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跨界环境影响评价制度研究 摘要 环境影响评价制度在当今已经不仅局限于一国的国内制度或者实践，环境法 的特殊性要求各国政府采用特别的法律手段以满足保护环境的需要，而环境影响 评价是其中一项重要法律手段。然而环境问题的全局性、流动性等特点导致单纯 一国境内的环境影响评价无法解决国家之自j 就跨界环境污染问题产生的争端，以 往从国内法视野下解决有关国与国跨界环境影响评价问题存在很多弊端，譬如各 国对判断是否开展坏评的标准不同、环评程序存在差异、环评结果是否有公信力 等等，这些均影响环评的效力，跨界环境影响评价只有作为一项国际法律义务时， 才具备实际意义。为了有效减少国与国之间就跨界污染产生的争端，跨界环境影 响评价相应产生。跨界环境影响评价的特殊性导致在跨界环境影响评价制度的构 建过程中，面临不同于国内环评的障碍，即各国利益的角逐也是跨界环境影响评 价制度面临的重大挑战之一。在分析当f j f 跨界环境影响评价制度的缺陷同时，寻 求对不同背景下的缺陷的弥补措施，并试图寻求建立一个较为完善的跨界环境影 响评价制度框架和实施机制成为当下国际社会亟需解决的问题。 国内法中的环境影响评价制度存在多样性的特点，这是发展统一环境影响评 价程序的巨大挑战之一。国家问跨界环境影响评价通常以国际条约做参考，采取 国内环境影响评价程序实施。由于各国对该程序的细节存在认识和实施上的冲 突，给跨界环境影响评价的开展带来很大的困难。一个国家在使用本国环境影响 评价制度开展跨界环境影响评价时，无论在环评内容还是环评执行者上，都有可 能使受影响国家不认可，并产生纠纷。但是，由于相关国际文件不具备强制性， 且受影响国家仅仅有提出意见的权利，起源国并没有义务采纳受影响国家的意 见，也没有义务按照国际文件的要求开展环境影响评价，因此即使双方有相关国 际文件做参考，也可能导致环境影响评价制定难以发挥其应有的作用。 除了国家间的跨界环境问题，还存在诸多如极地区域和公海海底、外太空、 大气层等全球公域跨界环境问题。在这些区域中，环境影响评价制度通常是由周 边各国通过参与有关环境保护的国际法律协议中来进行的，即使有条约要求各国 在该特定区域内实施跨界环境评价，由于对实施的结果和过程并没有强制性规 定，跨界环境影响评价的开展无法实现其原本的目标。由于现实中科学技术的局 限性，除极地地区以外，在其他全球公域，实施跨界环境影响评价并不具备可行 性，因而也不存在相关跨界坏境影响评价的国际文件。而两极地区的跨界环境影 响评价制度是国际环境法中极为重要部分，即使是极地地区的跨界环境影响评 价，其规定也多集中于指导性的纲要，而各国在该区域刀二展各类项目也仅依据本 国国内法实施环境影响评价，指导性的纲要几乎没有产生“指导”作用。各种指 导纲要没有后续的框架来支持纲要的履行，缺少后续的规范模式，因而往往形同 虚设。 当前跨界环境影响评价之所以发展进程缓慢的原因在于，首先，由于世界经 济与科技水平发展的不均衡，发展中国家采取与发达国家同样的标准确定跨界环 境影响评价的项目和程序不利于发展中国家的可持续发展，该问题在涉及关系到 发展中国家国民基本生存、生活问题的民生项目时尤其显著。此外，发展中国家 担心发达国家借口跨界环境影响评价而对本国设置“绿色障碍”，不利于本国经 济发展。要解决类似的问题，鼓励全球范围内跨界环境影响评价制度的构建，需 要从环境影响评价制度的基础上进行完善，引入共同但有区别的责任原则并且解 决“超国家”跨界环境影响评价制度与国家主权的冲突。从环境保护领域来看， 在国际领域发展出了两种存在冲突但相互影响的机制。一方面，跨界环境问题的 威胁超出了国家管辖范围，表现为一种全球化的力量；另一方面，各主权国家、 国际组织和非政府组织等为了解决跨界的坏境问题进行合作，参与和制定有关跨 界环境问题的国际性文件，由此构成了国际环境法体系，导致“超国家”的环境 治理形成。在跨界环境影响评价制度的构建中，可以参考这种方式完善已有的区 域性条约，建立全球性的跨界环境影响评价制度，该制度由全球性的跨界环境影 响评价框架公约、跨界环境影响评价区域性立法以及跨界环境影响评价的国内立 法构成。除此以外，设置完善的跨界环境影响评价标准与全球化的环境影响评价 资料库，加强相关的国际监督机制和完善跨界环境影响评价的国家责任制度同样 十分必要。 本文综合评价了现有的跨界环境影响评价的公约、条约及其他相关国际规 则，建设性的提出完善跨界环境影响评价制度的构想，呼吁建立跨界环境影响评 价信息交流平台，创新性的探讨了跨界环境影响评价的全球性框架公约构建的可 能，并提出从全球性框架公约、区域性跨界环境影响评价公约和国内环境影响评 2 价法规三个层面构建跨界环境影响评价制度的观点。另外，在跨界环境影响评价 制度的监督方面，本文主张赋予全球性跨界环境影响评价公约调查委员会和区域 性公约调查委员会一定的监督职能，以保障跨界环境影响评价制度的有效开展。 关键词：跨界环境影响评价制度，框架公约，公众参与，埃斯波公约 s t u d yo nt h el e g a ls y s t e mt r a n s b o u n d a r ye n v i r o n m e n t a l i m p a c ta s s e s s m e n t a b s t r a c t t o d a y , a st r a n s b o u n d a r ye n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n t ( t e i a ls y s t e mi na n y c o u n t r i e sh a sm o r et h a ni u s tt h ed o m e s t i cs y s t e mo r p r a c t i c e s ，t h es p e c i a l r e q u i r e m e n t so fe n v i r o n m e n t a ll a wm a k e sa l lg o v e r n m e n t st oa d o p ts p e c i a ll e g a l m e t h o d st om e e tt h en e e d so fp r o t e c t i o na n dp r e s e r v a t i o no ft h ee n v i r o n m e n t t e i ai s o n eo ft h ei m p o r t a n tl e g a lm e a n s h o w e v e r i nt h eb u i l dp r o c e s s ，t h es p e c i a ln a t u r eo f t e i as y s ；t e r nn e e d st of a c et h ei m p e d i m e n tw h i c hi sd i f f e r e n tf r o mt h ed o m e s t i c e n v l r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n t ( e i a l c o m p l e t i v ei n t e r e s t so fc o u n t r i e so ft e i a s y s t e ma r ea l s oo n eo ft h em o s ti m p o r t a n tc h a l l e n g e s w i t ht h ea n a l y s i so fc u r r e n t d e f i c i e n c i e so ft e i a ，t r yt o s e e k i n gt h er e m e d i e s f o rd i f f e r e n td e f e c t s ，a n d e s t a b l i s h i n gam o r ec o m p r e h e n s i v ef r a m e w o r kf o rt e l as y s t e ma n di m p l e m e n t a t i o n m e c h a n i s m sa st h ei n t e m a t i o n a lc o m m u n i t yn e e d e dt os o l v ec u r r e n tp r o b l e m d i v e r s i t i e so ft h et e i ai nd o m e s t i cl a wh a v eb e e nt h eg r e a tc h a l l e n g ei nt h eu n i f i e d t e i ap r o c e s s e s t e i aa m o n gc o u n t r i e si su s u a l l yr e f e r e n c et oi n t e m a t i o n a lt r e a t i e s a n da c t i v et h r o u g he 1 ap r o c e d u r e s t h ec o n f l i c t so fa c k n o w l e d g ea n dp r a c t i c e p r o c e d u r e sa m o n gc o u n t r i e sh a sb r o u g h tg r e a td i f f i c u r i e st oc a r r yo u tc r o s s b o r d e ro f t e i a w h e nac o u n t r yu s e se i as y s t e mt oc a r r yo u tt e i a r e g a r d l e s so fw h e t h e r c o n t e n to re x e c u t i v e s ，t h ea f f e c t e dc o u n t r i e sm a yn o td i s a g r e ea n dg e n e r a t ed i s p u t e s e v e ni ft h et w os i d e sh a v em a d er e f e r e n c et ot h er e l e v a n ti n t e r n a t i o n a ld o c u m e n t s ， h o w e v e r , b e c a u s et h ef i l e sd on o th a v em a n d a t o r y , a n dt h ea f f e c t e dc o u n t r i e so n l y h a v et h er i g h tt oc o m m e n ta n dt h es t a t eo fo r i g i ni sn o to b l i g e dt oa d o p tt h ev i e w so f a f f e c t e dc o u n t r i e s t h e r ei sn o o b l i g a t i o nt oc a r r yo u ti n a c c o r d a n c ew i t ht h e r e q u i r e m e n t so ft e i a w h i c hl e dt ot e i ai sd i f f i c u l tt op l a yi t sd u er o l e e x c e p tc r o s s b o r d e re n v i r o n m e n t a li s s u e sb e t w e e nc o u n t r i e s t h e r ea r ea l s om a n y i s s u e ss u c ha sp o l a rr e g i o n sa n dt h eh i g hs e a s w i t h i nt h er e g i o n st e l as y s t e mi s u s u a l l ya d o p t e db yt h en e i g h b o r i n g c o u n t r i e si n v o l v e di nt h ep r o t e c t i o no f i n t e m a t i o n a ll e g a la g e e m e n t st oc a r r yo u t e v e ni ft h et r e a t i e sr e q u i r es t a t e st ob e i m p l e m e n t e di nt h a tp a r t i c u l a ra r e ao ft e i a o u t c o m ea n dp r o c e s so fi m p l e m e n t a t i o n i sn o tm a n d a t o r y i nv i e wa b o v e t e i ah a sn o ta c h i e v e di t so r i g i n a lo b j e c t i v e s w i t h i nt h eh i g hs e a so u t s i d et h ep o l a rr e g i o n s t h e r ei sn ot e l ar e l a t e dt o i n t e m a t i o n a ld o c u m e n t s s t a t e so n l yh a v et h eo b l i g a t i o n so ft h ed e l aw i t h i nt h e j u r i s d i c t i o no ft h et e r r i t o r i a ls e a ，a n dd on o ta s s u m er e s p o n s i b i l i t yf o rt e j a e v e n t e l ao ft h ep o l a rr e g i o n s i t sp r o v i s i o n sa l s om o r ec o n c e n t r a t e di ng u i d i n g f r a m e w o r k s t a t e sc a r r yo u tv a r i o u sp r o j e c t si nt h er e g i o na c c o r d i n gt od o m e s t i cl a w i s o n l yt h ei m p l e m e n t a t i o no fe n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n t _ a no u t l i n eo f g u i d i n gh a dl i t t l e ”g u i d a n c e ”r o l e g u i d e l i n e sd o n th a v ef o l l o wf r a m e w o r kt os u p p o r t t h eo u t l i n ep e r f o r m i n g t h el a c ko ft h ef o l l o ws p e c i f i c a t i o nm o d e l i so f t e nu s e l e s s t h ec u r r e n t l ye x i s t i n gt r a n s b o u n d a r ye n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n ta t t r i b u t e si t s 4 s l o wd e v e l o p m e n tt oan u m b e ro fa s p e c t s f i r s t d u et ot h ed i f f e r e n tl e v e l so f e c o n o m i c a la n dt e c h n o l o g i c a ld e v e l o p m e n t i nt h es e n s et h a ta p p l yt h es a m es t a n d a r d o ft r a n s b o u n d a r ye n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n tt ob o t ht h ed e v e l o p i n gs t a t e sa n d t h ed e v e l o p e ds t a t e sm i g h tg o a g a i n s tt h eg o a lo fs u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n ti n d e v e l o p i n gs t a t e s t h i si sp a r t i c u l a r l ys ow h e na p p l y i n gt h ea s s e s s m e n ti nq u e s t i o nt o t h em o s te s s e n t i a lp r o j e c t st h a td i r e c t l yr e l a t et ot h eb a s i cm a i n t e n a n c eo fc i t i z e n s s e c o n d ，t h et r a n s b o u n d a r ye n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n tm i g h tb e u s e db y d e v e l o p i n gs t a t e st os e ta nu n d e s i r a b l ee n v i r o n m e n t a lb a ru p o nt h ed e v e l o p i n gs t a t e s ， w h i c hw i l ls e v e r e l ya f f e c tl o c a le c o n o m i c a ld e v e l o p m e n t t os o l v et h ea b o v ei s s u e s ，i ti ss u g g e s t e dt h a tt h ew h o l es y s t e mn e e d sar e f i n e m e n t ， a n dt h ep r i n c i p l eo fc o m m o nb u td i f f e r e n t i a t e dr e s p o n s i b i l i t i e ss h o u l db ei n t r o d u c e d i no r d e rt of i l lt h i sg a pi nt r a n s b o u n d a r ye n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n ti na b r o a d e rg l o b a lc o n t e x t ，a n ds t r i k eab e t t e rb a l a n c eb e t w e e ns t a t es o v e r e i g n t ya n d t r a n s b o u n d a r ye n v i r o n m e n t a lr e g u l a t i o n s f r o mt h ep e r s p e c t i v eo fe n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n t w oc o n f l i c t i n gb u ti n t r a i n f l u e n c e dm e c h a n i s m sh a v eb e e nd e v e l o p m e n t i nt h ei n t e m a t i o n a ls p h e r e o nt h eo n eh a n d t h et h r e a t so ft r a n s b o u n d a r y e n v i r o n m e n t a lp r o b l e m sg ob e y o n dt h ej u r i s d i c t i o no fa ni n d i v i d u a ls t a t e ，p r o m p t i n ga g l o b a lt h r e a t ；o n t h eo t h e r , s o v e r e i g ns t a t e s ，i n t e r n a t i o n a l o r g a n i z a t i o n s a n d n o n - g o v e m m e n t a lo r g a n i z a t i o n sh a v ec o o p e r a t e dt os e to u ti n t e r n a t i o n a li n s t r u m e n t s c o n c e r n i n gt r a n s b o u n d a r y e n v i r o n m e n t a li s s u e s a ss u c h a “s u p e r - n a t i o n a l ” e n v i r o n m e n t a lr e g u l a t i o ns y s t e mh a sb e e nf o r m u l a t e db yt h e s ei n s t r u m e n t so f i n t e m a t i o n a le n v i r o n m e n t a la p p l i c a t i o n sa tt h ei n t e m a t i o n a l l e v e l d u r i n gt h e c o n s t r u c t i o n p r o c e s s o ft h e t r a n s b o u n d a r ye n v i r o n m e n t a li m p a c t a s s e s s m e n ts y s t e m ，t h i st h e s i s s u g g e s t sag l o b a ls y s t e m t ob ef o r m u l a t e db y i n c o r p o r a t i n gt h ec u r r e n t l ye x i s t i n gr e g i o n a lt r e a t i e sa n do t h e ri n s t r u m e n t s t h i s g l o b a ls y s t e mi n c l u d e sa ni n t e m a t i o n a lc o n v e n t i o n a lf r a m e w o r k r e g i o n a lr e g u l a t i o n s o ft r a n s b o u n d a r ye n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n ta n dd o m e s t i c l e ：g i s l a t i o no f e n v i r o n m e n t a li m p a e ta s s e s s m e n t i na d d i t i o nt ot h i sp r o p o s e d 西o b a ls y s t e m ，i ti s n e c e s s a r yt oe s t a b l i s ha ni n t e r n a t i o n a l l ya c c e p t e d s t a n d a r do ft r a n s b o u n d a r y e n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n t ，ac o m p r e h e n s i v ed a t a b a s eo fg l o b a le n v i r o n m e n t a l i m p a c tm a t e r i a l s a sw e l la st os t r e n g t ht h ee x t e r n a la n di n t e r n a ls u p e r v i s o r y m e c h a n i s m s t h i st h e s i se x a m i n e si n t e m a t i o n a li n s t r u m e n t s c o n c e r n i n gt r a n s b o u n d a r y e n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n ti nab r o a d e rc o n t e x t i tf u r t h e rc o n s t r u c t i v e l y s u g g e s t se s t a b l i s h i n gat r a n s b o u n d a r ye n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n ts y s t e ma n d a m o r ef l u e n tc h a n n e lo fe x c h a n g i n ge n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n ti n f o r m a t i o n m o s t i m p o r t a n t l y , t h et h e s i sb r i n g s f o r w a r dt h ep o s s i b i l i t yo fs e t t i n go u ta n i n t e m a t i o n a lc o n v e n t i o n a lf r a m e w o r ko ft r a n s b o u n d a r ye n v i r o n m e n t a li m p a c t a s s e s s m e n t i ns od o i n g , t h et h e s i sd i s c u s s e st h es y s t e mf r o mt h r e ea s p e c t s ，n a m e l y t h ep r o p o s e di n t e m a t i o n a lc o n v e n t i o n a lf r a m e w o r k r e g i o n a lt r a n s b o u n d a r y e n v i r o n m e n t a l i m p a c t a s s e s s m e n tt r e a t i e sa n dd o m e s t i ce n v i r o n m e n t a li m p a c t a s s e s s m e n tr e g u l a t i o n s w i t hr e g a r d t ot h e s u p e r v i s o r y m e c h a n i s mo ft h e e n v i r o n m e n t a l i m p a c ta s s e s s m e n ts y s t e m ，t h i s t h e s i sn o to n l yc o n c l u d e st h a t c o n v e n t i o nh a sp l a y e da ne s s e n t i a lr o l ea sa ne x t e r n a ls u p e r v i s o r yb o d y , i ta l s o 5 s u g g e s t st h a tt h eb o a r do fi n q u i r yc o m m i t t e ei nb o t ht h ei n t e r n a t i o n a la n dn a t i o n a l s p h e r e ss h o u l db ee m p o w e r e dt o a c ta se x t e r n a ls u p e r v i s o r yb o d i e s ，a sb o t hb o d i e s m i g h tc o n t r i b u t et ot h ee f f e c t i v eo p e r a t i o no ft h et r a n s b o u n d a r ye n v i r o n m e n t a li m p a c t a s s e s s m e n ts y s t e m k e yw o r d s ：t r a n s b o u n d a r ye n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n t ， i n t e r n a t i o n a lf r a m e w o r ko fc o n v e n t i o n ，p u b l i cp a r t i c i p a t i o n ，e s p o oc o n v e n t i o n 6 跨界环境影响评价制度研究 一、选题背景和意义 序言 ( 一) 跨界环境影响评价的概念与背景 环境问题是没有国界的，生态环境的整体性、系统性和流动性的特点，使环 境问题很难局限于一国境内，在一国产生的环境污染极易跨界影响他国。虽然国 际上目前没有对跨界环境污染与损害范围的严格界定标准，但是许多国际法文件 都尝试定义跨界环境污染这一概念。比如1 9 7 9 年在联合国欧洲经济委员会在遵 循斯德哥尔摩人类环境宣言第2 1 条一国的开发活动不得损害其他国家或国 家管辖范围以外地区的坏境这一原则的基础上，主持签订了长程跨界空气污染 公约，公约首次将跨界污染定义为因一国国家管辖范围内的物理根源而对另一 国家管辖区域所产生的长程跨界污染。1 9 8 2 年国际法协会在适用于跨界污染 的国际法规则中指出，跨界环境污染足指“污染的全部或局部来源于一国的境 内，并对另一国的领土产生损害的结果”。1 9 9 6 年国际法委员会拟定的国际法 未加禁止行为引起有害后果的国际责任草案的第2 条，将跨界环境污染定义为 一国在本国领土或管辖范围以外任何地区所引起的环境损害，“不论有关国家问 是否拥有共同边界”。综合国际文件中对跨界环境污染的定义，笔者认为，应当 从以下方面来理解跨界环境污染。首先，跨界环境污染的来源是一国主权管辖下 的，给环境带来不利影响的活动，这种主权管辖下的活动不仅仅是指发生在该国 领土范围内的污染活动，还应当包括发生在境外的受该国主权管辖或由该国国家 机构及其它相关法人或非法人组织主持、丌发的项目，比如在该国注册的跨国公 司在公海的开发开采项目等。其次，跨界环境污染影响的对象除了包括主权国家 以外，还应包括国际公域。最后，跨界环境污染影响的对象应当包括多种生态环 境因子，比如动植物群体、大气、水资源、土壤等等。 随着跨界环境污染问题的愈演愈烈，仅仅在污染发生的后采取补救和损害赔 偿已经无法弥补污染问题带来的损失，更无法将环境恢复原状。而跨界环境污染 问题带来的国家问的各种争端也给经济的发展带来极大的不稳定因素。这些跨界 环境污染问题通常是伴随着人类的活动所产生的，伴随着自然环境丌发利用的大 规模化，以往所采取的被动治理人为活动所造成的不利影响的方式已然无法保持 跨界环境影响评价制度研究 生态系统的平衡，而要求人类在对拟议的各种有可能影响环境的人类活动发生之 前即对不良影响进行预测和评价，以避免环境悲剧的一再重演。采取预防原则成 为各国环境立法上的共识，环境影响评价作为最有效的事前预防手段，逐步成为 促进环境与经济开发可持续发展的综合程序，目的在于促使人类在预期项目、计 划以及政策等付诸实施前，充分考虑各种因素，确保使经济发展与环境保护相协 调。为预防跨界环境污染问题而产生跨界环境影响评价是指，对可i i i i 起重大跨 界环境损害的活动，行为发生国( 污染来源国) 要在其实施之前对其潜在的跨界 环境影响进行预测、评估，采纳相关受影响国( 污染影响国) 及其公众的意见和 建议，并采取适当的预防措施，以期减少或者消除该活动可能对环境产生的重大 不利跨界影响。 ( 二) 跨界环境影响评价制度研究的重要性 目前跨界环境影响评价相关公约和议定书等由于缺乏执行力和监督，往往陷 入较为尴尬的境地。跨界环境影响评价报告不具备公信力，无法得到相关受影响 国家的承认；一国单独实施的跨界环境影响评价程序本身的公正性受到质疑；各 国对跨界环境影响标准的规定多样化，缺乏对跨界环境损害的统一标准；相关国 际条约和公约不具备强制性，是否开展跨界环境影响评价往往取决于活动开展国 的国内决策；缺乏跨界环境影响评价实施的监督机制，相关受影响国家没有渠道 质疑评价的准确度和执行力等等。这些均表明当前的跨界环境影响评价制度存在 众多缺陷，而这些缺陷导致跨界环境影响评价预防环境损害的作用大打折扣，因 此对跨界环境影响评价制度进行研究，探索完善该制度的方法是十分必要的。同 时籍跨界环境影响评价制度之研究，可以打消发展中国家的顾虑，鼓励各国本着 共同但有区别的责任原则，开展跨界环境影响评价，实现可持续发展的目标。 二、研究重点和创新点 ( 一) 跨界环境影响评价制度研究重点 除了跨界环境影响评价以外，学界对国际法文件中出现的环境影响评价的另 外一个称呼是国际环境影响评价。国际环境影响评价与跨界环境影响评价的内涵 和外延是基本相同的，唯一的区别在于国际环境影响评价制度的研究更侧重于国 际文件中的跨界环境影响评价规定，而跨界环境影响评价除了对各种跨界环境影 2 跨界环境影响评价制度研究 响评价困际条约、公约、议定书的研究以外，还包括对各相关围家之间困内跨界 环境影响评价程序的研究，本文研究就是围绕国际法中的跨界环境影响评价制度 展开。 国际法中的跨界坏境影响评价制度是由两方面构成的：一是国家管辖范围 内，产生于相关国家间的跨界环境影响评价制度。发生在国家之间的，源于国家 管辖范围内的跨界环境影响评价制度通常发生在特定的几个国家之间，针对来源 于一国境内有可能引起跨界环境损害的拟议项目而开展。通常国家问的跨界环境 影响评价制度是通过拟议活动来源国的国内环境影响评价程序实现的，并在程序 的开展中适当的参考相关的条约和议定书等国际文件。二是国家管辖范围外，也 就是国际公域的跨界环境影响评价制度。国际公域也被称为全球公域，国际上公 认对全球公域的定义源于联合国全球治理委员会官方报告我们全球相邻中的 内容，该报告将全球公域界定为“位于国家管辖范围外、有助于支持人类生命的 大气、外空、海洋以及相关环境和生命支持系统”。1 当前在国家管辖范围外存在 环境污染损害的主要区域是北极地区。由于科学技术受限，对国家管辖范围外的 大气污染和外太空污染以及公海海底污染缺乏监测手段，无法判断是否产生了需 要进行跨界环境影响评价的环境问题，所以当前对这些区域进行跨界环评不具备 实践上的可能性。对全球公域范围可开展跨界环境影响评价，且有必要丌展的主 要是部分公海区域及其它非国家管辖范围的领地，即两极地区。所以两极地区的 跨界环境影响评价制度是国际法中跨界环境影响评价制度研究的关键内容之一。 本文的另外一个研究重点就是如何完善跨界环境影响评价制度，从对现存国 家间跨界环境影响评价制度和国家管辖范围外跨界环境影响评价制度的评析中， 可以看到，这两类跨界环境影响评价均不完善，导致这种不完善的原因除了基本 的法律框架的缺陷以外还包括理论基础的缺失。怎样在弥补各种缺陷的基础上， 建立一个实际可行的跨界环境影响评价制度，从框架公约到区域性条约再到各国 国内立法的呼应，设立有效的监督监测机制，保障跨界环境影响评价的充分实现， 是本文论述的重点所在。 ( 二) 本文创新点 近年来，有关跨界环境影响评价的国际文件和国内立法层出不穷，然而相关 。c o m m i s s i o no i lg l o b a lg o v e r n a n c e ，o u rg l o b a ln e i g h b o r h o o d ，r e p o r to f t h ec o m m i s s i o no ng l o b a lg o v e r n a c e , n e wy o r k ：c l a r e n d o np r e s s ，o x f o r d ，1 9 9 5 ，p p 2 5 1 2 5 3 3 跨界环境影响评价制度研究 跨界环境影响评价的国际文件非常的繁杂，各国的有关规定也呈多样化，导致在 跨界环境影响评价的研究中缺乏对国际环境法中的跨界环境影响评价制度的综 合研究，现存的对跨界环境影响评价的研究不够全面。本文在前面两章系统性深 入探析了跨界环境影响评价制度的两大主要构成，全面分析了现有的具备代表性 的几大区域的跨界环境影响评价制度的形成与发展。并从两种类别的跨界环境影 响评价制度中深入发掘了跨界环境影响评价制度存在的理论基础，从国际环境法 几大原则入手，分析跨界坏境影响评价制度的成因和存在发展的基石，这也是本 文与以往跨界环境影响评价研究的根本性区别，即从非环境技术层面分析跨界环 境影响评价。跨界环境影响评价技术规范在性质上只是一种指南或准则，在具体 案例中，应用于法律层面则是各国通过国际合作形成跨界环境影响评价报告书的 过程。然而，使跨界环境影响评价真f 有效，实现其保护生态环境、预防环境损 害目标的关键就是法律层面上的应用，这种应用决定了相关国际环境法原则在跨 界环境影响评价中的实现程度。同时，本文创新性地在评析国家间和国家管辖范 围外跨界环境影响评价制度的缺陷基础上，提出了跨界环境影响评价制度的完善 方式，勾画出该制度的框架蓝图，探索一条适宜发展中国家参与的，共同但有区 别的跨界环境影响评价制度发展道路。 三、研究思路与素材选取 ( 一) 研究思路 本文的研究主要包括以下方面，首先从序言中阐述了跨界环境影响评价制度 的研究背景和研究内容。解释了跨界环境影响评价的成因和产生的背景，同时说 明了对跨界环境影响评价制度进行的研究应当从制度本身构成、制度存在的法律 基础等方面丌展。 现有的跨界环境影响评价制度主要由两部分构成，一是发生在国家管辖范围 内的国家问跨界环境影响评价制度，二是国家管辖范围外跨界环境影响评价制 度。从国家间跨界环境影响评价制度的现状来看，作为构成跨界环境影响评价制 度的一大方面，具有代表性的国家间跨界环境影响评价制度集中于欧洲地区。无 论是跨界背景下的环境影响评价公约的实施还是在该公约影响下建立的罩海 周边地区及北欧的环境影响评价制度，均反映出各国在开展有可能产生不利跨界 4 跨界环境影响评价制度研究 环境影响的项目前，进行的一系列的国内环境影响评价程序，这些程序在一定意 义上都或多或少的受到国际公约或条约的影响。北美的跨界环境影响评价制度主 要建立于国家问的议定书基础之上，这种议定书的实现往往具有很大的局限性， 原因在于各国之间经济、技术发展的不平衡导致了环境标准的差异，使国内程序 中的跨界环境影响评价很难得到相关受影响国家的认可。而中美洲地区的跨界环 境影响评价制度仅仅停留在各国的美好愿望阶段，这种发展的停滞性代表了世界 上所有发展中国家在发展跨界环境影响评价制度方面的态度，即担心这种发展会 给本国经济的发展带来绿色障碍。这些对代表性的国家问跨界环境影响评价制度 的分析研究有助于了解各类国家在发展该制度中的不同阶段和背景，方便从中借 鉴制度发展较为完善地区的经验。 从国家管辖范围外跨界环境影响评价制度的建立与发展情况来看，由于科技 水平的局限，在除极地以外的其他全球公域，比如大气、外空区域中开展跨界环 境影响评价不具备可行性，因此本文基于现实性考虑，仅以极地地区为例，研究 国家管辖范围外跨界环境影响评价制度。极地地区的跨界环境影响评价制度由于 较少的受主权国家意识的影响，其建立的基础是充分考虑到全人类的共同利益 的，这使该区域的环境影响评价制度在基本的法律框架方面是比较完善的，然而， 由于实际操作的缺陷和监督机制的无力，最终跨界环境影响评价制度在本区域的 构建也无法实现原本的目标。 从现有的相关跨界环境影响评价国际文件和国内规定中可以探析跨界环境 影响评价制度的理论基础，作为国际环境法中的一项制度，跨界环境影响评价同 样是建立在国际环境法原则的基础上的，其中与跨界环境影响评价密切相关的有 防止坏境损害原则、预防原则、可持续发展原则、国际合作原则以及非歧视原则。 这几项原则构成了跨界环境影响评价制度的基础，也指导着跨界环境影响评价制 度的进一步完善和构建。然而，这几项原则在跨界环境影响评价制度中的实现过 程常常引起很多争议，比如预防原则所要求的对环境损害“显著性 的判断往往 由于各国以及不同的国际条约