（环境与资源保护法学专业论文）湿地保护区的移民权益保护制度研究.pdf

西南政法大学硕士学位论文 2 内容摘要 对于在生物多样性、历史文化等方面具有特殊生态价值的湿地， 全国湿地 保护工程规划规定，要通过设立以湿地自然保护区和湿地公园为主要形式的湿 地保护区加以严格保护。这些地方通常位于经济较为落后的城郊或农村，居住在 这些地区的人们对湿地资源的依附程度很高，迁移出保护区后，他们的生产生活 会受不同程度的影响，他们的利益需求也有被忽视之可能，政府应该对此予以重 视， 不仅对湿地移民的生态贡献予以补偿，更要为他们提供完善的后期扶持制度 的支持。 纵观我国现有的法律体系， 在各层级立法中都有涉及湿地保护区建设和湿地 保护区移民权益保护的相关规定， 实践中对湿地移民权益的保障程度也得到了明 显的提高。但是，我国对湿地保护区移民权益的保护仍然存在移民搬迁安置规划 制度缺失、利益补偿制度不健全、移民参与决策的制度设计不科学、权益救济制 度缺损等方面的问题。 综合分析我国湿地保护区移民权益保护存在的问题， 有以下因素是不能忽视 的， 即湿地保护区的移民权利配置和权利行使机制存在缺陷、利益博弈机制不健 全阻滞了湿地保护区移民权益保护制度的公正设计、 缺乏高位阶立法确立湿地保 护区移民权益保护的基本制度， 并由此产生了移民权益受损和过分依赖政策的影 响。 对此，国内外已经有了一些先进经验值得我们借鉴，如要以湿地保护区移民 权益的保护作为移民搬迁安置工作的出发点、强调公众的有效参与、建立完善的 移民补偿制度等。 为了有效保护湿地环境，维护湿地保护区移民的权益，在移民权益保护的制 度选择中，我们应当遵循“以权益促发展”的目的，并且在这一目的的指引下， 通过移民搬迁安置规划制度、移民生态利益补偿制度、移民安置评估制度、移民 协商议事制度等四项法律制度的完善，实现对湿地保护区移民权益的保护。 关键词：自然资源；湿地；湿地保护区；移民权益；环境保护；生态补偿 湿地保护区的移民权益保护制度研究 3 abstract according to the “planning of national wetland protection engineering”，the wetlands which have special ecological value in biodiversity, history and culture should be strictly protected through the establishment of wetland protective zone mainly in the form of wetland nature protective zone and wetland park. these areas are usually located in the suburban or rural with backward economy. people living in these areas have a high degree of dependence on wetland. their life will be affected in various and their needs are probably neglected if they migrate out of the wetland protective zone. the government should attach importance to them, not only compensating the immigrants for their ecological contributions, but also providing a perfect supporting system at the late stage. throughout our countrys existing legal system, the legislation of all levels concerns the construction of wetland protective zone and immigrant rights protection, and the degree of indemnify in practice in the immigrants rights has also been obviously improved. however, there are also some problems in the immigrants rights protection in the wetland protective in our country, for example the immigrant relocation and resettlement system is lacking, the interest compensation system is imperfect, the immigrants participation in the decision-making system is unscientific, and the rights relief system is defective. by the comprehensive analysis about the problems existing in the protection of immigrants rights in the wetland protective zone, the following factors can not be ignored, for instance, the configuration and exercise of the wetland protective zone immigrants rights are defective, the interests game mechanism is not perfect so that it block the design of justice system about immigrants protection, and the high-rate legislation to establish the basic system of the immigrants rights protection is lacking, as a result, the immigrants rights have been damaged and the practice of immigrants rights protection over relies on policy. in this regard ， there are some advanced experience domestically and 西南政法大学硕士学位论文 4 internationally, on which we can draw, such as regarding the immigrants rights in the wetland protective zone as the starting point of the relocation, emphasizing on effective public participation, and establishing a perfect compensation system. to effectively protect the wetland and maintain immigrants rights, we should follow the purpose of “rights and interests promoting development” when we select a immigrants rights protection system. moreover, under this purpose，we perfect four legal systems including the relocation and resettlement planning system, ecological benefit compensation system, resettlement assessment system and consultation system to protect the immigrants rights and interests in the wetland protective zone. key words: natural resources；wetland；wetland protective zone； immigrants rights and interests ； environmental protection ； ecological compensation 湿地保护区的移民权益保护制度研究 5 目 录 引言引言 . 1 一、湿地保护区的移民权益保护现状一、湿地保护区的移民权益保护现状 . 5 （一）我国湿地保护区移民权益保护的立法现状 . 5 1.湿地保护区移民权益保护的全国性立法规定 . 5 2.湿地保护区移民权益保护的地方性立法规定 . 6 （二）我国湿地保护区移民权益保护的实践情况 . 9 1.湿地保护区移民的规模扩大 . 9 2.湿地保护区移民权益保障程度提高 . 10 3.生态补偿政策逐步建立 . 11 （三）我国湿地保护区移民权益保护存在的主要问题 . 11 1.湿地保护区移民搬迁安置规划制度缺失 . 12 2.湿地保护区移民利益补偿制度不健全 . 13 3.湿地保护区移民参与决策的制度设计不科学 . 14 4.湿地保护区移民权益救济制度缺损 . 15 二、湿地保护区移民权益保护存在的主要问题分析二、湿地保护区移民权益保护存在的主要问题分析 . 16 （一）湿地保护区移民权益保护存在问题的原因分析 . 16 1.湿地保护区的移民权利配置和权利行使机制存在重大缺陷 . 16 2.利益博弈机制不健全阻滞了湿地保护区移民权益保护制度的公正设计 . 18 3.缺乏高位阶立法确立湿地保护区移民权益保护的基本制度 . 21 （二）湿地保护区移民权益保护存在问题的影响 . 22 1.湿地保护区移民的权益受到侵害 . 22 2.湿地保护区移民权益保护过分依赖政策 . 23 三、国内外湿地保护区移民权益保护实践考察三、国内外湿地保护区移民权益保护实践考察 . 24 （一）国外主要国家的经验 . 24 1.以“保护居民权益”作为政策和法律制定的出发点 . 24 2.重视公众的参与 . 25 3.完善的资金筹集制度 . 26 （二）国内的成功案例 . 27 1.三江源湿地保护区 . 27 2.西溪湿地国家公园 . 28 （三）国内外经验的启示 . 29 四、完善我国湿地保护区移民权益保护的制度构想四、完善我国湿地保护区移民权益保护的制度构想 . 30 （一）制度选择的合目的性 . 30 （二）湿地保护区移民权益保护的主要制度安排 . 31 1.湿地移民搬迁安置规划制度 . 31 2.湿地移民生态利益补偿制度 . 33 3.湿地移民安置评估制度 . 36 4.湿地移民协商议事制度 . 38 参考文献参考文献 . 41 湿地保护区的移民权益保护制度研究 1 引言 （一）选题的来源及理论和实践意义 20 世纪以来，工业化进程加快和人类对湿地资源的依赖程度提高，各国把 湿地当成可利用荒地，进行农业生产、工业建设，致使湿地面积大幅度减少。虽 然国家湿地保护管理中心表示，建国初期至今，我国有多少湿地“消失”还没有 一个官方统计，但据媒体披露的数字，从上世纪 50 年代以来，全国湿地开垦面 积达 1000 万公顷，有近半的沿海滩涂不复存在，东北三江平原约 500 万公顷的 沼泽，已消失近八成，近 1000 个天然湖泊消亡。1随着湿地资源面临的威胁日益 严重，湿地作为重要自然资源、生态系统进入到环境保护的视野，中央政府和地 方政府都愈来愈重视对湿地的保护， 根据国家林业局等 10 个部门共同编制的 全 国湿地保护工程规划（20042030） ，到 2030 年，全国湿地保护区将达到 713 个，国际重要湿地由现在的 21 个提高到 80 个，从而使 90以上的天然湿地得 到有效保护。2湿地保护区，是指对有代表性的湿地生态系统所在的陆地、陆地 水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域，3考虑到湿地生 态系统的复杂性和多样性，湿地保护区的类别应该涵盖世界自然保护联盟 （简称 icun）保护区管理级别分类中的所有类型：严格的保护区、生态系统的保护和 娱乐（国家公园） 、自然特征的保护（自然纪念物保护区） 、通过有效管理加以保 护（生境/物种管理区） 、陆地/海洋景观的保护和娱乐（陆地/海洋景观保护区） 和自然生态系统的可持续利用（资源管理保护区） 。4我国的湿地保护区主要以湿 地自然保护区与湿地公园为主， 以湿地保护小区与湿地多用途管理区等多种保护 形式为辅的。其中的湿地自然保护区和湿地公园在我国更具有重要性和代表性， 所以本文所称的湿地保护区主要是指湿地自然保护区和湿地公园。 一些湿地被划为保护区之后，国家势必会限制或禁止湿地开发利用活动，原 1 中国新闻网： “全国多个湿地被侵占 专家呼吁加快立法保护” ， 年 3 月 5 日。 2 国家林业局： 全国湿地保护工程规划 （20042030） 。 3 王凤远： “湿地保护区立法研究” ，西南政法大学博士学位论文，2011 年，第 30 页。 4 王叶林主编： 湿地生态系统保护与管理实务全书 ，北京：中国土地科学出版社，2010 年版，第 73 页。 西南政法大学硕士学位论文 2 来居住在保护区内以及周边的村民被迫迁移，从而影响到他们的生产生活，产生 新的问题移民问题。在处理湿地保护与湿地保护区移民权益的关系问题上， 我国现行湿地保护法律制度和政策却片面地强调了湿地保护的一面， 而忽视了湿 地资源的经济功能和湿地保护区移民的生存与发展利益，按照全国湿地保护工 程实施规划（20052010 年） 的表述， “许多生态脆弱区的农牧业生产活动对 湿地破坏非常严重，过度放牧、乱开滥垦、乱捕滥猎等对资源的不合理利用是导 致土地沙化、湿地萎缩的主要原因。尤其是高寒地带生态系统生产力低、承载能 力差、生态更加脆弱，一旦破坏，难以恢复。部分重要保护区的核心区，由于人 为活动十分频繁，野生动植物及其栖息地得不到有效保护，需要实施移民工程” 。 5这就使得湿地保护区移民的权益得不到有效的维护，甚至容易造成移民之间、 移民与政府之间的利益冲突。首先，实践中被划定为保护区的湿地大多地处城郊 或农村，居住在保护区内以及周边的村民长期以来都依赖湿地资源获取生活来 源，缺乏其他的生活方式。在湿地保护区建立后，按照我国现行的法律法规与政 策的规定，保护区内的许多开发利用活动都被限制或禁止，原来居住于此的村民 被迫迁移，原有的生活保障被切断，政府既无力支付移民的损失，又不允许移民 按原有习惯利用湿地资源，反而把部分保护湿地的责任转嫁到移民身上，因此政 府部门与这些移民在湿地保护和利用上不可避免会发生冲突。其次，移民被安置 后更重要的是要保证他们在搬迁后拥有足够的资源、生存发展机会。迁移后，他 们的生计方式多少会发生变化， 但是， 移民适应了长期的 “靠山吃山， 靠水吃水” 的生活，不掌握基本的发展技能，加之社区融合等因素，使得保护区移民往往在 安置后的初期面临生存发展的巨大压力。此外，湿地保护区的移民搬迁之后，他 们的个体财产应该得到合理补偿，但是在实际操作中，移民的这部分权益往往得 不到有效的保障。对于这些移民来说，权益的界定与存在固然重要，但权益的获 得与维护是他们更加关心的问题。完善湿地保护区移民权益的法律保护，构建和 完善湿地保护区移民权益保障的法律制度，对于维护社会的公平与正义，研究和 完善湿地保护区移民权益的法律保护体系具有重要的理论研究意义。 理论的生命力在于其能指导实践。在很多湿地保护区的移民安置之后，各种 各样的抱怨并没有随着时间的发展而消失， 譬如在鄱阳湖的南矶湿地国家级自然 5 国家林业局： 全国湿地保护工程实施规划 （20052010 年） ，第 20 页。 湿地保护区的移民权益保护制度研究 3 保护区的移民看来，搬迁安置之后的生活并没有比原来好多少，保护区的建设也 没有给他们带来任何实实在在的好处， 反而是一些政府官员借着建设湿地保护区 的名义中饱私囊，完成的却是形式上的生态保护。又如对西溪湿地的部分移民所 进行的调查中，多数认为他们在搬迁安置之后的邻里关系没有想象中的好，甚至 不如以前。虽然，仅仅依靠邻里关系这一指标反映生活水平的变化有待商榷，但 是从其中也能体现出一些问题，反映出移民安置后的权益没有得到应有的保障。 于是， 我们不禁要反思这种为了湿地保护区的建设而进行的搬迁安置活动究竟为 移民带来了些什么？政府所提供的帮助是否是移民真正需要的帮助？我们是否 要走上了这样一条路： 为了生存而破坏环境为了更好地生存而保护环境 为了保护环境而损害移民利益？这一系列的问题只有通过移民和政府之间的彼 此尊重、谅解才可能最终达成妥协而和平解决，当然前提还有双方对湿地生态系 统的保护是否达成共识。作为各方主体的共同利益代表的当地政府，应该站在不 偏不倚任何一方的立场上促进各方的沟通和理解，而任何一方自以为是的解读， 即使出于好心的安排，也可能造成更深的冲突和矛盾。因此，我们应当要依法、 切实保护湿地保护区移民的合法权益，改善这些移民的发展途径，在实现湿地保 护的同时提高移民的生存与发展水平，这也是本选题的最终意义所在。 （二）国内外相关课题研究基本现状 近年来，对湿地保护法律问题的研究逐渐成为了我国学者的热门研究领域， 也取得了一些成果，主要有以下几个方面： （1）湿地保护立法研究，包括湿地保 护立法的可行性和必要性，理论基础和制度设计等，如蔡守秋、吴贤静论几项 湿地法律制度中提出建立湿地有偿使用制度和占用补偿制度； （2）湿地保护的 比较立法研究，通过与国外一些国家湿地保护法律体系的比较，对我国的湿地立 法提出建议，如匡小明、谭新华中美湿地保护立法比较研究中的论述； （3） 针对某一具体湿地的具体情况和具体问题，提出解决方案，如周训芳在洞庭湖 湿地保护地方立法评价与展望中的论述。但是，国内学者基本将重点集中在基 于湿地保护的整体制度构建和相应的保护措施的完善上， 即便是有论及湿地保护 区移民问题方面的，也没有针对湿地保护区移民及其权益进行系统分析和论述， 如刘连成、陈冶等在扎龙湿地环境退化与保护对策中提出要实施移民政策、 西南政法大学硕士学位论文 4 恢复湿地景观， 仅将其湿地保护区移民当作是为湿地保护之目的而采取的措施之 一； 张春丽等在湿地退耕还湿与替代生计选择的农民响应研究以三江自然 保护区为例中就重点针对移民安置后的生存发展状况，只关注于湿地保护区移 民搬迁安置过程中的某一个阶段的权益保护。综观国内学者的研究现状，对湿地 保护区移民权益的保护并没有进行系统分析并提出相应的法律制度设想。 国外许多发达国家的工业化进程较快，也更早的出现了环境问题，所以对包 括湿地在内的环境资源保护的研究开始得也较早， 在湿地保护区移民权益的保障 方面也积累了很多成功的经验。如美国的湿地储备计划中，政府作为对湿地所有 者出让耕作权的回报，自然资源保护事务局会给予所有者一定的货币补偿。根据 休伊特法案 ，政府提供的补助标准一般是农作物正常产量的 50%，以及造林 种草成本的 50%，补助期限一般在 10 年以上； 6澳大利亚湿地保护区的社区共管 模式有效的协调了土著居民和国家公园之间的关系问题，并通过土著土地权利 法予以保障；日本的意见征询和听证会制度，即环境长官在确定原生态自然环 境保全区时，事先应征求有关牵涉主体的意见，充分保障移民的权益。7 （三）论文写作的重点、难点和创新点 本文的重点在于分析我国湿地保护区移民权益保护的现状及其存在的问题， 并在此基础上提出湿地保护区移民权益保护的制度建设。 难点在于归纳湿地保 护区移民权益保护存在的问题；在现有规定基础上的制度整合和完善。创新点 在于立足于因湿地保护区建设而产生的移民这一主体， 论述移民权益保障的重要 性，在“以权益促发展”这一目的的指导下，提出了湿地保护领域的移民生态利 益补偿制度，移民协商议事制度，以期对促进社会的和谐稳定、对完善湿地保护 的法律制度有所作用。 6 匡小明、谭新华： “中美湿地保护立法比较研究” ， 中国环保产业 （国外环保） ，2009 年 2 月，第 58 页。 7 梅宏、高歌： “日本湿地保护立法及启示” ， 环境保护 （国际瞭望） ，2010 年第 22 期，第 73 页。 湿地保护区的移民权益保护制度研究 5 湿地保护区的移民权益是指其原居住地因保护湿地资源的需要被划定为湿 地保护区的范围而必须迁移出湿地保护区、 需要重新安置的的移民依法享有的获 得妥善安置和合理补偿、参与移民搬迁安置活动过程等方面的权利和利益。实践 中被划定为保护区的湿地大多地处城郊或农村， 居住在保护区内以及周边的居民 长期以来都依赖湿地资源获取生活来源，过着“靠山吃山，靠水吃水”的生活， 缺乏其他的生活方式。这些居民由于湿地保护区建设的需要而被迫迁出原居住 地，放弃原居所，放弃包括自然资源使用权在内的原先享有的众多权益。迁入一 个新地方后又需要重建家园，寻找新的生活来源，适应新的环境。因此，国家和 各级地方政府应根据实际情况， 依法安置这部分凭借天然的优势依赖自然资源进 行生产生活又无其他生活技能的移民，对湿地保护区移民的损失进行补偿，同时 积极采取各项措施保障湿地保护区移民的就业机会的获得和基本生活的有序进 行。 一、湿地保护区的移民权益保护现状 （一）我国湿地保护区移民权益保护的立法现状 在我国现有法律体系中，还没有专门针对湿地保护区的立法，但是在宪法、 法律、 法规和规章等各层级立法中都有涉及湿地保护区建设和湿地保护区移民权 益保护的相关规定。 1.湿地保护区移民权益保护的全国性立法规定 湿地保护区移民权益保护的全国性立法是指针对全国范围内所有移民权益 保护的法律规范，具有普适性，不仅适用于湿地保护区移民的权益保护，也适用 于工程性移民、生态移民等其他类的移民权益保护。在我国目前的法律体系中， 全国性的移民权益保护立法主要包括宪法 、 民法通则 、 水法 、 土地管理 法 、 土地管理法实施条例 、 自然保护区条例等。 具体来说，这类法律规范在保护湿地保护区移民权益时，主要分为三个效力 层级：一是宪法对湿地保护区移民权益的保护。宪法是我国的根本大法，是一切 西南政法大学硕士学位论文 6 法律规范的基础，其中很多条款都涉及对湿地保护区移民的权益保护，例如宪 法规定： “人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经 济和文化事业，管理社会事务” ； “公民的合法的私有财产不受侵犯” ； “国家为了 公共利益的需要， 可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予 补偿” ； “中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯” 。8二是法律层面对湿地保护 区移民权益的保护。例如民法通则第 5 条和第 121 条分别规定： “公民、法 人和其他财产权利主体的合法的民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵 犯” ； “国家机关或者国家机关工作人员在执行职务过程中，侵犯公民、法人的合 法权益造成损害的，应当承担民事责任” ；9土地管理法第 47 条对被征地农 民补偿范围、补偿标准、补偿方法的规定和第 48 条“在补偿安置方案确定后， 政府应当公告并听取被征地农民的意见” 的规定也都对湿地保护区移民的权益起 到了保护作用。三是法规规章层级对湿地保护区移民权益的保护。例如自然保 护区条例第 5 条和第 27 条分别规定： “建设和管理自然保护区，应当妥善处理 与当地经济建设和居民生产、生活的关系” ； “自然保护区核心区内原有居民却又 必要迁出的，由自然保护区所在地的地方人民政府予以妥善安置” ；10土地管 理法实施条例多个条款中都规定各级政府应当将土地利用总体规划、征地范围 和用途、征地补偿标准、农业人员安置办法等内容向社会予以公布，保障湿地保 护区移民的知情权；针对工程性移民的大中型水利水电工程建设征地补偿和移 民安置条例专章对移民搬迁安置规划做了详细规定，要求移民搬迁安置规划的 制定应当广泛听取移民的意见，并且在必要时采取听证的方法；对搬迁移民应当 予以妥善安置和补偿，补偿资金主要包括土地补偿费（含地上附着物和青苗补偿 费） 、搬迁费、安置补助费等费用。 2.湿地保护区移民权益保护的地方性立法规定 湿地保护区移民权益保护的地方性立法是指全国各省市为了贯彻落实国家 相关移民权益保护的法律规范和政策， 根据各自辖区内的实际情况和特点制定的 适用于本辖区移民权益保护的地方性法规和规章。 由于我国目前还没有统一的关 8 参见宪法第 2 条、第 13 条和第 37 条。 9 参见民法通则第 5 条和第 121 条。 10 参见自然保护区条例第 5 条和第 27 条。 湿地保护区的移民权益保护制度研究 7 于湿地保护区移民权益保护的法律法规，因此，为了做好湿地保护区移民的搬迁 安置工作、保障湿地保护区移民的权益，省、自治区、直辖市、省和自治区政府 所在地的市、 国务院批准的较大市的的权力机构和政府制订了大量的地方性法规 和规章，具体分述如下： （1）适用于各种湿地类型的立法规定 截止 2012 年 12 月，我国共 16 个省市制定了关于湿地保护的地方性法规。 从这些法规规定看，主要涉及以下几个方面的内容：一是对湿地保护区移民搬迁 安置的规定，例如浙江省湿地保护条例中明确规定，如果要设立湿地公园， 湿地所在地的县级以上地方人民政府在报送的申请材料中必须含有 “妥善处理相 关权利人合法权益的方案” ，对于湿地保护区的移民必须予以妥善安置； 江西省 湿地保护条例第 43 条规定，湿地自然保护区的移民如果在搬迁后仍然从事农 业种植， 那么省人民政府相关部门和鄱阳湖湿地保护区所在地的人民政府应当将 其安置到人均耕地较多的地方；同时安排给这部分湿地保护区移民的耕地面积， 应该不低于当地的人均标准。二是对湿地保护区移民生态补偿的规定，在已颁布 的地方性法规中多已明文规定实施生态效益补偿制度， 如 广东省湿地保护条例 第 21 条的规定11。浙江省和江西省还明确将湿地保护区管理经费和湿地保护区 生态效益补偿经费列入地方财政预算。 三是对湿地保护区移民参与搬迁安置活动 的规定，如浙江省湿地保护条例的第 29 条就明确规定省林业主管部门应定 期向社会公布湿地资源保护、利用情况和评估结果，以保障湿地保护区移民的知 情权。 （2）针对特定湿地保护区的立法规定 从湿地保护的地方立法来看，为了加强对特定湿地保护区的保护，有些省市 的立法机关专门制订了适用于特定湿地保护区的法规， 这些法规的共同特点是针 对性明确和可操作性强。如杭州市人大常委会制定的杭州西溪国家湿地公园保 护管理条例和江西省人大常委会制定的鄱阳湖生态经济区环境保护条例 。 11 广东省湿地保护条例第 21 条规定： “实行湿地生态效益补偿制度。因湿地保护需要使湿地资源所有 者、使用者的合法权益受到损害的，政府应当给予补偿，并对其生产、生活做出妥善安排。 ” 西南政法大学硕士学位论文 8 （3）散见于其他法规和规章中的立法规定 其他法规和规章中有关湿地保护区移民权益保护的规定， 即是指该法规或规 章并不是专门针对湿地保护区移民的， 但是其中的条款内容或者有明文涉及湿地 保护区移民的权益保护，或者通用于湿地保护区移民的权益保护。 以浙江省和江苏省为例，根据浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障 办法的规定，被征土地所在的市、县人民政府应当依法足额支付给被征地农民 包括土地补偿费等在内的征地补偿费用和社会保障费用， 保障被征地农民的基本 生活；征地补偿标准和最低标准都应当按照当地实际情况，采取听证、座谈等方 式，每 23 年调整一次，并且重新公布，切实保障被征地农民的合法权益。被 征地农民的补偿资金主要由市、县人民政府、被征地农村集体经济组织和被征地 农民个人三方共同出资，其中政府的出资比例要求不低于三方出资总额的 30%； 如果政府出资总额低于被征地农民和被征地集体经济组织出资总额的， 政府还应 当根据差额从财政性收入中提取一定的资金以充实补偿资金；此外，该办法对农 民的后期扶持和保障措施也做了较为详细的规定。12江苏省则对被征地农民的补 偿标准和方式做了更为详细的规定，按照江苏省征地补偿和被征地农民基本生 活保障办法 ，江苏省创造性的建立征地补偿安置区片价格体系，按照区片价格 确定征地补偿费用，将被征土地分为四类，分别以每亩 1800 元、1600 元、1400 元、1200 元为最低标准，根据该土地被征用前 3 年平均年产值的 10 倍予以土地 补偿；征地的安置补助费，按照需要安置的被征地农民人数计算，每个需要安置 的被征地农民的安置补助费最低标准按所在地区不同分别予以 20000 元、17000 元、13000 元、11000 元的补偿；对于各个市、县政府还应当从土地有偿使用的 收益中，提取一定数额的资金纳入被征地农民基本生活保障资金专户，四类地区 提取的数额分别为每亩不低于 13000 元、10000 元、9000 元、8000 元。为了更 好的保障被征地农民的权益，该办法还将被征地农民分为四个年龄段，对于第一 年龄段的人员（16 周岁以下）按照其所在的地区，分别一次性领取不低于 6000 元、5000 元、4000 元、3000 元的生活补助费，但不再将其纳入基本生活保障范 围， 对于其他三类年龄段的人员则在领取生活补助费后，可以自由选择是否参加 12 浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法第 18 条和第 19 条规定： “县级以上人民政府及有 关部门应当加强对被征地农民的就业培训和指导， 创造就业条件， 拓宽就业渠道， 促进被征地农民的就业” 、 “经就业培训后仍未能就业，生活确有困难的，其所在地市、县人民政府应当给予一定的生活补助费。生 活补助费的标准、发放期限以及具体发放办法，由市、县人民政府制定。 ” 湿地保护区的移民权益保护制度研究 9 基本生活保障。13另外，在苏州市人民政府关于建立生态补偿机制的意见等 政策性文件也对湿地保护区移民权益的保护做了相关规定， 如意见中规定要加强 对重要生态湿地的保护， “对太湖、阳澄湖及各市、区确定的其它重点湖泊的水 面所在的村，按每个村 50 万元予以生态补偿。 ”14 （二）我国湿地保护区移民权益保护的实践情况 1.湿地保护区移民的规模扩大 目前，在湿地保护区的移民数量方面，我国尚无权威部门的数据统计，但是 从全国各个省市、各个湿地保护区建设的移民搬迁安置的实施现状来看，湿地保 护区移民的规模是很大的，以鄱阳湖为例，作为我国最大的淡水湖，鄱阳湖的生 态环境长期以来都遭受着严重的破坏，环境质量急剧下降。为此，江西省政府于 1998 年 11 月底开始了鄱阳湖保护区移民建镇的工作。据统计，江西省已搬迁居 住在沿长江、鄱阳湖区及入湖支流河道圩垸内居民约 90.5 万人，其中位于鄱阳 湖之东的鄱阳县的移民搬迁工程涉及全县 26 个乡镇，268 个行政村，移民 44961 户，人口 187819 人，还湖面积 275.27 平方千米，还湖容积 9.17 亿立方米。15此 外，根据全国湿地保护工程实施规划（20052010 年） 的规定，规划期内选 择了青海省三江源湿地保护区、吉林省向海国家级湿地保护区、黑龙江省扎龙国 家级湿地保护区和四川省若尔盖国家级湿地保护区 4 个受人为活动影响十分严 重的湿地保护区的核心区进行湿地移民搬迁安置工作， 建设内容主要包括湿地移 民的生产生活设施建设、移民经济和粮食补助、劳动技能培训等。其中，三江源 保护区移民 5982 人（实际涉及的移民 10140 户，55773 人，占自然保护区人口 的四分之一）16，向海保护区移民 1516 户、5687 人，扎龙保护区移民 5400 人， 若尔盖保护区移民 2100 人。17 按照全国湿地保护工程规划（20042030） 的要求，到 2030 年，要使全 13 参见江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法第 8 条、第 9 条、第 13 条、第 16 条、第 18 条和第 19 条。 14 苏州市人民政府： 关于建立生态补偿机制的意见 （苏发（2010）35 号） 。 15 鄱阳县移民建镇指挥部办公室： 鄱阳县平垸行洪、退田还湖、移民建镇（第三期）文件汇编 ，2004年。 16 李彦、宋才发： 民族地区退耕还林（草）及其法律保障研究 ，北京：中央民族大学出版社，2006 年版， 第 236-237 页。 17 国家林业局： 全国湿地保护工程实施规划（20052010 年） ，2004 年。 西南政法大学硕士学位论文 10 国 90以上的天然湿地得到有效保护。为了落实这一规划长期目标，国务院专 门编制了各个阶段的实施方案， 全国湿地保护工程实施规划（20052010 年） 重点关注了国家级自然保护区， 全国湿地保护工程实施规划（20112015 年） 则重点关注了大江大湖及近海、城郊湿地，计划实施 18 个国家级滨海类湿地保 护建设项目，对 7 个重点滨海湿地进行恢复与综合治理，设立 1 个滨海湿地可持 续利用示范项目和 1 个滨海湿地能力建设项目，共 27 个项目，其中，湿地生态 系统恢复面积 20630 公顷，关键物种栖息地重建面积 6300 公顷，外来入侵物种 防治面积 1200 公顷，共计 28130 公顷。18随着大面积湿地保护恢复和综合治理 工程的展开，湿地保护区移民的规模势必也会进一步扩大。 2.湿地保护区移民权益保障程度提高 湿地保护的重要性逐渐为人们所知， 伴随着湿地保护区建设而产生的湿地保 护区移民权益保护工作也日益得到各级政府的重视。 例如我国的黑龙江省三江湿 地保护区， 地处偏远， 当地经济落后， 不少农民的生活方式依然比较原始， 为此， 狩猎和采集等活动在他们的日常生活中仍然占着很重要的位置， 他们长期都以砍 伐树木为生，用以提供日常柴火、建设木材和外销收入。然而这些对当地居民来 说， 再正常不过的日常活动恰恰是与湿地保护区建设的初衷相违背的。生活在保 护区内以土地、水流、野生动植物等湿地资源为最基本生产生活资料的农民，在 迁移出保护区后，会不同程度地失去最基本的劳动对象和工作的场所，失去生活 的依靠。为了做好保护区的移民的安抚工作，当地林业部门采取多种手段，妥善 处理“退耕还湿”与农户利益之间的矛盾，在保护区雇佣退耕还湿的农户，支付 农户工费100元/人天，解决农户生计的同时，使当地居民融入湿地保护文化，自 觉自发的保护湿地。19同时，三江平原所包括的富锦国家湿地公园和安邦河国家 湿地公园都采取了社区共管的模式， 保证湿地保护区移民能更加直接的参与湿地 保护和自身权益的维护。通过实施综合性的保护措施，保护区的移民的经济收入 相较于搬迁前的农业生产收益有了不同程度的提高， 移民的湿地保护意识也得到 了提升。此外，在全国湿地保护工程实施规划（20112015年） 中明确提出 18 国家林业局： 全国湿地保护工程实施规划（20112015 年） ，2012 年。 19 湿地中国： “黑龙江三江平原湿地保护成果调研心得” ， 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