（经济法学专业论文）行政垄断及其经济法规制.pdf

哈尔滓f 稃人学硕十学伊论文 摘要 在市场经济条件下，市场主体的地位应该是平等的，竞争环境应该是公 平的，竞争是社会主义市场经济的灵魂，是推动社会主义市场经济发展的根 本动力。而行政垄断作为当代中国社会体制转型时期的产物，它的存在严重 破坏了市场的自由竞争，损害了社会公众利益，阻碍了我国社会主义市场经 济体制的建立。所谓的行政垄断是指政府行政机关及其所属部门凭借着行政 权力对经济活动进行排他性控制、消除或者限制市场竞争的行为。行政垄断 是一种非法垄断，在当前有日益泛滥之势，应运用法律手段对其进行规制。 本文通过对行政垄断的基本理论问题，行政垄断的危害和成因以及对国 外一些国家，如俄罗斯、乌克兰、美国、欧盟行政垄断法律规制的立法经验 的阐述，对完善我国行政垄断法律规制提出了一些建议。笔者认为要想对我 国行政性垄断进行舰制，重点应当构建我国反行政性垄断的法律体系。构建 反行政性垄断的法律体系，主要是在反垄断法、行政法和宪法等领域进行。 制定反垄断法，是制止行政垄断的基础。在行政法上控制行政垄断，目的是 最大限度地预防行政性垄断行为的产生，减少行政性垄断造成的危害。运用 宪法对行政垄断进行规制，就是将违宪审查机制落到实施市场经济的各个领 域或环节中。总之，规制行政垄断是个系统工程，只有有效地控制好行政垄 断这一经济问题，爿能保障国民经济持续、稳定、快速、健康的发展。 关键词：垄断；行政垄断；法律规制 哈尔滨i 稃人学硕+ 学伊论文 a b s t r a c t t h ep a r t i c i p a n t ss h o u l db ee q u a li nl a wu n d e rm a r k e te c o n o m y c o m p e t i t i o ni s t h es p i r i to fs o c i a l i s tm a r k e te c o n o m ya n dt h e e s s e n t i a ld r i v et h a tp r o m o t e st h e s o c i a l i s te c o n o m i c d e v e l o p m e n t a d m i n i s t r a t i v em o n o p o l y i st h e p r o d u c t o f c o n t e m p o r a r yc h i n as o c i e t ys y s t e mr e f o r m i n g i t se x i s t e n c eh e a v i l yd a m a g e dt h e m a r k e t sf r e ec o m p e t i t i o n h a r m e dt h e s o c i a l p u b l i ci n t e r e s t ，a n dh i n d r a n c e do u r c o u n t r y s o c i a l i s tm a r k e t e c o n o m ys y s t e m s e s t a b l i s h m e n t a d m i n i s t r a t i v e m o n o p o l yr e f e r st ot h eb e h a v i o r so f c o n t r o l l i n ga n dc o r n e r i n gm a r k e tc o m p e t i t i o n u n d e rt h ec o n t r o lo fa d m i n i s t r a t i v eo r g a n si nl o c a lg o v e r n m e n ta n dn a t i o n a lt r a d e e c o n o m i cm a n a g e m e n t a d m i n i s t r a t i v em o n o p o l yi sak i n do fi l l e g a lm o n o p o l ya n di n c u r r e n ti ti si nf o o dd a yb yd a y , s oi ts h o u l db er e g u l a t e db y l e g i s l a t i o n t h ea u t h o re l a b o r a t e st h eb a s i cp r o b l e m so ft h ea d m i n i s t r a t i v em o n o p o l y , t h e r e a s o n sa n dd a n g e r o u sr e s u l t so fa d m i n i s t r a t i v em o n o p o l y , t h ee x p e r i e n c eo ft h e d e v e l o p e dc o u n t r i e ss u c ha sr u s s i a ，u k r a i n e ，a m e r i c a n , e u e r p e a n ，a t l a s tt h e a u t h o rp u t sf o r w a r ds o m es u g g e s t i o n so nh o wt oi m p r o v et h er e g u l a t i o n t h eb e s t w a y t oc o n t r o la d m i n i s t r a t i v e m o n o p o l y i nc h i n a i st oe s t a b l i s ha n a n t i a d m i n i s t r a t i v em o n o p o l yl a ws y s t e m t h ea n t i a d m i n i s t r a t i v em o n o p o l yl a w s y s t e mi sc o m p o s e do fa n t i m o n o p o l yl a w , c o n s t i t u t i o na n da d m i n i s t r a t i v el a w t h ea n t i m o n o p o l yl a w si st h em a i nt a c t i ct or e s t r i c tt h ea d m i n i s t r a t i v em o n o p o ly a d m i n i s t r a t i v el a wc o n t r o l sa d m i n i s t r a t i v em o n o p o l yt ou s ep e n a l t yt op u n i s h t h o s eu n i t so r p e r s o n s w h e n t h e y v i o l a t e a n t i m o n o p o l y l a w v e r y s e r i o u s l y c o n s t i t u t i o n c o n t r o l sa d m i n i s t r a t i v e m o n o p o l yb ys e t t i n gu p a n i n v e s t i g a t i o nc o m m i t t e e ，w h i c hj o b i st oe x a m i n ea l la c t si n v i o l a t i o no f c o n s t i t u t i o n , a n dt oa p p e a lt ow i t h d r a ws u c ha na c t ，i naw o r d i ti sas y s t e m e n g i n e e r i n gt oc o n t r o la d m i n i s t r a t i o nm o n o p o l y n o to n l yn e e d i g nt od e e p e nt h e p o l i t i c a o n l y l i k et h i sc a l l e f f e c t i v e l yc o n t r o la d m i n i s t r a t i o nm o n o p o l y t h e n a t i o n a le c o n o m yw i l lb e g u a r r a n t e dt og oo ns t a b l i z l y , q u i c k l y ，h e a l t h i l y k e y w o r d s ：m o n o p o l y ；a d m i n i s t r a t i v em o n o p o l y ；l e g a lr e g u l a t i o n ； 哈尔滨工程大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：本论文的所有工作，是在导师的指导 下，由作者本人独立完成的。有关观点、方法、数据和文 献的引用己在文中指出，并与参考文献相对应。除文中已 注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已 经公开发表的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个 人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到 本声明法律结果由本人承担。 作者( 签字) ：垂丝 日期：御年占月，日 哈尔滨1 稃人学硕十学何论文 第1 章绪论 1 1 本课题的选题背景与意义 中国行政性垄断的缘起，是与中国由计划经济体制向市场经济体制改革 实践密切相连的。在过去的计划经济体制下，国家无所不包，大到国民经济 计划的制定，小到居民的盐、米、油等生活资料均实行国家供给制，无论是 政府官员、黎民百姓，还是从事理论研究工作的专家学者，都不知道行政垄 断为何物，也没有使用过“行政垄断”概念。因为“垄断”是与“竞争”相 对的范畴，而处于那个时代的人们根本就没有竞争的观念，没有竞争的观念， 自然也就没有垄断的概念。十一届三中全会以来中国逐步实行了以市场为取 向的经济体制改革和对外丌放，在这过程中，产业组织和市场结构的竞争性 不断强化，政府越来越减少了对企业的直接干预，但也出现了制约经济发展 的“瓶颈”，它们严重阻碍了自由公平竞争秩序的形成和资源配置效率的提高， 这其中就包括令人头疼的行政性垄断。 “行政性垄断( a d m i n i s t r a t i v em o n o p o l y ) ”，亦称之为“行政垄断”，并 非我国特有的经济现象，为我国所独有。它可以追溯到中世纪西欧城市的行 会组织，这些行会组织往往利用其手中的行政特权束限定某些企业在特定区 域内的生产和销售，限制其他企业进入该地区参与竞争，这应算作最早的行 政性垄断了，但是早期的行政性垄断往往被重商主义所倡导特殊民族国家政 治统一和经济发展的“国家垄断”所掩盖了，故并不显山露水而引人注目。 尤其是在市场经济体制完善的资本主义国家也存在着或多或少的行政性垄 断，行政性垄断在市场经济发达国家生存的空问之所以狭窄，应归功于这些 国家已经形成了较为完善的市场经济体制和法律体制，政府在阳光下“伸手 被抓”的机率较高，因而能得到有效的控制。而在计划经济体制向市场经济 体制转轨时期的国家，由于产权关系模糊、市场机制不完备，导致政府干预 经济关系混乱，出现了适合行政性垄断大量繁衍的土壤，故行政性垄断迅速 蔓延，所以行政性垄断并非经济转轨国家特有的现象，而是各国发展市场经 济中所遇到的“通病”。行政性垄断不同于私人经济垄断，乃是非自由竞争所 致，归根结底是行政权力干预市场的结果。而且，行政性垄断对自由公平公 1 哈尔溟r 千￥人宁硕十学仲论文 j 下市场竞争秩序的破坏一点不逊色于私人经济垄断，而这种后果在经济转轨 的中国表现尤为明显，因此更应引起中国立法机构和法学界的重视。 1 2 国内外研究现状及文献综述 1 2 1 国内研究现状及文献综述 对于是否要规制行政垄断的问题，我国学术界基本上都认为行政垄断危 害极大，必须加以规制。但在如何有效规制行政垄断的问题上，学者们也提 出了不同的观点：一是反垄断法规制论。此学晚主张行政垄断应当由反垄断 法调整。主要因为不管来源是市场优势还是行政权力，行政垄断作为垄断的 一种，甚至比经济垄断更加严重地损害了市场主体的竞争自由，危及市场经 济的根基，而反垄断法作为市场经济的“经济宪法”，以保护竞争自由为己任， 行政垄断自然也不例外m 。二是行政法规制论。该学说与反垄断法舰制论持相 反的意见，认为行政垄断不应当由反垄断法规制，而应当由行政法承担此任。 种明钊在他主编的竞争法一书中称：“行政垄断行为本质上是行政行为， 而反垄断法作为竞争法的一个组成部分，规制的则是市场竞争行为。如果将 这种行为也纳入反垄断法的调整范围，将会造成法律凋整对象的混乱”。”三 是体制改革论。学者们认为，行政垄断产生的根源在于政治、经济体制转轨 时期的过渡性和不彻底性，所以消除它需要更加彻底的政治、经济体制改革， 反垄断法对它是无能为力的。沈敏荣的著作法律的不确定性一反垄断法规 则分析中称：“对待行政垄断，应从政治改革、转换政府职能和完善行政法 入手，而不应将政治问题用属于经济法的反垄断法来加以解决”。”四是综合 治理论。该学说的学者主张，行政垄断问题需要采用政治、经济、法律三方 面的综合治理。 总的柬说，行政垄断的解决确实是一个综合治理的系统工程。笔者认为 它虽然是一个相对抽象、长期和复杂的过程。但其中法律规制是对行政性垄 断进行根本性的治理，一它更为直接和具体，应对现实问题更具针对性和及时 性。 1 2 2 国外研究现状及文献综述 在寻求有效规制行政垄断的过程中，参考借鉴外国经验和做法无疑是必 2 哈尔滨r 1 ￥，：。半i 丽十学何论文 要和有益的。在对各国立法的研究后，笔者参考了一些与中国存在相同或相 似问题的国家立法，西方发达国家的政治权力格局与我国差别甚大，但这些 国家或多或少也出现过行政性垄断的现象，所以对于当代中国社会的行政垄 断规制也有一定借鉴价值。尤其是前苏联和东欧国家与我国处于相似的社会 转型时期，也具有相似的政治体制改革背景。这些国家也同样面临着行政垄 断的问题，并在法律制度上对其做出了种种积极的反应。所以，我们把关注 的目光集中到了这些国家。如匈牙利1 9 9 0 年禁止不j 下当竞争法、俄罗斯 1 9 9 1 年关于竞争和反对商品市场垄断活动法、保加利亚1 9 9 1 年保护竞 争法、乌克兰于1 9 9 2 年2 月颁布了禁止垄断和企业活动中不正当竞争行 为法( 1 9 9 5 年7 月修订) m 。这些国家的立法都将行政垄断纳入反垄断法的 规制范畴。明确列举出要禁止的行政垄断的具体种类。这些法律都对我们国 家进行行政性垄断的规制提供了参考经验。 1 3 论文的写作思路 尽管如今行政垄断问题己经引起了社会各界的广泛重视，但是目i j 就整 体而言，有关我国行政垄断法律规制的构建仍显得异常苍白。出于对此问题 的关注，本论文将就此问题进行具体研究。 全文共分五章，第1 章绪论。介绍了本文的写作背景和意义、国内外研 究现状、写作思路和文章的创新之处。 第2 章行政垄断的基本认识。首先介绍了垄断的概念，在此基础上提出 了行政垄断的基础概念，指出行政垄断的特征，并将它与经济垄断、自然垄 断和国家垄断进行了比较分析。明确提出了行政垄断在现实中的主要表现形 式：地区行政性垄断、部门行政性垄断、行政性强制交易、强制联合限制竞 争行为以及行业壁垒。 第3 章行政性垄断的产生的危害和原因。详细分析了行政垄断对当代中 国社会造成的危害，对行政垄断的形成原因进行了分析，指出社会经济转型 是行政垄断形成的体制原因，利益多元化是行政垄断产生的经济基础，立法 落后是行政垄断蔓延的法制基础，技术更新是行政垄断产生的现实动因。 第4 章国外反行政垄断法律规制的研究。对如何规制行政性垄断进行了 比较法上的研究，主要参考了体制转型国家、美国、欧盟等国家对反行政垄 3 哈尔滨+ 拌：￥硕十学忙沦文 断的立法规制，对我国反行政性垄断立法工作的丌展提供了大量主贵的经验， 值得借鉴。 第5 章我国行政垄断法律规制体系的构建和完善。本章是本文的重点， 首先介绍了目前我国反行政垄断的立法现状和缺陷，在此基础上提出如何构 建我国反行政垄断法律体系，并阐述了构建一套以反垄断法为核心的行 政垄断规制法律体系的具体设想。 1 4 论文的创新之处 本文的创新之处在于运用了多种研究方法，其中最主要的是跨学科研究 方法。我们都知道关于垄断习惯上是经济法学研究的范畴，行政垄断亦不例 外。但作者认为行政垄断控制与行政法有比较密切的联系，因此，尽管论题 是从经济法学的视角提出的，但在论证的过程中，也运用了一些行政法的理 论知识。 本文另一个研究方法是采用了“适合性和移植性相结合”的方法，在具 体构建行政垄断法律规制体系时，既参照了国外的立法经验，也对本土法资 源给予了充分的关注，立足于我国的实际国情，提出了建屯有中围特色的行 政垄断的法律体系，填补我国的反垄断立法的中有关行政垄断的立法空白。 4 哈；j ：滨l - 科，：学硕十学何论文 第2 章行政垄断的基本认识 2 1 垄断的一般概念 垄断概念最早的时候是由经济学界首先提出的，是指“少数企业凭借其 雄厚的经济实力，对生产和市场进行控制，并在一定的市场领域内从实质上 限制竞争的一种市场状态w 。”也有学者认为垄断是“大企业和若干大企业联 合起来，控制和操纵市场的行为m i 。”在经济学里，垄断是相对于竞争而言的， 是市场经济下自由竞争高度发展的产物，或者晚是市场经济发展的必然产物。 市场充分自由竞争的过程是优胜劣汰的过程，竞争的结果足在某一领域只剩 下少数几个甚至单个市场主体，于是生产开始集中到少数市场主体身上。当 生产集中发展到少数主体可以控制该市场的主要生产之时，垄断就产生了。 垄断是自由竞争的产物，但是，随着垄断经济的产生，它又会反过来限制自 由竞争，乃至有扼杀竞争的危害。垄断是西方自由主义经济理论的抨击对象， 从亚当斯密的自由竞争理论到克拉克的有效竞争理论都不例外。 法律上的垄断与经济学意义上的垄断有着密切的联系，但又不完全相同。 法律上的垄断含义如何呢? 法律不同于经济，对垄断有它自己的看法。当西方 社会的自由市场经济产生出“垄断”这个现象，反映在法律上就要求有专门 的法律规范对这一现象加以规制。国家反垄断的需要催生了反垄断法，但反 垄断法并不笼统地反对一切垄断和限制性行为。由于各国的社会经济发展情 况是存在差异的，不同国家对于垄断有不同的法律定义，即使是同一个国家， 在不同的发展阶段也有不同的规定。例如，在美国反垄断法一般称之为反托 拉斯法，其对垄断的规定主要体现在谢尔曼法的前两条。第一条确定了 “限制贸易活动”行为，但具体该行为如何构成，又主要是通过联邦最高法 院在长期的审判实践中确立的“本身违法原则”和“合理原则”来确定的。 第二条是针对“垄断或者企图垄断”的，但并未赋予其明确的定义，而由法 院来解释，法院在不同时期分别采取了“行为规制主义”和“结构规制主义” 来加以判定。德国的反垄断法称为反限制竞争法，或者卡特尔法，其在反 限制竞争法当中明确规定了垄断为卡特尔协议、控制市场的企业滥用独占 地位和竞争优势以及企业兼并等，并强调了只有企业滥用垄断状态( 市场优 s 哈尔演1 样大。子硕十学伊沦文 势) 才构成对反垄断法的违反。在日本则称为禁止私人垄断法，其在禁止 垄断法中明确而详细地规定了垄断包括“私人垄断”、“不正当限制交易” 和“垄断状态”等，采取对垄断行为和垄断结构并用的双重规制原则。总的 来说，在各国经济发展不平衡的前提下，很难对垄断的法律概念下一个全世 界统一的定义。某种市场状态或者行为在某国属于反垄断法规制的对象，但 在另一个国家则完全有可能是合法的状态或者行为。各国只能根据各自需要 解决的主要问题侧重从某个方面或角度对垄断进行定义和规制。 尽管各国对垄断的认定以及反垄断的侧重点不同，但毕竟垄断概念的提 出都有相同或相似的背景，更重要的是，各国的反垄断法都是为了促进市场 竞争，保护自由交易，都是竞争法的重要组成部分，我们可以发现它们之间 还是存在共同点的，即都要求同时具备危害性和违法性两个构成要件，具体 说是危害市场竞争和违反垄断法。所以我们可以根据这些共同点对法律上的 垄断概念做一个整体性的描述。笔者认为，法律上的垄断是指各国反垄断法 中规定的，垄断主体对市场的经济运行过程进行排他性控制或对市场竞争进 行实质性限制，损害公平竞争秩序的行为或状念。 2 2 行政垄断的界定 2 2 1 行政垄断的概念 上文简要介绍和分析了垄断的概念，但是，回顾垄断以及各国反垄断法 的产生和发展的近百年历史，我们会发现，行政挚断问题的出现以及对它的 法律关注只是最近二十多年的事情。那么如何定位行政垄断呢? 我们先从“行政垄断”这一词的由来说起。在我国最早使用“行政垄断” 概念的是胡汝银博士，j 9 8 8 年胡博士在其专著竞争与垄断：社会主义微观 经济分析中使用了“行政垄断”一词。他说：“传统的集权体制下，中央通 常以无所不包的计划指令，既控制宏观经济变量，又控制微观经济活动。特 别是在微观层面上，国家对企业实行财产统收统支，产品统购，劳动力和物 质技术统一分配的办法，直接统治企业的投入和产出，从而控制着整个社会 的生产和流通，形成一种绝对垄断的局面。这种垄断基本上通过行政垄断和 具有严格等级制度的行政组织束维持的，为了便于周一般的市场垄断楣区别， 我们把它称为行政垄断”。w 而在法学研究领域，“行政垄断”最早出现在1 9 8 9 6 哈尔滨i 程夫学硕十学伊论文 年魏剑发表于中外法学第3 期上的试论我国的反垄断立法一文中。 w 该文多处使用了“行政垄断”与“行政性垄断”等词语，但对其含义，作者 没有进一步明确。此后，行政垄断词不断地出现在法学、经济学著作中， 成为相关学者研究的重要学术课题。 行政垄断是我国学者在研究垄断或限制竞争行为时，为与传统的市场经 营主体的垄断或者限制竞争行为( 经济垄断) 相区别而提出来的。对行政垄 断没有一个统一的表述，有人认为，“行政垄断是指地方政府、政府经济主管 部门或其他政府职能部门或者具有某些政府管理职能的行政性公司，凭借行 政权力排斥、限制或妨碍市场竞争的行为。”。有人认为，“行政垄断是行政权 力加市场力量而形成的特殊垄断“w ”。有人认为，“行政垄断是政府及其部门 滥用行政权力限制竞争的行为- - ”。有人认为，“行政垄断是通过行政手段和 具有严格等级制的行政组织维持的垄断m 。还有人认为，“行政垄断是凭借 行政权力而形成的垄断m 一。但一般认为，行政垄断是指政府及其部门滥用行 政权力限制竞争的违法行为。 那么，如何给“行政性垄断”下一个在理论上和实践中都比较合理且容 易被人接受的定义呢? 迄今为止，对行政性垄断进行法律规制的国家如匈牙 利、保加利亚与乌克兰等国的立法都没有对行政性垄断规定一个法律概念， 我国的反垄断法还未出台，因此，对行政性垄断概念的研究和探讨还处于纯 理论分析阶段，笔者认为，行政性垄断是指拥有行政权力的行政机关及其所 属部门凭借特定职权，排除、限制或妨碍市场竞争的行为。， 2 2 2 行政垄断的特征 第一，行政性垄断或者主体的行政性。实施行政性限制竞争行为的主体 是政府行政机关及其所授权的公共组织，行政性垄断虽然具备市场垄断的某 些特性，但两者的实施主体不同。市场垄断是由于竞争导致经济力量高度集 中，而出现一个或者少数几个大企业对某一经济部门的生产、销售和服务实 行排他性控制的状况。n t 市场垄断的主体只能是企业，即从事上市活动而涉 于竞争关系的组织和个人；m - 而行政性垄断的主体则是行政机关，而且是指 地方政府和政府部门行政机构。这里需要注意的是，行政机关不包括中央政 府，中央政府的垄断属于国家垄断，即为了社会安定、国防安全等需要，国 7 哈，j ：淳i 样人。子：硕十。；j f 论文 家通过法律规定对某一产业的生产、销售等有国家进行直接控制，并在一定 程度上排出非国家资本进入的情况。 第二，行政性垄断行为的违法性。依法治国、依法行政，既是社会主义 法治的根本要求，也是社会主义市场经济建设的重要保证。行政机关对经济 生活的适度干预必须依照法定权限和法定程序。但是，行政机关因种种原因 为了自身和局部利益，利用行政权力对经济生活进行不适当的干涉，导致市 场竞争受限，市场公平失衡，这就构成了行政权力的滥用。行政权力的滥用 是形成行政性垄断的根本原因，也是行政性垄断与其它类型的垄断行为的最 根本的区别。行政性限制竞争所形成的垄断源于行政权力的滥用，由于行政 权力是宪法和法律才所赋予的，具有永久的独占性，获得行政权力保护的企 业形成控制市场的优势地位就相应地具有了稳定性和不可替代性。因此，行 政性垄断是一种权力性绝对的垄断，对竞争具有更大的危害。 第三，行政垄断行为的危害性。行政性限制竞争行为的本质足限制市场 竞争，它与市场垄断的本质一样，会影响市场公平竞争以致影响市场效率的 增长。同样是破坏自由公平的市场竞争秩序，危害结果都表现为对竞争者市 场准入的限制。但是两者在对市场准入限制的形态上存在着明显区别，这就 决定了行政性危害性更大。市场垄断导致的市场准入限制，主要表现为独占 进入市场的机会，这种独占可能因市场机制的完善而被有效遏制。而行政性 限制竞争导致的市场准入限制，主要表现为利用行政权占有客观存在的市场 进入机会，“给予”某些经营者以不公平等的待遇，造成其他经营者本可以通 过竞争获得进入市场的机会被别人剥夺。以这种方式获得对市场的独占的现 象无法对着市场机制的成熟而得到有效抑制，因此，象征性限制竞争行为隐 藏在其行业特征后面的体制性特征就显露无遗。 确定行政性限制竞争行为危害性可以从两方面认定：一是相关市场主体 的竞争受到实质性限制；二是相关市场主体的经济利益受到损害。比如，地 方政府采取优惠政策扶植本地企业，限制外地商品的流入。只有具备以上两 方面的因素，同时证明行政机关滥施的行政行为与以上两个结果存在因果关 系，对行政性限制竞争行为的危害性认定才能成立。 8 哈尔滨r 稃人学而十学伊硷文 2 2 3 行政垄断与相关概念之比较 为了迸一步界定行政性垄断的涵义，有必要把行政性垄断与其相关的概 念作一比较。 1 、行政垄断与经济垄断 行政垄断与经济垄断是我国的经济学家和法学家对我国经济领域中出现 的垄断现象的基本分类。在理论上讲，行政垄断和经济垄断是很容易区分的。 总体而言，行政垄断是行政主体利用行政权力对市场经济的违法干预，具有 行政性、违法性和社会危害性等特点，无论在我国还是其他国家，也无论是 过去、现在还是将来，行政垄断都严重破坏了公平、自由的竞争环境，所以 必须对行政垄断加以规制。经济垄断是市场主体通过竞争而具有的市场独占 地位或支配地位，从而具有在市场上实施垄断、限制竞争的影响力。经济垄 断地位的形成是竞争的结果，它的存在有其一定的合理性，所以，并非所有 经济垄断都为反垄断法所禁止。垄断状态与垄断行为是关于经济垄断的基本 分类。对于经济垄断，反垄断法是只规制垄断行为，还是既规制垄断行为又 规制垄断状态，各个固家有不同政策取向。 虽然行政垄断和经济垄断存在显著差别，但在现实生活中，二者界限是 模糊甚至含混不清的。在行政垄断中，一些因行政主体滥用行政权力而享有 特权的企业在市场中也就具有了支配地位，有着像经济垄断市场主体一样的 市场影响力，其在市场中滥用其支配地位限制竞争，具有经济垄断行为的表 现，这种情况下，行政垄断和经济垄断界限就模糊了。目前，中国经济尚处 在转型过程中，计划经济的痕迹还没有彻底消除，国有企业和政府还有着千 丝万缕的联系，国有企业依靠这种纽带关系，实施限制竞争的行为。例如附 条件买卖、搭售等不公正交易方法和价格与非价格歧视、不当定价、拒绝交 易等滥用其垄断和市场支配地位的行为，国家控股公司中国有股权的不恰当 行使，以及在财产结合、经营结合和人事结合等方面的市场集中( 企业结合) 行为等等。一个典型的例子是当前我国经济领域中存在的兼有行政组织与经 济组织双重身份的所谓行政性公司，这种公司既享有行政权力，又具有市场 优势地位，它们实行的垄断究竟是行政垄断，还是经济垄断，可能难以区分。 笔者认为，判断一种限制竞争行为是行政垄断还是经济垄断，关键是看其所 9 哈印滨丁秤i 。7 ：硕 二。何论文 i l l i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i 宣i i i 依靠的力量源泉。对于行政性公司来讲，垄断行为依靠市场影响力是其外在 表现，而市场影响力是来自行政权力的，行政权力是垄断行为实施的最终依 靠力量。所以，本质上谈，这种行为还是属于行政垄断范畴。 当前我国市场经济体制还不完善，在很多的领域和行业行政权力的干预 仍然十分严重，其结果就是，依靠市场力量形成的经济垄断虽然存在，但并 不突出。相反，行政垄断相当普遍，严重影响着市场竞争秩序，如果不对其 进行有效规制，社会主义市场经济的建立就成了一句空话。所以，对行政垄 断进行规制是我国当务之急。 2 、行政垄断与自然垄断 自然垄断和本文所讲的行政垄断的区别应该是明显的。经济学家对自然 垄断都有过许多精辟的论述，但其解释都太专业化。以普通人的眼光来看， 自然垄断常常是指这样一种状态，在某一市场上出现一个经营者之后即排除 了其他经营者以同样的方式进入该市场，不进入的原因或是因输送设施的约 束，或是由于生产的规模效益，这种规模效益在该行业导致随生产规模递增 的效益m - 。如果一个厂家生产整卜行业产量的成本较两个或两个以上的厂家 生产成本低，那么该行业就属于自然垄断行业。人们一般认为在自然垄断行 业实行垄断经营能节约社会成本，提高社会福利。因此，为了避免重复建设 引起的资源浪费，对自然垄断产业进行进入管制，维护特定企业在该行业的 垄断状态。同时，自然垄断产业的特性容易引起垄断企业的不合理定价、低 效率运转、产品质量不合格等问题，所以，绝大多数国家对自然垄断产业都 进行价格、产品质量方面的管制。可见，自然垄断产业的垄断地位是由于其 “自然”垄断特性形成的，并且其垄断地位予以法定化，是合法的垄断，这 种垄断是有益于社会整体经济效益的，所以，在大多数国家的反垄断法中都 对自然垄断做出适用豁免的规定。相比而言，行政垄断是非法垄断，是反垄 断法规制的对象，二者的区别是显著的。 但在实践中，尤其是我国的现实经济生活中，自然垄断和行政垄断是很 容易被混为一谈的。首先，我国法律对自然垄断的范围并没有做出明确规定， 而我国一直在电力、电信、铁路、民航、石油天然气、城市供水、城市燃气 等基础产业以“自然垄断”为由维持着国有垄断，实旌进入管制，没有对这 些行业中的自然垄断领域和环节做出科学的定位和区分，自然垄断扩大化了， 1 0 哈尔滨一科大学硕十宁付沦文 造成了“不自然”的“自然垄断”，这是典型的行政垄断。另一方面，政府对 自然垄断行业的管制机制存在不合理性，也会形成行政垄断。政府对自然垄 断管制的实质，“就是在几乎不存在竞争或竞争很弱的产业( 主要就是自然垄 断性产业) 中，政府通过制定和实施一定的管制法规，并借助社会监督力量， 建立一种类似于竞争机制的刺激机制，以导致垄断企业的经济决策和市场行 为，取得较好的社会经济效益“”。我国政府对微观经济活动的参与不但范围 广而且程度深，政府角色错位，没有站在中介的位置充当监管者，而是以行 政权力干预企业运行，没有“建立类似竞争机制的激励机制”，而是纵容甚至 支持垄断行业的垄断定价、限制竞争等行为。最典型的例子就是在电信行业， 电信部门滥用行政权力，限制竞争，维护其“嫡系”中国移动垄断地位，打 击中国联通竞争的行为。对所谓自然垄断行业的管理上存在严重的政企不分， 甚至结成了“政企同盟”，这些产业中的一些超大型国有企业还可以行使行业 管理和结构调整的权力。对于这种现象，从一定程度上来讲，“自然垄断”演 变成了“行政垄断”。 在我国，要根治行政垄断，首先应该廓清自然垄断的范围，以纠j 下和防 止“不自然”领域的垄断势力以自然垄断为由来为其垄断行为进行辩护，借 助行政权力限制竞争：其次，要建立政府对自然垄断行业的价格、市场进入 和退出条件、产品质量等方面科学管制机制，以防止“自然垄断”演变成“行 政垄断”。 3 、行政垄断与国家垄断 、 行政垄断与国家垄断是两个涵义根本不同的概念。国家垄断是通过运用 国家权力来实现的，一般和国家在一定时期的经济政策导向密切相关，是国 家对经济运行的一种干预和保护。它是中央政府实行的垄断，其手段是合法 的，所代表的利益是国家整体利益。如我国的邮政业和烟草业是国家垄断的 典范。国家垄断现象在西方资本主义国家也大量存在，就是所谓的“国家垄 断资本主义”，在中国和其他社会主义国家，国家垄断更为普遍。行政垄断是 行政主体滥用行政权力限制竞争的行为，其手段是不合法的，所代表的是地 方利益、部门利益或本部门企业的利益。 行政垄断与国家垄断的区别，主要表现在以下几个方面： 第一，行政垄断和国家垄断的法律性质不同。行政垄断是非法的，国家 哈尔滨丁w ，：学而十学伊论文 垄断是合法的。行政垄断的违法性不仅表现在对实在法的违反，而且表现在 其违反了依法治国的基本精神和原则，破坏了国家整体法律秩序。国家垄断 的合法性表现在其垄断地位由国家法律明确授权，如我国邮政法及烟 草专卖法等都明确规定了国家对信件投递业务及烟草的专卖权。所以，反 垄断法对二者的态度是截然不同的，行政垄断是反垄断法规制的重点，国家 垄断则是反垄断法豁免项目。 第二，行政垄断和国家垄断的实施主体不同。国家垄断的主体的国家， 是国家实施的垄断或凭借国家权力实施的垄断；行政垄断的主体是行政主体 滥用行政权力实施的，包括行政机关以及法律授权行使行政权力的组织。国 家垄断的主体范围比行政垄断的主体范围要宽泛。 第三，行政垄断和国家垄断的追求利益不同。行政主体实施行政垄断的 目的是局部利益或者个人利益；国家实施国家垄断的目的是国家利益和社会 7 整体利益。出于社会公共利益和国家利益，一定的国家垄断是必需的，但对 其也要加以控制。首先，国家垄断的行业和产品不宜过多，通常应限于重要 的国防工业、需要保密的高科技行业和产品、需要禁止或限制在社会上流通 的产品以及其他同国计民生关系重大的行业和产品等。其次，国家垄断的范 围要根据不同时期的不同情况加以调整。比如，电信、自来水、铁路、电力 等垄断行业，长期以来是由国家垄断经营的，近些年来，随着科学技术的发 展、社会进步以及消费需求市场的扩大使得某些行业不再具有自然垄断的特 性，国家再以自然垄断为由实施国家垄断也就不必要了。 2 3 行政垄断的表现形式 2 3 1 地区行政垄断 地区行政性垄断又称为“横向垄断”或“块块垄断”，是最严重的行政性 垄断形态。它是指地方政府及其所属部门为了本地区的利益，保护本地区企 业免遭外来企业冲击，滥用行政权力设置市场障碍，排斥、限制竞争的行为。 掘反垄断法草拟稿第3 2 条规定，“地方各级人民政府及其所属部门滥用 行政权力，采取下列方式，限制外地商品进入本地市场销售，或者限制本地 商品流向外地市场。”另据反不正当竞争法第7 条规定“政府及其所属部 门不得滥用行政权力限制外地商品进入本地市场销售，或者限制本地商品流 1 2 晗尔滨f 。群犬学矽十学何论文 i l l 向外地市场。”根掘以上对其界定，地区行政性垄断的基本形式有两种，即限 制外地商品进入本地市场和限制本地商品流向外地市场。地区行政垄断的特 点是地方政府及其部门滥用行政权力、分割市场，因此，其外延不仅包括对 商品流通的地域性限制，也包括对资金、技术、人员流动和企业跨地区联合 的限制等。迄今为止，在国内各地区已经出现的方式有：地方政府直接禁止 产品销售及供应；利用税收、价格、信贷、工商管制、质量监督、计量管理、 卫生检验、能源供应、物质供应等行政手段间接限制地区间的横向竞争。 2 3 2 部门行政垄断 部门行政性垄断又称“纵向垄断”或者“部门分割”，是国家特殊行、i k 部 门的政府主管机关为保护本部门的企业和经济利益，滥用其合法拥有的投资 权、资源管理权、财政权、企业管理权等，限制或阻止部门之间内部的经营 活动，使其支持的仓业实现垄断和限制竞争。存在这种挚断的行业通常是关 系国计民生的重要部门，但它们不同于自然垄断行业，并不需要国家来扶植 垄断企业。这些部门的垄断，都是凭借“审批”、“许可”等行政权力，以“优 惠”、“保护”等措施来实施的。以通信、i k 为例，中国电信集团公司和中国移 动通讯集团公司仍然占据着中国电信业的垄断地位，原因就在于电信服务的 定价权、市场分配权、消费方式指定权等仍有少数国有独资的超大型公司决 定，本身就切断了其他公司进入市场的可能性。而上述特殊权力又是政府赋 予它们的。 部门行政性垄断既存在于横向领域，也常见于纵向领域，具有综合性、 普遍性的特点，主要表现以下几种表现形式： 第一，企业差别待遇。即行政机关对不同企业进入市场附加不同的权利 义务，妨碍企业自由。差别待遇有两种表现形式：一是地区内外企业的差别 待遇。地方政府往往对本地企业给予贷款、政策上的优惠，甚至给上市指标 或帮助寻找合作对象。二是部门内外企业的差别待遇。直属某一部门管辖的 国有企业往往比管辖区外的企业有更多的经营优惠权。例如中国电信以其通 过固定电信业务经营中的优惠政策和独占条件获得的高额稳定收入补贴其他 业务，从而排挤其他电信企业。这种人为形成的差别待遇对于公平竞争的影 响是显而易见的。 3 哈尔淳丁稃人学硕l ：学伊论文 第二，行政性公司( 官商垄断) 。即在机构改革中，政府或政府部门设立 在行业中具有统制功能的公司。行政性公司与其所属的行政部门或地方政府 之间存在着行政隶属关系，因而具有企业经营权和行政管理权双重属性。他 们很容易运用行政权力直接或间接干预企业生产经营活动，形成以行政权力 为依托的市场化的新的垄断，即行政性垄断”。 第三，行政部门干涉企业经营行为。政府部门以“规范”、“引导”、“联 合”为名，强行要求企业进行非自愿的经营活动。 2 3 3 行政强制交易 行政强制交易行为是指政府和政府部门利用手中的行政权力发靠命令， 以拒绝或给予许可等方式，强制他人购买( 出售) 其指定经营者的商品( 服务劳 务等) ，限制其他经营者正当的经营活动。根据草拟稿规定，“政府及其所属 部门不得滥j j 行政权力，限定他人买卖其指定的经营者的商品，强行买卖或 者限制其他经营者正当的经营活动。”按照这种规定，可以将其划分为强制出 售和强制购买。而按照限制交易行为的方式，又可分为直接强制交易和间接 强制交易，前者是指政府或者政府部门利用文件或其他公开形式要求他人购 买其指定经营者的商品( 服务劳务) ；后者指政府或政府部门利用行政权力， 限制经营者做出购买商品( 服务、劳务、技术等) 的选择决定权，从而达到限 制他人购买( 使用) 其指定经营者的商品的目的。限制交易行为的特点是支配 经营者交易的意思表示，使经营者丧失了经营自由和竞争的自由。而在实际 生活中，政府及其所属部门限制交易行为也是层出不穷的，例如利用行政权 力专收运卡车司机的“路线费”“”、学生的保险费等。 2 3 4 强制联合限制竞争 强制联合限制竞争是指中央政府部门、地方政府及其所属部门利用行政 权力强制本地区或本部门企业联合以排斥、限制或妨碍市场竞争的行为。强 制联合限制竞争与作为经济垄断表现形式之一的联合限制竞争行为是有区别 的，至少在以下几方面可以体现出来：一是是否具有非自愿性或强制性不同， 作为行政垄断实施方式之一的强制联合强制竞争是由行政主体强制企业而为 的，而联合限制竞争行为是企业自愿而为，这可以说是二者的根本区别。二 1 4 哈尔滨丁w j ：学珂十：伊论文 是从主体角度看二者也是不同，强制联合限制竞争的主体是行政主体，而联 合限制竞争的主体是企业。三是从目的来看，强制联合限制竞争的目的可能 主要不在于企业本身的利益，而在于所谓整体经济利益或社会整体利益，而 联合限制竞争的目的则是企业对自身利益的追求。在强制联合限制竞争中当 前表现最为典型的形式是企业合并中的“拉郎配”，即政府强迫企业加入某个 企业集团，或强迫经济效益好的企业接受某些经济效益不好的企业。企业作 为市场主体，应具有相应的经营自主权和自主选择权，而企业作为社会经济 生活的一员，其发展必然会推动社会的发展和技术的进步。因而，企业作为 独立的经济主体，在决定自己是否加入某一集团时，往往从自身利益出发， 在自愿的基础上自行决定。而在强制联合限制竞争行为中，政府往往会更多 地从自身角度考虑，为其公共目的需要，如为解决富余人员，或防止某些企 业破产而强迫兼并或加入等。这实际上是一种严重损害竞争和限制竞争的做 法。 2 3 5 行业壁垒 国家通过政策手段赋予某些行业独占生产经营的特权，通过行政审批、 行政许可、政府规章、税费等形式对进入该行业的企业设置很高的门槛。在 我国，金融、通讯、交通、保险、供电、供水等行业正是这种行业壁垒的代 表。这些企业长期处于独家经营的状态，缺乏外部竞争，经营效率不高。但 是通过垄断高价却把消费者的利益转移至经营者身上，造成社会福利的损失， 估计这类损失每年达1 3 0 0 亿至2 0 2 0 亿。例如，福州某煤气公司规定用户必 须购买该公司指定牌子的燃气用具，否则不给供气，而这种牌子的产品只有 在煤气公司下属营业所才能买到，市民从商场购买的知名品牌的燃气用具都 成了摆设。经查煤气公司从中直接获利1 7 9 万元。 2 4 本章小结 本章主要介绍了行政垄断的概念和特征，是对“行政垄断是什么”进行 的探讨。本文把行政垄断界定为：行政垄断是公共权力的行政机关及其所属 部门凭借特定职权，排除、限制或妨碍市场竞争的行为。为了更清晰得界定 行政垄断，笔者对行政垄断与经济垄断、自然垄断比较容易混淆的概念进行 1 5 哈尔淳t 群大0 1 砸十7 叫_ 】r 论文 了比较分析，认t 行政垄断和相关概念的联系和区别，是对行政垄