（环境与资源保护法学专业论文）我国饮用水安全法律问题研究.pdf

摘要 摘要 安全的饮用水是广大人民群众身体健康和生命安全的重要保障，是关乎国计民生的 重要公共资源，尤其是在我国经济快速发展与人民生活质量日益提高的今天，关系人民 切身利益的饮用水安全状况令人堪忧。本文从法学角度对饮用水安全问题进行研究，本 研究在理论上将有利于深化对饮用水安全理论问题的研究和完善饮用水安全的法律体 系，在实践上将有利于改善我国饮用水安全的现状，进而提高人民群众的生活质量。 本文通过对国内外饮用水安全的理论研究现状的阐述，提出了饮用水安全问题研究 的目的及意义。对饮用水及饮用水安全的定义进行明确的界定，概括性的阐述了我国饮 用水水量不足，水质污染严重、预警和应急能力不足的现状，并说明了保障我国饮用水 安全的重要意义。通过对饮用水安全的法律保护现状的详细分析，提出我国饮用水安全 法律保护存在的立法、法律制度、法律意识及法律责任上的问题，在借鉴美国、日本、 俄罗斯、中东和北非等国外饮用水安全立法及管理制度经验的基础上，总结出完善我国 饮用水安全的法律保护措施：首先应尽快制定专门的饮用水安全法，并明确了饮 用水安全法的指导思想，即可持续发展理论和科学发展观，详细论述了立法的基本原 则，然后从饮用水安全的法律制度、法律意识、法律责任等角度提出了具体的建议。 关键词饮用水；安全；法律保护 东北林q p 人学硕上学化论文 a bs t r a c t t h es a f et a pw a t e ri st h eb r o a dm a s s e sh e a l t h a n dt h es a f e t yi m p o r t a n ts a f e g u a r d ，i s c o n c e r n st h en a t i o n a le c o n o m ya n dt h ep e o p l e sl i v e l i h o o dt h ei m p o r t a n tp u b l i cr e s o u r c e ， p a r t i c u l a r l yi no u l c o u n t r ye c o n o m yf a s td e v e l o p m e n tt o d a yw h i c he n h a n c e sd a y b yd a yw i t h t h el i v e so ft h ep e o p l eq u a l i t y , r e l a t e st h ep e o p l e sv i t a li n t e r e s tt h et a pw a t e rs a f ec o n d i t i o n w o r r y i n g t l l i sa m d eh a sar e s e a r c ho nt h ew a t e rs e c u r i t yp r o b l e mf r o mt h el e g a ls c i e n c e ，t h i s r e s e a r c hw i l lb ea d v a n t a g e o u si nt h et h e o r yi nt h ed e e p e n i n gh a sad 面f l l 【t o g e t h e rt h ew a t e r u s e ds e c u r i t yt h e o r yq u e s t i o nr e s e a r c h ，a n dt h ec o n s u m m a t i o nt a p w a t e rs e c u r i t yl e g a l f r a m e w o r k , w i l lb ea d v a n t a g e o u si nt h ep r a c t i c ei ni m p r o v e s o u r c o u n t r yt a pw a t e rs e c u r i t yt h e p r e s e n ts i t u a t i o n ，t h e ni m p r o v e sp e o p l e sq u a l i t yo f l i f e b a s e do i lt h ed o m e s t i ca n df o r e i g nt a pw a t e rs e c u r i t y sf u n d a m e n t a lr e s e a r c h , t h i sa r t i c l e p r o p o s e dt h eg o a la n d t h es i g n i f i c a n c eo ft h er e a s e r c ho nt 印w a t e rs e c u r i t yp r o b l e m h a sa d e f i n i t i o nc a r r i e so nt h ee x p l i c i tl i m i t st od r i n kt o g e t h e rt h ew a t e ru s e da n dt h et a pw a t e r s e c u r i t y , t h ec o n c i s ee l a b o r a t i o no u rc o u n t r yt a pw a t e rv o l u m eh a s b e e ni n s u f f i c i e n t ，t h ew a t e r p o l l u t i o ni ss e r i o u s ，t h ee a r l yw a r n i n ga n dt h ee m e r g e n c yc a p a b i l i t ya r e i n s u f f i c i e n tt h ep r e s e n t s i t u a t i o n ，a n ds h o w e ds a f e g u a r d sa n d t h ei m p o r t a n tm e a n i n g o fo u rc o u n t r y st a pw a t e rs e c u r i t y t h r o u g hm u l t i a n a l y s i so fp r o t e c t i o np r e s e n ts i t u a t i o no f w a t e rs e c u r i t yl e g a l ，p r o p o s e si no u r c o u n t r yt a pw a t e rs e c u r i t yl e g i s l a t i o np r o t e c t i o ne x i s t e n c el e g i s l a t i o n , t h el e g a lr e g i m e ，t h e l e g a la w a r e n e s sa n dt h el e g a ll i a b i l i t yp r o b e m i nr e f e r e n c et ot h eu n i t e ds t a t e s ，j a p a n ，r u s s i a , t h em i d d l ee a s ta n dn o r t ha f r i c aa n db a s e d o nt h ee x p e r i e n c eo fo t h e rf o r e i g nd r i n k i n gw a t e r s a f e t yl e g i s l a t i o na n dm a n a g e m e n ts y s t e m ，p e r f e c to u rd r i n k i n gw a t e rs a f e t ys u m m a r i z e dt h e l e g a lp r o t e c t i o nm e t h o r d s ：f i r s to fa l l ，w es h o u l dm a k es p e c i a l c l e a rw a t e rs a f e t y 9 t t h e & i n k i n gw a t e rs a f e t y ”g u i d i n gi d e o l o g ya ss o o na sp o s s i b l e ，a n dt h e ns u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t t h e o r ya n dt h es c i e n t i f i co u t l o o ko nd e v e l o p m e n t ，a n de x p o u n d st h eb a s i cp r i n c i p l e s ，a n dt h e n t h el e g i s l a t i o nf r o md r i n k i n g w a t e r s a f e t yl e g a ls y s t e m , l e g a lc o n s c i o u s n e s s ，l e g a l r e s p o n s i b i l i t ya n da n g l ep u t sf o r w a r ds p e c i f i cs u g g e s t i o n s k e y w o r d sd r i n k i n gw a t e r ；s e c u r i t y ；l e g a lp r o t e c t i o n i i 1 绪论 1 绪论 1 1 研究的背景 饮用水是人类生存与社会发展的必要条件，是其他任何物质都无法替代的宝贵资 源，如果没有饮用水的安全，就没有人类的健康、社会的稳定和经济的可持续发展。持 续获得安全的饮用水是联合国千年发展目标的发展要求。所以一直以来，饮用水安 全问题都得到了党中央、国务院领导的高度重视。 我国现阶段所面临的饮用水问题，已经从简单的区域性的问题发展成为流域性和全 局性的问题，已经从单一性的问题演变成为复合性的问题。饮用水短缺、饮用水污染和 饮用水生态问题，其严重性已经不亚于任何灾害。目前，我国干旱缺水的地区涉及2 0 多个省市区，其面积约5 0 0 万平方公里，占我国陆地面积的5 2 ，占全国耕地面积的 6 4 ，占全国人口的4 5 【l 】。据相关的资料统计显示，到2 0 3 0 年我国人均水资源量将从 目前的2 2 0 0 m 3 下降到1 7 0 0 f n 3 左右，而国民经济需水总量还将增加大约1 4 0 0 亿m 3 ，从长 期的发展趋势分析，我国总体上属于严重缺水的发展中国家。预计十年后，随着我国城 镇化进程的加快，城镇的人口数与2 0 0 8 年相比将增加1 9 亿，届时我国城镇化率预计 将达到5 5 6 。目前我国有6 1 个设市城市无投运的污水处理厂，8 5 8 个县城无投运的污 水处理厂，大部分建制镇级污水处理厂处于空白，管网建设滞后问题依然突出，新增污 水管道1 6 万多公里的目标没有实现，管网不足导致污水处理厂负荷率问题依旧突出， 污泥处理处置设施建设严重不足，全国污泥安全处置率不足1 0 ，2 0 1 0 年第三季度，全 国尚有2 3 5 座投入运行一年以上的城镇污水处理厂季度平均负荷率不足6 0 2 1 。中国长 期以来经济的发展就存在着区域和城乡之间差距显著的发展战略问题，而目前城镇污水 和污泥处理的覆盖率严重不足，可想而知全国污水与污泥处理的整体状况不容乐观。随 着经济的飞速发展，污水排放量必然会出现进一步增长的状况，这将使原本就脆弱的水 生态系统趋向更加恶化的境地。在由于经济发展和社会基础设施不足带来的不卫生饮用 ， 水、疾病感染等传统型环境健康风险尚未完全得到解决的同时，我国由于水环境污染所 引起的现代型环境健康风险问题却越来越突出。据国家卫生部门调查资料的数据统计显 示，我国9 0 以上的城市水域都受到不同程度的污染，有将近5 0 的重点城镇的集中饮 用水源不符合现行取水标准，6 5 以上的中国居民饮用着受污染的水，不少偏远的农村 地区饮用水也受到污染的威胁。可以说目前我国居民饮用水的安全和卫生整体状况令人 担忧。饮用水安全问题已成为影响人们生活质量和建设社会主义和谐社会的重要因素之 一。 通过上述可以预见，饮用水安全问题将成为制约我国经济社会发展的最大资源瓶颈 之一，饮用水安全问题始终是国家安全的心腹之患。如何采用有效措施保障饮用水安 全，以饮用水资源的永续利用支撑经济社会的可持续发展，已经成为2 1 世纪中国最重 东北林业大学硕_ l 学位论文 要和最迫切的治理问题。 1 2 研究目的及意义 1 2 1 研究的目的 饮用水安全与否直接影响人类的身体健康及生命安全，是关系国计民生的头等大 事。有关资料显示，如果世界人口仍然继续保持持续的增长状态，那么预计到2 0 2 5 年 时，全世界人口的1 3 将不能喝到安全的饮用水，人们的生活中饮用水问题会演变成为 社会突出问题。目前，随着我国社会经济的迅猛发展，工业用水和生活污水的不断增 加，水生态系统呈现出不断恶化的态势，许多饮用水的水源受到污染，导致饮用水的水 质指标严重超标，饮用水安全整体状况迫在眉睫。本文笔者试从环境保护法的角度针对 饮用水安全出现的问题，有针对性的提出法律方面的解决方案。目的在于改善饮用水日 益恶化的局面，从而保护广大人民群众的生命健康和生存发展，实现经济又好又快的发 展，同时也是继续落实科学发展观和实现以人为本和谐理念的重要体现。 1 2 2 研究的意义 理论意义在于法是社会的制度形式，与其它的社会现象有着密切的关系。社会主义 国家法的本质在于保护、解放和发展生产力。目前环境保护相关的法律法规还存在着内 容不健全、制度不完善、监管力量薄弱等问题。在饮用水安全方面的法律保护不成体 系，本文通过对饮用水安全法律问题的研究，希望能为国家在制定饮用水相关的法律法 规方面提供可参考的材料。 现实意义在于本文是从饮用水安全存在的问题的角度出发，针对我国人口众多、水 资源缺乏、经济社会发展不平衡、饮用水安全问题认识不足等问题提出相关的解决方 案。加强理论问题的研究更是为了解决当前出现的问题，改善整体生活环境，提高人民 群众的身体素质。 长远意义在于饮用水安全问题的研究能为可持续发展的理念提供重要材料来源。可 持续发展是当前全球发展遵循的原则和方向，它是既要当今社会的发展又要子孙后代的 生存发展，既要人的发展又要自然的和谐发展。我国是一个人口众多，资源紧缺的发展 中国家，社会经济发展与发达国家相距甚远，资源过度的开发和破坏严重制约国家的发 展，因此我们要从一点一滴做起，珍惜每一滴水，珍惜每一粒粮食。真正的做到物尽其 用，要与资源环境同呼吸，共命运。 政治意义在于研究饮用水安全问题是遵循科学发展观和构建社会主义和谐社会的重 要方面。科学发展观的第一要义是“以人为本”，是把广大人民的利益做为我们党和国 家一切工作的出发点和落脚点。改善饮用水安全问题是我们坚持“以人为本的工作理 念必须关心的事情。它能保障人民的生命健康和生存发展，更好的贯彻我们的执政理 念。研究饮用水安全能更好的改善社会环境，加强社会的稳定团结，有利于我国经济的 快速发展，和谐社会的构建。进而提升我国在国际上的政治地位，树立政治、经济、外 1 绪论 交、军事大国的形象。 1 3 国内外研究现状及发展趋势 1 3 1 国外研究现状及发展趋势 随着经济全球化进程的加快，环境污染的日益加剧，保障饮用水安全已成为国际社 会关注的焦点问题。早在1 9 3 7 年，原苏联就颁布实行了欧洲第一个官方的饮用水卫生 标准。联合国在1 9 9 9 年世界水日即将到来的时候曾发出警告：除非各国政府采取强有 力的措施，否则到2 0 2 5 年，世界上将会有近1 3 的人口无法获得安全的饮用水。 在美国环境法中，保护饮用水安全的法规主要有1 9 7 2 年的联邦水污染控制法、 1 9 7 4 年制定的饮用水安全法、1 9 7 7 年颁布施行的清洁水法。美国制定的联邦 水污染控制法，其主要的立法目的是要恢复进而达到保持国家水体符合相关物理化学 性质的要求。这部法律把污染源分成三个大类分别进行监管，即：点源污染、非点源污 染和其他项目污染三类。同时对违法者规定了予以严厉制裁的措施，是一部兼实用性与 可操作性为一体的综合性法律。做为美国饮用水保护专项法规的饮用水安全法，充 分认识到饮用水水源保护的重要性，积极改进饮用水安全系统的筹资，并且特别注重相 关工作人员的业务培训和公众信息的收集，上述这几点都是保证饮用水安全的重要部 分。所以此法采用水源到供水水龙头全过程的分段保护的方式，来确保饮用水达到国家 要求标准。1 9 7 7 年颁布施行的清洁水法是许多控制水污染的联邦立法的合成，是一 部重要的保障饮用水安全的法律。美国还专门制定了全国紧急状态法，而且在联 邦水污染控制法中也对水环境突发事件的应急处理相关工作做出了周密的规定。美国 的饮用水水质标准由美国环境保护局e p a 负责制定，现行标准颁布于2 0 0 6 年，共分为 两个部分：强制性的国家饮用水一级标准和非强制性的国家饮用水二级标准 【3 1 。加拿大与美国饮用水方面的保护措施不同，其在饮用水安全方面，先后制订了安 全饮用水法和水与污水系统可持续发展法，前者规定了供水保证率的安全标准， 强调饮用水质标准、饮用水系统标准、饮用水检测标准的重要性；后者要求全面评估供 水以及污水处理成本，使水价能够充分反映供水所需费用，确保市政基础设施和水资源 得到有效利用1 4 j 。 欧盟饮用水安全保护的法规在一系列的政策之中体现。欧洲的饮用水资源管理政策 经历了饮用水水质标准的制定、排污限制和饮用水综合管理三个阶段。饮用水水质指 令是在1 9 8 0 年由欧共体即欧盟前身的理事会提出来的，自上世纪9 0 年代开始进行了 三次重大的修改，现行的标准是1 9 9 8 年修订的。欧盟饮水水质指令的主要特点是指标 少，但严格【5 】。同时该指令也强调指标值的科学性与适应性，充分考虑到了发达国家与 发展中国家之间的经济差距，同时也兼顾了欧盟国家在南北地理位置关系所引起的气候 上的差别，与w h o 水质准则保持了较好的一致性，目前已成为欧洲各国制定本国水质标 准的主要框架【6 】。欧盟水框架指令中要求各成员国制定流域管理计划，保证饮用水 环境的持续改善和永续利用。作为世界上重要国际组织的欧盟，在跨国界的饮用水安全 东北林业大学硕士学位论文 政策实施等方面发挥着重要的作用。德国水法在违法责任追究方面做了明确规定， 即使是未遂者也要受到惩处。 日本的水法体系以河川法为基础，以流域为单位对河流进行全面综合管理。为 控制和预防饮用水水质污染，日本陆续制定了一些法律法规和饮用水安全的标准制度， 为饮用水安全保护提供了法律保障。1 9 7 1 年日本制定了以健康项目和生活环境项目等为 内容的水质环境基准与排水基准。并于1 9 9 4 年和1 9 9 9 年对此基准的健康项目分别增加 了1 5 项和3 项，在1 9 9 7 年还设定了地下水的水质污染的环境基准。日本在1 9 9 0 年修 改的水质污染防止法中，确立了各级部门推进生活排水计划的制度化政策。并于 1 9 9 6 年再次对水质污染防止法进行修改，在新修订的法律中专门针对造成地下水污 染的化学物质进行规定，这些有害的化学物质大都来自特定污染源。所以规定采用净化 命令制度，通过立法赋予了各级部门命令污染原因者采取措施净化地下水水质的权利。 在1 9 9 8 年修正的水污染防治法中对“紧急措施”作了专门规定，对突发事件进行 有效地处理，并且还专f - j $ , j 定了应付各种危机的紧急状态法。 1 3 2 国内研究现状及发展趋势 2 0 0 6 年8 月3 0 日，温家宝总理主持召开了国务院常务会议，会议特别强调实施农 村饮用水安全工程，是社会主义新农村建设的重要任务。同年1 0 月1 1 日，国家环保总 局发布了国家农村小康环保行动计划，计划中详细列举了重点防治领域，其中保障 农村饮用水环境安全是重要领域之一。2 0 1 0 年11 月1 日，在无锡召开的第五届中国城 镇水务发展国际研讨会上确立了“十二五”期间，我国城镇水务工作将围绕城市饮用水 水源地保护，自来水厂水质稳定达标，供水管网建设、改造和运行安全保障，水质预警 及突发性污染事件应急，饮用水水质基准与标准体系建设等5 项重点工作展开，形成饮 用水安全多级屏障 2 】。陈卫教授曾提出饮用水是人类生存和社会发展的重要物质保障， 是老百姓生存的“第一号食品 。饮用水安全是一个国家和地区经济发展水平和社会生 活质量的重要标志，而我国目前不仅人均水资源拥有量仅占世界平均水平的1 4 ，而且 随着社会主义市场经济建设的快速发展，全国范围内的水污染形势严峻，因水污染导致 的水质型缺水日趋严重，使饮用水安全受到极大威胁。针对饮用水安全的问题，武秀峰 建议：为了确保饮用水的安全，让人民群众喝上干净的水，我国应该尽快制定饮用水安 全保障法，完善饮用水安全保障法律体系；建立强力的协调机构，强化饮用水安全的协 调管理；加强饮用水安全保障能力建设，为饮用水安全提供技术支撑【_ 7 1 。饮用水安全问 题已经引起了全社会的普遍关注，根据目前的形势分析，保障饮用水安全追在眉睫。魏 文通提出保障饮用水安全应该首先明晰相关职责，把具体的责任明确到乡( 镇) 一级政 府，实行水环境质量辖区负责制；同时要明确相关部f 1 5 , 责，避免出现职责交叉、界限 模糊，防止相互推诿扯皮，要突出环保部门的监管职能；其次要加大处罚力度，处罚一 定要有威慑力，要防止出现守法成本高，违法成本低的现象出现，要让违法者付出较高 代价瞵】。毛杰校长分析了我国饮用水安全的状况，特别强调目前中国的水污染的形势依 1 绪论 然较严峻；指出了农村和城市自备井的饮用水安全情况令人堪忧，瓶装水和桶装水的市 场管理混乱无序，致使现在交叉污染的事故不断出现。除此之外，毛杰还明确表示，目 前有关生活饮用水安全的法律法规对于保证从水源地到供水末端全过程的饮用水安全， 还存在着立法内容的不配套、水质标准的不统一、涵盖范围的不全面、法律规定不具体 等诸多问题，有关的质量标准，由不同部门参与制定，存在有明显矛盾【9 1 。针对这一问 题我国需要尽快制定出一部能够有效涵盖从取水到供水末端全过程的饮用水安全保障 法。针对饮用水安全的问题，杨文龙表示我国在生活饮用水安全方面已经具有相当广 泛的立法基础，从经验借鉴的角度看，世界上一些发达国家早在2 0 世纪初就有了生活 饮用水的立法，因此，我国制定生活饮用水安全法的时机与条件均已具备，应尽快予以 制定【l 们。全国人大代表、中科院海洋所研究员莫照兰提出了关于制定饮用水安全法 的议案。她认为，我国饮用水安全保障的法制建设现在仍未能跟得上时代的发展要求， 由于我国环境与资源保护方面相关的立法比较滞后，严重影响到了我国饮用水安全法律 法规的发展。保障饮用水安全需要全程性、综合性的法规来进行具体规范。而我国目前 仅仅制订了饮用水水质的卫生标准，且在实践中往往连这个标准都很难全面贯彻执行。 莫照兰在关于制定饮用水安全法议案中提出，完善保障饮用水安全的基本制度包括 水质标准制度、水质监测预警制度、水源保护区制度、应急反应制度等1 0 个方面f l l l 。 我国在饮用水安全方面的法治研究目前尚处于初级阶段，还需要更多的学者去进一步的 探索。 1 4 本文主要研究内容 本研究主要针对我国饮用水安全迫在眉睫的现状，通过对饮用水安全相关的法律法 规进行分析，并在借鉴国内外研究经验的基础上，试图构建起一个比较系统全面的饮用 水安全法律保护体系。主要研究内容如下： ( 1 ) 我国饮用水安全的现状分析：包括对饮用水及饮用水安全的概念进行科学的 界定，对饮用水水量不足、水源水质污染严重、饮用水预警和应急能力不足的现状进行 详细的描述与分析。 ( 2 ) 我国饮用水安全法律保护的现状及存在问题：法律保护现状包括宪法、 环境保护法以及单行法律法规对饮用水的保护，并通过详细的分析总结出我国现阶 段法律保护在立法、法律制度、法律意识和法律责任等方面存在的问题。 ( 3 ) 国外饮用水安全法律保护的现状及借鉴：通过对美国、日本、俄罗斯、中东 和北非地区的饮用水相关法律的研究，总结出国外饮用水安全保护给我国的启示。 ( 4 ) 我国饮用水安全法律保护的完善：在上述三章的基础上提出了完善我国饮用 水安全的法律保护方面的建议，并从立法、法律制度、法律意识、法律责任的角度分别 进行了详细的阐述。 东北林、l k 人学硕上学位论文 2 我国饮用水安全的现状分析 2 1 饮用水及饮用水安全 2 1 1 饮用水的界定 水是生命的源泉，是经济和社会发展不可缺少的物质条件，同时也是实现人类社会 可持续发展的重要因素，饮用水是水的种类之二，居于水资源利用价值的最顶端，是人 类生存和发展的最基本的物质保障。 我国目前尚未存在关于饮用水的标准定义，关于饮用水的具体内涵也是众说纷纭。 有的人将饮用水解释为能够满足人体正常生理需求的饮水和炊事、洗浴等日常生活需要 的用水【i2 1 。也有的人将饮用水解释为可以不经处理直接供给人体饮用的水【1 3 】。水在日常 生产生活中的形态是各种各样的，到底怎样的水才是真正意义上的饮用水，靠人的直观 感觉判断是无法确定的，需要一个科学的判断标准。我国新修订的生活饮用水卫生标 准中给生活饮用水做出了明确的定义，即：“生活饮用水是由集中式供水单位直接供 给居民作为饮用和生活的水，该水的水质必须确保居民终生饮用安全。”因为饮用水是 满足人类生存的基本条件，所以笔者认为，饮用水就是指无论是否经过处理，长期饮用 都不会对人的生命和健康造成损害的水。 2 1 2 饮用水安全的界定 饮用水安全是人类生存和社会发展的基本需求，目前，在国内各界人士对于饮用水 安全的定义还没有明确的表述。只是在我国2 0 0 4 年发布的农村饮用水安全卫生评价 指标体系中对农村安全饮用水标准做出了明确规定。该指标体系把饮用水分为安全和 基本安全两个档次，由水质、水量、方便程度和保证率四项指标组成，四项指标中只要 有一项低于安全或基本安全最低值，就不能定为饮用水安全或基本安全【1 4 】。这是对农村 饮用水安全的法律规范性概括，而关于城市饮用水安全问题，一般来说除了水质、水量 以外，管网覆盖率、管网停水率，水压等也是重要评价指标，无论怎样表述，饮用水的 功能和水资源自身的属性都决定了水量保证和水质达标是饮用水安全的两项基本要求 u 5 1 。在全世界范围内，对于饮用水安全的标准是众说纷纭，不但存在着不同国家不同标 准的问题，而且同一个国家制定的饮用水安全标准也会随着社会经济的发展而发生改 变。目前，我国在饮用水水质方面的规定是符合国家生活饮用水卫生标准要求的为 安全，而符合农村实施准则要求的为基本安全。低于农村实施准则要求的则为 不安全。 何为饮用水安全? 学界有不同的看法。目前有的学者认为饮用水安全即是狭义的水 安全，是指水量安全和水质安全，内涵是指在不超出水资源承载能力和水环境承载能力 的条件下，水资源的供给能够在保证质和量的基础上满足人类生存、社会进步与经济发 2 我隔饮j 玎水安全的现状分析 展，维系良好生态环境的需求【l6 1 。也有的学者认为，饮用水安全是指这样一种社会状 态：人人都有获得安全用水的设施和经济条件，所获得的水满足清洁和健康的要求，满 足生活和生产的需要，同时可使自然环境得到妥善保护【1 7 1 。还有的学者认为，饮用水安 全是指人人都可以及时、方便地获得满足清洁和健康要求的生活用水的一种社会状态 【i 引。总结上述各位学者专家的观点，笔者认为，饮用水安全是指通过确定自然因素和社 会因素的标准，来综合判定饮用水是否安全。用水安全是一项综合性的指标即需要考虑 到水质、水量、地域、时间等自然因素，还要考虑到生产生活用水量、污染物排放量、 净水技术水平、市场化等社会因素。 2 2 我国饮用水安全的现状 2 2 1 饮用水水量不足 虽然在这个世界上水量充足，覆盖了地球表面的大约7 0 ，但是全球的淡水供给却 是相对有限的。全世界水的总量中只有不到3 是淡水，而在这些淡水中，又大约有2 3 是被冰封在冰川中和极地的冰盖之下，在剩下来的1 3 淡水中，又有许多是被藏在土壤 之中和深埋在地下含水层中的。人口的增加和经济的发展，需要更多的淡水资源，但是 地球上可供人类利用的淡水资源却不到全球总水量的l 。长久以来，人类就依赖者这一 小部分淡水来满足人们的合理需要。在全世界范围内，这些需要包括：灌溉，占用水量 的2 3 ；工业，占用水量的1 4 ；剩下的用于家庭、娱乐和牲畜。“剩下的”部分包括满 足人类有足够的安全饮用水的基本生理需要【l9 1 。据专家预测，照此下去，到2 l 世纪 末，地球上的淡水资源将由人类消耗完结。联合国已大声呼吁：人类要开展一场用水革 命【2 0 】。霉 我国水资源短缺，许多湖泊面积缩小，黄河断流的时间越来越长，沼泽和湿地被排 干，越来越多的地区和城市缺水严重，现在我国正面临着严峻的水危机，人均淡水资源 量不足世界平均水平的1 4 ，仅为2 2 0 0 立方米，全国省份中宁夏、河北、山东、河南、 山西、江苏6 个省、区不包括过境水量人均淡水资源量低于5 0 0 立方米。城市是人口密 集和工业、商业活动频繁的地区，城市缺水在中国表现得越来越尖锐。美国兰德公司提 出影响中国经济增长可持续性的八大因素之一就是缺水和污染，它们对增长率的负面影 响达到1 0 - - - 2 o ，高于能源价格上涨和外商投资下降的影响【2 l 】。据统计，全国6 7 0 多座城市中有4 0 0 座缺水，其中严重缺水的就有1 0 8 座，地级以上城市中饮用水缺乏的 就达6 9 座之多。在3 2 个百万人口以上的特大城市中，有3 0 个长期受缺水困扰。由于 缺水，许多城市的工业企业不能正常开工，全国因缺水每年损失的工业产值达2 7 0 亿美 元。在中国等发展中国家，饮用水源管理可能比较落后，降水量也往往集中在一年的有 限时间内，饮用水源紧张状况一般在每流量单位1 0 0 0 人时就会出现【2 2 1 。我国是农业大 国，农业用水占全国用水总量的绝大部分。1 9 9 7 年至2 0 0 0 年北方大部分地区持续4 年 严重干旱，2 0 0 6 年至2 0 0 7 年重庆、四川发生百年不遇的夏秋冬春四季连旱，2 0 0 9 年中 国连续发生4 次大范围严重干旱，部分地区干旱持续时间长、缺水程度重、波及范围 东北林q k 人学硕上学化论文 广、造成危害大都是历史上少见的。截至2 0 1 0 年4 月6 日统计，全国耕地受早面积8 0 7 万公顷，全国因旱饮水困难人数达到2 5 9 5 万人，是多年同期的2 倍多。2 0 0 6 年8 月至 2 0 0 7 年1 1 月开展的我国首次全国农村饮用水与环境卫生现状调查的结果显示：我国农 村生活饮用水水源主要以地下水为主，饮用地下水的人口占7 4 8 7 ，饮用地面水人口占 2 5 1 3 ：饮用集中式供水的人口占5 5 1 0 ，饮用分散式供水的占4 4 9 0 e 2 3 1 。目前全国 近一半的耕地得不到灌溉，其中位于北方的无灌溉耕地约为7 2 。农业每年缺水达3 0 0 亿立方米，受旱面积约2 0 0 0 万公顷，农业每年因灌溉水不足而减产粮食2 0 0 亿公斤以 上。另外，我国至少有6 0 0 0 多万农村人口饮水困难【l 】。一缺水我们就抽地下水。过度 的抽地下水，致使华北出现了一个面积达2 5 万平方公里的大漏斗，并且每年以1 - 2 米 的速度在下沉。这个大漏斗又在河北等地产生了一系列大裂缝，几十年之间难以恢复。 一百年来，全球用水增加了5 倍，四十年后又要翻一番。由于缺水，粮食产量必然下 降，水价必然飞涨，水将继石油之后成为制约中国发展的主要因素。 2 2 2 水源水质污染严重 我国不仅是一个水资源贫乏的国家，而且是一个水资源污染严重的国家，中国工程 院院士、湖泊环境研究首席科学家刘鸿亮教授曾对全国5 5 0 0 0 公里的河段进行过调查， 结果显示：水质污染严重而不能用于灌溉的河段约占2 3 3 ，4 5 的河段鱼虾绝迹，8 5 的河段不能满足人类饮用水标准，生态功能严重衰退。2 0 0 5 年，全国七大水系的4 l1 个 地表水监测断面中有2 7 为劣v 类水质，基本丧失使用功能，流经城市的河段普遍受到 污染，8 0 以上的东部和西南地区湖泊存在不同程度的富营养化，全国有约3 亿人无法 获得安全饮用水。总体上看，中国水环境恶化趋势尚未得到根本遏制，治理污染速度赶 不上排放增加速度，污染负荷已超过水环境容量，污染防治前景极不乐观【2 0 1 。目前，地 表水污染依然严重。珠江、长江总体水质良好，松花江为轻度污染，黄河、淮河、辽河 为中度污染，海河为重度污染。全国流经城市的河段9 5 左右受到污染。地下水方面， 全国城市供水3 0 源于地下水，北方城市达8 9 ，近2 0 年城市地下水水质普遍恶化【1 1 。 根据最近完成的第二次全国水资源调查评价结果，按照水功能区划的标准，目前饮 用水源地水功能不达标率达3 5 6 ，其中河道不达标率4 4 、湖泊不达标率7 7 、水库不 达标率2 3 ；全国1 0 7 3 个城镇地表水饮用水水源地有2 5 的水质不达标；地下水水源地 水质问题也很严重，1 1 5 个地下水水源地中有3 5 不合格。除水源地常规水质项目超标 外，有毒有机物污染已在一些饮用水水源地检出，有些地区还相当严重。 我国优质淡水资源短缺，水源污染对人民身体健康的危害是严重的。饮用水中存在 的主要污染物按性质可以分为生物性、物理性和化学性污染物。生物性污染物主要指各 种病原微生物，此污染物将导致介水传染病的传播和流行，严格的水源卫生管理和常规 的饮水消毒处理基本能保障饮用水水质的微生物安全；物理性污染物主要指各种放射性 物质，将诱发人体细胞发生癌变、基因突变和先天性畸形，但是一般水体尤其是作为水 源地的水体，放射性污染程度很轻，一般检测不出【2 4 1 。化学性污染物，包括随污染进入水 2 我冈饮j j 水安全的现状分析 体的无机和有机化学物质。水源水中的污染物主要来自有机物，有机物大致可以分为二 类：一类是天然有机物，包括腐殖质、微生物分泌物、溶解的植物组织和动物的废弃 物；另一类是人工合成的有机物，包括农药、商业用途的合成物及一些工业废弃物【2 5 】。 目前污染物排放量长期居高不下，已经形成点源与面源污染共存、生活污染与工业排放 叠加、各种新旧污染与二次污染相互复合的严峻态势。 水环境问题在污染物排放总量不断增长的情况下，正从常规污染物的传统型污染转 向新旧多种污染物相互影响的复合型污染，从过去以工业污染为主转变为以生活污染为 主，并与工业污染和农业面源污染并存的格局，水体富营养化日趋严重【2 6 1 。我国的饮用 水与世界其他国家相比属于低标准安全水，即使达标的自来水在输水管网、高楼水塔中 也会造成二次污染。老百姓喝到的水也往往达不到标准。据2 0 0 4 年1 0 月建设部组织对 全国3 6 个重点城市进行的城市供水水质监督检查情况来看，采集的6 3 4 个水样中，全 分析样品除公共供水合格率9 0 1 1 外，二次供水合格率8 0 8 3 ，各类自建设施供水合 格率只有4 5 1 2 【2 7 】。而2 0 0 9 年，全国生活饮用水卫生( 供水) 被监督单位7 0 万个，从 业人员3 3 0 万人，持健康证人数占8 1 3 。生活饮用水经常性卫生监督1 9 3 万户次， 合格率为8 5 6 ，对涉水产品进行抽样监测4 6 5 6 件，合格率9 3 1 【2 引。， 由于中国目前财力有限，水质检测指标远远落后于国际先进水平。但有些地区仍有 证据表明，一些恶性疾病的发病率和疾病发病率在急剧上升，饮用水的品质低下是致病 的主要原因之一【2 6 】。随着工业的发展，水污染日益严重，已对人类的生存安全构成重大 威胁，成为人类健康、经济和社会可持续发展的重大障碍。 2 2 。3 饮用水预警和应急能力不足 由于我国在饮用水安全方面的应急和预警工作起步相对较晚。致使现阶段关于饮用 水资源污染与饮用水环境破坏的预警机制不完善，相应的应急处理能力明显不足。严格 的说对饮用水危机进行预警是一项严谨的技术工作，对社会公共利益具有重要的影响， 如果对不履行水危机，预警制度可能造成很大的污染损害。在无锡水危机之前，各方监 测数据已经显示出，太湖水位低、富营养化严重的等种种危机征兆，但政府的应急机制 却是在5 月2 9 日水质恶变、市民哄抢饮用水现象发生之后才得以紧急启动的，未捕捉 到这一系列危机征兆，更不用说提前预测到危机并发出警报。公共供水系统所涉及地区 一般拥有高度密集的人口，担负着各项重大的社会职能，因此，公共供水系统必须具备 相应的抗风险能力，即要有相应的饮用水安全应急处理机制。我国现阶段饮用水安全突 发事件预警与应急机制的不完善，使相关部门无法明确职责，及时采取强有效的处理措 施，这就导致很多地方饮用水污染事故发生前，没有进行科学的预警，而在污染事故发 生后，相关部门又不能及时有效的采取措施，不能达到以最快的速度来恢复生产生活的 正常秩序。饮用水安全的突发事件主要是由于突发性的污染物质泄露、排放等因素，导 致水质瞬间恶化，威胁公共供水源地和输水管道，使大量人口短时间内无法获得干净、 安全的饮用水，容易引发社会混乱。我国近几年这样的水污染事故时有发生，2 0 0 5 年 东北林q k 人学硕l 学化论文 1 1 月1 3 日下午，中国石油吉林石化公司双苯厂发生爆炸事故，造成松花江部分江段污 染，但这一消息直到1 1 月2 1 日才向公众发布，并且在首次宣布停水时哈尔滨政府还隐 瞒了停水的真实原因，直到当日的第二个公告才将停水原因由“市政供水管网设施进行 全面检修”改为“松花江水可能受到上游来水的污染 【2 9 1 。哈尔滨市自来水被迫停水4 天，超市的包装水被抢购一空。2 0 0 9 年7 月2 3 日，内蒙赤峰暴雨致使污水侵入饮用水 源井造成污染，自7 月2 5 日，赤峰新城区1 8 个居民小区陆续有部分居民饮用自来水后 患病p 0 1 ，受污染地区居民饮水受到影响。类似的突发事件时有发生，但是大多数城市的 供水仍然属于单一水源，后备水源不足，一旦发生突发事件，居民饮水受影响较大，严 重的可能引发社会危机。 2 2 4 保障饮用水安全的重要意义 联合国大会2 0 1 0 年7 月2 8 日投票通过决议明确宣布，享有安全和清洁饮水和卫生 设施是充分享受生命权所必不可少的一项人权。决议同时还指出目前全世界约8 8 4 亿 人不能享受安全饮水以及2 6 亿多人不能享受基本卫生设施的事实。可见，保障饮用水 安全是保障人权、生命健康权、环境权的重要体现，保障饮用水安全是全人类的共同责 任。 我国目前正在以最稀缺的水资源和最脆弱的水生态系统，支撑着历史上最大规模的 人口，负担历史上最大规模的人类活动，同时使我们面临着历史上非常严峻的水危机， 不仅对当代人的身体健康和生活构成威胁，而且直接危及子孙后代的生存条件【2 6 1 。水资 源短缺状况日趋突出，水体污染危害日益严重，水生态迅速恶化。大多数城镇因工业、 生活污水排放和农业面源污染超过了当地水系生态自我修复的临界点，不仅引发了大量 水生物种的消失，而且导致富营养化，使水质不断恶化，城镇水系的生态一旦步入恶性 循环之后，要恢复昔日的水生态的代价就十分高昂【2 7 】。 展望未来，随着社会经济的进一步发展，水资源不安全、水环境不安全和水生态不 安全还会越来越突出，有可能演化为未来几十年中华民族生存与发展的主要危及之一。 饮用水是水资源的重要组成部分，直接关系到饮用人群的健康与生命安全，关系到社会 稳定。因此，需要从维护国家安全、人类的生命安全的角度出发，做到切实有效的保证 饮用水的供应与安全。切实保障饮用水安全，也是中国现代化建设过程中必须高度重视 和着力解决的重大战略性问题。 2 3 本章小结 本章通过对饮用水及饮用水安全定义的阐述，对这两个概念进行了科学的界定，明 确其深刻的内涵及判断标准，是我们进行饮用水安全问题研究的必要前提。同时从饮用 水水量、水质及预警和应急三个方面对我国饮用水安全的现状进行详细的介绍，说明保 障饮用水安全问题研究的重要意义。 3 我闺饮用水安伞法律保护的现状及存在问题 3 我国饮用水安全法律保护的现状及存在问题 3 1 饮用水安全法律保护的现状 我国的饮用水安全法律体系并不是十分完善，还没有形成一个单独完整的法律规范 体系。饮用水安全方面的法律规定主要体现在环境与资源保护的相关法律、行政法规和 部门规章之中。法律方面的规定主要有宪法、环境保护法、中华人民共和国水 法和中华人民共和国水污染防治法等。行政法规和部门规章方面主要有水污染 防治实施细则、取水许可制度实施办法、生活饮用水卫生标准等。从地方来看， 省级人大及其常委会颁布的地方性水法规已有近百件，省级政府发布的规章有二百多 件，各种地方性规范性文件近千件，其范围涉及水资源管理、水环境保护、开发利用、 节约以及水害防治等各个方面，基本形成了比较完整的地方水法规体系【3 1 1 。这些法律法 规组成了一个具有中国特色的饮用水保护法律体系，对我国饮用水的保护、利用、开发 等方面发挥了重要的作用。因此，梳理我国目前的饮用水安全法律规范，制定并实施法 律对于饮用水的有效保护是完全必要的，法律在这一领域中的作用也得到了充分的认 可。 3 1 1 宪法和环境保护法对饮用水的保护 我国宪法在环境与资源保护方面明确规定了国家的基本权利、义务和方针，对环境 保护提出了目标和要求：国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。 宪法第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都 属于国家所有，即全民所有，由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩 涂除外。 对水的归属问题作出了高度概括性的规定，该条明确规