（环境与资源保护法学专业论文）环境行政执法的“人性化”研究.pdf

摘要 摘要 2 0 0 3 年1 0 月中共十六届三中全会通过中共中央关于完善社会主义市场经济体制 若干问题的决定，把“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济 社会和人的全面发展 作为全党的指导思想。2 0 0 7 年1 0 月中共十七大提出既要加强法 治，也要加强德治。随着法治与德治相结合、树立科学发展观、构建和谐社会指导思想 的确立，“人性化 逐步渗入到社会生活的各个方面，如我们经常能看到或听到的“人 性化管理”、“人性化设计”等等，同样在执法领域内中最为盛行的话语恐怕就是“人性 化执法了。“以人为本 作为现代法治的最重要的价值取向，是针对过去我们的执法 的随意性以及执法方式的偏激而发起的一场宣战。人性化执法是使执法回归到常态上 来，使每一个人都得到尊重和关怀的一种在目前值得大力提倡的执法方式。 论文第一部分绪论主要由研究背景、研究的目的及意义、国内外研究现状、论文的 创新之处构成。 第二部分论述了环境人性化执法的基本问题和理论基础。文章先阐述了环境行政人 性化执法的概念、特征。人性化执法不是凭空而来，西方早期已有人性化执法初步的理 论与实践。环境人性化行政执法具有理论基础和法律依据。理论基础如经济学基础、哲 学基础、法学基础和政治学基础；我国宪法是我国人性化执法的法律依据。笔者认 为，推行环境行政人性化执法意义非同寻常，它体现了行政立法的精神，是构建和谐社 会的重要举措，是实现政府服务性本质的重要保证，它代表了现代法治的发展方向。人 性化执法的出现，也是行政执法与人性的冲突和互动后的必然选择。 第三部分阐述了环境行政人性化执法现状、存在问题及原因。目前我国正在加强执 法主体建设，涿州市、榆树市等努力开展环境执法人性化实践，已取得成效。存在的问 题主要是：行政方式违法，强制性手段滥用；忽视了对公民权益尤其是私权利的充分保 护；执法冷漠现象较为普遍，缺乏服务意识。其主要原因在于：中国传统法治的思想根 深蒂固；行政执法被误解为命令和强制，执法过程中没有体现以人为本；环境保护立法 滞后，规定权责不清；环境行政执法监督管理机制不健全；环境执法人员自身素质有待 提高等。 第四部分主要针对上一个章节所列举的现象及原因提出一些实现环境行政执法人性 化的构想。首先是要完善环境执法法律制度，突出人性化价值取向。这包括树立正确的 环境执法人性化的指导思想；填补法律法规空白，为“人性化执法提供保障；完善环 境行政程序法，实现“人性化执法”目标。其次是完善环境执法相关制度，突出人性化 特点，如完善公众参与制度、借鉴环境指导制度、建立环境保护行政合同制度。再次， 环境执法要体现现代法治政府服务性本质，如环境执法不要“运动式 ，要保持经常 性：注重两种环境行政执法手段的综合运用硬法与软法并举，如不一味营造对环境 违法者的高压态势，加强对环境违法者进行警示教育。此外，还要加强执法队伍建设和 摘要 执法监督，如注入人性化理念，提高执法人员制度管理；建立健全多种监督主体，加大 监督力度。 关键词环境行政人性化执法研究 a b s t r a c t a bs t r a c t i nt h eo c t o b e r , 2 0 0 3c h i n e s ec o m m u n i s tp a r t y16 i l l i r ds e s s i o nt h r o u g h ”t h ec e n t r a l c o m m i t t e eo ft h ec c pa b o u tc o n s u m m a t i o ns o c i a l i s tm a r k e te c o n o m i cs y s t e mc e r t a i n q u e s t i o n sd e c i s i o n ”，“i n s i s t e dh u m a n i s t ，s e tu pc o m p r e h e n s i v e ，c o o r d i n a t e d ，t h es u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n tc o n c e p t ，t h ep r o m o t i o ne c o n o m i cs o c i e t ya n dp e r s o n sf u l ls c a l ed e v e l o p m e n t t a k e st h ep a r t yt h eg u i d i n gp r i n c i p l e n l et o t a l17g r e a t e s ts u b m i s s i o n s e sw a n tt oi n t e n s i f ya r u l eo fl a w , a n dw a n tt oi n t e n s i f yi nm i d o c t o b e r , 2 0 0 7v i r t u o u sc u r e a l o n g 、析t ht h er u l eo f l a w a n dv i r t u o u ss h a p ev i e wf o rc u r i n gt oc o m b i n et o g e t h e r ，s e tu ps c i e n c e ，s e tu ph a r m o n i o u s c o m m u n i t yi n s t r u c t i o nt h et h o u g h tr e a l l ys i g n ，t h e ”h u m a n i z a t i o n ”g r a d u a l l ys e e p si n t ot oe a c h a s p e c to fs o c i a la c t i v i t i e s ，i fw ec a nu s u a l l y s e eo rh e a ro f h u m a n i z e dm a n a g e m e n t ”， a n d ”h u m a n i z a t i o nd e s i g n e t c ，e q u a l l ye n f o r c et h el a wr e a l mi n s i d et h ew o r d st h a ts p r e a d w i d e l ym o s tw a s ”h u m a n i z a t i o ne n f o r c et h el a w ”m a k ep e o p l et h ec e n t e r ”i st h em o s t i m p o r t a n tw o r t hm i n d s e to fm o d e r nr u l eo fl a w , i sa i m a tt op a s sb yo u rt oe n f o r c et h el a wo fa t w i l ls e xa n de n f o r c et h el a wab e i n gp a r t i a lt oo fm o d et oa r o u s eb u to n es t a r t i n gd e c l a r e w a r h u m a n i z a t i o n se n f o r c i n gt h el a wi st om a k et oe n f o r c et h el a wt h er e g r e s s i o nt on o r m a l c o m eu pa n dm a k ee a c hp e r s o nr e c e i v er e s p e c ta n dc a r eo fas o wi nb ew o r t hs t r o n g l y p r o m o t i n gc u r r e n t l yo f e n f o r c et h el a wam o d e t h e s i sn o1 p a r t so fi n t r o d u c t i o n sm a i n l yf r o ms e a r c hb a c kg r o u n d ，s e a r c ho ft h e i n n o v a t i o nc o m p o s i n go fp u r p o s ea n dm e a n i n g ，d o m e s t i ca n di n t e m a t i o n a ls e a r c hp r e s e n t c o n d i t i o n t h e s i s t h es e c o n df r a c t i o nd i s c u s s e dt h eb a s i cq u e s t i o na n dt h e o r e t i c a lb a s i st h a tt h e e n v i r o n m e n th u m a n i z a t i o ne n f o r c e st h el a w t 1 1 en l i r df r a c t i o ne l a b o r a t e de n v i r o n m e n t a d m i n i s t r a t i o nt h eh u m a n i z a t i o ne n f o r c e st h el a wp r e s e n tc o n d i t i o na n de x i s tq u e s t i o na n d r e a s o n t h en u m b e rf o u r - p a r td e c im a i n l ya i m sa tu pac h a p t e re n u m e r a t eo fp h e n o m e m o na n d r e a s o np r o p o s es o m ea d m i n i s t r a t i o n st h a tc a l t yo u te n v i r o n m e n tt oe n f o r c et h el a wh u m a n i z e d s p e c u l a t i o n k e y w o r d s e n v i r o n m e n ta d m i n i s t r a t i o nt h eh u m a n i z a t i o ne n f o r c e st h el a w s t u d y 1 1 1 l 绪论 1 绪论 1 1 研究背景 国务院指出，我国环境保护的法规、制度、工作与任务要求不相适应。目前一些地 方重g d p 增长、轻环境保护。环境保护法制不够健全，环境立法未能完全适应形势需 要，有法不依、行政执法不严现象较为突出。 【1 】转变传统环境行政执法的僵化思想， 改变单纯的强硬性环保行政执法手段，建立“以人为本 的良性环境行政执法氛围，对 于推动我国的环保法制建设，规范环保执法行为，保护环境相对人权益，促进经济与社 会的良性运行和协调发展具有重要作用。 因此，只有充分认识环保行政执法的本质属性，了解我国环保行政执法中存在的问 题，才能解决实际执法的困难。 近年来，“人性化一词遍及各个生活领域，在行政执法领域里“人性化执法 成 为比较热门同时又是较有争议的话题。在街头巷尾，面对城管执法施暴时，人们更加认 识到了人性政执法的重要性。当实施人性政执法，城管等执法不断收到良好效果时，其 他的行政执法领域也在纷纷进行着尝试，希望通过人性化的执法方式，通过为相对人提 供更优质的服务，保障相对人的人权，同时给自己和相对人带来更为优裕、更有效率的 工作环境，取得双赢。 1 2 研究的目的及意义 1 2 1 研究的目的 我国环境立法工作近年来发展较快，目前己经形成了初具规模的环境立法体系和执 法体系。但就总体而言，仍然存在相当多的问题。如我国许多法律法规产生于计划经济 时代，缺乏以人为本的人性化色彩。即使改革开放以后创立的一些法律制度，也存在强制 性过多、人性化色彩淡薄的问题。对环境行政执法的诸多理论问题、实践问题也应进行 认真的反省和梳理。因此，要改善和加强环境行政立法和执法的现状，急需建立一套适 合我国实际且充满人性化执法实践的环境行政执法体系。 从目前的研究状况来看，法学界对于环境行政执法手段的理论研究还不够，尤其是 对非强制性执法手段以及如何科学地协调运用两种执法手段的研究就更少。本文对我国 环境行政执法现状及其存在的问题进行了分析，对环境行政执法中非强制手段的人性化 执法的概念、意义、理论基础、法律依据等进行了系统研究，建议改善环境行政执法传 统理念，努力加强环境人性化执法实践，并希望引起有关部门和人员关注，达到完善行 政执法的目的。 1 绪论 1 2 2 研究的意义 笔者通过对环境人性化执法手段的探讨，从多方面、多层次、多角度分析了发挥环 境人性化执法在环境保护中的优势；认为这种执法方式如能普及，必将发挥行政执法的 应有效果，达到环境保护的预期目的。事实证明，环境行政的人性化执法体现了行政立 法的精神，是实现社会法治的本质要求，是社会主义和谐社会建设的重要举措，体现了 现代法治政府的服务性本质，因此实行环境行政人性化执法具有重大现实意义。它对于 更好地保障人权，最终实现环境行政执法公平正义必将产生深远的影响。( 关于环境行 政人性化执法的意义后面有专门论述，这里只简要论述) 。 1 3 国内外研究现状 1 3 1 国内研究现状 迄今为止，众多学者对人性化执法进行了重要的论述。有学者对人性化执法的内涵 和意义进行了具体的分析。如刘文认为“人性化执法的实质是贯彻以人为本的 社会主义法治理念。执法机关人性化执法，所体现的是对公民的自由和权利的尊 重，是正确处理公权力与私权利的关系。在贯彻“人性化执法”中应纠正执法犯法、野 蛮执法行为，要有人道关怀。但对人性化执法不应误解，因而束缚手脚或法外施 恩，将人性化执法蜕变为人情化执法。 【2 】张宝马认为“人性化执法应当包含3 个层次的含义：一是执法为民。通过组织、贯彻、实施宪法和法律、法规的行政执法活 动，维护好最广大人民的根本利益；- - 是体现了对人性、人权的关注和保护，把人的生 命、尊严放在第一位，对执法对象给予更多的人文关怀；- - 是行政执法自身的进步和完 善，更新执法理念，改善方法手段，转变执法作风，从而做到文明执法。”1 3 j 伍玉功认 为“人性化执法是指执法主体在执法与司法各个领域，在遵守法律的前提下，以人权为 核心；依照法定的职权和程序，以仁慈、人道、温情的方式进行非歧视的人性化的执法 活动，最终实现执法公正。人性化执法源远流长，要实现人性化执法必须完善人性化立 法，树立三种执法理念，提高执法主体自身的素质，提高全社会的法律意识水平。 4 1 孟卧杰从实现方式上对人性化执法做了创造性的探索，他认为“要通过沟通方式来实现 人性化执法。 【5 】当然，还有其他学者对此也做出了比较详细的研究和论证。总之，专 家和学者认为，人性化的执法方式可以很好地引导企业和当事人遵守环境法律，降低执 法成本。 1 3 2 国外研究现状 人类文明在发展，人性化执法的影响也在不断扩大，逐渐演变成世界性潮流。1 9 4 8 年通过了世界人权宣言，1 9 5 5 年通过了囚犯待遇最低限度标准规则规定，后者 规定对任何人不得“施以酷刑，或施以残忍的、不人道的或侮辱性的待遇或刑罚”。 1 9 5 9 年在印度召开了国际法学家会议，通过了德罩宣言，其法治原则中包含着丰富 的人性化执法思想。宣言确定立法机关的职能包括创设和维护保持“人类尊严 的各种 l 绪论 条件；要为制止行政权的滥用提供法律保障，借以保证人民具有充分的社会和经济生活 条件。1 6 1 1 9 6 6 年第2 1 届联大通过了经济、社会和文化权利国际公约、公民权利和 政治权利国际公约以及公民权利和政治权利国际公约任意议定书的国际人权公 约。公民权利和政治权利国际公约第7 条规定：“任何人均不得加以酷刑或施以残 忍的、不人道的或侮辱性待遇或刑罚 第9 条又规定：除非依照法律所规定的根据和程 序，任何人不得被录夺自由。1 9 8 4 年联合国大会通过的禁止酷刑和其他残忍、不人道 或有辱人格的待遇或处罚公约，对犯罪嫌疑人进行了人道待遇方面的规定，其中包括 尊重被告人的人格、保证被告人的身体待遇和完整、有病得到及时救治、保障被告人基 本生活，等等。 7 1 进入2 0 世纪8 0 年代，环境方面的一个重要特点，是各国纷纷加强环境行政执法， 环境法实施效力和执法效率得到很大提高。由于对环境行政执法的重视，许多发达国家 都改变了环境法的“软法和花瓶”的局面。l g j 1 3 3 论文的创新之处 论文对当前人性化执法的实践进行了总结，指出了环境人性化执法目前存在的问 题、问题产生的原因。论文指出人性化执法将行政执法从“合法的最低要求上升到 “合法、合理、合情 三者兼备的新境界，坚持“处罚与教育相结合 原则，达到了以 法育人、以理服人、以情感人的效果。论文指出，人性化的执法理念和实践体现了法哲 学思想，代表现代法治的发展方向，体现了法治的本质要求，是构建社会主义和谐社会 和服务型政府的重要举措。论文对加强人性化执法如何实现提出思考，如建议不要搞运 动式执法等，给我国行政立法和执法工作提供了可资借鉴的建议。 2 环境行政人性化执法幕本问题概述 2 环境行政人性化执法基本问题概述 2 1 环境行政人性化执法的概念和特征 2 1 1 环境行政人性化执法的概念 何谓环境行政执法? 在理论界存在着不同的说法，比如：“环境行政执法是指依法 享有环境管理权的行政主体，依职权适用法律手段进行环境监督管理的活动f g ；“环 境行政执法是指有关环境管理机关执行环境法律规范的活动，它又可以分为环境保护行 政主管部门的执法和环境保护相关部门的执法”r i o ：“环境行政执法，是指环境行政机 关根据法律授权，实旌环境监督检查，并依照法定程序执行或适用环境法律法规，直接 强制地影响行政相对人权利和义务的具体行政行为”，等等。关于环境行政人性化，学 者认为，近现代行政权己由传统的“消极行政转向“积极行政 方面发展，行政机关 立法越来越彰显其行政行为公益性的一面。大量的行政法规、规章、制度的立法内容都 关乎民生民计，行政机关在立法过程以及立法内容的设计上对人性化给予了足够的重 视。【1 1 1 人性化是一个相对于物化的非人性化而言的概念，它主张以人为本、有人情味，是 对人的权利和尊严的敬重，是对于个人本能需要和感受的体恤，人性化体现的是对人自 身的确证，是对人的目的性的认可。 在我国现行法律法规中没有对人性化执法作出明文规定。综合众多法学专家和学者 的充分见解，可以将环境行政“执法人性化”归纳为：它是落实科学发展观、构建和谐 社会在环境行政执法领域的具体体现。环境行政主管机关在环境行政执法中，对行政管 理相对人采取措施，影响相对人的权利义务时，环境执法人员坚持以人为本，尊重和保 障人权，牢固树立服务意识，依据事实和法律贯彻实施法律法规。我国宪法规定： “国家尊重和保障人权。任何公民都应平等地受到法律保护，执法者不得区别对待不同 的执法对象。行政执法要体现对人性、人权的关注和保护，把人的生命、尊严放在第一 位，给执法对象以更多的人文关怀，把服务贯穿于环境行政执法之中。 对人性化执法不能产生误解。但是人性化执法不是“软弱执法”，也不是向当事人 让步或妥协。人性化执法不得超越法律界限，不能“法外施恩 和“法外同情”；执法 中既要“以人为本”，又不为“人情”所累。 人性化执法不是为了博得万众叫好。执法人员如果被感情和社会舆论所左右，将导 致执法与“人治无异。执法者既要维护执法对象的合法权利，也要尊重执法对象的人 格，体贴和顾及执法对象的感受，求得公正执法和执法效果的最佳统一。执法中，执法 者要修身奉法，遵从司法礼仪，语言举止文明，成为一名符合现代法治要求的执法者。 2 环境行政人性化执法摹本问题概述 2 1 2 环境行政人性化执法的特征 环境行政人性化执法的特征主要有以下几点： 第一，环境行政执法人性化体现了以人为本的执法理念。人是环境行政执法人性化 的出发点、落脚点。具体来说，环境行政执法人性化体现为两个方面：其一，提倡人文 关怀，贯彻以人为本思想。其二，尊重当事人( 被执法者) 的人权，善待每一个人，即使 是对犯罪嫌疑人及其亲属，也应当保障其法定的公民权利，使其获得基本的生存保障。 第二，依法行政是环境行政执法人性化的前提和内在要求。大而言之为人文关怀， 具体而言是在行政执法中要具备理解、尊重、关爱等人文关怀。但是，“人是感性的存 在且受制于外界的诱惑，单凭空洞的宣教不能使人固守其道德操守，只能是公共权力被 官员任意随机处置，失缺其公众信赖基础。1 1 2 】执法过程中仍然应当遵循法律的具体规 定，要依据正当程序进行理性化的执法活动。1 2 j 2 1 3 早期人性化执法的理论与实践 现代意义上的执法起始于西方，它本来是建立在敬重人性、敬畏生命的理念之上 的。西方法治历史最为久长的要数英国了。当初，为了限定英国国王横征暴敛，恣意向 民众发号施令，使民众“像野兽一样受到欺压”i b 】，英国人拟订了法律。有了法律，也 就有了执法。当执法体系逐步完满之后，国王就再也不能为所欲为，民众也不再像牲口 一样被役使了。“是执法创造了国王，而不是国王创造了执法”! 1 1 4 】 “执法面前各人同等! 是西方比较有名的执法格言。在法律看来，每个百姓都应 该同样地受到法律的保护，国王也不能违反这一原则。既然人人都是平等的，你就不可 以有把民众当成牲口一样去“牧民 的思想，【1 5 1 而是要把每个黎民百姓都平等看待，人 性化地管理。不然，民众就会造反，甚至把你推上断头台。 。 文艺复兴时期，人性化的思想广泛传播，人道主义、人权思想是它产生和发展的基 础。人文主义提出“我是一个人的口号，也提出不少原则，都具有相当的影响力，如 尊重人的尊严，实现人的价值，强调意志自由，弘扬人性解放，等等，从而实现了人的 精神世界的飞跃。人文主义学者对人和人道的颂扬，对神道和封建特权的批判，饱含着 人性化执法的理想。近代启蒙思想家更进了一步，他们以人性为出发点，将人文主义思 想发扬光大，以人权( 自然权利) 作为探讨国家和政府的基础，以理性作为审核一切事物 存在的依据。“一切都必须在理性的法庭面前为自己的存在做辩护或者放弃存在的权 利9 9 9【1 6 j “人性化执法表达了人类对自身命运的关怀和对美好生活的向往”，因此“它 并不会随着古典学派远去的背影而被人遗忘，也不会因为实证学派对它的解构而消 产9 9 【i7 】 l 一0 2 2 环境人性化执法的理论基础和法律依据 2 2 1 环境人性化执法的经济学基础 经济学鼻祖亚当斯密认为，人性有两面性，即动物性的一面和天使的一面。从前者 2 环境行政人性化执法基奉问题概述 出发，人是利己的；从后者出发，人是有同情心和利他的。一个正当的社会应该承认人 的利己行为的合理性，在建立社会秩序时应该考虑到这一点。人的同情心要求人要适当 存有利他精神，社会因此而建立道德规范。这就是著名的“经济人 假说理论。这个理 论后来又有了发展。有人将“经济人假说理论归结为三个方面：一是追求自身利益是 人的经济行为的最根本的动因；二是“经济人 能作出自己的判断与选择，懂得追求自 身利益的最大化；三是只要有良好的法律和制度保障，“经济人追求个人利益最大化 的自由行动就会无意识地、卓有成效地增进社会的公共利益。 “经济人 假说理论对人类行为的动因进行了最为深刻和最为科学的揭示，如果社 会充分考虑并尽量满足个体的利益需求，就能确保个体在追求自身利益最大化的同时也 为他人、为社会做出最大的努力和贡献。“经济人 假说告诉我们道德在市场中的重要 性，揭示了道德精神、人性对市场经济健康发展的重要作用。我们在努力建设社会主义 法治社会时，应该积极挖掘激发个体积极性的基本动因，要竭尽所能地调动个体的积极 性、主动性和创造性。这要求我们一方面要加强道德建设和法律制度建设，另一方面要 在合法前提下尽量满足劳动者个体的合理要求。人性化执法正好可以满足上面两方面的 要求。 2 2 2 环境人性化执法的哲学基础 马克思认为任何缺乏人本主义哲学基础的法律，都没有任何规范社会的资格；缺乏 人本主义哲学基础的法律，只会成为维护统治阶级自身统治的工具。马克思还认为， 不是国家、法创造了人，而是人创造了国家、社会。所以，必须把人的世界还给人。i l 剐 马克思主义把人放在社会主义民主与法制建设的首要前提，而在我国，人在社会中 的地位应该是什么的问题，曾经引起过极大争论。它涉及到人的概念、人性、人的本 质、人的价值和人道主义与异化，结论并不一致。但无论如何，马克思主义包含了“以 人为本 的精神是毫无疑问的。f 1 9 】因为辩证唯物史观肯定了人民群众是历史的创造者， “创造这一切、拥有这一切并为这一切而斗争的，不是历史，而正是人，现实的、 活生生的人。历史并不是把人当作达到自己目的的工具来利用的某种特殊的人格， 历史不过是追求着自己目的的人的活动而已 ，1 2 0 1 如何衡量社会进步，辩证唯物主义认 为有两个基本标准：生产力的发展和人的自由。一方面，生产力和生产关系、经济基础 和上层建筑之间的矛盾运动，推动着人类社会由低级到高级阶段不断发展，“人们所达 到的生产力的总和决定着社会状况。 2 1 】另一方面，任何新的生产力的发展都会引起分 工的进一步发展，造成个人利益、单个家庭利益与社会共同利益之间的矛盾。为了调节 这种矛盾，“公共利益才以国家的姿态而采取一种和实际利益( 不论是单个的还是共同的) 脱离的独立形式，也就是说采取一种虚幻的共同体的形式。” 2 2 j 马克思主义关注的焦点 问题无论是经济、政治，还是关于哲学；无论是关于暴力革命，还是关于政党策略，都 在深层次上服从一个最根本的理论关怀：“必须推翻那些使人成为受屈辱、被奴役、被 遗弃和被蔑视的东西的一切关系 ，实现“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条 2 环境行政人性化执法基本问题概述 件 的联合体。 2 3 】人的解放和自由发展是马克思主义关注的焦点，也是他们倡导的人文 精神的中心。这些无疑是人性化执法的最深厚的哲学基础。 2 2 3 环境人性化执法的法学基础 在当代中国，“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明 ，在理论和实践上 都与人的尊严与权利有关。社会主义民主政治的发展，需要真正确立人民群众的地位一 二主人翁地位；只有把国体的民主和政体的民主结合起来，才能实现民主的制度化、法 律化。必须切实保障人民的各项民主权利，尊重和保障人权，维护国家长治久安。社会 主义法律存在的根本理由就是人的全面发展和解放，因为“社会主义的本质，是解放生 产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。 2 0 1 作为生产力的 基本要素，人( 劳动者) 受到依法保护是生产力发展的前提。而社会主义法律就是要通过 保障劳动者的权利和自由( 人权) 及其利益( 物权) ，实现和发挥人的潜能和智慧，保护和 调动人的积极性，最终达到解放和发展生产力，实现人的全面发展和解放的目的。这也 是以人为本的法学依据，这也是人性化执法的法学基础。 培育法治的人文精神是十一届三中全会以来中国法学的主要任务。2 0 世纪8 0 年代 中期中国法哲学界提出了权利本位理论。这种人文精神的主旨在于“一切从人出发，以 人为中心，把人作为观念、行为和制度的主体；人的解放和自由，人的尊严、幸福和全 面发展，应当成为个人、群体、社会和政府的终极关怀；作为主体的个人和团体，应当 有公平、宽容、诚信、自主、自强、自律的自觉意识和观念。人文精神以弘扬人的主体 性和价值性、对人的权利的平等尊重和关怀为特质。 1 2 5 j 权利本位的意义就在于确立人 文主义的法律观，恢复人的尊严和法治对良法的追求。现在，科学发展观、以人为本理 念的提出是对权利本位理论的肯定，又为中国法哲学走向成熟提供了新的精神动力。体 现现代人文法治精神的人性化执法可以说代表了未来的执法发展方向。 2 2 4 人性化执法的政治学基础 人权是人依其自然属性和社会本质所享有和应当享有的基本权利。是一种社会关 系，人权的产生根源与人的本性，即人的自然属性和社会属性。瞪人权有三个特征，分 别是普世性、道德有效性( 道德适用性) 和基础性。 人权的普世性，即所有的人，都因其人类的本质属性而享有的权利，其是一种人类 普遍分享的权利，这不会因为当事人自身的性别、出身、种族以及法律背景或文化归属 而受到相关的影响。这一点也体现在环境行政执法过程中，执法者不应当因相对人的性 别、出身等背景而区别对待，这同时也体现了“法律面前人人平等”，实现了法律公平 正义的核心理念。 道德有效性或道德适用性，即人权是一种可以得到道德论证的权利，人权是一种道 德权利，众所周知，人权即是一个法律概念，也是一个道德概念。在人权的法律外壳里 面，蕴涵着伦理的内核。口2 1 道德不同于法律，其比法律更具有普遍适用性。在社会生活 中，道德规范约束着人们的最基本的思维意识，具有道德修养的执法者可以更好地维护 2 环境行政人性化执泫基本问题概述 社会风气，对社会稳定和人们日常生活及交往的正常进行提供了重要的保证。 基础性，即“人权所保障和满足的是基本的利益与需求。中国法律的人文是先天 不足，后天失调的。先天不足是因为在中国古代是没有人文这个理念，所以更谈不上人 权，也忽视了对人的基本利益与需求的保障；后天失调是因为在西方法学很早就作为一 种人文科学存在着，当西方的这种人文理念迈入中国的大门与中国的法律发生了激烈的 碰撞时，法律的发展也经历了一定的坎坷。虽然在民国时期中国法律和人文科学也出现 过辉煌的一段，但是中国法律仍缺少人文理念，欠缺人文关怀，是执法过程中普遍存在 的一个问题。 人权的形成与发展伴随着整个人类社会发展的始终，是一个从低级阶段向高级阶段 发展的过程，这一过程永远不会完结。尊重和保障人权是当代世界政治发展的主题，是 马克思主义的重要内容，也是社会主义民主政治建设的应有之义。现在，中国政府对人 权问题十分关注，对人权制度建设非常重视，并要求有关部f - j j j n 强研究马克思的人权理 论和介绍我国在人权保障方面所取得的成就。坦 人是一切发展的中心主体，这是不可否认的。1 9 8 6 年联合国大会通过的发展权利 宣言的序言中指出：“人是发展进程的主体，因此，发展政策应使入成为发展的主要 参与者和受益者。 人拥有尊严和价值，这种尊严与价值不得受到无端的侵害的理念， 是当今世界文明的一个核心要素，它构成了人类共同生活并有效抵御人际间的迫害与虐 待之现象以及人类的自我毁灭之威胁的一个精神基础，它是人类在追求自由、正义和人 道的生存状况的斗争历史上所取得的一项巨大成果。人受到侮辱或尊严受到侵害不论对 于当事者个人还是对于整个社会都意味着一个非常严重的情形。所以，从积极的意义上 讲，尊严意味着维护自我，从消极的意义上讲，尊严意味着避免侮辱。口2 1 在环境执法过 程中，环境执法者最大限度的保障和满足相对人的尊严及基本权利( 即人权) ，就是环 境行政执法人性化的具体实践与应用。 2 2 5 人性化执法的法律依据 我国宪法规定：“国家尊重和保障人权。”宪法基本的核心功能就是要保障公民 的基本人权。 2 0 0 4 年对宪法的修正增加了以人为本的思想和理念，突出了以人为本精神，确立了 人权原则。一是将以执政为民的“三个代表 重要思想写入宪法，从思想上强化了宪法 的民主精神；二是将“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展作为国家根本任 务的内容写入宪法，突出了政治文明建设的突出地位，体现了促进入的全面发展的新的 发展观；三是确立了“国家尊敬和保障人权 原则，体现了国家重视人权的基本思想。 对人的权利的保护这种理念不仅在宪法上有所体现，在如今众多的行政法律、法规 也开始注意体现这思想。我国宪法第二十七条规定：“一切国家机关和国家工作 人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受 人民的监督，努力为人民服务。其精神就是“人民委托行政机关管理国家行政事务， 2 环境行政人件化执法幕奉问题概述 目的就是要使行政机关为自己服务 ，而不是为了实现专政进行发号施令。人性化执法 完全体现了我国宪法的精神。 2 3 环境行政执法人性化的意义 以胡锦涛为总书记的新一代党的领导集体提出全面建设小康社会的目标，明确把政 治文明建设作为我国现代化建设的重要目标和任务之一。确立了“立党为公、执政为 民 的理念。“以人为本，执法为民 成为行政执法和司法机关在行政执法和司法实践 过程中重要的价值取向，也是各项司法制度改革追求的重要目标。行政执法和司法实践 中注重尊重和保障人权，倡导人性化执法，是行政执法和司法实践贯彻党的十七大精神 的具体行动，也是建立和谐社会中应有之义。 2 3 1 人性化执法体现行政立法精神 法是人制定的，人性的弱点会在法律上有所反映。如果法必须执行或遵守，那么法 就必须符合一定的标准，包括一定的内容，反映人类的理性；否则，法律不仅可能成为 专制统治的护符，而且可能成为灭绝人类的工具。如果这样，法治对于人类不是福祉而 是灾难。因此，立法必须体现对人的权利的保障，对人的权利的保护是当今立法的重要 思想。每 近年来，我国的行政立法逐渐重视对人权的保障。基于行政法的平衡理论，我国在 行政立法中一方面强调保障政府正常地行使行政权力，维护政府的权威，同时又时时注 重对行政相对人的权益的保护。这种理念在宪法上已有所体现，目前的行政法律、法规 已开始注意到了这一趋势，行政立法愈来愈体现亲民的色彩。2 0 0 4 年正式实施的中华 人民共和国行政许可法，就传达着更加浓郁的公平、法治和自由精神，堪称中国行政 文明乃至政治文明的里程碑。在这部法律中对人权的保障表现得尤为突出，有大量的规 定体现了立法者的以人为本、维护人权的思想，用法律的形式将众多的便民措施确定了 下来。如：设定行政许可必须公开。法律、法规以及有设定权的规章，对设定的行政许 可要予以公布：一切可能影响公众利益的信息资料应当通过一定途径让公众知道。又如： 行政许可需要多个机构办理的，确定一个机构统一受理、统一送达行政许可决定；对有 些行政许可，人民政府可以组织有关部门联合办理、集中办理；行政许可应由两个以上 部门分别实施的，可以规定由一个部门受理许可申请。申请人可以委托代理人提出申 请，也可通过信函、电报、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出。这些已被实践 证明是行之有效的、人性化色彩极浓的方式用法的形式固定下来。 总之，行政许可法的字里行间，充溢着压缩政府管制、扩大社会自由、关怀群 众权益的追求。 2 3 2 人性化执法是构建和谐社会的重要举措 罗豪才教授认为“和谐社会，应该是崇尚民主法治，保障人权，奉行公开、公正、 公平原则，重诚信讲文明，追求良好社会秩序的社会。 口3 】社会主义和谐社会建设是对 2 环境行政人十牛化执法基本问题概述 社会主义社会进行的整体性思考，它要求我们社会主义政治、经济、社会、文化等各个 方面给予全方位的关注，要求我们运用政策、法律、经济、行政等各种手段，统筹各种 社会资源，综合解决社会协调发展问题。法律作为一一种基本的利益调节机制，可以有效 地“定分止争 ，人性化执法方式就是通过最温情的执法方式避免出现尖锐社会矛盾和 冲突，以最小的阻力和成本，最大程度地满足人类的利益。目前我国正处于社会转型 期，正从传统人治社会转向现代文明法治社会，正从自然经济社会转向市场经济社会， 从权力主宰一切的社会转向权利主导一切的社会。这是一个大变革的时代，在这个时 代，人们都要求和谐稳定，政府的政策、方针、行动诸如行政执法都成为人们关注的焦 点，人性化执法注重对人的尊重，注重解决社会实际问题，因而对构建和谐社会具有重 要意义。 社会主义和谐社会最能体现和实现社会主义本质的社会，是人与自然、人与社 会、社会中各种经济利益主体都能协调发展的一个理想社会。人性化执法是构建这个理 想社会的重要举措，也是不可缺少的条件。 2 3 3 人性化执法是建设服务型政府的保障 服务性政府，作为行政行为的新理念，是对传统的行政行为理念的实质性变革，它 的出现，为人们重新认识行政行为、行政权力、行政效果等提供了新的思维方式和认识 方法，也为政府部门实施行政行为提出了全新的要求。行政机关既然是全社会成员共同 利益的代表者和各社会成员个人利益的维护者，因而与人民群众之间的关系就是服务与 被服务的关系。行政机关所代表的公共利益，应该是分配给公众来享受的利益，是用于 保障个人利益的利益。公共利益的实现、维护和分配，单个的社会成员是无法或难以实 现的。因此，社会成员需要服务机关，行政机关只能是服务机关。我国宪法第二十 七条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密 切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。因此，行政权 是一种服务权。这种公共服务只能由政府来提供，是不能转让的，因此，行政权又是一 种职责。随着服务性政府观念的确立，在现代国家里尽管“公权力仍然是公权力，而逐 渐摆脱了与特殊利益站在敌对立场之角色 ，即摆脱了与人权相对立的角色。【2 4 】行政机 关的行政行为给管理相对人带来利益，不再是一种恩赐，而是相对人应当接受的权利。 因此，在现代行政管理中，其行为模式越来越多地表现为强制性较弱，而服务性较强的 行政指导、行政契约等。服务性实际已经成为目前“福利国家 政府的本质属性。为体 现政府的服务性，要求政府的行政执法应当以人为本，具有人性化内容，这种政府本质 性的转变具有深远的意义。 2 3 4 人性化执法代表现代法治的发展方向 法治，是近年来运用较多的词汇，因为大多数的人都己看到了法治的重要，因为法 治社会要求政府的权威是置于法律权威之下的；法治社会能防止政府工作人员滥用权 力，防止有特权的人凌驾法律之上而伤害其他大多数人的利益，防止国家对社会经济的 2 环境行政人性化执法摹本问题概述 负面作用。因而法治带给人类以往历史无可比拟的秩序，人民群众的权利得到了保护， 因而人们在生产和生活中产生了极大的创造热情。 “。二但大多数人也许认识不到；法治不是、从来不是也永远不会是人们最理想的治理方 式，它只是人类寻求统治方式过程中反复权衡最后择优选取的一个结果。因为，法治是 靠人治理，而人又是有缺陷的。“人既是天使，又是魔鬼”，这不仅适用于个人，也适用 于所有的人。法律是人创造的，它也克服不了人的固有缺陷。如人在立法时，就把自己 置于主体地位，似乎自己是自然对象的当然奴役者。法律还具有刻板、僵化、缺乏确定 性、存在漏洞、以恶制恶等缺陷。 人文主义要求在不违反法律的前提下，最大限度地保障公民的基本权利( 即人 权) ，执法过程中可以采取灵活的方式体现人文关怀，人性化执法的理念就是基于人权 思想产生并发展起来的。陈兴良认为：“一个社会的法制文明程度的水平，不在于法律 对善良守法公民的保护程度如何，而恰恰是法律对犯罪嫌疑人、被告人、犯罪人的合法 权益的保护。因为如果法律对犯罪嫌疑人能进行保护，那么，法律对善良守法公民的保 护就不言而喻了。 人是法律的目的与实践者，人是法律的主体与评价者。我们倡导以人为本的法律 观，就要实现法律理念的更新。“公民是司法的主体 ，是当代的司法理念和价值观。环 境行政执法人性化强调的就是环境行政执法人员在执法过程中应充分尊重当事人的 权益，并在法律许可的范围内，主动或被动地适当地满足当事人一些合理的“要求与愿 望”，这样做，才符合了现代法治的本质要求。 2 3 5 人性化执法是执法与人性冲突和互动后的选择 行政执法与人性的本质特征，两者之间存在着一种相互冲突，又彼此互动的关系。 首先，人的本性要求获得一个自由的、不受限制的生存和发展空间，而行政执法是维护 公共利益的，具有优先性与权威性。行政执法与管理相对人相遇，前者具有优先行使与 实现的权力，必然要对后者的空间进行一定程度的限制。而个人利益和公共利益在许多 方面又是相通的，在这个意义上，行政执法对公共利益维护，也是对于个人利益的维 护。其次，人的精神层面要求获得他人对自己人格的尊重，这常常需要依靠行政执法得 以实现。但当人的精神自由扩张，对社会秩序构成一定的负面影响时，行政执法就要采 取强制措施对人进行有效的遏止。再次，人具有社会属性，社会就是人与人的结合的产 物。人的社会属性表现出对建立正常社会秩序的渴望；同时，以建立国家和社会的公共 利益为目的的行政执法必然对个人进行限制。正是因为人性结构中有冲突、缺陷，才 使得法治成为人类社会的一种需求。 有学者认为，这种冲突与互动有利于促进依法行政，培养公民的社会人文精神，以 及制约行政权力的滥用等等。在高度民主的国度，具有独立人格的民众与政府是平等 的，可以平等对抗，更可以平等协商。从现实层面上来分析，法能不能实现，不仅依赖 于法律理论的分析和理解，还依赖于广大公民的积极参与，各国法治建设的实践证明， 2 环境行政人十牛化执法基本问题概述 没有公民的积极参与或者争取，法律的价值就根本不能实现。同样，没有人性化的执 法，人性也得不到基本的维护和保障。因此，人性化执法正是行政执法和人性的冲突与 互动后的理性选择。 2 4 本章小结 本章论述了环境人性化执法的理论基础。文章先阐述了环境行政人性化执法的概 念、特征。人性化执法不是凭空而来，在上一个世纪，西方已有人性化执法初步的理论 与实践。环境人性化行政执法具有理论基础和法律依据。理论基础如经济学基础、哲学 基础、法学基础和政治学基础；我国宪法是我国人性化执法的法律依据。笔者认 为，推行环境行政人性化执法意义非同寻常，它体现了行政立法的精神，是构建和谐社 会的重要举措，是实现政府服务性本质的重要保证，它代表了现代法治的发展方向。人 性化执法的出现，也是行政执法与人性的冲突和互动后的必然选择。 3 环境行政人性化执法现状、存扫：问题及原冈 3 环境行政人性化执法现状、存在问题及原因 3 1 环境行政人性化执法现状 虽然我国环境