（环境与资源保护法学专业论文）我国饮用水保护立法问题研究.pdf

摘要：随着人类社会的发展，人类对环境与资源的不当利用导致了人与环境 关系的恶化和资源的紧张，水资源的短缺尤其是饮用水资源的短缺成了制约一些 地方发展的重要因素。我国在社会主义现代化过程中，也出现了相应的饮用水问 题，饮用水的短缺与水质的恶化导致了一些与饮用水有关的疾病的发生，严重影 响了人们的身体健康和生命安全。 从我国饮用水保护立法的现状来看，己取得了一定的成果。饮用水保护法律 包括全国人大常委会制定的法律、国务院的有关行政法规、地方性法规、部门规 章、地方政府规章。上述法规对饮用水保护进行了相应的规定，对保护我国饮用 水起了重要作用，包括保障了人民的生命安全，保护了饮用水的安全，打击了违 反饮用水保护法律的行为，为我国今后饮用水保护立法的完善积累了经验。我国 饮用水保护法律存在缺陷，从整体上来看主要有立法缺乏协调性，科学性和民主 性；从具体内容来看，对地下水水源的保护不够重视，对农村饮用水保护不够重 视，对自然污染源的防治关注少。造成以上缺陷的主要原因是饮用水立法指导思 想失误，立法缺乏制度保障，立法缺乏理论支撑，立法缺乏科学技术支持以及立 法过程不科学。有鉴于此，在我国饮用水保护立法的完善过程中，应将科学发展 观确立为我国饮用水立法的指导思想，确立饮用水保护立法的公益性原则、绝对 优先的原则、预防原则、安全原则、区际公平原则和国家扶持原则。并以诸原则 为指导，完善饮用水保护法律体系，完善饮用水水源保护区制度，完善饮用水水 质监管制度，建立饮用水保障应急制度 关键词：饮用水饮用水保护立法 建立科学的饮用水保护法律责任体系。 饮用水水源保护区 a b s t r a c t ：w i t ht h ed e v e l o p m e n to ft h es o c i e t y , m a nh a sd o n e al o to fh a r mt ot h ee n v i r o n m e n ta n dn a t u r a lr e s o u r c e s b e c a u s eo ft h a t ，w eh a v ed e t e r i o r a t e dt h ee n v i r o n m e n ta n d s h a r e dat e n s er e l a t i o n s h i pw i t ht h er e s o u r c e s a m o n gt h a t ，t h e w a t e rr e s o u r c ee s p e c i a l l yd r i n k i n gw a t e rr e s o u r c es h o r t a g ea n d b a dq u a l i t yc o n f i n e st h e d e v e l o p m e n t t h es h o r t a g e a n db a d q u a l i t yo fd r i n k i n gw a t e rc a u s e st h ed i s e a s er e l e v a n ti t ，s e r i o u s i n f l u e n c e p e p o l e s l i f eh e a l t ha n d s a f e t y t h e r e a r es o m e d r i n k i n g w a t e rp r o b l e m si no u rc o u n t r yi nt h e p r o c e d u r eo f m o d e r n i z a t i o n i no u r c o u n t r y , w eh a v e s e t u p l a w so fd r i n k i n gw a t e r p r o t e c t i o n l a w so fd f i n g i n gw a t e rp r o t e c t i o nh a v e t h ei m p o r t a n t u s e sa n d s h o r t c o m i n g s i t si m p o r t a n tu s e si n c l u d e si t sp r o t e c t i o n o ft h e p e o p l e s l i f e s a f e t y , i t sp r o t e c t i o n o fd r i n k i n gw a t e r s s a f e t y , i t sh i to nt h eb r e a k i n gl a wa c t i o n i ta c c u m u l a t e se x p e r i c e o n l e g i s l a t i o n o fl a wo f d r i n k i n g w a t e r p r o t e c t i o n i t s s h o r t c o m i n g s a r et h a tt h e l e g i s l a t i o n i ss h o r to f h a r m a n i z a t i o n ，s c i e n t i f i ck n o w l e d g ea n dd e m o c r a c y , i tp a y sl e s s a t t e n t i o nt ot h e g r o u n d w a t e rr e s o u r c e ，r u r a la r e a sd r i n k i n gw a t e r a n dn a t u r a lp o l l u t i o nr e s o u r c e s w h a tc a u s e st h e s h o r t c o m i n g s i n c l u d et h em i s t a k eo f t h e o d e o l o g y , i t l a c k st h ee n s u r a n c e m e c h n i s m ，t h e o r y , s c i e n c e a n d t e c h n o l o g y , t h el e g i s l a t i o n p r o c e d u r e i sn o ts c i e n t i c w es h o u l ds e t u p t h es c i e n t i c d e v e l o p m e n tt h e o r ya s t h ei d e o l o g yo fl a wo f d r i n k i n gw a t e r p r o t e c t i o n a n db a s et h el a wo nb a s i c p r i n c i p l e s o fd r i n k i n g w a t e r i s u g g e s tt h a tw es h o u l ds e tu pap e f e c t l a wt o p r o t e c t t h e p e o p l e sh e a l t ha n ds u p p o r tt h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t k e yw o r d s ：d r i n k i n gw a t e r , l e g i s l a t i o no fd r i n k i n gw a t e r p r o t e c t i o n ，p r o t e c t e dr e g i o no fd r i n k i n gw a t e rs o u r c e 学位论文独创性声明： 本人所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的 研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以 标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写 过的研究成果。与我一同工作的同事对本研究所做的任何贡 献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。如不实，本 人负全部责任。 论文作者：莲边盔 学位论文使用授权说明： 2 0 0 4 年5 日s 日 河海大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、中 国学术期刊网( 光盘版) 电子杂志社有权保留本人所送交学 位论文的复印件或电子文档，可以采用影印、缩印或其他复 制手段保存论文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相 一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅。 论文全部或部分内容的公布( 包括) 授权河海大学研究生院 办理。 论文作者： 廛边玺 2 0 0 4 年钿乡日 河海大学硕十学位论文 一、导论 ( 一) 研究动机 饮用水与人类r 常生活紧密相关，对人类具有重要作用。但世界各国饮用水 现状不容乐观。全世界有超过1 2 亿人缺乏安全饮用水。在全世界最为缺水的 4 0 多个国家中，居民每天只能饮上两加仑水的不在少数。根据联合国2 0 0 3 年3 月初发布的全世界水资源评估项目，今后2 0 年人均水资源供应量将减少1 ，3 。 2 0 2 5 年前缺水人口将达到2 7 亿。在阿富汗，7 5 的人口没有清洁水，由于得 不到清洁的饮用水，每4 个孩子中就有一个在5 岁前天折。 我国饮用水状况同样不容乐观。总体来说，我国是一个水资源贫乏的国家， 水资源总量约2 8 万亿立方米，人均占有的水资源量为2 2 0 0 立方米，只有世 界人均占有量的1 4 。随着国民经济持续快速发展、城市化进程加快，水资源短 缺、旱涝灾害、水环境恶化等问题日益突出。目前，全国6 6 8 座城市中，有4 0 0 多座城市缺水，年缺水量达6 0 多亿立方米。全国近5 0 的河段、9 0 的城市 水域受到不同程度的污染。 进入研究生学习阶段以来，在老师的指导下，我有意识地对水资源保护的法 律问题进行了研究。在毕业论文的选题过程中，我和导师共同商定了我国饮用水 保护立法问题研究这个主题。之所以选择它，主要基于以下几个方面的认识： 1 为人民群众提供清洁的饮用水是建设小康社会的需要。随着我国全面建 设小康社会，人们生活水平的提高必然包括生活质量的提高，提供足量清洁的饮 用水是我国小康社会实现的一个方面。因此，从法律的角度对饮用水的保护进行 探析，为我国饮用水的保护提供可靠的法律保障，具有现实的意义。 2 目前我国的饮用水保护现状堪忧。各地在追求经济发展时，牺牲环境来 追求经济效益的状况屡见不鲜。出于水的生态环境受到破坏，造成水质下降，可 供水量减少，这些是造成饮用水资源紧缺的重要原因。一些地方的水质性缺水就 是由此造成的，如有着“千湖之省”称号的湖北省也出现了水资源短缺的问题。 3 饮用水保护的法制建设跟不上时代的要求，我国环境与资源保护立法滞 后，影响到我国的饮用水保护法律的发展。具体表现为有关饮用水保护的法律条 文分散，体系性不强，内容缺乏科学性等等。这些距离我国对饮用水保护的要求 相去甚远。 4 饮用水保护理论研究不多，对国外的饮用水保护法律制度介绍不多，使 。以上数据参见高立洪：全球携手共同应对水问题；矫勇：中国水问题、对策及发展战略：高 立洪：关注水就是关注未来，中国水利报2 0 0 3 年3 月2 2 日。 1 河海大学硕士学位论文 得我国的饮用水资源保护立法与执法缺乏理论支撑。 基于以上认识，我将学位论文定为饮用水保护立法问题研究，以期为将来饮 用水保护立法完善提供一些借鉴。 ( 二) 研究现状综述 目前，我国直接对饮用水进行研究的成果不多，但关于水资源问题的研究成 果对饮用水的研究无疑具有十分重要的参考价值。它对我们认识饮用水的性质以 及如何对饮用水进行管理具有重要的启示，为我国今后完善饮用水保护立法提供 了一定的理论基础。 1 从我国整个水资源保护的历史来看，水资源保护研究与水资源价值研究 密切相关。在我国，对水资源价值进行研究起步较晚，但对于与此相关的水费的 研究却起步较早。早在1 9 6 5 年水利电力部就制定了水利工程水费征收使用和 管理办法，特别是1 9 7 9 年上海市政府上海市深井管理办法首次提到了水资 源费，以后北京、山西也出现了类似规定。对水资源费的研究有其深刻的背景， 一方面上个世纪7 0 年代以后，我国一些地区出现了水资源的供需矛盾，当时迫 使人们采用先进方法节水，同时采用经济手段管水，如利用经济杠杆水价对 水资源供需矛盾进行调节，这是水资源价值研究的背景之一。另一方面是对自然 资源价值重新认识，由于经济的发展，对自然资源的掠夺性开发，缺乏有效的管 理，严重威胁人类的生存，也制约了经济的进一步发展，在此情况下，对有限的 自然资源如何合理利用，如何得到保护并维持自然资源的再生产便引起了广泛的 关注，这是水资源价值研究的又一背景。1 9 8 5 年我国学界就自然资源的有偿使 用和价格问题发表了一系列文章。但由于长期受水资源“取之不尽，用之不竭” 思想的影响，对水资源的研究不多。这一时期，我国对水资源的保护还处于一 个起步阶段，所采取的制度是收取水价这种比较单一的方法。随着研究的深入， 逐渐地有人提出水是一种资源，不仅是一种经济资源，也是一种环境资源。如裴 丽萍提到，水资源是一种既具有经济价值又具有生态环境价值的极为宝贵的自然 资源，对人类具有不可替代的作用。目前这种认识已经成为一种共识。 2 在对水的自然资源性进行研究的同时，人们对水的资源性价值如何在水 价中得到体现开始进行研究。1 9 8 5 年后，我国的自然资源价值研究开始起步， 水资源价值研究在资源核算研究的带动下迅速发展。1 9 8 7 年，李金昌等翻译了 雷佩托关于自然资源与折旧问题、挪威的自然资源核算与分析及l 洛伦兹的自 然资源核算与分析等研究报告，同时相继发表了资源核算应列入国民经济核算体 系，经济发展中的资源空心化现象及其根源有关论文，不同程度地论及了水资源 。参见姜文来等：我国水资源价值研究的现状及展望，地理学与国土研究1 9 9 6 第1 期。 。参见裴丽萍：水权铷度初论，中国法学2 0 0 1 年第2 期。 2 河海大学硕士学位论文 价值问题。1 9 8 8 年我国提出成立“资源核算及其纳入国民经济体系研究”课题 组，其研究对象包括水资源。胡昌暖从马克思的地租理论出发，探讨了资源价格 的实质，并认为水法中所提出的水资源费就是水资源价格。对水资源费的确 定方法也进行了探讨，主要是成本计算法和倒推法。而有的学者却不同意这种看 法，王彦认为不能简单套用马克思的地租理论。黄贤金提出了资源二元价值论， 即自然资源的物质无价值，而自然资源资本具有虚幻的社会价值，由此建立了自 然资源稀缺理论。姜文来对水资源价值进行了较深入的探讨，其博士论文水资 源价值研究首先对水资源所面临的新问题污染与短缺进行了研究，从资源、 环境、经济综合角度提出新的水资源定义，并对水资源价格的时空变化、水资源 价值的时间流、空间流等进行了分析。对水的资源性质和价值的认识，有助于我 们深入理解饮用水的资源性质和价值。 3 在对水资源价值进行研究的同时，对水权进行了研究。这方面的研究包 括对水资源的所有权和使用权的研究。 水资源属于公有物。公有物“就其自身而言是易获得的和易对其实行经济管 理的，但是出于公若福利的目的，它们被实证法保留给公民普遍使用，比如公共 河流、河岸、港口、公共道路等。”。开始时，公有物是一种无主物，未成为所有 权的标的。自法人观念确立后，公有物才有了所有权的主体，即公有物所有权一 般属于国家，不得为私人所有。从水资源所有权主体的确定来看，水资源所有权 主体为国家。裴丽萍认为水资源国有能适应水资源作为公有物的特殊性质，国家 的特殊地位决定了水资源所有权主体的唯一性，水资源实行国有后能保证水资源 市场配置的实现，并且水资源国家所有还是民法权利位阶体系构建的必然要求。 。我国水法规定水资源为国家所有，并由国务院代表国家行使所有权。这种 规定明确了水资源所有权的主体，有利于对水资源所有权进行权能分析。我国对 水资源国家所有的这种规定，符合国际上的潮流，这是因为2 0 世纪中期以来， 随着社会的迅猛发展，水资源的多元价值日益彰显。人们认识到，水资源的经济 功能和生态环境功能相互依存、影响。只有在不破坏水生态系统平衡的前提下进 行开发，才能保证水资源长期地为人类利用。在这种情况下，各国纷纷调整水资 源的立法政策，在民法典之外，再行制定水法，将水资源作为其独立的调整对象。 在这些立法中，水资源权属模式由传统的与土地相结合的私有制转变为与土地分 离的独立的公有制。 相对于水资源所有权问题，对水资源使用权的研究更加受到普遍关注。裴丽 萍在水权制度初论中比较深入全面地阐述了水权的性质，按照国际上各国水 。参见姜文米等：我国水资源价值研究的现状及展望，地理学与国土研究1 9 9 6 年第1 期。 。参见 意】彼德罗彭莼得：罗马法教科书，黄风译，中国政法大学 扎版社，1 9 9 2 年版，第1 8 6 页。 。参见裴丽萍：论水资源国家所有的必要性，中国法学2 0 0 3 年第5 期。 3 河海大学硕士学位论文 法对水权的一般规定，即水权为依法对于地面水和地下水取得使用或收益的权 利。认为此定义有两层含义：第一，水权是独立于水资源所有权的一项法律制度。 第二，水权是水资源非所有人依照法律规定和合同的约定所享有的对水资源的使 用权或收益权。这种看法，把水权和水资源的所有权分离开来，给出了明晰的 水权概念界定，为水资源的市场配置提供了理论基础。 4 在对水资源的利用上，强调对水资源要进行可持续的利用，这与整个水 资源的稀缺性有着十分重要的关系。随着经济的发展，人类的发展与自然之间的 矛盾越来越明显。为了缓和这种矛盾，可持续发展观便应运而生了。在约翰内斯 堡可持续发展世界首脑会议上，水被列为全球可持续发展问题之首，反映出水对 人类生活和发展的极端重要性以及当前水资源利用中面临的严峻形势。在联合国 千年发展目标中，国际社会一致同意，到2 0 1 5 年将得不到安全饮用水的人数减 少一半。可持续利用饮用水已得到国际社会普遍认可。为人类发展提供安全清洁 的饮用水是保证人类社会可持续发展的一个重要方面。 5 具体分析我国的缺水情况。对缺水情况的分析，有利于我国采用相对应 措施，对不同缺水地区采用不同的手段。根据我国各个地区缺水原因不同，可将 我国缺水地区划分为以下四类：第一类资源缺水型，当地水资源贫乏或不足引起 的缺水，此种类型主要分布在我国的西北部干旱地区和北方半干旱半湿润地区。 第二类浪费缺水型，具备一定的水源条件，基本上可满足要求，但由于用水浪费 或调配不当而形成缺水，此种类型主要分布在我国华北及东北的半湿润地区。第 三类为污染缺水型，水资源不缺，但由于工业与生活污水排放于河道，使水质恶 化，不能使用而形成缺水，主要分布于南方工业较发达的城市周围或其下游地区。 第四类为工程设施缺水型，水资源丰富，但因无工程或设旋不健全、不配套，无 法利用而造成缺水，如重庆、武汉等城市。学者们认为无论那种类型的缺水，都 不是单一原因造成的，缺水问题与人类需求有关；即使在东南沿海的多雨地区， 城市需水量超过了当地水资源的承载力，便会出现缺水问题；我国是一个缺水地 区，但严重缺水的地区仅占国土的1 5 1 6 。 6 在对水资源进行分析的基础上，提出了各种提高水资源利用率的方法和 对水污染进行防治方法，即在水污染防治过程中贯彻预防为主的方针。在制度方 面，提出了水安全预警制度、水资源费制度、水资源统一管理制度、绿色税制等 制度的设想。这些设想，有的已经付诸实践，有的还处于进一步探索之中。 7 在饮用水资源保护立法方面，认为应该完善立法的指导思想，确立饮用 水公益性的指导思想，要坚持饮用水资源保护绝对优先的指导思想。对基本原则 。参见裴丽萍：水权制度初论，中国法学2 0 0 1 年第2 期。 。参见任鸿遵：我国缺水问题研究，刘昌明、何希吾主编：中国水问题研究，气象出版社，1 9 9 6 年 版第1 3 1 8 页。 4 河海大学硕士学位论文 要完善，突出安全原则，预防原则，以及公平原则和国家扶持的原则。在具体制 度方面，认为应该建立饮用水资源保护区制度，要规定专门的饮用水水源保护区 管理机构，对饮用水水源保护区各项工作进行管理，对饮用水水源保护要进行全 程自动监测。另外要建立紧急处置制度，并应该在立法中作出相应的规定。应急 制度的内容主要包括明确责任，实行水资源污染事故和灾害应急预案制度，实行 饮用水资源污染事故和建立灾害预报统一发布制度，以及有关善后工作制度。”这 种探讨为我国今后饮用水资源保护立法提供了一定的理论基础。 8 对外国饮用水制度进行了介绍。主要是对一些在饮用水保护制度及水资 源保护方面做得比较好的国家的制度进行介绍。 如以色列对全国水资源进行统一管理，通过连结建筑物把河流、已建或待建 的水利工程和分布在各地的地表水和地下水的蓄永设施及分水装置连接起来，形 成一个完整的供水网络。在电子计算机网络模拟系统中，根据需要与可能并按管 理模式引用地表水、地下水和再生水源，尽量做到在全国范围内系统损失最小。 另外，根据当时的气候状况及需水量，使水资源得到总体最佳利用。 美国1 9 7 2 年水资源治理法( 简称c w a l 9 7 2 ) 颁布以来，美国的地表水质 量有了极大的改善。该法制定了两个主要目标：第一，全国的地表水治理要达到 可以养鱼、游泳的标准；第二，停止向湖泊、河流排放污染物，在城市建立二级、 三级污水处理厂。该法虽不是直接针对饮用水的，但是由于该法的实施，饮用水 状况得到了改善。根据1 9 9 4 年u s e p a 的报告，1 9 7 2 年到1 9 9 2 年2 0 年间，美国 的人口增加了2 9 ，国民经济总值增加了6 7 ，这些因素使得污染物增加了2 8 ， 但每年排入水域的污染物在2 0 年中减少了近4 0 。该法的实施，在解决水污染 的同时，带来了巨大的经济效益，也改善了饮用水的情况。目前，美国5 0 的饮 用水来自河流、湖泊。这同时也说明，饮用水的保护和整个水资源的保护是分 不开的。 德国饮用水保护历史较长，制度比较完善，该国在这方面的主要经验是建立 饮用水水源保护区，经过1 0 0 多年的实践，已经建立了近2 0 0 0 0 个。德国通过立 法对饮用水永源保护区的建立程序，区域划分等进行了相应规定。回德国的做法 为我国饮用水保护提供了良好的借鉴。 9 城市饮用水保护研究是饮用水保护研究的一个重点。在这方面出版了一 些专著，对一些国外文献进行了翻译。如中国环境科学出版社1 9 9 8 年出版了曹 。参见蓝楠：我国饮用水资源保护的立法构想和制度创新环境保护2 0 0 2 年第3 期。 4 参见何希吾等：从北京与以色列水资源开发利用对比研究中得到的启示，刘昌明、何希吾：中国 水问题研究气象出版社，1 9 9 6 年版第l 3 页。 。参见周平：美国 2 5 年来的成果，给水排水1 9 9 9 年第9 期。 。参见李建新：德国饮用水水源保护区的建立与保护，地理科学进展1 9 9 8 年第4 期。 河海大学硕士学位论文 型荣的城市水资源的调查、利用和预测一书。该书的作者长期从事城市水资 源、城市供水规划工程技术工作，从上个世纪7 0 年代后期开始对城市用水、工 业用水和节水进行系统的调查研究。作者对城市生活用水进行调查，并对城市生 活用水进行了预测。指出城市生活用水包括城市居民用水和城市公共用水两部 分，居民用水包括居民维持同常生活的家庭和个人用水，包括饮用、洗涤等方面 的用水；公共用水包括商店、旅馆、饮食业、服务修理以及市政绿化、卫生、消 防等方面的用水。指出城市生活用水标准与城市规模大小、水源条件、生活水平、 生活习惯等因素有关，对城市生活用水的节约提出了相关建议。 黄河水利出版社翻译出版的英国人g o r d o n j y o u n g 等人的地球的水 资源问题一书则对饮用水有专章的介绍。他们认为，提供安全的饮用水以及有 效的卫生设施是现代化生活的重要组成部分，安全供水和良好的环境卫生设旌对 保护环境、改善健康和减轻贫困极为重要。该书还对1 9 9 0 年9 月新德里安全水 和卫生设施全球协商会议通过的新德里宣言进行了介绍，该宣言强调在可持续基 础上向所有人提供足够数量的安全水和卫生设施，并强调对象是“所有的人，而 不是更多的人”。这为我国饮用水保护立法提供的借鉴是：饮用水保护立法应针 对所有的人，而不仅仅是城市人口。 有的学者对加强城市水资源需求管理战略对策进行了探讨，认为应该进一步 理顺城市水资源管理体制，实现水资源一体化管理。具体来说，第一，要实行流 域管理制度和城市水务局管理制度，要采用国家所有到流域控股公司，再到城市 水务经营集团公司三级委托代理机制；第二，应该合理调整水价，实现宏观与微 观相统一的城市水资源级差水价机制 第三，采取措施，有条件地实现水权贸易， 逐步建立水权市场体系；第四，应建立高效的城市水资源利用机制，实现上中下 统一运用并继续做好水资源保护开发工作。 从上述总结可知，我国目前对饮用水保护的技术、经济、社会等问题的研究 不能尽如人意，对饮用水保护立法方面的研究成果更为缺乏。在这种情况下，展 开对饮用水保护立法问题的研究，其现实意义毋庸置疑。 ( 三) 研究思路及重点 饮用水保护立法所涉内容丰富，对此的研究难以面面俱到。本论文的研究从 现行法律切入，将首先分析我国饮用水保护立法的现状及其作用，指出其缺陷并 总结其发生的原因。在此基础上，着重探讨我国饮用水保护立法的指导思想和基 本原则，并就饮用水保护法律体系的构建、饮用水在水分配体系中的优先顺序的 。参见曹型荣：城市水资源的调查利用和预测，中国环境科学出版社，1 9 9 8 年版，第2 0 4 2 0 7 页。 。参见【英】0 0 r d o nj y o u n g 等；地球的永资源问题，刘联兵译，黄河水利出版杜，2 0 0 1 年版，第11 2 1 2 2 页。 。参见邢福俊：加强城市水资源需求管理的研究，上海经济研究，2 0 0 1 年第3 期。 6 河海大学硕上学位论义 确立、饮用水水源保护区制度的细化、饮用水水质保障制度的强化、饮用水的保 障应急机制的增设、饮用水保护的法律责任体系的完善等问题力图提出具有可操 作性的建议。 7 河海大学硕上学位论文 二、我国饮用水保护立法的成果和作用 随着经济和社会的发展，我国水利法制建设取得了相应的成绩，饮用水保 护立法也取得了一定的成就。从目前来看，虽然没有全国人大常委会通过的形式 意义上的饮用水法，但是在环境保护法、水法、水污染防治法以及 行政法规、部门规章、地方性法规和地方政府规章中都有有关饮用水保护的规定。 这些规定构成了现阶段我国饮用水保护法律体系，这些法律对我国饮用水的保 护、利用、开发等方面起了十分重要的作用，对保障我国人民的安全用水功不可 没。 ( 一) 饮用水保护立法的成果 我国在饮用水保护立法方面取得的成果，主要体现为有关的法律，行政法规、 部门规章，以及地方性法规和地方政府规章中针对饮用水保护的规定。 1 法律 在法律方面，与饮用水保护密切相关的有环境保护法、水法、水污染 防治法等。 由于在1 9 8 4 年通过了水污染防治法，1 9 8 9 年通过的环境保护法中 没有直接对饮用水作相应规定，但是其中有的条文对饮用水的保护有一定的作 用。如第2 0 条规定各级人民政府应当防止水土流失、水源枯竭等现象的发生和 发展。 2 0 0 2 年修改后，水法对饮用水的管理与保护作出了相应的规定。该法第 2 1 条规定，开发、利用水资源，应当首先满足城乡居民的生活用水，兼顾农业、 工业、生态环境用水以及航运等需要。第3 3 条规定，国家建立饮用水水源保护 区制度。省、自治区、直辖市人民政府应当划定饮用水水源保护区，并采取措旋， 防止水源枯竭和水体污染，保证城乡居民饮用水安全。第3 4 条规定，禁止在饮 用水水源保护区内设置排污口。第5 4 条规定，各级人民政府应当积极采取措施， 改善城乡居民的饮用水条件。第6 7 条规定，在饮用水水源保护区内设置排污口 的，由县级以上地方人民政府责令限期拆除、恢复原状；逾期不拆除、不恢复原 状的，强行拆除、恢复原状，并处五万元以上十万元以下的罚款。 1 9 8 4 年通过的水污染防治法，对饮用水水源保护区划分和防止水源污染 作出了相应规定。该法第2 0 条规定，省级以上人民政府可以依法划定生活饮用 水地表水水源保护区。生活饮用水地表水水源保护区分为一级保护区和其他等级 保护区。在生活饮用水地表水水源取水口附近可以划定一定的水域和陆域为一级 保护区。在生活饮用水地表水水源一级保护区外，可以划定一定的水域和陆域为 河海大学顿士学位论文 其他等级保护区。各级保护区应当有明确的地理界线。禁止在生活饮用水地表水 水源一级保护区的水体排放污水。禁止在生活饮用水地表水水源一级保护区内从 事旅游、游泳和其他可能污染生活饮用水水体的活动。禁止在生活饮用水地表水 水源一级保护区内新建、扩建与供水设旌和保护水源无关的建设项目。在生活饮 用水地表水水源一级保护区内已设置的排污口，由县级以上人民政府按照国务院 规定的权限责令限期拆除或者限制治理。对生活饮用水地下水水源应当加强保 护。对生活饮用水水源保护的具体办法由国务院规定。第2 1 条规定，在生活饮 用水水源受到严重污染威胁供水安全等紧急情况下，环境保护部门应当报经同级 人民政府批准，采取强制性的应急措施，包括责令有关企业事业单位减少或者停 止排放污染物。第2 7 条第2 款规定，本法公布前已有的排污口排放污染物超过 国家标准或者地方标准的，应当治理；危害饮用水水源的排污口，应当搬迁。第 4 9 条规定，违反本法第2 0 条第4 款规定，在生活饮用水地表水水源一级保护区 内新建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目的，由县级以上人民政府按 照国务院规定的权限停业或者关闭。 2 行政法规和部门规章 国务院制定的与饮用水保护相关的行政法规主要有水污染防治法实施细 则、城市供水条例、取水许可制度实施办法。 部门规章包括建设部制定的城市供水水质管理规定，建设部、卫生部制 定的生活饮用水卫生监督管理办法，卫生部制定的生活饮用水卫生标准 国家计委和建设部制定的城市供水价格管理办法，水利部制定的取水许可 申请审批程序规定。 行政法规和部门规章主要包括以下内容： ( i ) 对饮用水污染防治作出相应的规定，如国务院制定的水污染防治法 实施细则中对生活饮用水在不同的饮用水水源保护区的水质做出了相应的规 定，一级保护区内水质要达到地面水环境质量标准二类标准，二级保护区要 达到三类标准。这就对饮用水水源保护区水质的保护进行了细化，对饮用水水源 保护区的相应防污措施做出了明确的规定。 ( 2 ) 对饮用水卫生标准及相应部门的职责做出相应的规定。这主要体现在 生活饮用水卫生标准、生活饮用水卫生监督管理办法中。其中对饮用水中 化学物质、细菌含量做出了相应的规定。此外规定卫生部主管全国饮用水卫生监 督工作，县级以上地方人民政府卫生行政部门主管本行政区域内饮用水卫生监督 工作，建设部主管全国城市饮用水卫生管理工作，县级v i i 地方人民政府建设行 政主管部门主管本行政区域内城镇饮用水卫生管理工作，对其工作做出了相应的 规定。 9 河海大学硕士学位论文 ( 3 ) 对申请取水的程序以及城市水价的制定做出了相应的规定。取水实行 分缓许可的办法，规定取水许可应当酋先保证城乡居民生活用水，统筹兼顾农业、 工业用水和航运、环境保护需要。在居民生活水价制定上要实行阶梯式计量水价。 3 地方性法规和地方政府规章 地方性法规和地方政府规章包括省级和较大的市的地方性法规和地方政府 规章。1 9 8 0 年至今现行有效的地方性法规和地方政府规章中，涉及到饮用水保 护与管理内容的有3 5 5 部涉及到饮用水的内容如下： ( 1 ) 对饮用水优先地位的规定 鉴于饮用水对人的重要作用，各地在相应的立法中，强调在饮用水与其它用 水发生冲突时，应该优先保证饮用水的供应。在水源缺乏的地区，有新辟的水源 时，应当首先满足当地饮用水的需要。 ( 2 ) 对饮用水水源保护的规定 各地针对饮用水水源的保护，进行了相应的立法。如湘江长沙段饮用水水 源保护条例、四川省饮用水水源保护管理条例等等。主要是针对本地实际情 况规定饮用水水源保护区的划分方法，规定防止饮用水水源污染的措施，规定政 府及其部门的相关职责。 ( 3 ) 对饮用水卫生监督管理方面的规定 各地立法针对饮用水卫生监督管理方面做出了相应规定，如北京市生活饮 用水卫生监督管理条例、内蒙古自治区爱国卫生条例等。生活饮用水监督管 理主要针对集中式供水( 包括城镇公共供水、自备水源供水和农村简易自来水供 水) 、二次供水的饮用水、供水的设备及用品，同时也适应于供水的场所、设施 和环境。这些规定的目的是为了保证生活饮用水的卫生，防止饮用水污染和其他 有害因素对人体的危害，保障人民身体健康。 各地在立法中规定了生活饮用水的卫生监督管理部门，一般来说就是同级政 府的卫生行政管理部门，其它部门在自己职责范围内负责相应的事项。对饮用水 的供给首先要符合国家的卫生标准，并规定有以下情况的饮用水禁止供给社会使 用，包括混有异物，出现异色、异味或者其他感官性状异常，可能对人体健康有 害的；有毒、有害物质含量超过国家卫生标准的；含有寄生虫、微生物等，有可 能引起疾病的：与不符合卫生标准和卫生管理要求的供水设施及用品直接接触 的；未经卫生检验的饮用水。另外因防病等特殊需要，经市或者区、县人民政府 批准也可以停止供水。 各地立法对饮用水供水整个过程作出了相应的卫生要求。规定要保持供水设 施和周围环境清洁，与有毒有害场所或者污染源保持规定的防护距离；自备水源 供水设麓与城镇公共供水管网不得有任何连接，二次供水设施与城镇公共供水管 1 0 河海大学硕+ 学位论文 网不得直接连接，供水设施与非饮用水不得相通；供水设施必须安全密闭，有必 要的卫生防护设施：供水设备应当按照卫生行政部门规定的期限清洗、消毒，新 设各、新管网使用前或者旧设备、旧管网修复后，必须严格清洗、消毒；集中式 供水必须有水质消毒设备，凡与饮用水直接接触的供水设备及用品，应当无毒无 害，不得污染水质；直接从事供水、管水或者供水设施清洗、消毒等卫生维护工 作的人员上岗时应当保持个人卫生，有碍水质卫生疾病的患者和病原携带者，不 得直接从事供水、管水或者供水设施清洗、消毒等卫生维护工作。 此外，各地立法对于有关饮用水监督管理部门的职权作出了相应规定，同时 对违反饮用水卫生监督管理行为的法律责任进行了相应规定。 ( 4 ) 对饮用水污染防治方面的规定 各地针对饮用水的污染防治方面的立法，主要是各地为实施水法、水污 染防治法而制定相应的实施办法，其中有有关饮用水污染防治方面的规定。另 外各地制定的饮用水水源保护规定对饮用水的水污染防治有着十分关键的作用。 ( 5 ) 对饮用水供水、节约用水等方面的规定 饮用水的节约使用方面，各地在立法中规定政府部门应当编制和制定供水、 节约用水发展规划和年度计划，并纳入国民经济和社会发展计划。节水管理部门 应当参与编制并组织实施市区节水规划，按职责权限审批、下达用水计划指标和 节水计划指标，考核用水计划和节水计划的执行情况，监督、检查、指导节约用 水工作。同时规定各有关单位、个人均有节约用水的义务，规定了相应的措施： 主要有安装使用符合国家标准、行业标准的节水设备和器具，禁止使用国家已明 令淘汰的用水设备和器具。按核定的用水性质用水，不得擅自使用公共供水浇灌 菜地、苗圃、果林和农田。按核定的用水计划节约用水，确需调整用水计划的， 应报建设行政主管部门审核批准。爱护供水、用水设施，不得人为造成跑水、漏 水，如发现跑水、漏水的，应立即报告，有关单位应及时组织抢修。 此外，各地立法规定对超计划用水的应当累进征收水费，对节约用水的单位 和个人给予相应的奖励。 ( 6 ) 对饮用水的一些其它规定。主要是在制作食品和酿酒的过程中，涉及 到用水时应该符合饮用水的有关标准。 这些法律法规组成了一个有中国特色的饮用水保护法律体系，对保护我国饮 用水发挥了重要作用。 ( 二) 饮用水保护立法的重要作用 法律的发展有其深刻的社会背景，任何法律的发展都是一定社会需要的结 果，是一定社会经济基础及经济状况的反映。现行饮用水保护法律的发展主要有 以下几个方面的原因： 河海大学硕士学位论文 首先，在我国经济发展的过程中，由于没有注意到饮用水水源的保护，使得 饮用水水源遭到破坏，严重威胁到人民生命安全。例如，一些水资源原本丰富的 地区出现了水质性缺水，就是由于在经济发展过程中，污染水源的行为得不到相 应法律的制裁而造成的。为了改变这种情况，客观上需要相应的法律法规的出台。 这是饮用水保护立法发展的一个现实原因。 其次，我国政府对人民的生命健康十分关心，而饮用水对人民的健康有重要 作用。有鉴于此，国家对饮用水保护立法十分重视，因此有关饮用水保护的立法 能够在一个不长的时间罩得到较大的发展。 再次，我国饮用水保护立法的发展与我国整个环境与资源的特点有关。我国 疆域辽阔、地形复杂、气候多样，各地的自然资源情况不同，立法不可能对这么 复杂多样的自然地理环境与自然资源状况作出统一的规定，这就使得地方在立法 权限内对地方环境与自然资源的保护与管理作出具体规定成为必要。对于饮用水 来说，我国地域广，各地的饮用水状况很不相同密切相关，各地针对本地饮用水 状况，制定了适合本地情况的地方性法规，从而导致地方性法规数量众多。 我国现行的饮用水保护立法，保护了饮用水的安全，保障了人民生命健康和 安全，打击了破坏饮用水保护的违法行为，为将来我国饮用水保护立法的完善积 累了经验。 1 保护了饮用水的安全 我国饮用水保护方面的有关立法，规定建立水源保护区，设立饮用水水质标 准，为我国饮用水在水源保护和水质保障方面提供了相应的标准，保护了饮用水 水质和水量安全。 2 保障了人民的生命安全 由于饮用水的重要作用，在当前我国污染情况十分严重的情况下，我国有关 饮用水保护立法使饮用水受到相应的保护。饮用水保护立法强调对饮用水水源保 护，强调饮用水在水资源分配中的优先地位，设立饮用水水质标准，追究破坏饮 用水保护行为的法律责任。上述措施保护了我国饮用水，保障了人民的生命安全。 3 打击了违法行为 我国饮用水保护立法中，对破坏饮用水水源保护，不按规定质量供水，破坏 饮用水水质监督管理行为的法律责任进行了相应的规定，为打击有关违法行为提 供了法律依据。 4 积累了立法的经验 在饮用水保护立法的探索中，我们积累了相应的经验。我国现行饮用水保护 法律，对我国饮用水保护起了作用，但也有缺陷。无论是其作用，还是其在实施 中表现出来的缺陷，都为我国今后饮用水保护法律的完善提供相应的借鉴。 1 2 河海大学硕士学位论文 三、我国饮用水保护立法的缺陷及其形成原因 我国现行饮用水保护立法，保护了我国饮用水的安全，保障了人民的生命健 康。但是，我国饮用水保护立法也存在一些缺陷。这些缺陷主要表现在两个方面。 一是从整体上来看，我国饮用水保护立法缺乏相应的协调性，立法的过程缺乏民 主性，立法在一定上程度上缺乏科学性。二是从具体内容来看，我国饮用水保护 立法也有相应的缺陷，主要表现在我国饮用水保护立法对地下水水源的保护关注 较少，对农村饮用水保护关注较少，对自然污染源防治的规定较少等等。饮用水 保护立法缺陷的原因是多方面的，反映了我们法制建设经验不足。饮用水保护立 法的缺陷，限制了饮用水保护法律应有作用的发挥。 ( 一) 饮用水保护立法的缺陷 1 整体上的缺陷 从整体上看，我国饮用水保护立法的缺陷主要表现在以下几个方面。 ( 1 ) 缺乏协调性 我国现行饮用水保护法律体系中，各种不同的法律规范之间缺乏必要的协调 性，体系性不强。其表现在于法律、行政法规、部门规章、地方性法规缺乏相应 协调。 从我国的现状来看，饮用水保护法律的层次不高，主要是在地方一级立法， 没有由全国人大常委会通过的形式意义上的饮用水法，只是在环境保护法、 水法和水污染防治法等中有涉及到饮用水的相关规定。 环境保护法、水法、水污染防治法之间的关系没有理顺，内容上存 在重复的地方。如，在环境保护法中规定各级人民政府要防止水源枯竭，在 水法中也有相同的规定，水法中有关饮用水污染防治的规定不可避免地 与水污染防治法中的相关规定重复。 行政法规和部门规章，由于其具体起草的部门不同，相互之间缺少协调。 地方性法规、地方政府规章与法律、行政法规、部门规章间缺少协调性。地 方性立法在程序上的要求比较简单，立法立项也相对容易，这就使得地方立法能 较快地适应社会现实的需要，解决了饮用水保护当中一些急切需要解决的问题。 但是饮用水的地方性立法与法律、行政法规、部门规章之间没有相应的协调，从 而削弱了法律作用的发挥。 ( 2 ) 缺乏科学性 立法的科学性指所立法律内容科学。立法科学化是所立法律内容科学的保 障。所谓立法的科学化，是指立法者应当树立和强化科学的立法观，将人民意志 河海大学硕士学位论文 摆在立法工作的首位，同时充分尊重客观规律，避免和克服立法活动中的长官意 志和主观随意性，正确把握和处理立法上的各种关系，并在立法活动中广泛运用 科学的立法方法和立法技术，排除立法中的各种非科学因素，实现民意与规律在 立法上的高度统一。它体现在科学的立法观、科学的立法制度、科学的立法技术 等方面。科学立法应当从实际出发，尊重客观现实。同时要建立科学的立法体制， 建立科学的立法运作程序，并掌握好立法时机的选择性与立法的超前性，立法的 原则性和立法的灵活性，立法的稳定性和发展性的关系。使法律内容具有科学 性，符合客观规律，发挥法律的作用。 饮用水保护立法的科学性缺乏主要体现在以下方面： 第一、饮用水保护立法指导思想失误，强调以经济建设为中心作为立法的指 导思想。 第二、饮用水保护立法没有科学的制度保证。 第三、饮用水保护立法不能尊重客观规律，如饮用水的水质监督管理本来是 一个统一的过程，应该由同一机构实行统一管理，但在我国，饮用水水质监督管 理部门多，水源保护区的水质由环境保护部门负责，生活饮用水卫生监督管理由 卫生行政部门负责，这就人为的割裂了饮用水的水质监督管理过程。 ( 3 ) 缺乏民主