清洁生产工艺、污染物产 生量及经济可行的污染处理技术等因素确定，不再与功能区类别对号入座；在排 放标准内容上将从浓度标准逐步过渡到以负荷标准为主，规定日、月或年均排放 限值或根据投入燃料的热值限制排放量，充分体现总量控制的要求；从源头抓起， 树立新的能源观，强制使用低污染的清洁燃料和原料，进行全过程控制，推动清 洁生产技