（环境与资源保护法学专业论文）环境行政救济法律制度研究.pdf

摘要 摘要 环境法是一门新兴的部门法，与传统部门法相比有着若干独有的特征。环境法的特 殊性决定了环境行政救济制度必然与传统的行政救济制度有所区别。中国的现行立法往 往忽视了这些区别，试图通过传统的救济途径来解决新兴的环境问题，其结果必然导致 公民的环境权益和公共的环境权益难以得到妥善的保障。在环境危机日益深化的今天， 环境行政管理成为环境保护的最主要的手段，各国环境质量的好坏，很大程度上归功于 或者归责于政府及各级环境行政主管部门的行为。因此建立以监督和促进环境行政机关 依法行政为目的的环境行政救济制度就显得尤其重要。 环境行政救济制度作为我国行政救济制度的重要组成部分，近年来对推动我国环境 法制建设，促进环保领域依法行政发挥了十分重要的作用。但是随着我国经济的快速发 展，环境形势日益严峻，现行的环境行政救济制度在处理环境问题时出现了诸多不协调 的地方，需要对其作出适当调整。 正是在这样的背景下笔者开始了本课题的研究。本文首先介绍了环境行政救济制度 的内涵、功能和基本理念，这些基础理论是了解与认识乃至建构环境行政救济制度框架 的基石；接着从环境行政救济体制和主体两方面对外国的环境行政救济制度进行分析比 较，通过借鉴国外先进的制度来弥补我国现行制度存在的缺点和不足；在此基础上找出 了当前我国环境行政救济制度在机构设置、救济范围、主体资格、救济程序、救济决定 及公定力六方面面临的困境，并针对这些困境提出有效的解决对策及相关的立法建议， 为我国环境行政救济制度的发展和完善提供了理论参考。 关键词环境行政救济；环境行政复议；环境行政诉讼 东北林业大学硕士学位论文 a b s t r a c t t h ee n v i r o n m e n t a ll a wi sa ne m e r g i n gd e p a r t m e n tl a w c o m p a r e dw i t ht h et r a d i t i o n a l d e p a r t m e n tl a w , t h e r ea r es e v e r a lu n i q u ec h a r a c t e r i s t i c s t h ep a r t i c u l a r i t yo f t h ee n v i r o n m e n t a l l a wh a sd e t e r m i n e dt h ed i f f e r e n c eb e t w e e nt h ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v er e l i e fs y s t e ma n d t h et r a d i t i o n a la d m i n i s t r a t i v er e l i e fs y s t e mi n e v i t a b l y t h ec u r r e n tl e g i s l a t i o no fc h i n ah a s o f t e nn e g l e c t e dt h e s ed i f f e r e n c e s ，a t t e m p t e dt os o l v et h ee m e r g i n ge n v i r o n m e n t a lp r o b l e m t h r o u g ht h et r a d i t i o n a lr e l i e fw a y t h er e s u l tm u s tc a u s ec i t i z e n se n v i r o n m e n t a lr i g h t sa n dt h e p u b l i ce n v i r o n m e n t a lr i g h t so b t a i n e dt h ea p p r o p r i a t eg u a r a n t e ew i t hd i f f i c u l t yi n e v i t a b l y t o d a y , t h ee n v i r o n m e n t a lc r i s i si sd e e p e n e dd a yb yd a y , t h ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o nb e c o m e st h e m a i nm e t h o do fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ，t h ee n v i r o n m e n t a lq u a l i t yo fv a r i o u sc o u n t r i e s ，o w e t h ec r e d i tt oo ra t t r i b u t et ot h eb e h a v i o ro ft h eg o v e r n m e n ta n da l ll e v e l so fe n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i v ed e p a r t m e n ti nt h ev e r yg r e a td e g r e e t h e r e f o r e ，e s t a b l i s h i n gt h ee n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i v er e l i e fs y s t e m ，w h i c ha st h eg o a lo fs u p e r v i s i o na n dp r o m o t i o nt h ee n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i v eo r g a n sa d m i n i s t r a t i o na c c o r d i n gt ol a w , a p p e a r se s p e c i a l l yi m p o r t a n t a st h ei m p o r t a n tc o m p o n e n to fo u rc o u n t r y s a d m i n i s t r a t i o nr e l i e f s y s t e m ，t h e e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v er e l i e fs y s t e mp l a y e dav e r yi m p o r t a n tr o l ef o ri m p e l l i n gt h e e n v i r o n m e n t a ll e g a lc o n s t r u c t i o no fo u rc o u n t r ya n dp r o m o t i n ge n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nf i e l d a d m i n i s t e r e da c c o r d i n gt ol a wi nr e c e n ty e a r s b u tw i t ht h ef a s td e v e l o p m e n to ft h ee c o n o m y o fo u rc o u n t r y , t h ee n v i r o n m e n t a ls i t u a t i o ni ss e v e r ed a y - b y - d a y , t h ec u r r e n te n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i v er e l i e fs y s t e ma p p e a r sm a n yu n c o o r d i n a t e dp l a c e sw h i l ed e a l i n gw i t ht h e e n v i r o n m e n t a lp r o b l e m ，n e e d st oa d j u s ti tp r o p e r l y t h ea u t h o rh a ss t a r t e dt h i st h e m e sr e s e a r c hu n d e rs u c hb a c k g r o u n d t h i sa r t i c l eh a s r e c o m m e n d e dt h ec o n n o t a t i o n ，f u n c t i o na n db a s i ci d e ao ft h ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v e r e l i e fs y s t e mf i r s t l y ，t h e s eb a s i ct h e o r i e sa r et h ec o r n e r s t o n eo fu n d e r s t a n d i n g ，k n o w i n go re v e n c o n s t r u c t i n gt h ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v er e l i e fs y s t e mf r a m e ；t h e n c a r r i e so nt h ea n a l y s i s a n dc o m p a r i s o no ff o r e i g ne n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v er e l i e fs y s t e mi nt h et w oa s p e c t so ft h e e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v er e l i e fs y s t e ma n dt h es u b j e c t ，r e m e d ys h o r t c o m i n ga n dd e f i c i e n c y t h a tt h ec u r r e n tr e g u l a t i o n so fo u rc o u n t r ye x i s tt h r o u g hd r a w i n gl e s s o n sf r o mt h ef o r e i g n a d v a n c e ds y s t e m ；i nt h i sf o u n d a t i o n ，d i s c o v e r e dt h ep r e d i c a m e n to fo u rc o u n t r y sp r e s e n t e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v er e l i e fs y s t e mw h i c hi n c l u d e si nt h es i xa s p e c t so fo r g a n i z a t i o n e s t a b l i s h m e n t ，r e l i e fs c o p e ，s u b j e c tq u a l i f i c a t i o n ，r e l i e fp r o c e d u r e ，r e l i e fd e c i s i o na n dc o m m o n s t r e n g t h ，a n dp u tf o r w a r dt h ee f f e c t i v es o l u t i o nm e a s u r ea n dr e l e v a n tl e g i s l a t i o ns u g g e s t i o n a i m i n gt ot h e s ep r e d i c a m e n t s ，p r o v i d et h et h e o r yr e f e r e n c ef o rt h ed e v e l o p m e n ta n dp e r f e c t i o n o ft h ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v er e l i e fs y s t e mo fo u rc o u n t r y a b s t r a c t k e y w o r d se n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v er e l i e f ；e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o n ； e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g 1 1 1 l 绪论 1 绪论 1 1 课题背景 在任何国家中，社会纠纷都是不可避免的，重要的是如何使这些纠纷得到妥善、有 效地解决，否则将使受害者丧失对社会公正的期待，甚至演化为恶性事件，最终影响社 会稳定。因此，国家的职责之一，就是要建立各种纠纷解决机制，这也是法治国家的重 要内容。我国目前的行政救济制度建立于上个世纪末，在建设法治国家的道路上，其弊 端日益显现，已经走到了非改不可的境地。我们看到，一边是年复一年、数以百万计的 信访案件和上京城、省城、县城讨说法的川流不息的人群，以及各级政府机关为平息这 些诉求而投入的巨大人力、物力与心力。另一边是为权利保护而设计的行政复议、行政 诉讼等争议解决制度不但没有呈现预期的门庭若市景观，相反却不同程度地出现了闲置 甚至萎缩的征兆，案件数量不断下滑，几乎成为被人遗忘的角落。这种对比和反差说 明，我们的争议解决制度还难以起到定纷止争的作用，还无法提供有效的权利救济和保 障，更无法真正获得公众的认同；这种对比和反差同时也说明，我国目前的纠纷解决制 度还存在内在的、结构性的缺陷，因为只有这种结构性缺陷才能解释其功能的紊乱与失 调。因此，在建设法治国家的道路上，为公平正义、为基本人权、为法治权威、为社会 稳定，都需要对我们的争议解决制度进行全面的检审和反思。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国外研究现状 环境行政救济制度是近代资产阶级民主政治和市场经济发展的产物。2 0 世纪以来西 方工业化国家公害严重泛滥，世界上重大的公害事件大都发生在这一时期。大量公害事 件的发生在某种程度上折射出政府的监督管理不力，那么对于政府的行为( 包括作为和 不作为) 给相对方造成的损害，应当赋予相对方提起救济的权利，可以说环境行政救济 制度的产生和发展体现了国家对政府行政权力的控制和对公民环境权利保护的加强。目 前世界上环境行政救济制度发展的比较完善的国家主要是英国、日本和法国。 行政司法( a d m i n i s t r a t i v ej u s t i c e ) 是当代英国行政法一个非常活跃的领域，也是当代英 国行政法学者必须讨论的内容。英国学者指出，在英国公法领域中存在着的一种非常强 的发展趋势是行政活动的司法化倾向，这种倾向的一个表现就是将大量在司法中创立的 原则，如自然公正原则引入到行政决定之中【2 】；而另一个表现则是司法的行政裁决机构 的出现，以及由此产生的一种日益具有相对独立性的行政行为方式，即行政司法，其标 志就是大量的行政裁判所的建立【3 】。此外，英国的司法审查范围非常广泛。由高等法院 对公共机构所作出的行政决定及所制定的规章的法律性的审核( c h e c k ) ，是英国法学界的 常识【4 】。英国并没有所谓的具体行政行为与抽象行政行为的区分，所有由政府实施的行 东北林业大学硕士学位论文 为是否可以由法院进行实质性审查，其决定因素不在于其影响了一个人还是所有的人， 而在于其是否影响了申请人【5 j 。英国关于司法审查范围的规定对于扩大我国环境行政救 济的范围提供了借鉴。 日本的环境行政救济制度中最具特色的是环境行政不服审查制度，它包括异议申 诉、审查请求和再审查请求。日本的环境行政不服审查制度较好的发挥了环境行政救济 的作用，公正地维护了相对方的合法权益，赢得公众的信赖，主要原因在于其环境行政 复议的司法化程度高，复议机构的独立性得到制度上的保障，并且注重在复议程序中贯 彻当事人主义，加强对复议申请人和被申请人在复议程序中权利的保护。英国和日本的 成功实践证明：环境行政复议制度要走出面临的困境，适度司法化是其必然的选择。 法国的环境行政救济制度中最具特色的是，设置了一套与普通法院平行的行政法院 系统，对绝大多数环境行政诉讼进行审理，行政法院的判决是终审判决，不能再向普通 法院提起上诉。法国行政法院的法官在选任上，除要求有较丰富的公法知识外，还要求 有行政知识和行政经验，甚至将法官派到实际行政部门参加工作。法国的这种独立的行 政法院系统及对行政法官的录用、晋升和培训制度是值得我们借鉴的。从提高我国行政 庭法官的素质到最终成立专门的行政法院，将是我国建设法治国家、构建和谐社会的必 然趋势。 1 2 2 国内研究现状 我国的环境行政救济制度是在上个世纪8 0 年代末，随着我国行政救济制度的建立 而建立的。十多年来的实践证明：移植于西方、又未能与本国实际有机结合的环境行政 救济制度，并没有充分发挥其“监督环境行政主体依法行使职权，维护相对人合法权 益”的作用。环境行政救济是公民、法人或其他组织认为环境行政机关的行政行为给自 己合法权益造成损害，请求有关国家机关给予救济的法律制度的总称。目前我国已初步 建立起具有中国特色的环境行政救济法律制度，主要包括环境行政内救济( 即环境行政 复议) 和司法救济( 即环境行政诉讼) 两大类，此外还有环境行政赔偿制度、环境行政补 偿制度等。 目前我国已初步建立了以环境保护法、行政复议法、行政诉讼法为主的一 系列环境行政救济法律、法规。但随着社会经济的发展，这些法律的弊端日益显现。首 先是我国的环境行政复议制度，它的主要法律依据行政复议法是在上个世纪9 0 年代末制定的。目前这部法律存在着下列问题：第一，法律对复议范围的规定过窄，相 对方不能对所有的抽象环境行政行为提起行政复议；第二，环境行政复议属于行政机关 内部的监督，复议机关的地位不超然，在一定程度上丧失了复议的公正性；第三，环境 复议机关基于不做被告等方面的考虑，对于大多数复议案件均作出维持决定，违背了环 境行政复议制度设立的初衷；第四，行政复议法关于自然资源权属方面规定了复议决定 为终局裁决，违背了司法最终的原则。针对上述问题，笔者认为，我国环境行政复议制 度的发展趋势应体现在以下方面：首先，修改现行法律规定，将对所有抽象行政行为的 1 绪论 审查纳入复议范围；其次，修改行政复议法中关于终局复议裁决的规定，坚持司法最终 原则；最后，调整现行的环境行政复议机构设置，撤销各级政府内部的复议机构，借鉴 英美法系的做法，设置独立于行政系统之外的裁判机构。 环境行政诉讼是在继承传统行政诉讼的基础上，为了适应环境法的需要而发展了的 一种诉讼形式，它从本质上讲是行政诉讼的一个分支。我国现行的行政诉讼法制定 于上个世纪8 0 年代末，在市场经济发展的今天，它的局限性已日益彰显，尽管最高人 民法院已经先后颁布了两个重要的司法解释，但作为环境行政诉讼制度的主要法律依 据，这些仍不能很好的解决环境行政诉讼制度存在的下列问题：环境行政主体利益机制 不统一，原告缺位，司法审查范围过窄，诉讼审级低等。因而，如何完善我国的环境行 政诉讼制度乃是当务之急。基于此，笔者认为可从以下方面对环境行政诉讼制度的发展 进行突破：调整现行的诉讼制度，扩大原告范围；同时鉴于环境问题的特殊性，在环境 行政诉讼中建立诉讼代表人制度；提高环境行政诉讼的审级，取消基层人民法院对环境 行政诉讼案件的审判；建立对抽象行政行为的司法审查制度。 1 3 研究目的和意义 在环境法律关系中，政府( 环境管理者) 、民众( 环境享受者) 、污染者( 环境破坏者) 是永恒的主角，他们构成了环境行政法律关系的主体。环境法的特殊性决定了环境行政 救济制度必然与传统的行政救济制度有所区别。中国的现行立法往往忽视了这些区别， 试图通过传统的救济途径来解决新兴的环境问题，其结果必然导致公民的环境权益和公 共的环境权益难以得到妥善的保障，通过完善相关法律来解决上述问题是本文的研究目 的之一。此外，笔者一直认为，世界各国的法律制度之间是可以相互借鉴的，但不能完 全移植、照搬。本文在研究的过程中，通过对大陆法系和英美法系的代表国家的行政救 济制度的分析、研究，建立起一套符合我国国情的、适合环境法要求的新型环境行政救 济法律体系，以此监督各级政府部门依法行政，促使其切实履行保护环境、维护相对方 合法权益的职责，早日实现法治国家、法治政府，这是本文研究的最终目的。 环境行政救济对于纠正违法的和不当的环境行政行为，促进环境行政机关依法行 政、解决环境行政纠纷具有重要意义。环境行政救济法律制度无论在中国还是外国都是 一门发展中的学科，它的发展历史很短，一些基本概念、基础理论还未定型，没有建立 起完整的法律体系，在实践中还存在诸多矛盾和问题，希望本文的研究能为环境行政救 济法律制度的进一步发展起到一定的积极推动作用。 1 4 本文的研究内容 本文的主体内容分为四部分：第一部分是环境行政救济制度概述。首先明确了环境 行政救济的概念、基本内容和功能；接着阐述了环境行政救济制度的三个基本理念，即 人权保障理念、环境行政法治理念和司法最终救济理念。这些是了解与认识环境行政救 济制度的基础。第二部分主要阐述了外国环境行政救济制度对我国的启示。通过对英美 东北林业大学硕士学位论文 法系的英国、美国和大陆法系的法国、日本的环境行政救济体制和环境行政主体进行分 析、研究，取其精华，为我国环境行政救济制度的完善提供借鉴。第三部分分析了我国 环境行政救济制度的困境，具体包括：机构设置不合理，缺乏独立性；救济范围过窄， 对主体资格的限制过于严格，缺乏对抽象环境行政行为的审查；救济程序缺乏公开性， 公正性受到质疑；救济决定的作出违背立法本义；行政终局裁决权违背了司法最终原 则；公定力理论受到了挑战，这些都严重影响了我国环境行政救济制度的发展。第四部 分是有针对性地提出了完善的对策：改革现有的管理体制，增强纠纷解决机构的独立性 和权威性；扩大环境行政救济的范围；强化环境行政救济的程序观念，增强透明度；取 消终局裁决的规定，坚持司法最终审查；诉讼期间停止执行具体环境行政行为；完善我 国的环境行政救济制度体系；加强立法，制定环境救济法。本文的研究对于建立符 合我国国情的、适合环境法要求的环境行政救济法律体系，监督各级环境行政主体依法 行政提供理论参考。 2 环境行政救济制度概述 2 环境行政救济制度概述 2 1 环境行政救济制度的涵义 211环境行政救济的概念 “救济”在现代汉语中的本义是“用金钱或物质帮助生活困难的人【6j，。将“救 济”一词与权利、行政相联系，形成权力救济、行政救济的词语，是在改革开放以后， 在行政法学产生和发展的过程中受其他国家和地区行政法学的影响而形成的。从语义上 说，救济有两层意思，其一是指物质帮助，如救济粮、救济款等；其二是指对已经受到 损害的权利的一种补救17j。我国法学界在谈到行政救济时是在后一种意义上使用“救 济”一词的，认为行政救济是对行政权力侵犯公民权利所造成损害给予补救的法律制度的总称，包括对违法或不当的行政行为加以纠正，对因行政行为而遭受的人身损失和财产损失给予弥补等内容。 环境行政救济制度是现代社会民主政治和市场经济发展的产物，它的产生和发展体 现了国家对行政权力的控制和对公民环境权利保护的加强。具体讲，环境行政救济制度 是指在环境行政法律关系中，作为环境行政相对方的公民、法人或其他组织认为环境行 政机关及其工作人员不履行法定职责或不依法履行法定职责，侵犯自己的合法权益，请 求有关国家机关给予救济的法律制度的总称。在我国，一般把环境行政救济的途径分为 行政内救济和行政外救济。行政内救济包括环境行政复议、行政监察、信访制度及行政 仲裁：行政外救济包括权力机关救济和司法机关救济。在上述救济途径中，环境行政复 议救济和环境行政诉讼救济是当前我国环境行政救济的最主要和最基本的方式。 2 1 2 环境行政救济制度的基本内容2 1 2 1 环境行政复议制度 环境行政复议作为一种解决环境行政争议的重要途径和手段，是指法律规定的环境 行政主体根据公民、法人或其他组织的申请，依照法定程序对引起争议的具体环境行政 行政复议在环境管理领域的具体化。环境行政复议以解决环境行政争议为目的，相对方 径来纠正其下级环境主管部门违法或不当的环境行政行为，以保证环境行政执法的准确 性和严肃性。同时，环境行政复议还有助于减少环境行政诉讼之累，减轻人民法院行政 审判工作的压力。但与此相悖的是，目前我国的环境行政复议制度并未充分发挥上述作 用，其原因是多方面的，诸如法律对复议范围规定的过窄，复议机关的地位不超然致使 其在一定程度上丧失了公正性，环境复议机关基于不做被告等方面的考虑，对于大多数 复议案件均作出维持决定等，违背了环境行政复议制度设立的初衷。因此说，我国环境 2 环境行政救济制度概述 代价，片面追求经济的高速发展，造成环境污染和破坏加剧，严重侵害了公民、法人或 其他组织的环境权益。环境的公益性、整体性特征决定了在加强对公民个人环境权益保 护的同时必须重视对环境公共利益的保护，否则可能导致局部环境状况有所改善，而整 体环境状况不断恶化的严重后果。环境行政救济是通过环境行政复议和环境行政诉讼等 方式来监督政府行为，促使其切实履行保护公民环境权益和公共环境利益的职责，最终 实现社会经济的可持续发展。 2 3 环境行政救济制度的基本理念 2 3 1 人权保障理念 人权保障本是宪法的一项基本原则，从世界范围来看，很多国家都将保障人权作为 一项基本原则规定在宪法之中。德国基本法第l 条第1 款规定：“人性尊严不可侵犯， 对其尊重与保护是所有国家权力的义务。”美国资产阶级启蒙思想家潘恩先生( t h o m a s p a i n e ) 曾说：“国家是为人民而设立的，而不是人民为国家而存在。所以国家不得以任何 理由把人民变为其统治的客体或手段；相反的，国家应积极努力为公民谋福利，增进公 民的利益，这是国家存在的根本所在，而非国家对人民的恩赐1 8 j 。”我国亦不例外。在 2 0 0 4 年宪法修正案第二十四条中规定：“在宪法第三十三条增加一款，作为第三款，国 家尊重和保障人权”。人权保障既是宪法规定的根本精神，也自应成为环境行政救济法 律的基本理念，唯有如此人权保障观念才能得以具体落实施行。 具体到环境行政救济领域，控制环境行政权的滥用就是对人权的保障。它要求环境 行政机关及其工作人员执法和司法机关及其工作人员执法必须维护环境利益，但是不能 以侵犯公民、法人或其他组织的合法权益为代价。环境行政救济一方面能够纠正违法行 为侵犯环境管理相对方合法权益的现象，另一方面，能够引导环境行政机关注重环境行 政法治，使其自我制约权力滥用的内在机理发挥作用，以提高环境行政效率，促进环境 行政公正，从而实现人权保障。 2 3 2 环境行政法治理念 环境行政法治的含义有三层：第一，环境行政行为的作出必须符合法律规定，即行 政合法性原则，环境行政机关行使权力的行为必须有严格的法律依据；第二，环境行政 行为的作出必须符合法定程序，违反程序的行为是无效的；第三，环境行政主体必须根 据公认的、限制自由裁量权的一整套规则和原则作出环境行政行为。正如美国大法官道 格拉斯所说：“如果我们不对行政行为所要求的专业知识进行严格和精心的限制，其自 由裁量权没有任何实际限制的现代政府的力量将变成一头怪物。绝对的裁量就像腐败一 样，标志着自由终结的开始【9 】。” 环境行政救济保障环境行政法治的实施。环境行政救济的价值中心不仅在于制约行 政权、防止权力滥用以保护环境行政相对方利益，还应促进环境行政机关依法行政，提 高行政效率，使其在保护环境公益中发挥积极的作用。环境行政救济的核心是解决环境 东北林业大学硕士学位论文 行政行为的合法性和合理性问题，通过环境行政救济纠正违法或不当的环境行政行为， 最终实现保护相对方环境权益和环境公共利益的目的，这才是环境行政法治理念的基本 要求。 2 3 3 司法最终救济理念 在人类文明史上，当私力救济过渡为公力救济以后，诉讼便以其不可质疑的优势成 为解决救济的主要的和基本的方式。随着现代国家权力分立理论的形成和发展，司法最 终救济原则便确立了其不可动摇的地位。司法最终救济原则是指对行政权力侵犯公民权 利的一切情形都应当设置司法的救济途径，使权利在受到侵害时可以直接或间接地通过 司法的途径获得救济【l 。 “有权利必有救济，没有救济就没有权利”。在环境行政救济领域实行行政内救济 优先、司法救济最终原则，这也是各国通行的做法。例如，美国法院在行使行政行为司 法审查权时，奉行“初审权”( p r i m 哪j 嘶s d i c t i o n ) ，在司法审查中，遇到依法应由行政 机关首先解决的问题时，应先由行政机关对该问题作出裁决，再进行司法审刮1 1 】。关于 行政权和司法权关系的界定，我国学者认为，司法审查的目标是制约行政权，而不是代 替行政权。确立司法审查制是为了让法院促使行政机关尽可能不做不理想的事【1 2 】。西方 学者则认为，行政权和司法权的关系不应由成文法明确加以规定，而应由法院在判例法 上予以构筑【l 引。在架构二者关系的时候一定要树立这样的理念，即对行政行为的司法审 查是保障公民权益的最终屏障。司法最终救济原则体现了对相对方合法权利的较高程度 的保护，反映了一国行政救济制度的完善程度，因此理应成为环境行政救济制度的基本 理念之一。 2 4 本章小结 本章主要从环境行政救济制度的涵义、功能和基本理念三个方面论述了环境行政救 济制度。环境行政救济制度是指公民、法人或其他组织认为环境行政机关及其工作人员 不履行法定职责或不依法履行法定职责，侵犯自己的合法权益，请求有关国家机关给予 救济的法律制度的总称，其主要内容包括环境行政复议制度和环境行政诉讼制度。环境 行政救济制度的功能主要体现在三方面：即保护相对方环境权益，监督环境行政主体依 法行使职权，维护环境公益，实现可持续发展。环境行政救济制度的基本理念有三个： 人权保障理念、环境行政法治理念和司法最终救济理念。本章的论述是全文的基础。 3 外国环境行政救济制度对我国的启示 3 外国环境行政救济制度对我国的启示 3 1 关于环境行政救济体制方面 3 1 1 英美法系国家 3 1 1 1 英国的行政裁判所制度和正式复议制度 在英国，相对方在受到行政机关侵害时，通常可供采用的救济手段包括部长救济、 议会救济、行政裁判所救济、法院救济及议会行政监察专员救济等，其中行政裁判所制 度是最具特色的，也就成为英国环境行政救济制度的焦点与亮点。行政裁判所是指在一 般法院以外，由法律规定设立用以解决行政上的争端，以及公民相互间某些和社会政策 有密切联系的争端的特别裁判机构【l4 1 。在英国，不同的裁判所有着不同的称谓，如委员 会( c o m m i s s i o n ) 、专员( c o m m i s s i o n e r ) 、局( b o a r d ) 、裁判所( t r i b u n a l ) 等等。不同的 裁判所，其性质和功能也不尽相同，所适用的原则和规则也不尽相同。正如有学者在一 本题为行政裁判所的专著中所写到的那样，“要说清楚裁判所是什么，并不是一件 很容易的事【j5 l 。”行政裁判所是以相对独立和超然的地位，以更为专业化的人员，来审 查行政决定是否妥当，对其中的法律问题和事实问题进行更为全面的审查i l6 | 。由于行政 裁判所只具有法律规定的在某一特殊领域内的管辖权【l 。7 1 ，因此，它不同于一般管辖权限 的法院。从某种意义上说，“裁判所是一种更现代形式的法酣1 8 】。”裁判所的裁决无论是 口头还是书面的形式，都应对公众公布，并为裁判决定说明理由。上诉法院强调指出说 明裁决理由这一法定义务“是重要的不能以模糊笼统的文字来搪塞”。大法官莱恩勋爵 认为，关于裁决理由的说明必须表明该裁判所己对当事人之间的争议点作了考虑，同时 还必须说明其作出结论的证据。如果某一裁决没有适当的理由说明予以支持，就会被有 关机关予以撤销或者发回重审【l9 | 。 随着两大法系的日益融合，目前在英国的环境行政救济体制中也出现了正式复议制 度。根据英国裁判所委员会的观点，“当前存在的一个趋势是，在法律中对于正式复议 作出明确的规定，这不过是对复议程序的规范化，这种规范化在任何情形中都被恰当地 看作良好标准的行政实叫2 0 j ，。这使得重新评价的任务能够由行政组织和裁判所与法院 来分担，减轻了裁判所和法院的工作量，并且使得受害人有可能免于对抗式的繁琐裁判 所程序的折磨1 2 1 i 。但对正式复议程序的指责是：它可能阻碍了受害人通过公正程序获得 救济的权利。塞恩斯伯里认为，使得复议成为强制性的程序，将减损由独立裁判所和法 院进行的上诉或司法审查程序的价值。理由在于，当受害人经过了复议程序其受到损害 的权利仍然未能得到救济时，“让我们想一想，他们已经失败了两次，一次是在最初决 定作出之前的请求，第二次是在内部复议中。并没有很多人能够有毅力更进一步【2 2 】。” 另一方面，认为一个有理由的申诉者在经历了两次失败以后将不再会提起上诉的论断， 并没有翔实的统计数字支持；相反，在部分行政领域的统计数字表明，在正式复议失败 东北林业大学硕士学位论文 后提起上诉的比例仍然是很高的【2 3 】。 3 1 1 2 美国的独立控制委员会和行政法法官制度 美国的环境行政救济体制中最有特色的是独立控制委员会和行政法法官。独立控制 委员会是集立法权、行政权和司法权于一身的机构。委员会对其管辖对象的争议有裁决 的权力，这种权力具有司法性质，本来属于法院管辖范围，但由于委员会所管辖的事务 具有高度的技术性和专业性，一般法官缺乏这种能力，国会立法把这类法律争端委托于 执行该法律的机关处理，学术上称这种权力为行政司法或准司法权【2 钔。独立控制委员会 行使行政司法权的优点，一是独立性，“独立控制委员会对违法行为具有裁决权力，行 使准司法权的机关必须不受外界影响，这是设立独立控制委员会的主要原因【2 5 】。”二是 专门性，独立控制委员会管辖的事务具有专门性质，应由专家来裁决，避免政治影响。 在美国，行政法法官制度已经“弥漫于国家生活的各个领域以及几乎所有活动之 中，对经济发展的导向有着深远的影响1 26 | 。”美国行政法法官是根据联邦行政程序法的 规定建立的，由于联邦行政程序法适用于联邦行政机关，所以联邦行政法法官是联邦行 政机构系统内的听证官员。行政法法官的权力、职责都由联邦行政程序法界定，但使用 行政法法官的行政机关，其授权法和程序规则也可以对行政法法官的权力、职责做出专 门规定。行政法法官的独立性和公正性，受到联邦行政程序法所确立的“功绩选任”制 度的保护。具体说来，行政法法官由美国人事管理署负责考试管理，雇用他们的行政机 关如果对其工作不满意，只能向功绩制度保护委员会提交相关建议：免职、停职、降 级、降薪或3 0 天之内的强制性休假，以及相关事实；功绩制度保护委员会在本委员会 的行政法法官举行正式听证后，按记录做出决定。行政法法官的工资是由人事管理署决 定，而不是由雇用他们的行政机关决定。担任行政法法官一般要求要有七年律师经验， 并要求此间以某种资格参加过涉及行政法、行政诉讼的正式听证；其工资待遇较高，而 且对行政法法官无工作年龄限制，现在美国的行政法法官平均年龄是5 8 岁，许多行政 法法官工作到8 0 岁【27 1 。担任行政法法官的程序，简单地说：由人事管理署对通过行政 法官职位考试的申请者进行登记造册，在行政机关需要时，人事管理署根据特定职位的 需要，从登记册中选出合适的人选供行政机关选择充当行政法法官l 2 引。 3 1 2 大陆法系国家 大陆法系国家的环境行政救济体制分为行政内救济和诉讼救济两种方式，行政内救 济通常被称为行政复议制度或诉愿制度，日本称为“行政不服审查制度”。在诉讼救济 方面主要是设立专门化的行政法院和诉讼程序。大陆法系国家由于严格区分公法和私 法，故在其环境行政救济体制中存在着行政法院这样一个重要的、特殊的解决行政争议 的主体，主要代表国家是法国。 日本的环境行政救济制度中最具特色的是环境行政不服审查制度。根据1 9 6 2 年 行政不服审查法建立的行政不服审查或行政上的不服申诉制度，是指“行政机关根 据对行政厅的处分及其他行使公权力的行为不服的人，就该行为违法或不当提出的申 3 外国环境行政救济制度对我国的启示 诉，依据某种程度上的准诉讼程序，审查、判断该申诉是否有理由，以此解决与申诉有 关的纠纷的程序【2 9 j ”。根据行政不服审查法，不服申诉包括异议申诉、审查请求和再 审查请求。日本环境行政不服审查制度之所以能较好的发挥行政救济的作用，公正地维 护相对方的合法权益，并赢得公众的信赖，其主要原因在于环境行政复议司法化程度较 高，复议机构的独立性得到制度上的保障，并且注重在环境复议程序中贯彻当事人主 义，加强对复议申请人和被申请人在复议程序中权利的保护。 法国的行政救济制度中，行政内救济类似于我国的行政复议制度，即当事人对于违 法和不当的行政行为，向行政机关请求矫正的一种救济手段，在此不再赘述。法国的环 境行政救济体制中最具特色的是，设置了一套与普通法院平行的行政法院系统，对绝大 多数环境行政诉讼进行审理，行政法院的判决是终审判决，不能再向普通法院提起上 诉。法国的行政法院在层级上分为三级：最高行政法院、上诉行政法院、行政法庭和行 政争议庭。法国行政法院的法官在选任上，除要求有较丰富的公法知识外，还要求有行 政知识和行政经验，甚至将法官派到实际行政部门参加工作。与英美法系国家相比，法 国的这种环境行政救济机构设置在程序与效率之间，更注重的是效率【3 0 1 。 3 2 关于环境行政主体理论 环境行政主体理论作为环境行政法学研究的重要组成部分，其价值不仅体现在它是 一个具有高度抽象性和概括性的法学术语，更体现在它作为一种理论，在整个环境行政 救济制度研究中的基础作用，可以说没有环境行政主体的行为就不会有环境行政救济制 度的产生，因此对中外环境行政主体理论的研究就显得格外重要。行政主体在大多数国 家和地区并不是一个法律用语，仅是作为法学术语存在。采用行政主体概念的国家有法 国、德国、日本等，不使用该概念的国家有英国、美国等，但这些国家都无一例外的存 在行政主体制度。在美国，行政法著作一般不讨论行政主体制度，关于地方自治和政府 间的关系多在地方政府法和政府间关系法中研究【3 。由于英美法系国家没有行政主体的 用语，也导致这些国家缺少从理论层面上研究环境行政主体理论的相关内容。因此，在 讨论这一问题时，笔者仅对美国的环境行政主体类型作简要介绍，而主要以大陆法系的 法国和日本的相关理论为研究对象。 3 2 1 美国 美国在环境管理上实行由联邦政府制定基本政策、法规和排放标准，由各州政府负 责实施的管理体制。联邦政府和各州都设有专门的环境保护机构，联邦政府的环境保护 机构包括：环境质量委员会和国家环境保护局。国家环境质量委员会是根据美国环境 政策法而设置的，其成员由总统任命并须经参议院批准，原则上是总统有关环境政策 方面的顾问，也是制定环境政策的主体；国家环境保护局是联邦政府执行部门的独立机 构，直接向总统负责，它主管全国的防治环境污染工作。各州都设有州一级的环境质量 委员会和环境保护局，依据各州的环境保护法规享有环境行政管理权。 东北林业大学硕士学位论文 3 2 2 法国 大陆法系国家均存在公、私法的区分，行政法作为规范行政权的法律，当属于国内 公法。行政主体作为行政法律关系的一方，是公法上的法律人格，具有公法人格的特殊 性。基于此，大陆法系国家对行政主体进行了专门研究，层层剖析了这一法律拟制人格 的内部构造、行为运行机制以及责任的最终归属，从而形成了一整套完备的行政主体理 论。法国作为大陆法系国家的典型代表，其行政法中的行政主体主要包括三类：国家、 地方团体和公务法人。前两类是以地域为基础而产生的行政主体，公务法人是以公务分 权为基础的行政主体，即法律将某种需要一定独立性的行政职能，从国家或地方团体的 一般行政职能中分离出来，由专门的公务机关实施并承担由此而产生的权利、义务。法 国的环境行政主体具有抽象性的特点，其抽象性决定了其不能自为一定的行为，其行为 能力的实现必须借助于一定的环境行政机关，环境行政主体同环境行政机关之间的关 系，尤如作为整体的人同耳、目、手、足的关系，人的行为必须借助于耳、目、手、 足，单独耳、目、手，足不能为人。所以，环境行政机关的法律意义仅在于代表环境行 政主体活动，其本身并不具有法律上的独立人格。王名扬先生在其法国行政法中写 道“行政机关作为构成行政主体整体结构中的某些单位，它们在一定的范围之内，以行 政主体的名义进行活动，其法律效果归属于行政主体【3 2 j ”。故在法国行政法中，环境行 政机关不具有行政法上的独立法律人格，相应地也不能成为权利和责任的归属主体。 3 2 3 日本 日本在借鉴大陆法系尤其是德国行政法的基础之上，创立了自己的行政法，至今仍 保持着受德国影响而发展起来的传统理论的基本特点，日本在法律上没有有关行政主体 概念的规定，而采用了行政机关或行政厅的说法。日本现代行政法中行政主体分为两大 类：国家和公共团体，公共团体又可分为地方公共团体、公共组合和行政法人三种。所 谓地方公共团体是直接依据宪法享有自治权，独立于国家的地域性统治团体，又可分为 普通地方公共团体和特别地方公共团体；公共组合是以实施某种行政为存在目的，由具 有一定资格的组成人员构成的公共社团法人；行政法人是由国家或地方公共团体出资设 立的公共财团法人【3