（经济法学专业论文）城乡统筹视域中的农地使用权入股法律制度研究.pdf

摘要 摘要 十七届三中全会“决定 明确指出，农村土地使用权可通过转包、互换、 出租和股份合作等多种方式进行流转。然而在理论界、政界和实践中，对于 是否应当允许以土地使用权入股并同时防止农民失去土地，还存在着极大的 争议。 而早在十七届三中全会召开之前，国家已经作出了统筹城乡发展的战略 部署，一些地方进行了农地使用权入股的积极探索。2 0 0 6 年1 2 月中共成都市 委办公厅、成都市人民政府办公厅出台了关于推进农村土地承包经营权流 转的意见；2 0 0 7 年6 月重庆市工商局出台了关于全面贯彻落实市第三次党 代会精神服务重庆城乡统筹发展的实施意见；而广东省集体建设用地使用 权流转管理办法更是允许在土地利用总体规划中确定并经批准为建设用地 的集体土地进入市场，方式可以是出让、出租、转让、转租和抵押。 本文以农地入股作为研究对象，希望通过法学、法社会学和法经济学的 原理，并结合三地农村的具体实践分析其现状及优劣，阐述农地入股的制度 蝶变及愿景。并进而分析农地入股引起的农民利益、企业治理及第三人利益 之间的矛盾以及解决该矛盾的制度构想。 文章的架构和主要内容： 第一部分：导论。主要是问题的提出与文献综述。农地使用权入股制度 可以有效地解决我国农村目前的农地矛盾；使我国农村土地集体所有制和家 庭联产承包责任制得到进一步的完善和发展；有利于农业生产规模化、产业 化、专业化经营；使农村有限的土地资源得到充分、有效地利用，从而进一 步促进我国农村生产力的发展。 第二部分：农地使用权入股的内涵、动因、利弊及多维理论原点。这是 论文的出发点。农地入股是指农户以承包的土地作为股份投入到以土地股份 为主的合作组织或者有限公司里，对土地经营实行规模化运作，从而最大限 城乡统筹视域中的农地使用权入股法律制度研究 度地发挥土地的增值效益。其动因主要包括：均田制的生态困局( 土地碎片 化) ；行政合约的失范( 合约波动性) ；现实的困顿( 土地抛荒严重) 。利弊主 要阐述其作为新型土地流转方式的潜在的资本效应；凸显的正外部效应；现 实的增收效应；加速产业化效应。以及其可能让农民失去土地；缺少土地流 转的合理价格发现机制等弊端。农地入股的多维理论原点，主要从法学、法 经济学、法社会学等维度对其制度变迁本身进行剖析。 第三部分：农地入股的有关法律规定梳理。主要是从宪法和相关法律规 定演变的历史脉络中，剖析农地入股的制度瓶颈。农地制度是在发展中与时 俱进的，世界上从没有一成不变的制度。“三农问题来自土地，根治“三农 问题的灵丹妙药也只能来自土地生产力和生产关系耦合的制度革命。我们应 根据现在制度的环境变化、资源约束条件，导出农地制度变迁的方向。当前， 川、渝、粤等地进行的以“农地入股”为主要模式的统筹城乡发展综合配套 改革试验就是直接关系到农村土地流转运行绩效的制度变革。 第四部分：农地入股的三种形式：四川温江、重庆长寿、广东南海入股 案例分析。主要以三地实践为依托，阐述了契约型股份合作、登记的农民股 份制专业合作社和农地使用权入股有限责任公司改革的优势和成效，风险和 偏失以及制度的重整与完善。系统地剖析了农地入股不同改革方式的现状态 势和发展远景，并进行了探索性的分析思考。 第五部分：农地使用权与入股制度的衔接：如何避免农民失去土地? 这 是论文的核心，主要从农地承包经营权入股、破产过程中的内容界定和确权 颁证，明晰农地入股产权的内涵和边界入手，为解决农地入股改革中最关键、 最紧迫的问题提供理论思考和可选择的创新路径。 第六部分：农地使用权入股的配套制度条件。主要以城乡统筹为视域， 提出了建构渐进式的农村社会保障体制；强制农业保险，保障入股农民的利 益；农地入股过程中的政府角色定位；统筹乡村规划，搞好农地整理； 建立国家农村发展风险基金，拓展融资渠道等五个方面建议献言，充满了对 农地入股制度创新的憧憬和期待。 关键词：城乡统筹农地使用权入股法律制度 2 a b s t r a c t i th a sb e e np o i n t e do u tb yt h et h i r dp l e n u mo ft h e17 t hc o m m u n i s tp a r t yo f c h i n ac e n t r a lc o m m i t t e et h a tt h er u r a ll a n da r ea l l o w e dt oe n t e ri n t ot h em a r k e t v i ar e m i s i n g ，r e n t i n g ，t r a n s f e r r i n g ，u n d e r l e a s i n ga n dm o r t g a g i n g h o w e v e r , t h e r e a l es t i l lm u c hc o n t r o v e r s yi nt h et h e o r e t i c a lc i r c l ea n dt h ep o l i t i c a lc i r c l ea b o u t w h e t h e rt h er u r a lf a r ml a n ds h o u l db ea l l o w e dt oe n t e ri n t ot h em a r k e t t h eg o v e r n m e n th a sp r o p o s e da no v e r a l ls t r a t e g i cp l a n n i n go ft h eu r b a na n d r u r a ld e v e l o p m e n tb e f o r et h eo p e n i n go ft h et h i r dp l e n u mo ft h e17 t hc o m m u n i s t p a r t yo fc h i n ac e n t r a lc o m m i t t e e ，a n da c t i v ee x p l o r a t i o nh a sm a d ea r o u n d0 1 1 1 c o u n t r y t h es u g g e s t i o no np r o m o t i n gt h el a n dp o o l i n go ft h eh o u s e h o l d c o n t r a c tr e s p o n s i b i l i t ys y s t e mh a sb e e nf r a m e db yt h ec h i n e s ec o m m u n i t ya n d p e o p l e sg o v e r n m e n to fc h e n g d uc i t yi nd e c e m b e r2 0 0 6 t h es u g g e s t i o no n i m p l e m e n t i n go u tt h et h i r dc o n g r e s so fp a r t yr e p r e s e n t a t i v e st os e r v i c et h e o v e r a l lp l a n n i n go ft h ed e v e l o p m e n to fc h o n g q i n g s c i t ya n dc o u n t r y s i d eh a s b e e nc a r r i e do u tb yc h o n g q i n ga d m i n i s t r a t i v eb u r e a uf o ri n d u s t r ya n dc o m m e r c e i nj u n e2 0 0 7 a tt h es a m et i m e ，i ti se v e na l l o w e dt h ec o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o nl a n d t oe n t e ri n t ot h em a r k e tv i ar e m i s i n g , r e n t i n g ，t r a n s f e r r i n g ，u n d e r l e a s i n ga n d m o r t g a g i n gi nt h er e g u l a t i o no nt h et r a n s f e r r i n gr u r a lc o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o n l a n do f g u a n g d o n gp r o v i n c e t h ei n v e s t i g a t e ds u b j e c to ft h i sp a p e ri sp o o l i n go f l a n d ，h o p i n gt op r e s e n tt h e p r o c e s sa n df u t u r eo ft h el a n dp o o l i n gs y s t e mb yl e g a lp r i n c i p l e sc o m b i n i n gw i m t h et h r e er e a lc a s e s a n dt h e nt h i sp a p e rw i l la n a l y z et h ec o n t r a d i c t i o nb e t w e e nt h e f a r m e r s ，t h ee n t e r p r i s e sa n dt h et h i r dp a r t yw h i c hw a sc a u s e db yt h ep o o l i n go f l a n da n dt h es o l u t i o nt ot h i sp r o b l e m t h ef r a m e w o r ka n dt h em a i nc o n t e n to ft h i sp a p e r ： t h ef i r s tp a r t , i ti st h eo r i g i no ft h i si s s u e t h i sp a r ti st op r o p o s et h ei s s u e i t c o u l d e f f e c t i v e l yd e v e l o pt h eh o u s e h o l dc o n t r a c tr e s p o n s i b i l i t ys y s t e mb yp o o l i n g o fl a n d ，f u r t h e r n l o r e ，i ti sg o o df o rt h ei n d u s t r i a l i z a t i o na n ds p e c i a l i z a t i o no ft h e r e s e a r c ho np o o l i n go fr u r a ll a n dr e g u l a t i o n so nt h eb a c k g r o u n do f d u a ld e v e l o o m e n to f c i t ya n dc o u n t r y s i d e a g r i c u l t u r e ，w h i c hc o u l dm a k et h el i m i t e dl a n dr e s o u r c e su s e ds u f f i c i e n t l ya n d e f f e c t i v e l y , a n dt h e nf u r t h e ra d v a n c e t h ed e v e l o p m e n to ft h er u r a lp r o d u c t i v i t y t h es e c o n dp a r ta n a l y z e st h ei n n e rr e a s o na n dt h ev a l u eo fl a n dp o o l i n g n l i s i sai m p o r t a n tp a r to ft h i sp a p e r , d e s c r i b i n gt h ea d v a n t a g e sa n dd i s a d v a n t a g e so f l a n dp o o l i n g a n dt h i sp o r t i o nw i l la l s oa n a l y z et h el e g a la n ds o c i a lp r i n c i p l e s i n v o l v e di nt h i si s s u e t i l i sp a r ti n v o l v e st h ep r i n c i p l e so fl e g a ls o c i o l o g y , l e g a l e c o n o m i c sa n dl e g a ls y s t e m t h e “r dp a r ti sc o n c e r n i n ga b o u tt h el e g a lr e g u l a t i o n so ft h ep o o l i n go fl a n d mr u r a ll a n ds y s t e ms h o u l dk e 印u pw i t ht h et i m e ，n l ei s s u e sc o n c e r n i n g a g r i c u l t u r e ，c o u n t r y s i d ea n df a r m e r sa l lr o o t si nl a n dw h i l et h es o l u t i o nt os u c h i s s u ea l s or o o t si nt h er e f o r m a t i o no ft h el a n dp r o d u c t i v i t ya n dt h el a n dr e l a t i o no f p r o d u c t i o n t h ef o m lp a r tw i l la n a l y z et h et h r e et y p e so fl a n dp o o l i n g ，t a k i n gt h ec a s e so f s i c h u a np r o v i n c e ，c h o n g q i n gc i t ya n dg u a n g d o n gp r o v i n c e t l l i sp o r t i o n a n a t o m i e st h ec u r r e n ts i t u a t i o na n dt h ef u t u r ed e v e l o p m e n to ft h el a n dp o o l i n g t h e 五f i hw i l ld i s c u s sh o wt oa v o i dt h ef a r m e r sl o s i n gl a n d t l l i si st h em o s t i m p o r t a n tp a r t o ft h i s p a p e r i tm a i n l y d e s c r i b e st h e a d v a n t a g e s a n d a c c o m p l i s h m e n t s ，t h er i s k sa n dl o s s e s ，t h er e f o r m i n ga n dd e v e l o p m e n to f t h el a n d p o o l i n gs y s t e m t h es i x t hp a r ti sc o n c e r n i n ga b o u tt h ei n s t i t u t i o n sr e q u e s t e db yt h el a n d p o o l i n gs y s t e m t m sp a p e rh a sg i v e n f i v es u g g e s t i o n st ot h i ss y s t e m t h e ya r et h e g r a d u a l l ys e t t i n gu po ft h e r u r a ls o c i a ls e c u r i t y , t h ea g r i c u l t u r a lc o m p u l s o r y i n s u r a n c e ，t h er o l ep l a y e db yt h eg o v e m m e n ti n t h el a n dp o o l i n gs y s t e m ， s t r e n g t h e nt h em a n a g e m e n to ft h el a n dp o o l i n g t or e d u c et h er i s k s ，e s t a b l i s h i n gt h e n a t i o n a lv e n t u r ec a p i t a lo ft h er u r a ld e v e l o p m e n t ，w h i c hi sm lo fe x p e c t a t i o na n d w i s h e st ot h ep o o l i n go fl a n d k e y w o r d s ：d u a ld e v e l o p m e n to fc i t ya n dc o u n t r y s i d ep o o l i n go f r u r a ll a n dr e g u l a t i o n s l e g a ls y s t e m 2 西南财经大学 学位论文原创性及知识产权声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外， 本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对 本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标 明。因本学位论文引起的法律结果完全由本人承担。 本学位论文成果归西南财经大学所有。 特此声明 学位申请人： 2 0 0 8 年1 2 月1 0 日 1 导论 1 1 问题的提出 1 导论 十七届三中全会“决定”明确指出，农村土地使用权可以通过转包、互 换、出租和股份合作等多种方式进行流转。然而在理论界、政界和实践中， 对于是否应当允许以土地使用权入股并同时防止农民失去土地，还存在着极 大的争议。主要问题有： 第一，是否允许农地使用权入股? 双方争议的焦点是什么? 第二，允许农地使用权入股采取的组织形式是什么? 哪些允许，哪些是 有争议的? 争议的焦点是什么? 第三，在存在争议的农地入股的有限公司或合作社中，能否通过制度创 新来解决争议，达到双赢? 1 2 研究意义 1 9 8 4 年以来实行的农村土地家庭承包经营权制度，“作为一种新的农村土 地使用制度，极大地解放了农村生产力，提高了农业生产效益和农民收入， 发挥了应有的历史作用m ，但作为一种摸索与创新，家庭承包经营权不可能一 劳永逸地解决农地与农民的使用供求关系，公平与效率的价值平衡关系，更不 可能成为农地制度改革的终极坐标。农地流转又成了矛盾的焦点和改革的诱 发点。怎样促进农地经营机制创新，使家庭经营向增加技术、资本等生产要 素投入，提高集约化水平和组织化程度转变；完善土地承包经营权权能，保 障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利，规范土地承包经营权流转行 李俊：中国土地法律研究 ，法律出版社2 0 0 6 年版，第2 6 1 页 城乡统筹视域中的农地使用权入股法律制度研究 为，发展多种形式的适度规模经营，就成为摆在我们面前重要而紧迫的课题。 为此，国家提出了统筹城乡发展的战略部署，各地也都进行了积极的探 索。2 0 0 6 年1 2 月中共成都市委办公厅、成都市人民政府办公厅出台了关于 推进农村土地承包经营权流转的意见，该第2 条第3 款规定“承包方之间可 自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产；承包方也可采取土地 承包经营权入股的方式，与业主合作经营”；2 0 0 7 年6 月重庆市工商行政管理 局出台了关于全面贯彻落实市第三次党代会精神服务重庆城乡统筹发展的 实施意见( 渝工商发 2 0 0 7 1 7 号) ，该意见第1 6 条明确规定“支持探索农 村土地流转新模式。在农村土地承包期限内和不改变土地用途的前提下，允 许以农村土地承包经营权出资入股设立农民专业合作社；经区县人民政府批 准，在条件成熟的地区开展农村土地承包经营权出资入股设立有限责任公司 和独资、合伙等企业的试点工作，积极推进土地集约、规模经营，提高农民 组织化程度，加快发展现代农业”，并紧随其后出台了细化规定2 。 渝工商发 2 0 0 7 1 7 号文件明确农村土地承包经营权可以作为有限责任 公司的出资形式，引起各界关注，有媒体更称之为“第三次土地革命3 。对 此炫目的评价，有学者认为言过其实，原因是长三角、珠三角等经济发达地 区早就进行过土地折算入股的试验，而广东省集体建设用地使用权流转管 理办法更是允许在土地利用总体规划中确定并经批准为建设用地的农村集 体土地进入市场，方式可以是出让、出租、转让、转租和抵押4 。 本文将以农地入股作为研究对象，希望通过法学、法社会学和法经济学 的原理，并结合三地农村的具体实践，分析其现状及优劣，阐述农地入股的 制度蝶变及愿景。并进而分析农地入股引起的农民利益、企业治理及第三人 利益之间的矛盾以及解决该矛盾的制度构想。 2 重庆市工商行政管理局办公室关于农村土地承包经营权入股设立公司注册登记有关问题的通知( 渝 工商办发【2 0 0 7 】8 6 号) 。 3 重庆农民以土地入股- 专家：带来第三次土地革命 e b o l h t t p ：c i t y f i n a n c e s i n a c o m , c n c i t y 2 0 0 7 - 0 7 - 0 3 8 7 8 4 3 访问口期2 0 0 8 年l1 月2 9 日。 4 叶檀：“重庆新政的幻想”，中国改革，2 0 0 7 年第8 期。 2 1 导论 1 3 文献综述 第一，是否允许农地使用权入股? 争议的焦点是什么? 农地入股是指农民以农村土地折价入股股份合作社或参股公司，以期实 现土地的规模化利用的行为。专家对农地入股基本持赞同意见，著名法学家 江平认为“物权法虽然没有写土地承包经营权可以出资入股，但是物权 法有个“等字，而农村土地承包法里没有禁止入股，根据法理来讲 入股是可以的。可以耕种、可以办农民专业合作社，可以入股公司，当然不 能改变土地用途锄。姚辉教授也持相同观点，认为农地入股的方向是对的，大 方向上完全应当鼓励6 ；著名农村问题专家周诫教授更认为，从一家一户到规 模经营，会使农村土地得到更合理的利用。土地股份制可以视为又一次“土 地革命功。 但学界也存在与此相反的意见，他们反对的主要原因是害怕农民失去土 地。中央农办主任陈锡文认为，“目前还只能在稳定家庭联产承包制的基础 上进行转包、转让和转租等有限的土地流转。农民失去土地吃低保，是要出 问题的物。农经专家胡小平认为，“农地入股是个不可逆的问题，农民一旦 失去土地是不可想象的，拉美国家的教训值得借鉴蚧。 笔者认为，农地矛盾问题是在变革中不断发展的，而要解决城乡二元体 制需要将土地转变为金融资本，农地入股的制度创新是必要的，也是可资选 择的路径之一。 第二，允许农地使用权入股所采取的组织形式有哪些? 其中哪些是允许 的，哪些是有争议的? 争议的焦点是什么? 农地入股形式主要有有限公司和股份制专业合作社m 。关于股份制专业合 作社基本没有异议，中央就明确规定，允许农民以股份合作等形式流转土地 5 江平、莫于川等：“土地流转制度创新六人谈重庆土地新政争议引出的思考讨论”，河南省政法 管理干部学院学报，2 0 0 7 年第6 期。 同注释5 。 7 辨析土地股份制：h t t p - u s e r q z o n e q q c o m 6 2 2 0 0 7 8 6 4 b l o g 1 1 9 5 6 2 4 0 9 9 访问e l 期2 0 0 8 年1 1 月2 9 日 o 陈锡文：“股田制不是惟一模式”，中国经济时报，2 0 0 1 年5 月2 4 日。 9 胡小平、孔喜梅：“农村土地使用权流转和农民利益保护”，经济学家，2 0 0 5 年第6 期。 m 鉴于股份有限公司的完全资合性、股份转让交易的自由程度高和中国当前的国情，农地入股成立股 份有限公司不在本文探讨范围之列 3 城乡统筹视域中的农地使用权入股法律制度研究 承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展农民专 业合作社等规模经营主体。存在的争议是土地股份合作制入股形式是采取土 地所有权入股2 、土地使用权入股惜或其他分解的产权形式入股1 4 。笔者赞同土 地所有权、承包经营权、收益权“三权分离”的观点。因为，其内涵就是承 包权股份化、集约化、市场化，能够更有效地优化配置土地资源，提高土地 的经济效益，真正使国家、集体、农户三者都找到合理定位和合法利益保障。 而对于参股公司争议颇多。重庆市发改委副巡视员周林军认为“中国农 村土地，向来只有产业效率，没有交易效益，难以产生资本效益，导致农民 不能致富。允许农民以承包经营权入股，在法律和制度层面实际并无障碍， 只是法律、法规和政策上的一些摩擦，可归为技术层面的改革1 5 。而农业专 家党国英则认为“农业生产经营的市场风险主要发生在交易环节，农民 通过建立合作社，就能把市场风险尽量化解到最小。而生产过程中的 风险常常源于自然灾害，可以由保险公司来解决1 6 ；香港乐施会李昌 平更认为，“土地问题是个权利问题，无论哪种经营形式都没有绝对的优劣， 什么形式好，要看经营什么东西。政府应帮助农民实现组织化，并协助其开 办农业生产资料市场、农产品加工流通企业，并通过税收优惠等途径予以扶 植1 。7 。而中央对这个问题，态度比较暖昧，先是允许试点，后又叫停。顾虑 还是害怕农民失去土地，影响社会的和谐发展。 第三，在农地入股有限公司或专业社等改革中，能否通过制度创新来解 决争议，达到双赢? 农地流转是在矛盾的不断变迁中解决的，怎样既允许农地使用权入股， 但又通过特别的公司法、破产法规则避免农民因公司清算而失去土地，达到 中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的 决定。 也郑观藻、何享业、卫崇：“论南海市土地股份合作制对促进农村新发展所起的作用”，岭南学刊， 1 9 9 5 年第5 期。 1 3 崔朝栋、李秀兰：“在家庭联产承包责任制基础上推行土地股份合作制”，学习论坛 ，1 9 9 8 年第8 期。 汤艳红：“农村土地股份合作制效用分析”，中国农学通报，2 0 0 5 年第4 期。 b 重庆先行先试：土地承包经营权入股。i e b o l i h t t p ：i l w w w n a n f a n g d a i l y c o r n , c n j j 2 0 0 7 0 7 0 4 z j 2 0 0 7 0 7 0 4 0 0 2 1 a s p ，2 0 0 7 - 0 8 2 8 访问日期2 0 0 8 年1 1 月2 9 日。 1 6 党国英：“股田制不是农村土地改革的方向”， 【e b o l h t t p ：w w w s i n a c o m c a 访问日 期2 0 0 8 年1 1 月2 9 日。 1 7 同注释7 4 1 导论 双赢，甚至多赢的目的，很多专家学者提出了自己的真知灼见：李昌麒教授 认为“无需完全自由转让，只要将土地承包经营权分离出一种直接经营土地 的权利( 如农地经营权) ，同时使农地经营权自由流动，便可实现土地直接利 用权的商品化，。通过市场进行资源配置1 8 ：何碧欣认为农村土地承包经营权 具有财产权与获得保障权两个权利内容。前者具有资本属性，可进行流转， 后者具有人身属性，不能流转糟；还有学者认为应考虑用土地租金的现金价值 来作为出资。而笔者认为，上述方式都有一定的局限性，甚至违背法理，实 践的可操作性有限。化解忧虑的有效办法是正确区分入股农民的原始承包经 营权与派生的土地使用权。允许农民以土地承包经营权入股的同时，规定当 农民专业合作社或者公司破产清算时，以土地的收益权偿债。 1 4 逻辑结构和创新思路 逻辑结构：本文以城乡统筹为视域，分析了农地入股的内涵、动因、范 式和制度愿景：第一部分：导论；第二部分：农地入股的内涵、动因、利弊 及多维理论原点：第三部分：农地入股的有关法律规定梳理；第四部分：农 地入股的三种形式：四川温江、重庆长寿、广东南海等地案例分析；第五部 分：农地使用权与入股制度的衔接：如何避免农民失去土地? 第六部分：农 地使用权入股的配套制度建设。 创新思路：本文通过多维的视角分析，提出了农地承包经营权概念化、 符号化运作，进而把农地承包经营权的权能再作适度分离。在原始的承包经 营权仍归农民享有，不使农民因为公司或合作社的清算而失去土地的前提下， 允许派生的农地使用权在入股、破产时实现流转，以农地收益权抵偿债务。 但对于流转中的定价问题还有待深入研究。 1 。李昌麒主编：中国农村法制发展研究，人民出版社2 0 0 6 年版，第1 0 9 页。 伸何碧欣：“农村土地承包经营权入股法律问题研究”，2 0 0 8 年西南政法大学优秀硕士学位论文。 加邱水清：“建立农村土地流转新模式以承包土地租金入股发展规模经营推进中国特色农业现代 化”，职教与经济研究 ，2 0 0 8 年第l 期。 5 城乡统筹视域中的农地使用权入股法律制度研究 2 农地入股的内涵、动因、利弊 及多维理论原点 2 1 农地入股的内涵 农地入股是指农户以农地承包经营权作为股份投入到以土地股份为主的 股份合作社或者有限公司里，以股份合作或公司化的方式对土地经营实行规 模化运作，从而最大限度地发挥土地的增值效益。前者，农民一般参与生产 经营，股份无偿配给，但不能抵押、买卖，经社员代表大会同意可以在本社 区范围内转让。按是否需要登记可分为：1 、契约型的股份合作企业( 无须登 记，广东南海等全国很多地方的实践) ；2 、登记的股份专业合作社( 需要依 照农民专业合作社法登记，各地都在登记建立，本文以四川温江为范式 剖析) ；而后者，农民根据自己的选择，既可成为公司员工，继续参与土地经 营，也可选择外出打工，不参与土地经营。股份理论上可以转让，重庆试点 登记的有7 家。( 表1 ：农地入股三种形式的对比分析) 法契集部 a 融组 戴 规经耕社适政破口目 厶 用策 产 律约体门法资织及原模济地五 性形 介介性性形状因化效风效范导 风 质式入入 能 式况 果 险 果 围向险 公出 工 - 较不剩 司 资 书 商 不法律程为改余不不有 型 协面 登明 、， 限制度明用分限明 议彳己 高显途流朗 厶 出 工 组织较不剩大口 作资 书 商成本程为改余 不 力有 社协 面 登 、，x 融资度明用分 限 提 议事己 因素高 显 途 流倡 契可 口 不 约能头自然 _ 改自 不 提无 型无书 x 因素般般用主限倡 面 途 6 ( 注：公司型指有限公司；合作社指经登记的股份制农民专业合作社；契约型指无需登记的合作社) 2 农地入股的内涵、动因、利弊及多维理论原点 2 2 农地入股的动因 农地制度一直是我国农村经济制度的“脉动 所在。家庭联产承包责任 制的实施，是一个“增加的产量归农民孔 的合约，对生产积极性的刺激作用 不言而喻。它使生产关系适应了当时生产力的发展，极大地调动了农民的生 产积极性。但随着经济社会的发展，该制度的生产潜能已释放殆尽，并且制 约了农村经济社会的进一步发展。整体来看，农村土地制度安排存在相同的 不足之处，但因使用方式不同制约作用显示的各有突出。主要表现为： 2 2 1 均田制度的困局土地细碎化 因为在现有的生产力条件下，均田承包要考虑社区成员取得土地使用权 的平等权利，并且采取了均分的原则，所以就带来了土地的细碎化问题。它 一方面，造成了经营主体的分散，在农村经营主体组织化程度比较低的条件 下，单个的农户在农业生产中不论是抵御市场风险还是抵御自然风险都面临 较大困难，限制了农民的增收和农村经济的进一步发展；另一方面，由于土 地细碎化，生产的边际投入递减，大量劳动力处于隐性失业状态，加之现有 土地流转市场不健全，单个农户搜集市场信息的能力有限，在现有制度下，“农 户会做出一个资本主义生产中所不会做出的抉择，会愿意为( 低于市场工资 报酬的自家消费之用) 种植口粮承包地，会为了增加家庭的收入而结合主业 和副业，结合主要劳动力和辅助性劳动力的使用恐 ，因而难以实现土地经营 的规模收益，走农业产业化的道路。以重庆市璧山县为例，户均耕地2 3 l 亩， 人均耕地0 8 l 亩，个别农户承包地竟然分布在3 0 多个不同地块上2 3 。 2 2 2 行政行为的失范农地承包合约波动性 在农地承包制的合约安排中，作为国家代理人的集体经济组织把农地的 2 1 周其仁：“邓小平做对了什么? 在芝加哥大学中国改革3 0 年讨论会上的发言”，中国经济网， 访问日期2 0 0 8 年1 1 月2 9 日。 丝黄宗智：“制度化了的半工半耕过密型农业”，读书 ，2 0 0 6 年第2 期。 李俊：中国土地法律研究，法律出版社2 0 0 6 年版，第2 9 4 页 7 城乡统筹视域中的农地使用权入股法律制度研究 使用权让渡给了农民；但是这种合约又不是纯粹的市场合约，而是行政合约， 行政主体在其变更和解除上有行政优益权。这种行政优益权显示出行政主体 与行政相对方在行政合约中的不平等的法律地位2 4 。合约的一方是强势的国家 及其代理人，另一方是农户，二者是在非竞争的条件下，即农户被动地结成 的合约。强势的一方有权对合约作出调整，农户不得不被动的面对土地的频 繁调整和有限的承包期。在推进城市化的过程中，政府又有不断调整合约的 内在冲动。所有这些都影响着农户的生产和投资( 农地保护和改良) 决策。 这是来自合约本身性质的一个实质性的困难：作为有待兑现的一组承诺，不 稳定的预期无可避免地要增加合约的履行成本箱。使得农户难以形成稳定的投 资收益预期，影响了对土地投入的积极性，制约了农业的内生性增长。 2 2 3 现实利用的困顿一土地抛荒严重 根据农村土地法律制度研究课题组进行的问卷调查，有1 2 的农民选 择抛荒，5 6 的农民选择给别人种，2 8 的农民选择交给集体；并由此推算中 国农地的实际抛荒率可能接近1 0 。湖北监利县毛市镇2 0 0 0 年抛荒率更高达 3 8 9 ，该镇崔吴村，甚至高达7 1 4 彰。而更为令人忧心的是，在地理越偏 僻，经济越落后的农村，农地抛荒后，农民为了给自己留条退路也大多不愿 把土地交还给集体，被当地人概括为“宁可抛荒，不可失业 。这无疑强化了 农地浪费的恶性循环2 7 。近年来，随着城乡人口流动的增多和城乡收入差距的 拉大，农地抛荒呈现出不断蔓延之势，已经波及到全国各地。农村土地大量 被抛荒引起了诸多矛盾和问题勰。民以食为天，食以地为本。我国人均耕地面 积不到世界平均耕地面积的1 3 ，人均耕地面积为1 4 亩，耕地面积的不足 严重制约了农业的发展。耕地被抛荒不仅造成土地资源的闲置浪费，而且与 土地管理法第3 7 条“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地”的规定相冲 突，与我国耕地保护的国策相抵触。另外，大量的耕地被荒废使农地资源的 姜明安主编：行政法和行政诉讼法，高等教育出版社1 9 9 9 年版，第2 5 2 页。 同注释2 l 。 小丫：“湖北监利：土地负担化后的流转”，南方周末，2 0 0 1 年6 月1 4 日。 陈小君等：农村土地法律制度研究一田野调查解读，中国政法大学出版社2 0 0 4 年版，第1 6 页 丁国峰等：“我国农村土地抛荒现象法律浅析”，市场周刊管理探索： ，2 0 0 4 年第l o 期。 胡康生：中华人民共和国物权法释义 ，法律出版社2 0 0 7 年版，第2 6 7 页 2 农地入股的内涵、动因、利弊及多维理论原点 自然生产力降低，农业生产条件恶化，农业基础设施被废弃，严重制约农村 经济的发展。 2 3 农地使用权入股的优势 2 3 1 潜在的资本效应 农民从直接获取土地产品转变为按土地股份取得收益分红权、剩余财产 索取权，从直接占有土地到价值占有，从而使农地承包经营权脱离具体的实 物形态的土地，即“概念化 ，使得农民从“一种由劳动经营成本收 益向虚拟资产经营成本收益新的飞跃3 1 。另外，多元主体受经 济效益目标最大化的驱使，趋向于引入大中型农业机械设备和生物技术，克 服传统农业分散操作、手段落后的弊病，变“资源依存型”的生产方式为“科 技依存型”的生产方式，增加收入，降低生产成本。每年中国冬小麦的收割 季节，在华北农村的田野上，成千上万台拖拉机和收割机，顺着庄稼成熟的 路线跨村庄、跨市县、跨省份的移动不是对此最好的诠释吗? 2 3 2 凸显的正外部效应 农地入股有利于土地集中，实现农业规模化发展。此外，由于农地入股， 可以吸引城市资金进入农村，根据“配第一克拉克，定理3 2 ，实行农地经营股 份化后，随着规模效应的扩大，农业生产力提高，更多的农业劳动力被释放 出来，流转到非农产业部门，切断了农民与土地“与生俱来的依附性，因 此农地入股的社会影响主要有：有利于城乡统一劳动力市场的形成，有利于 城乡统一的资金市场的形成，有利于缩小城郊的农村和边远农村的差距。此 外，笔者认为，由于农地入股使农民与土地的依附性减弱，使得农民不再是 同注释2 3 ，第3 0 1 页。 1 徐汉明：中国农村地持有产权制度研究，社会科学文献出版社2 0 0 4 年版，第1 7 9 页。 犯“配第一克拉克定理”是指随着经济的发展，第一产业国民收入和劳动力的相对比重逐渐下降：第二 产业国民收入和劳动力的相对比重上升，经济进一步发展，第三产业国民收入和劳动力的相对比重 也开始上升 3 3 陈良彪、张晓辉：农村劳动力外出就业调查分析) ( 全国农村固定观察点调查汇总分析报告之八， 2 0 0 2 年度) ，第3 0 0 页 9 城乡统筹视域中的农地使用权入股法律制度研究 天然的农民，获得了职业选择的自由，有利于实现农民与市民的职业交融， 尽早促进市民社会的形成。 2 3 3 现实的增收效应 作为一种制度创新，农地入股是一种实现“帕累托改进帅的制度形式， 它在一定程度上克服了家庭联产承包制的某些缺陷，解决了土地分散经营与 农业现代化、分户经营与产业化、小生产与大市场等之间的矛盾，既能提高 土地规模经济效益，又能让农民收入增加的绩效凸现。日益增长的农民收入 也为消化吸收其他产业部门的产品提供了更广阔的市场。 2 3 4 加速的产业化效应 农业产业化经营是指以市场为导向，依靠各类龙头企业和组织的带动， 将生产、加工、销售紧密结合起来，实行一体化经营。它改变了只从事原料 生产的传统农业，提高了农业的整体效益。农地入股后，节约了龙头企业与 单个农户打交道的时间、精力和成本；另外，有效解决了农户经营和外部市 场的链接问题，促进了产销链接和农业结构调整，形成专业化的生产基地。 这样就可以实现区域化规模种植和养殖，有利于统一开展产前、产中和产后 服务；有利于对农产品原料统一进行批量收购、加工、运输、储存、包装和 销售；有利于控制质量和提高质量，创立名牌产品，提高整体经济效益和社 会效益3 5 。 2 4 农地使用权入股的弊端 2 4 1 农民可能失去土地 农地入股最大的弊端，就是农民可以因此失去土地。中央农办主任陈锡 ，4 帕累托改进是博弈论中的重要概念，是指一种变化。在没有使任何人境况变坏的情况下，使得至少 一个人变得更好 3 5 宋祚品：“农村土地经营股份化与中国t 二元经济的转换”，贵州财经学院学报，2 0 0 1 年第5 期。 1 0 2 农地入股的内涵、动因、利弊及多维理论原点 文就认为：“农民以土地使用权入股，可能因此而失去土地。农民失去土地以 后，他当不成农民了，而领到的那点补偿金，也当不成市民。既不是农民，又不 是市民，他会怎么办? 那么多人拿着低保晒太阳，这个社会是要出问题的蛳。 著名经济学家李开发认为农民在经历亏损后，有可能丧失农地使用权，结果 农民会进退无着。不能承担亏损的股东严格意义上不是合格的股东。如果股 东都不合格，这个企业的前景就难以预料了3 7 。 实际上，陈、李的担心并非多余，在现有的公司法、破产法、担保法等 制度安排下，农民可能因为土地使用权入股或者抵押而失去土地。就股权转 让制度而言，根据公司法的一般原理，股东财产一旦投入到公司里就成为公司 的法人财产，股东退出公司时无法收回出资部分。股东只能通过转让股份方可 退出公司。一旦将土地承包经营权投入到公司，股农要么终身成为公司的股 东；要么一次性转让公司股份，告别土地。就公司清算制度而言，依据公司 法第1 8 4 条规定，公司解散、破产时都必须进行清算，土地承包经营权作为 公司资产用来偿还公司债务成了问题。公司法第2 7 条规定财产价值必须具有 可转让性，公司资本不仅是为了公司存续所用，而且应当对公司的债务