公益性公墓建设之我见.doc

公益性公墓建设之我见 重庆市万州区民政局 任运富 2010年，万州区下大力全面清理整治城市规划区散埋乱葬，对规划区所有坟墓一一编号建档，并定下：规划区不增加一座新坟，镇乡村严禁接埋非本村村民、全区无一座活人墓的目标及规定。一时间，散埋乱葬没有了后路；丧属到公墓安葬亲人骨灰成为“自觉自愿”的行为，万州区2010年骨灰进公墓安葬的数量比2009年大增了48%。规范管理之后，也出现了少数特殊群体 “无处葬、公墓葬不起”的状况 。 7月5日、7月16日几名低保上访户到区信访办、区政府、物价局上访后又来到区民政局（社会事务科）反映情况。他（她）们在失去亲人悲痛的情况下，又哭又闹，强拉硬拖要我去各公墓看价格，他们心情激动、言行粗暴，充满了对政府、对民政的对立情绪，并抓破了我的手。他（她）们一边诉说着自己无收入，系低保户，亲人住院借货无门、只有死路一条，人死了也无安葬之地，公墓价无法承受等等。 经过区民政局及时协调、低保上访户的亲属骨灰很快在国办的沱口公墓以最优惠的成本价得到安葬。此事件清醒的告诉我们，殡葬行业遇到了前所未有的挑战，殡葬工作必须践行“以人为本”，构建“和谐殡葬”的客观要求。为此必须加大公益性公墓建设的力度，切实做到公墓性“公”不性“私”，服务大众的作用。对经营性公墓建设及公墓墓位设置也应充分考虑各阶层收入状况，分别设置不同档次的墓位，尤其要将中低档墓位的比例提高,顺应我国多数民族“入土为安”的风俗、满足中低收入群体“死的起”、“死有所葬”、“葬的起”的客观要求。 公益性的公墓应承载“四大”任务 首先，要坚持以人为本，保障弱势群体的安葬。以万州为例，万州有民政对象32万，其中低收入者约占20万。按万州殡葬行业的规定，低保户等特困人群，由各公墓限量免费供给一定数量的壁墓。而事实上，万州人信奉的是“入土为安”的风俗。在风俗与限量免费供给壁墓之间，出现的特困群体与政府之间矛盾冲突，曝露出了公墓葬式改革面向的对象仅为不能支付公墓价格的特困群体的现实。在一些特困群体不能接受壁墓、花葬、树葬等新式节地葬法（同时为低费用葬式）的情况下，如何承载特困人群骨灰及遗体的公墓安葬，规范管理，由谁承担这一社会责任不得不提上议事日程，正如我前面讲到的低保上访户亲属“入土为安”愿望安葬难的问题，已到了不得不引起各级人民政府及相关部门重视的程度。各级人民政府，特别是民政部门应切实将弱势群体、特别是低保户、五保户等逝者的安葬列入重点保障范围。 其次，应承载城市化进程中搬迁坟墓迁址的任务。我国城市化进程与日俱增、如火如荼。万州城区现有人口78万，到2015年要达到150万。据统计，在新规划81平方公里面积内，有历史形成和三峡移民旧坟约12万座（仅都历山乡村旅游一个项目内就有旧坟4800座），到2015年万州区可能搬迁旧坟89万座。这些旧坟，是让其自行后靠，还是规范管理迁入城市公益性公墓？是摆在政府面前的一个重要课题。笔者认为，万州区应依托沱口公墓搬迁，将万州区唯一的国办沱口公墓打造成为具有三峡人文特点，并兼有城市公益性公墓职能、承载“二大城市”推进中坟墓搬迁任务的多职能国办公墓，解决坟墓搬迁难的问题。同时，其他各经营性公墓也应承担相应的社会责任，为“和谐殡葬”、“二大城市”建设做出应有贡献。 三是必须承担殡葬改革的重任。无论是经营性还是公益性公墓，都应当自觉遵守并执行殡葬管理条例、公墓管理办法等法规和政策，坚持节约土地、保护生态环境、移风易俗、葬式改革、优质服务的原则和方针，切实做到依法经营。 四是调节并平抑公墓价格的作用。公益性公墓的主体应是各级人民政府或相关部门。因此，各级人民政府及相关职能部门应强化公益性公墓的职能作用，通过节地型葬式改革、对困难群体免、减费安葬、降低墓价等手段调节并平抑公墓价格，更好地为各类群体服好务，办人民满意的殡葬。笔者并不排除，也更没有降低和排挤经营性公墓的意思。笔者所想的是各地要正确处理好经营性公墓与公益性公墓建设、布局和发展的关系，让其共同发展、相互辅充，共同承担和完成“和谐殡葬”的历史和政治重任！ 公益性公墓的建设模式国办单一性城市公益性公墓。国办单一性城市公益性公墓是指按区域的城市性和公墓的非经营性划分的。国办单一性城市公益性公墓，承办主体应为民政局，系民政局直属事业单位，人员工资、办公经费等由财政全额承担；服务对象为城市低保户等政府指定的特殊群体的骨灰安葬，不参与经营性行为。国办单一性城市公益性公墓适合80万以上人口大、中城市的特点。 混合型公墓。混合型公墓即是兼有经营性，又有公益性公墓职能的公墓。混合型公墓既可以是人民政府或民政部门承办，也可以是社会人承办，由政府或民政部门强制指定其承担部分公益性公墓职能任务的经营性公墓。实践中，万州区将直属自收自支事业单位沱口公墓指定为兼有政府公益性职能的公墓，既对外经营，让其自我滚动发展，弥补财政经费不足，又让其承担公益职能，满足了特困群体“死的起、葬的起”需要。混合型公墓可成立财政自收自支或差额拨款单位。社会办混合型公墓，政府应强制控制公益部分墓价。混合型公墓较适合1080万城市人口的城市。 镇、乡、村公益性公墓。目前，市政府及我区尚未出台公益性公墓建设、管理规范性文件。实践中，各地公益性公墓建设、管理也极不规范，散埋乱葬多，耕林地浪费严重，与现行殡葬管理的精神尚存一定差距。随着农村生活水平的提高，部分富起来的农民建豪华墓、大墓、活人墓的情况也时有发生；城市居民死亡后，为求得一块“福地”、也偷偷地与镇乡村关系户、村民协商，高价购买耕林地修建坟墓。 以上种种行为，不但影响坏，也给殡葬管理、执法增加了难度。为此，规范管理镇乡村殡葬行为，建设镇乡、村公益性公墓已到了刻不容缓的地步。镇乡、村公益性公墓建设应与整治当地散埋乱葬相结合，将当地人文特点、风俗习惯融为一体，把镇、乡、村公益性公墓建设成为具有当地人文地理特点、生命教育、精神文明建设、尊老爱幼的基地和园林式“公园”。 在建设方式上，农村公益性公墓应以镇乡（民族乡）为主体，统一规划，也可以村（或联合临近村）为主体建设。根据面积不同，原则上总人口在3万以下的镇乡建设1个，总人口在36万的建设2个，总人口在610万的建设3个，总人口在10万以上的建设4个农村公益性公墓为益。在管理方式上，各镇、乡须确定公益性公墓法人代表，法人模式宜为工商法人。镇、乡、村公益性公墓接受镇乡人民政府及民政局的业务管理和指导。在土、林地确权到户的今天，镇乡、村公益性公墓建设土地征用、调整难、价格高是镇乡、村公益性公墓建设中最大难题。为此，各级人民政府应加强领导，本着节约资源、减少重复投资的原则，制定实施方案。镇乡、村公益性公墓建设，应以镇乡、村或联合临近几个村为主体建设。在管理上，各级财政应建立投入机制，加大对初建公益性公墓的资金投入；为保证镇乡、村公益性公墓正常运行，宜采取收取工务及管