（诉讼法学专业论文）公诉权制约机制研究.pdf

摘要 现代法治社会要求国家权力的行使应当以保护公民权利为宗旨，为 防止权力因本能和恣意的扩张侵犯公民个人权利，规范权力的正当行使， 有必要为其设立一定的界限。公诉权是一种国家权力，而且在以国家追 诉主义为主导的现代刑事诉讼中，公诉权也是最基本和最重要的刑事追 诉权，它的行使关乎公民的宪法性基本人权。公诉权是一种国家权力这 一特征，一方面要求公诉权在行使时应遵循公共利益原则，坚守合法性 与公正性，另一方面又指明了公诉权存在被滥用的可能，这种权力的辩 证关系要求我们在制度设计上对公诉权进行必要的制约，保证公诉权的 良性运作，防止权力擅断。从立法实践来看，无论是英美法系国家，或 是大陆法系国家，对公诉权进行制约已成为各国立法的共识。公诉权制 约的理论基础在于人权保障和程序法定，检察机关基于其追诉机关的身 份，在行使公诉权时不可避免的带有惩罚犯罪、追求胜诉的倾向，这种 倾向极易侵犯公民的人身、财产等基本权利，从保障人权的角度出发， 需要对公诉权的行使予以必要的制约，防止权力滥用以至侵害人权；公 诉权制约同样符合程序法定的要求，程序法定要求法律明确检察机关在 刑事诉讼活动中的职权范围及运行程序，保证检察机关依法办事，使裁 量建立在正当程序的基础上。现实中，滥用公诉权的危害极大，公诉权 滥用不仅侵害公民的权益，还会使检察机关公诉活动的正当性和合法性 受到质疑，导致司法权威的丧失，并危害司法公正，破坏法治，再加之 公诉权的扩张趋势，对公诉权进行有效的制约具有重要的现实意义。我 国立法对公诉权制约的现行规定看似严密，但大都集中在对不起诉的制 约上，且效果不大；而对于提起公诉的制约较为无力，对公诉变更的制 约更是无从谈起。概言之，我国目前的公诉权制约机制作用不大，且宽 严不当，无法保证权力正当有效的行使。针对我国公诉权制约的现状， 笔者提出了以权力制约和权利制约两种模式完善我国的公诉权制约机 制。权力制约，是通过权力资源的合理配置，使一种权力为另一种权力 的运用设定界限，防止权力的无限膨胀，即以权力制约权力，以立法权 和法院的司法权制约公诉权，一方面，完善立法规定，以立法的形式确 立公诉变更制度；另一方面，加强法院的制约，以保证公诉提起的正当 性为目标改革和完善公诉案件的庭前审查程序。权利制约，即以权利制 约权力，在法治社会中，公民权利能形成一种巨大的约束国家权力的力 量，因此可以通过赋予当事人完整的诉讼权利以对抗强大的国家权力， 这既包括加强检察机关的告知义务和建立不起诉听证制度以扩大当事人 的参与权利，也包括完善当事人的申诉权和改革公诉转自诉制度以加强 当事人的救济权利；另外，还可以通过完善人民监督员制度加强社会公 众对公诉权的制约。笔者期望通过本文的论述，能较好地解决刑事诉讼 活动中公诉权制约方法的贫乏和手段的失效这一问题，同时促使检察官 在公诉活动中正确履行职责，摆脱将胜诉作为唯一追求的理念的束缚， 真正成为“法律的守护者”，成为正义的化身。 关键词：公诉权；权力制约；人权保障 t h em o d e ms o c i e t yo fr u l eb yl a wr e q u i r e st h a tt h ee x e r t i o no fp o w e ro f s t a t es h o u l di n s i s tt h et e n e to fp r o t e c t i n gc i v i lr i g h t s f o rt h es a k eo f p r e v e n t i n gt h ep o w e r sa r b i t r a r yd i l a t i o nb a s eo n i t si n s t i n c t , a n dp l e d g i n gt h e p o w e ri nt h ev e r ya c to fe x e r t i o n ，i ti sn e c e s s a r yt h a tw es h o u l ds e tu pl i m i tt o t h en a t i o n a lp o w e ri no r d e rt op r o t e c t i n gc i v i lr i g h t s t h ep o w e ro fp u b l i c p r o s e c u t i o nb e l o n g st ot h ep o w e ro fs t a t e , a n di nt h em o d e r nc r i m i n a l p r o c e d u r et h a tg i v e sp r i o r i t yt ot h en a t i o n a lp r o s e c u t i n gd o c t r i n e ，t h ep o w e r o fp u b l i cp r o s e c u t i o ni sa l s ot h em o s tb a s i ca n dm o s ti m p o r t a n tp o w e rt o p r o s e c u t e ，s oi t se x e r t i o nc o m e sd o w nt ot h eb a s i cc o n s t i t u t i o n a lc i v i lr i g h t s t h ec h a r a c t e rt h a tt h ep o w e ro f p u b l i cp r o s e c u t i o ni sak i n do f p o w e ro fs t a t e ， o nt h eo n eh a n dd e m a n d st h a ti t se x e r t i o ns h o u l df o l l o wt h ep r i n c i p l eo f p u b l i c i n t e r e s ta n di n s i s tt h e v a l i d i t ya n dj u s t n e s s ，o nt h eo t h e rh a n d d e m o n s t r a t e st h ep o w e ro fp u b l i cp r o s e c u t i o ne x i s t st h ep o s s i b i l i t yo fa b u s e t h ed i a l e c t i cc o n n e c t i o no ft h ep o w e rr e q u i r e st h a tw es h o u l dp u tu p n e c e s s a r yc o n d i t i o n so nt h ei n s t i t u t i o n a ld e s i g n i n g s ot h a tw ec a na s s u r et h e e x e r t i o no ft h ep o w e ro fp u b i cp r o s e c u t i o nb ef m ea n dw ec a np r e v e n tt h e a r b i t r a r yd e c i s i o no f t h ep o w e r t h et h e o r e t i c a lf o u n d a t i o n so f r e s t r i c t i n gt h e p o w e ro fp u b l i cp r o s e c u t i o n 棚七t h eg u a r a n t e eo fh u m a nr i g h t sa n dt h ed u e p r o c e s s t h ep r o s e c u t o r i a la p p a r a t u sh a st h es t a t u so f p r o s e c u t i n gd e p a r t m e n t , 5 0i ti si n e v i t a b l et h a tt h ed e p a r t m e n to fp r o s e c u t i n gh a st h et e n d e n c yo f p u n i s h i n g t h ec r i m ea n dw i n n i n gt h el a w s u i t t h i sk i n do f t e n d e n c yi st e r r i b l y i n f r i n g i n go n t h eb a s i cc i v i lr i g h t so f p e r s o na n dp r o p e r t ya n ds oo n f r o mt h e a n g l eo fg u a r a n t e e i n gh u m a nr i g h t s ，i ti sn e c e s s a r yt or e s t r i c tt h ee x e r t i o no f t h ep o w e ro f p u b l i cp r o s e c u t i o ns ot h a tp r e v e n t i n gt h ei n f r i n g e m e n to f h u m a n r i g h t sf r o mt h ea b u s eo fp o w e r t h er e s t r i c t i o no ft h ep o w e ro fp u b l i c p r o s e c u t i o n i sa l s oa c c o r d i n gw i t ht h er e q u e s to fd u ep r o c e s s t h ed u e p r o c e s sr e q u i r e st h a tt h e c r i m i n a l p r o c e d u r a la c t i v i t i e s o fp r o s e c u t o r i a l a p p a r a t u s ，i n c l u d i n gt h er e s p o n s i b i l i t i e sa n dt h el i m i t so nt h ep o w e r sa n di t s p r o c e d u r e ，s h o u l do b e yt h el a w , a n d t h ed i s e r e q i o ns h o u l db ee s t a b l i s h e do n t h eb a s eo fd u ep r o c e s s i nf a c t ，a b u s eo ft h ep o w e ro fp u b l i cp r o s e c u t i o nh a s t e r r i b l eh a r m s ，i tw i l li n f r i n g eu p o nc i v i lr i g h t s ，b r i n go nt h el o s to f j u d i c i a l a u t h o r i t y , h a r mj u d i c i a lj u s t n e s s ，d e s t r o yt h em l eb yl a w , a n dt h ev a l i d i t yo f t h ep u b l i cp r o s e c u t i o n sa c t i v i t i e sw i l lb eo p p u g n e d i na d d i t i o n ，t h ep o w e ro f p u b l i cp r o s e c u t i o nh a st h et e n d e n c yo fd i l a t i o n ，s oi ti sv e r yi m p o r t a n tt o r e s t r i c tt h i sp o w e re f f e c t i v e l y t h el e g i s l a t i o na b o u tr e s t r i c t i n gt h ep o w e ro f p u b l i cp r o s e c u t i o ni no u rc o u n t r ys e e m ss t r i c t l y , b u ti t i sa l m o s ta b o u tt h e r e s t r i c t i o no fn o n p r o s e c u t i o n , a n dt h ee f f e c ti sn o tv e r yg o o d ，f u r t h e rm o r e , i t i sa l m o s tb l a n kf o rr e s t r i c t i o no fp r o s e c u t i o na n dt h ec h a n g eo fp u b l i c p r o s e c u t i o n i naw o r d t h ea c t u a lm e c h a n i s mf o rr e s t r i c t i n gt h ep o w e ro f p u b l i cp r o s e c u t i o nh a sn og r e a tf u n c t i o n ，i tc a n n o tg u a r a n t e et h ep o w e r e f f e c t i n gj u s t n e s sa n dv a l i d l y a i ma tt h ea c t u a l i t ya b o u tr e s t r i c t i n gt h ep o w e r o f p u b l i cp r o s e c u t i o ni no r rc o u n t r y , t h ep e n m a nb r i n g sf o r w a r dt w op a t t e r n s t op e r f e c tt h em e c h a n i s mf o rr e s t r i c t i n gt h i sp o w e r , t h e s ea r er e s t r i c t i o nb y p o w e ra n dr e s t r i c t i o nb yr i g h t s t h er e s t r i c t i o nb y p o w e rm e a n ss e t t i n gu p t h e a m b i tf o rt h ep o w e ro f p u b l i cp r o s e c u t i o nb yo t h e rp o w e ro f s t a t ep a s s i n gb y r e a s o n a b l ec o l l e c t i o no fp o w e rr e s o u r c e s ow ec a np r e v e n tt h ep o w e ro f p u b l i cp r o s e c u t i o ne x p a n d i n gi l l i m i t a b l y , i no t h e rw o r d s ，w ec a nr e s t r i c tt h e p o w e ro fp u b l i cp r o s e c u t i o nb yl e g i s l a t i v ep o w e ra n dj u d i c i a lp o w e r , o nt h e o n eh a n d ，w es h o u l de s t a b l i s ht h es y s t e mo fc h a n g eo fp u b l i cp r o s e c u t i o ni n t h el e g i s l a t i v ef o r mt op e r f e c tt h ec r i m i n a lp r o c e d u r a ll a w , o nt h eo t h e rh a n d ， w ec a ns t r e n g t h e nt h ej u r i d i c a ls u p e r v i s i o n ，r e f o r mt h ep r e v i o u s - c o u r t e x a m i n a t i o n a lp r o c e d u r ei no r d e rt oa s s l t r ei n i t i a t i n gt h ep u b l i cp r o s e c u t i o n f a i r l y t h er e s t r i c t i o nb yr i g h t sm e a n sc i v i lr i g h t sc a nf o r ma l le n o r m o u sf o r c e t or e s t r i c tn a t i o n a lp o w e ri ns o c i e t yo fr u l eb yl a w , s ow ec a ns e tu pi n t a c t l a w s u i tr i g h to f p a r t i e s k e y w o r d s ：p u b l i cp r o s e c u t i o np o w e r ；p o w e rr e s t r i c t i o n ；g u a r a n t e eo f h u m a nr i g h t s 承诺书 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导 下独立完成的，学位论文的知识产权属于山西大学。如 果今后以其他单位名义发表与在读期间学位论文相关 的内容，将承担法律责任。除文中已经注明引用的文献 资料外，本学位论文不包括1 王t - - i 其他个人或集体已经发 表或撰写过的成果。 学位论文作者( 签章) ：白1 各 2 0 0 7 年岁月be t 引言 引言 作为国家追诉主义主导下的现代刑事诉讼中最重要的刑事追诉权，公诉权首先 是一种国家权力，就权力的一般性而言，权力由于其实质主体与形式主体的相分离 而存在被滥用的可能；公诉权同时以追诉犯罪为天然使命，对于被卷入刑事诉讼活 动的个人( 无论是被追诉人还是被害人) ，公诉权的行使可能会对其产生无法估量的 影响，而个人弱小的地位却难以与强大的国家追诉相抗衡，公诉权的这一特性决定 了公诉权容易被滥用，并且公诉权的滥用危害甚大。在我国，检察机关行使公诉权 的参酌范围非常宽泛，且随着犯罪数量的增多、起诉便宜原则的采用，公诉权呈现 出日益膨胀的趋势，加之立法的滞后、制度的缺失和实践中一些“隐性规则”的存 在，公诉权面临着被滥用的重重危险。公诉是沟通侦查和审判的“桥梁”，随着控审 分离、控辩平等、审判中立等现代刑事司法理念的深入人心，如何能保证公诉权在 适度的范围内正确行使，成为现阶段一个值得关注的课题。正如法谚所云：。程序之 于权力，犹如牢笼之于猛兽”，规范公诉权的行使离不开程序的制约。目前学者们大 多已经认识到公诉权容易被滥用，关于如何控制公诉权滥用的探讨也在深入进行， 但还仅限于某一个或几个方面，尚缺乏系统研究。本文从分析制约公诉权的理论基 础和现实依据入手，同时考察国外的立法、司法实践和我国公诉权制约的现状，提 出从程序法的角度如何完善公诉权制约机制。“机制”一词，辞海的解释是：“机 器的构造和运作原理”，公诉权制约机制，同样是指如何构造和运作公诉权制约体系， 通过公诉权制约机制研究，笔者期望能较好地解决刑事诉讼活动中公诉权制约手段 和方法贫乏的问题，以规范公诉权的正当行使，促进公诉价值的实现，维护人们的 正义诉求。 一、公诉权概述 ( 一) 公诉权的含义 公诉，是与私诉相对应的概念，指国家基于公共利益及被害人的合法权益对危 害社会的犯罪行为向审判机关提起诉讼的活动。公诉权是大陆法系国家刑事诉讼理 论中的概念，源于法国法中的a c t i o n p u b l i q u e ，自公元十四世纪法国出现检察官一职， 公诉制度即在刑事诉讼中得到正式确认并逐渐成为世界各国刑事诉讼的主要控诉方 式。所谓公诉权，是指法定的专门机关( 通常是检察机关) 代表国家提请法院追究 犯罪嫌疑人刑事责任的权力。在以国家追诉主义为主导的现代刑事诉讼中，公诉权 公诉权制约机制研究 无疑是最基本和最重要的刑事追诉权。公诉权包括积极公诉权和消极公诉权两个方 面，前者为起诉权，具体表现为提起公诉、支持公诉、变更公诉( 包括变更、撤回 和追加指控) 、抗诉等一系列积极推进刑事诉讼活动的行为；后者为不起诉权，是指 公诉机关不将刑事案件移交法院进行审判而终止诉讼的权力。 为进一步明确公诉权的含义，根据不同的标准可将公诉权分为抽象意义上的公 诉权和具体意义上的公诉权、实体公诉权和程序公诉权。i l i 一是根据公诉权是否指向具体的诉讼对象，将其划分为抽象意义上的公诉权和 具体意义上的公诉权。抽象意义上的公诉权并不针对具体的诉讼对象，而是为了说 明公诉权的归属问题，是存在于法律层面的静态的公诉权，如我国宪法规定公诉由 人民检察院负责，其所赋予的检察机关的公诉职权即属于抽象意义上的公诉权。具 体意义上的公诉权则是将公诉权指向了特定的诉讼对象，即在刑事诉讼活动中，检 察官对某一刑事案件享有的具体的诉讼权力，属于动态的公诉权。 二是实体公诉权和程序公诉权。实体公诉权是一种实体性权力，指因犯罪行为 的发生而形成的刑罚请求权，这种刑罚请求权基于国家维护统治秩序的需要而产生， 只要犯罪主体实施了犯罪行为并且应当承担刑事责任，就会产生国家对其进行追诉 的权力，实体公诉权是国家刑罚权在公诉阶段的表现。程序公诉权是指符合法律程 序上的条件而向法院提起公诉进而引发审判程序的权力，是一种程序性权力，其法 律效果是启动刑事审判程序。实体公诉权是程序公诉权的内在根据，程序公诉权的 行使应当以实体公诉权的存在为前提。 ( 二) 公诉权的特征 1 公诉权是一种国家权力 在刑事追诉权的发展史上，犯罪最初被视为是对受害人个人权利的侵犯，加之 当时国家对社会生活各个方面的干预能力较弱，因此对犯罪的追诉主要由个人进行， 即刑事追诉权主要由私人享有而非国家享有。然而随着社会生活的日益复杂化和社 会矛盾的激化，人们认识到犯罪不仅仅直接侵害个人的权益，而且犯罪行为造成的 后果还包括威胁社会安全稳定的秩序，进而危及国家的统治秩序。既然犯罪在实质 上侵害了国家利益，加之国家追诉在收集证据、查明真相及追求公正等方面具有私 人追诉无法比拟的优势，国家成为对犯罪行为进行追诉的主体就应当责无旁贷。随 着刑事追诉权主体逐渐由个人演变为国家，公诉权就成为国家权力的重要组成部分。 所谓权力，是指某些人对他人产生预期效果的能力。1 2 j 在政治学上，权力有公权 公诉权概述 力与私权力之分，国家权力是一种公权力，而公权力的一个重要特征，即控制权 ( p o w e ro v e r ) 与行动权( p o w e rt o ) 相分离。对国家权力而言，一方面，权力的真 正主体是国家，另一方面，权力又被赋予某些负有特定职责的机关和个人代表国家 来行使，这些机关和个人是权力的形式主体，其所行使的权力是一种非我权力、代 表性权力。公诉权作为国家权力的一种，其实质主体与形式主体也是相分离的。在 我国，公诉权的实质主体是国家，代表国家行使公诉权的具体机关为各级人民检察 院。检察机关享有的公诉权也是一种非我权力、代表性权力，检察机关在行使这一 权力时，应当站在国家的立场，基于维护国家和社会公共利益这一宗旨客观公正的 实施公诉。 对于公诉权究竟属于何种性质的国家权力，理论界颇有争议。按照我国的通行 说法，检察机关是司法机关，公诉权应当属于司法权。诚然，检察机关在进行公诉 活动时履行着一定的裁判职能，且检察机关作为社会公共利益的代表具有高度的独 立性，所以公诉权具有一定的司法性质。但公诉权以检察机关的积极行使为前提， 具有一定行政权的特征，并不符合司法权的被动性、中立性等属性，因此将公诉权 定位为司法权并不十分准确。同样，公诉权也不应被简单划归为行政权的范畴。笔 者认为，在目前对公诉权的权力属性难以形成一致看法的情况下，可以将其视为一 种兼具司法性和行政性的“准司法”权。 2 公诉权是一种司法请求权 公诉权是检察机关提请法院对刑事案件进行裁决的权力，它作为诉权的一种，同 其他诉权一样，是一种司法请求权，这种司法请求权区别于其他诉权的特殊性在于 其权力的来源和基础是国家的刑罚权。刑罚权是国家对犯罪人适用刑罚。籍以惩罚 犯罪人的权力。刚公诉权与刑罚权之间具有十分密切的关系，一方面，刑罚权是公诉 权产生的前提，刑罚权的范围决定了公诉权的范围，包括对事范围和对人范围；另 一方面，国家刑罚权在具体案件中需要借助公诉权的行使方能实现。 公诉权作为一种司法请求权主要包括两项内容，一是审判发动请求权，即公诉 机关有权要求法院对被提起公诉的刑事案件予以受理，从而启动审判程序；二是有 罪判决请求权，郎在审判程序发动后，公诉机关有权要求法院对案件进行实体裁决， 从而确定被告人的刑事责任。由于请求权的属性，公诉权只是一种程序性权力，并 。持此主张的学者认为，在我国，检察机关是一个独立完整的机构体系，检察机关与审判机关平行设置，它们是 我国的两大司法机关，检察官的地位和职责近似于法官，所以检察官也应归类于国家的司法官员：还有学者认为， 公诉权具有卅法和行政双重性质，但在法制j ：应当定位为司法权，这有利于保障一d 法权的和检察官的独立性，有 利于其严格执法。参见张建伟刑事司法体制原理【m 】北京：中国人民公安大学出版社，2 0 0 2 2 6 3 公诉权制约机制研究 不具有实体判定权能和最终处置权能，不能对实体权利义务关系作出权威性和终局 性的裁判。但是，由于公诉权的行使使得国家对被追诉者的刑事法律地位提出公开 责难，被追诉者被置于国家的对立面，其权利义务会遭到一定程度的限制甚至剥夺， 而且还可能面临被科以刑罚的直接威胁，因此，从保护公民权利的角度出发，公诉 权的行使应当非常慎重，不能随意滥用。 3 公诉权是一种犯罪追诉权 正是基于犯罪这一危害社会的行为的客观存在，公诉权才逐渐从国家权力的庞 大体系中分离出来，行使追诉犯罪的职能。可以说，没有犯罪，没有国家对犯罪进 行追究的必要，就不会有公诉权的产生。因此，公诉权理所当然的以打击犯罪为己 任，以追究犯罪人的刑事责任为天然使命。犯罪追诉权作为公诉权的特征之一，表 明公诉机关有权通过提起公诉、支持公诉等一系列诉讼活动对犯罪予以追究并通过 诉讼的进行最终由审判实现其追诉目的，而且公诉权应由公诉机关独立自主的行使， 具有主动性、专属性的特点。就具体案件而言，“公诉权因犯罪的发生而产生，因被 告人之死亡、实效的完成、赦免，以及确定性判决的既判力而消灭”。1 4 j 公诉权作为 一种犯罪追诉权，要求公诉机关积极、主动地行使权力，并且不能同其他请求权主 体一样适用处分原则，只要具备法定起诉条件且没有不起诉的根据，公诉机关就必 须履行职责提起公诉，“该出手时就出手”，否则即构成失职。 公诉权的上述三个特征中，国家权力作为基础特征，确定了公诉权的公权力性， 体现了公诉权与一般性诉权的区别；司法请求权与犯罪追诉权是其诉权特征，该诉 权的基础是国家刑罚权，其中，司法请求权表明了公诉权的程序性，犯罪追诉权则 表明了其目的性，二者体现了公诉权与其他国家权力的差异。公诉权所具有的三种 特征要求检察机关在行使权力时，一方面应积极履行追诉犯罪之职能，不得懈怠职 权；另一方面应坚持客观公正的立场，遵守检察官的客观义务，做到适当追诉，在 一次次的公诉活动中展现自己的品格。 ( 三) 公诉权的运行 1 公诉权的运行原则 公诉权的运行原则，是指贯穿于公诉活动全过程，对公诉具有指导和规范作用 的，公诉机关在实施公诉行为时应当遵循的准则。公诉权的运行原则可以为公诉权 的行使提供两方面的作用：一是为公诉机关履行公诉职能提供法律依据，二是对公 诉自由裁量权作出必要的限制，防止公诉机关滥用权力。公诉权的运行原则主要包 4 公诉权概述 括以下几个方面： ( 1 ) 公共利益原则。公共利益( p u b l i ci n t e r e s t ) ，是指作为有机整体的公众所共 同享有的权益、福利和价值，包括公共秩序、公共道德、公共财产、公共安全等。【5 】 公诉权的行使应当遵循公共利益原则，这是由检察机关的法律地位决定的。在现代 社会，犯罪被认为是危害社会秩序和国家统治的行为，检察机关作为负责对犯罪进 行追诉的国家专门机关，其行使公诉权就应当从维护社会公共利益的角度出发，实 现国家的刑罚权，否则就丧失了其参与刑事诉讼的意义。检察机关被公认为是社会 公共利益的代表，如英国检察机关在起诉斟酌上遵循前总检察长萧克罗斯的一句名 言：“有犯罪嫌疑就必须起诉，这从来不是我们国家的方针，我希望今后也不会是。 在指导检察长工作的最初规则中就已规定，只有当罪行和犯罪时的情形具有这样一 个特点该案件的起诉符合公共利益，他才应该起诉。公共利益仍然是我们应当 考虑的首要问题。”1 6 1 检察机关从维护公共利益的高度出发，权衡各方面的权利义务， 其公诉较之于被害人的私诉能更好的维护社会的整体利益。而且，当检察机关对于 无明显放害人的案件，如贪污、渎职等案件提起公诉时，这种维护公共利益的目的 就愈发突显出来。可以说，公共利益是公诉权设立的出发点。公共利益原则要求检 察机关进行公诉时，尤其是在行使自由裁量权时，应当捧除恣意，确保公诉权在符 合公共利益的范围内正确行使。 ( 2 ) 合法性原则。合法性原则是指公诉权应当遵守在法律规定的范围和权限内， 依照法定程序进行这一原则。在公诉活动中强调合法性原则，目的是为了保障公诉 权在法定的范围内正确行使，防止权力的私利化、专制化和任意化，防止权力成为 一种资本。 7 1 公诉作为刑事诉讼中的重要环节，在履行这一权力时，检察机关只有遵 循法定程序，正确适用法律对案件进行处理，才能实现刑事诉讼惩罚犯罪和保障人 权的双重目的，保障刑事诉讼活动的顺利进行。我国刑事诉讼法第六条规定， 人民检察院进行刑事诉讼，必须以事实为根据，以法律为准绳，可见合法性原则己 为我国立法所确认。在我国，检察机关行使公诉权主要应当遵守刑法和刑事诉讼法 的规定，一方面应当以法律为尺度和标准对刑事案件作出判断和处理，另一方面在 实麓公诉活动时应严格遵守刑事诉讼法关于程序的规定，依法办案。 ( 3 ) 公正性原则。公正，又称为公平、正义，美国哲学家约翰罗尔斯认为， 正义之于制度，犹如真理之于思想。口l 公正这一抽象的概念体现了社会成员对获得公 平待遇的渴求，千百年来，人类对公正的追求可谓孜孜不倦。公正是现代法律制度 所追求的目标，人们也往往把公正作为评判一项法律制度是否正当的重要标准。公 公诉权制约机制研究 诉权的行使应当遵循公正性原则，这是因为检察机关行使公诉权不仅仅是为了追究 犯罪，更重要的是为了在刑事法领域实现社会正义，在此意义上可以说，公正是现 代公诉制度的灵魂，一个缺乏公正原则的公诉制度势必会影响国家追诉权的正确行 使，影响刑罚权目的的实现。公正性原则要求“在那些关系公民自由和幸福的地方， 不应该让煽动不平等的那些感情作怪”，1 9 1 检察机关在进行公诉时，应当排除偏见， 客观公正的对案件作出处理，既要考虑被害人的利益，也要考虑犯罪人的犯罪动机、 犯罪结果、社会危害程度等具体情形，尤其是在当今惩罚犯罪与保障人权的刑事诉 讼理念日益深入人心的社会背景下，应当特别注意对犯罪嫌疑人合法权益的尊重和 保护。公正性原则还要求，公诉权的行使应当体现平衡，不仅要对同一案件中的各 个当事人进行平衡，而且还要对有相同或相似情节的不同案件进行平衡，使公诉活 动更趋于公平合理。 2 公诉权的运行模式 公诉制度作为现代刑事诉讼制度的重要组成部分，伴随着世界各国刑事诉讼制 度的相互影响和借鉴，一方面已经呈现出了一定程度的趋同性，另一方面由于各国 自身历史传统和制度背景的不同，公诉权在运行过程中又蕴含着丰富的个性。根据 公诉权的归属不同，可将公诉权的运行大致分为两种模式：垄断式和分权式。i l 0 j ( 1 ) 垄断式。垄断式是指公诉权由检察机关独占，其他机关无权行使公诉权。 在垄断式模式下，检察机关在具体案件中自主决定是否提起公诉，并且检察机关的 起诉决定具有启动审判程序和确定审判范围的效力。日本的刑事公诉制度是该模式 的典型，日本学者称之为“起诉垄断主义”或“检察官起诉独占主义”，还有一些国 家如美国、法国、德国等对于一些特定的性质不严重的轻微犯罪案件也采用这种模 式。垄断式意味着检察机关独立的行使公诉权，这有助于及时追究犯罪，提高公诉 权的运行效率，符合诉讼经济原则。但是垄断式在追求诉讼效率的同时，因为缺乏 必要的控制而不可避免的存在着容易导致公诉权滥用的问题，如应当起诉而不起诉、 无犯罪嫌疑而起诉、不平等起诉等滥用公诉权的情形在垄断式模式下就无法得到有 效的制约，这极易侵害人权和损害司法公正。为了避免可能产生的上述弊端，实行 垄断式的国家均设立了相应的保障措施，以确保公诉权的正当行使，但是，公诉权 的滥用问题其实是垄断式模式的内生性问题，在该模式下，对于公诉权的滥用或许 可以在一定的限度内进行控制，却难以得到非常有效的解决。 ( 2 ) 分权式。分权式是指公诉权并非由检察机关独占，而是由检察机关与其他 机关共同行使。分权式包括两种情形：一是横向的分权，即由不同的机关分别对不 6 公诉权概述 同案件行使公诉权，二是纵向的分权，即由不同的机关对同一案件在不同的阶段分 别行使公诉权。分权式主要通过司法力量控制检察机关的公诉权，防止因检察机关 独占公诉权而可能产生的种种弊害。西方国家早期的公诉制度多属于分权式，在西 方法治传统中，分权和制衡、以权力制约权力是一种普遍接受的控权理论，在英美 法系国家，传统上由大陪审团负责决定是否对案件提起公诉，具体的控诉任务由聘 任的律师担任；在法国等大陆法系国家，则由预审法官裁定是否将检察官请求起诉 的案件移交审判法院，出庭支持公诉由检察官负责。随着检察官职业化程度的不断 提高以及犯罪形势的日益严峻，检察官对越来越多的案件实际上享有完整的公诉权， 大陪审团制度和预审制度呈现日渐衰落的趋势，日本甚至已经废除了预审制度，但 是由于分权式较之于垄断式，具有更有效的防止公诉权滥用的功能，该模式在各国 的公诉制度中仍然得以不同程度的保留和运用，在德国，起诉决定权属于有权管辖 的法院而非检察机关，检察官提起公诉后，由法院通过。中间程序”裁定是否将刑 事案件交付审判。 7 公诉权制约机制研究 二、公诉权制约的必要性 “一切有权力的入都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人们 使用权力一直到遇有界限的地方才休止。” h i 孟德斯鸠的这一至理名言告诉我们，要 防止权力滥用，就必须对权力进行有效的制约。对权力进行制约是指依宪法和法律 对国家权力进行监控和约束，使之在法定的轨道上正常运行。公诉权是国家权力的 重要组成部分，公诉权的行使同样需要进行制约，这既有理论基础，也有现实根据。 ( 一) 公诉权制约的理论基础 1 人权保障 所谓人权，在一般意义上是指作为人所应当享有的权利，是一个人为满足其生 存和发展需要而应当享有的权利。人权是人的尊严和价值的集中体现，它在本质上 属于应有权利和道德权利。在历史上，人权作为一种主张，早在古代奴隶制社会即 已出现，近现代意义上的人权是资本主义商品经济发展的产物，现代社会，保障人 权己成为各国立宪的目的和各国宪法的基本原则。1 9 4 5 年制定的联合国宪章第 一次将人权规定在一个普遍性的国际组织文书中，成为会员国应遵守的最基本的国 际准则。 人权保障具有根本性的价值意义。人是世间最可宝贵的，人的生命和生活始终 是第一位的，对入的终极关怀和对人权的高度尊重是现代社会发展的第一要义；人 权的权力范围和保护程度是一个国家进步与文明程度的重要表现，国家的进步过程， 其实也是人权内容不断丰富和发展的过程；保障人权也是以人为本，构建和谐社会 的应有之义，只有人权得到尊重和保护，公民各项基本权利得到保障，公权力得到 合理限定并且严格依程序行使，才能实现充满活力和安定有序的社会状态。 刑事诉讼中的人权保障是人权保障的一个重要组成部分，刑事诉讼人权保障既 包括实体权利的保障，又包括诉讼权利的保障；既包括被告人、犯罪嫌疑人权利的 保障，又包括被害人和其他诉讼参与人权利的保障；既保障无罪的人不受刑事追究， 又保障有罪的人受到公正、合法的惩罚。在刑事诉讼活动中需特别强调人权保障原 则，因为现代刑事诉讼的基本价值目标就是在刑事诉讼过程中通过规范国家公权力， 以正当程序来充分保障犯罪嫌疑人、被告人及被害人等诉讼主体的宪法性基本人权， 这是现代刑事诉讼法的根基；而且，“现实条件下司法机关认识能力的有限性已从根 本上决定了每一个普通公民都可能基于某些特定的事由而被卷入刑事诉讼，成为涉 嫌犯罪的刑事被告人，并因而陷入一种极易遭遇国家权力滥用之害的境地。，l ”1 以国 8 公诉权制约的必要性 家名义和权力对一个人进行控诉和审理，个人与国家相比是非常弱小的，双方力量 悬殊很大，这就要求在刑事诉讼中要特别重视尊重和保护人权。人权保障对于维护 公诉权的正当行使具有十分重要的意义。一方面，检察机关作为社会公共利益的代 表，扮演着“法律的守护者”的角色，国家赋予检察机关公诉职责的目的不仅仅在 于追诉犯罪，同时更重要的是使其肩负起保护犯罪嫌疑人、被告人等免受法官、警 察恣意侵害的责任，公诉权追求的目标应当是依法惩治犯罪，同时保护被害人和被 追诉人的合法权益，维护社会秩序和司法公正；但是另一方面，事实上检察机关基 于其追诉机关的身份，在行使公诉权时不可避免的带有力求惩罚犯罪、追求胜诉的 倾向，这种倾向往往容易侵犯公民的基本权利，如对公民的人身权利、财产权利等 实体权利或者诉讼参与人的诉讼权利进行非法限制或剥夺，或者在刑事诉讼过程中 采取威胁、引诱等非法手段或者对诉讼参与人进行人身侮辱等，都是由于公诉权的 不正当行使造成的对人权的侵害，因此，从保障人权的角度出发，需要对公诉权的 行使予以必要的制约，防止公诉权的滥用。 2 程序法定 程序法定是指国家刑事司法机关的职权及其追究犯罪、惩罚犯罪的程序，只能 由立法机关所制定的法律来加以明确规定，司法机关不得行使法律没有明确赋予的 职权，也不得违背法律所明确设立的程序规则而任意决定诉讼的进程。程序法定是 法治原则在刑事诉讼中的具体体现。法治是与人治相对立的、以民主为前提和目标 的、以制约权力与保障人权为基本特征的、依法办事的社会管理机制、社会生活方 式和社会秩序状态。【j 习法治的理念和制度，皆起源于西方社会，近代以来，经过资 产阶级启蒙思想的洗礼，人们逐渐认识到，国家权力不能任意限制或剥夺个人权利， 相反，国家权力的行使应当以保护个人权利为宗旨。为了防止公民个人权利遭受强 大的国家权力的侵犯，应当对国家权力的行使进行必要的约束和限制，资产阶级启 蒙思想家基于此提出了法治原则，主张国家权力必须在立法机关所制定的法律的授 权范围内行使，法律授权的范围是国家权力行使的界限，越过界限即应归于无效。 法治原则要求整个国家和社会生活必须依法而治，以摆脱任何偶然性、任意性的特 权，形成高度稳定的社会秩序，以保障和促进社会政治、经济和文化的发展。 程序法定包括两方面的含义：一是立法方面，郎刑事诉讼程序应当由立法机关 通过法律预先予以明确规定，二是司法方面，即刑事诉讼活动必须遵守法律规定的 程序。【1 4 j 刑事司法领域是国家权力和个人权利最容易发生冲突的领域，在刑事诉讼 中，程序法定主要通过两种途径来制约国家权力( 包括实体层面的刑事处罚权和程 9 公诉权制约机制研究 序层面的刑事追诉权) ：第一，通过立法机关制定刑事诉讼法明确司法机关在刑事活 动中的职权范围及其运行程序，实现权力对权力的制约；第二，通过赋予犯罪嫌疑 人、被告人及被害人一系列的诉讼权利，实现刑事司法领域个人权利对国家权力的 限制，个人权利之所以能制约国家权力，是因为个人权利与国家权力从来都是一种 此消彼长的关系，个人权利的扩展必然导致国家权力的相应收缩，个人可以依法律 所赋予的权利来抵御国家权力的侵犯，防止司法机关滥用权力侵犯公民人权。就公 诉权而言，公诉权的行使往往意味着将刑事案件中的被追诉人置于国家的对立面， 这本身就足以对被追诉者的正常社会生活带来极其不利的影响，如果公诉权在行使 中过度的膨胀，势必会对公民的自由和人权造成极大的侵害。程序法定要求检察机 关在行使公诉权时，应当严格依法办事，杜绝司法实践中普遍存在的“法外执法” 现象，从而限制公诉权的过度扩张，以保护公民的个人权利。另外，公诉权在实旋 过程中充满了裁量，法律允许检察官对于具体案件在一定的范围内进行个人判断和 权衡，如果要保证这种个人判断和权衡的正当性，防止权力的擅断，就必须依靠程 序法定，使裁量建立在正当程序的基础之上。 ( 二) 公诉权制约的现实根据 1 公诉权滥用的危害 要研究公诉权滥用的危害，首先应当明确什么是公诉权的滥用。关于何谓公诉 权的滥用，理论界存在着不同的观点。在日本，关于公诉权滥用的研究形成了所谓 的“公诉权滥用说”，。公诉权滥用说”认为，公诉权的滥用包括三种情况：一是无 嫌疑起诉；二是应处酌定不起诉的起诉，具体指轻微犯罪起诉、不平等起诉和恶意 起诉等；三是根据违法侦查的起诉。【1 5 】在我国，关于如何确定公诉权是否滥用，有 人认为，应当以公诉权的行使是否具备诉讼条件为标准，公诉权的行使如果违反特 定的诉讼条件，则构成公诉权的滥用，此主张即。诉讼条件说”；1 1 6 j 另有人认为，诉 讼条件不能作为判断公诉权是否滥用的唯一标准，法院的有罪判决是判断公诉权是 否滥用的最直接、最重要的标准。 j 7 j 笔者同意“诉讼条件说”这一观点，即公诉权 的行使必须符合特定的诉讼