（诉讼法学专业论文）公诉权与检察监督关系研究.pdf

i 摘摘 要要 检察监督与公诉权是否协调和统一，一直困扰着人们。检察监督与公诉权 之间是什么关系，是包含关系，还是并列关系？两者是否存在矛盾与冲突？公 诉人是否可以同时享有公诉权与监督权？本文通过罗列公诉权与检察监督关系 的各种观点，并加以分析，进一步明确相关概念，理顺公诉权与检察监督的关 系，明确公诉权的本质是检察监督，公诉权是检察监督权的重要组成部分。 但是实践中，检察院各部门，特别是公诉部门的检察监督效果并不理想。 主要原因是：首先，在立法上，检察监督的规定过于抽象、狭隘、缺乏强制性， 操作性差。其次，在机构设置和人员配备上不合理。部门之间存在权责不明、 权责交叉的现象，造成了各部门之间重复审查、相互推诿，效率低下等问题。 各部门配备检察官的数量和其所承担的工作量不成正比。一些部门负担大，压 力大，一些部门较为清闲。如公诉部门案子多、负担重、压力大，监督力不从 心。再次，公诉人的监督意识和监督能力欠缺，不愿监督、不敢监督。最后， 相对于比较完善的刑事诉讼的监督模式，民行监督较为薄弱，人员较少，监督 存在边缘化的危险。特别是民事公诉权、行政公诉权尚未确立，难以满足民行 监督需要。 因此，为了实现检察监督权的强化，应当将公诉权与侦查监督、审判监督 相分离，同时赋予检察院民事公诉权、行政公诉权，实现公诉权的完整性。具 体措施主要是首先，将公诉部门更名为刑事公诉部门，同时将民行检察部门一 分为二，设立民事检察部门和行政检察部门，三部门分别负责三大诉讼领域的 检察监督。其次，在部门内部，建立公诉人与法律监督员分工负责，共同监督 的工作机制。公诉人负责公诉，法律监督员专司监督。再次，加强检察院各部 门的沟通与合作，形成监督合力。最后，赋予检察院民行公诉权，明确诉讼的 类型和范围。另外，进一步开展检察监督制度创新，拓宽监督手段，比如开展 类案监督、案外监督、公检法联合会议等多种形式，实现检察监督的强化。 关键词关键词： 公诉权；检察监督；机构改革；监督合力 ii abstract all the same, we are not sure that whether procuratorial supervision can coordinate public prosecution power or not. what is the relationship between procuratorial supervision and public prosecution power? the relationship is inclusion or coordination? are there any contradictions and conflicts between the two? this article analyzes different views about this relationship, and then makes sure some definition. the essence of public prosecution is procuratorial supervision, and it is the important part of procuratorial supervision. but in practice, the procuratorate departments, in particular the public prosecution departments effect of supervision is not good. there are so many reasons. firstly, the law is too abstract, narrow and lacks compelling force. secondly, organization setting and staff scheming are unreasonable. responsibilities between departments are unknown or overlapping. it causes so many problems, for example, redundant examination, low efficiency and so on. the number of prosecutors and workload are not in proportion. some departments have big burden, others are more leisurely. such as public prosecutors have huge stress and big burden facing to so many criminal cases. thirdly, public prosecutors do not like to supervise and dare to supervise because they lack supervise consciousness and capability. at last, civil procedure and administrative procedure supervision is weak because of understaffed situation and unestablished public prosecution in civil and administrative action. therefore, in order to improve procuratorial supervision, we should separate the right of public prosecution, investigation supervision and judicial supervision, and at the same time entrust procuratorate the right of public prosecution in civil action and administrative action. firstly, rename the department of public prosecution to criminal public prosecution. divide the department of civil procedure and administrative procedure supervision into two: the department of civil procedure supervision and the department of administrative procedure supervision. secondly, within departments, we should establish the working mechanism which procuratorial iii supervisors and principal prosecutors have individual responsibility, and supervise together. procuratorial supervisors should be responsible for supervision. prosecutors should be responsible for prosecution .thirdly, by strengthening various departments communication and cooperation; we can form supervision joint effort. at last, we should make sure the patterns of public prosecution in civil action and administrative action. and we should develop the institution innovation of procuratorial supervision and widen supervisory ways. for instance, supervising two or more cases because of the same characters simultaneously, supervising other case when one case is being handled just because they are happening at the same time, and they have some association, convening joint conference between public security organs, peoples procuratorate and courts and so on. key words: public prosecution power; procuratorial supervision; organization reform ; supervision joint effort 引言 1 引引 言言 一直以来，检察院的法律监督角色并不鲜明，给人的印象是公诉加反贪。 自从检察院确立加强法律监督的主题后，如何强化检察监督被提上日程。公诉 部门作为检察院的重要部门之一，承担着检察监督的重任。但是在实践中，有 些公诉人认为检察监督应当取消 ，公诉人只承担追诉职能。有些公诉人认为公 诉环节的监督就是公诉人正确追诉，慎用诉权。有些公诉人的监督意识和监督 能力欠缺，不敢监督、不愿监督，比如一些公诉人碍于情面，对侦查机关的违 法行为视而不见。 有些公诉人认为审查起诉阶段的监督主要是事后的书面审查， 缺乏强制力，可有可无，应当将重心放在审判监督上。公诉人同时承担公诉权、 侦查监督、审判监督权三种权力，存在着权力的交叉与重复，造成重复监督， 效率低下。本文通过对公诉权与检察监督的关系的研究，驳斥了取消检察监督 的说法；通过对公诉权的本质分析，明确公诉权的检察监督性质；通过对公诉 权与其他检察监督权具体行使中存在的问题分析，建议将公诉权与侦查监督、 审判监督相分离；通过检察院机构设置的重构与检察院内部人员的调整，明确 各部门的职责与权限，加强各部门之间的沟通，最终实现检察监督的强化。 公诉权与检察监督关系研究 2 一、 公诉权与检察监督关系的学术观点梳理 及评析 一、 公诉权与检察监督关系的学术观点梳理 及评析 （一） 检察机关公诉权为唯一权能，取消检察监督（一） 检察机关公诉权为唯一权能，取消检察监督 公诉权是检察权最本源的权力，其他权力都是派生而来。从检察制度的产 生的目的上看，检察官主要是代表国家打击犯罪，维护统治。尽管在随后的发 展中，大陆法系将检察官发展成为法律的守护人，但法律守护人的角色大都是 通过公诉权的行使完成的。我国在建国之初，借鉴苏联制度，将检察院定位为 法律监督机关，但是在立法与司法过程中，检察院的职能授予与行使并没有使 检察院真正确立法律监督地位。有学者认为“中国检察机构的设置只是根据列 宁个人的一篇文章产生的，没有经过科学的论证，没有扎实的理论依据，混淆 了司法权与行政权的区别，导致国家整个权力系统的不协调并且在实践中产生 了不良的影响。因此，应该恢复检察权作为行政权的本来面目，把检察院体制 从司法体制中取消。” “法律监督应当逐渐淡化并在条件成熟时最终退出检察 机关的职能范围。 ” 在检察机关废除法律监督权的前提下，产生了两种观点， 一个是由人大行使法律监督权， “比较现实可能的方案应当是，重新确立人民代 表大会依法享有法律监督权的唯一主体资格， 废除检察机关的法律监督权。 ” 另 一个是设立专门的法律监督机关人民都察院，专门负责法律监督。 “把人民 检察院的刑事监督权划分归人民督察院行使，人民检察院保留侦查权、刑事公 诉权和一部分与公安机关相互制约的权力，由人民督察院行使对司法机关具体 工作的“个案监督” ，再由其向人大汇报其监督情况的工作报告。 ” 理由如下：一是平等主体之间不能实现有效监督。监督从字面意思上理解， 是位居而上的察看，督导的意思。作为一种权力运行机制，监督者必须居于上 夏邦： 中国检察体制应当取消 ， 法学1999 年第 7 期。 陈瑞华著： 问题与主义之间 ，中国人民大学出版社 2003 年版，第 33 页。 郝银钟： 检察权质疑 ， 中国人民大学学报1999 第 3 期。 李继永： 检察机关刑事公诉权与刑事监督权分离问题研究 ，山东大学 2006 年硕士学位论文，第 18 页。 一、公诉权与检察监督关系的学术观点梳理及评析 3 位，平等主体之间不可能实现强有力的监督。我国是议行合一的政治体制，一 府两院均由人大产生，受其监督。行政权、司法权、检察权是二级权力，是处 于同一层次的权力，不能实现平等主体之间的监督。检察院隶属于人大，受人 大监督，所以更不可能对人大监督。 二是检察院检察权的多元化与扩张的趋势， 有使检察权凌驾于审判权之上， 妨碍司法独立和审判公正的危险。在加强检察监督的呼声中，检察权必然会随 之膨胀和扩张，甚至超越权限，架空人大权力，凌驾于人大权力之上。 “在刑事 诉讼中，检察机关既承担控诉职能又承担法律监督职能，使中国刑事诉讼程序 失去了最低限度的程序公正的保障机制” ，主张“废除检察机关的法律监督权” 。 三是“谁来监督监督者”是废除检察监督最常用的理由。换句话说，监督 只能是对外的，任何人不能做自己的法官，任何人也不能监督自己。比如在庭 审过程中，公诉人既承担公诉职能，又承担法律监督职能，公诉人由谁监督？ 既然法律监督贯穿整个诉讼过程，包括对侦查权、审判权的监督，而公诉权也 是诉讼过程中的一项权力，却面临无人监督的难题。 四是立法和司法的现实情况决定了我国检察机关应当定位于公诉机关。 目 前我国将检察院定位于法律监督机关，但法律监督在立法上较为空洞，在司法 上有名无实，并且法律监督仅仅局限于诉讼监督，确切的说诉讼监督的目的仍 然是为了保证公诉权的实现而派生出来的权力。因此，我国的检察院应当定位 于公诉机关，取消法律监督职能。具体分析如下，我国的检察监督主要体现诉 讼监督上，目前主要包括立案监督、侦查监督、审判监督、执行监督、民行监 督等。首先，立案监督是为了保障公诉权的实现而由公诉权派生出来的程序性 权力。立案监督的目的之一是确保该立案的必须立案，确保检察院公诉权的实 现，最终实现国家刑罚权。法律规定人民检察院认为公安机关对应当立案侦查 的案件而不立案侦查的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。如 果公安机关不立案理由不成立，人民检察院应当通知公安机关立案，公安机关 郝银钟： 检察权质疑 ， 中国人民大学学报1999 第 3 期。 公诉权与检察监督关系研究 4 接到通知后应当立案。因此，立案监督是公诉权实现的基础和保障，是派生性 权力。其次，侦查监督主要围绕着证据的审查，仍然是为了确保公诉权的正确 行使，确保案件事实清楚，证据确实充分。目前侦查监督主要由侦查监督部门 和公诉部门负责，通过讯问犯罪嫌疑人及被告，查阅卷宗等方式，侦查监督是 为公诉权的实现做准备。再次，审判监督没有强制力，有名无实，特别是庭审 监督，完全可以取消。原因之一是法律规定人民检察院发现人民法院审理案件 违反诉讼程序，有权提出纠正意见。但是其他诉讼参与人，比如律师，如果发 现人民法院有违反诉讼程序的行为，也应该有权向人民法院提出意见。抗辩双 方对于违反诉讼程序的行为，特别是影响到案件的实体裁判的，都应该有权提 出意见，也是控辩平等对抗的要求。其二是目前法律赋予的人民检察院有权提 出的纠正意见没有强制力，仅仅针对的是法官违反诉讼程序的行为，不能包括 法官适用实体法上的错误，法官可以采纳，也可以置之不理。其三是抗诉不能 作为检察监督的一部分，抗诉应当作为公诉权的当然内容。各国检察机关尽管 一定程度受禁止双重危险的限制， 但是一般都赋予检察机关一定程度的上诉权。 因此，不能将抗诉称之为审判监督。其四，检察机关对于审判人员尚未构成犯 罪的违法行为，不能通过提起公诉追究刑事责任。鉴于隶属于不同部门，检察 机关也不能直接处分审判人员。没有惩戒权的监督权如隔靴搔痒一般，华而不 实。总之，刑事诉讼法规定检察院的法律监督权有名无实，除了给予检察院一 个看似崇高的地位外，并无其他特别的意义。而诉讼监督的设立，仅仅为公诉 权提供了程序上的保障，不能将检察院称之为法律监督机构，公诉机关更为恰 当。 笔者认为，不应取消检察院的法律监督权。第一，监督可以在上下级之间 进行，也可以在平等主体之间进行，不能把监督简单的理解为位居上而察之。 第二，检察院的监督与控诉职能是内在统一的，不存在冲突。监督的目的 是为了保障法律的统一实施，但最终是为了保障人权。控诉是为了打击犯罪， 使被破坏的社会秩序得到尽快的恢复，但归根到底也是为了保障人权，保障有 罪的人受到正确的追究，无罪的人不受追究。 第三，检察权可以通过其他权力、法律、权利三者共同制约，在法治社会 一、公诉权与检察监督关系的学术观点梳理及评析 5 不存在任何一种完全不受束缚的权力， 不存在担心是否监督者无人监督的问题。 检察机关要接受党的领导，接受人大及政协、人民群众、新闻媒体等社会团体 的监督。 第四，不能把法律监督存在的不足作为废除的原因，法律监督有存在的合 理性与必要性。西方国家的法官有着至高的权威，甚至在英美法系，法官还有 造法的权力，所以检察官不可能对法官进行监督，甚至提出任何质疑与批评。 但是在我国，由于法治起步较晚，法官只是被动的适用法律，法官的权威尚未 完全确立，所以需要检察院进行监督。 因此，笔者认为，应当在既有的制度下，进行适当的改革，理顺两者的关 系，加强检察监督。我国的检察制度从近代以来，特别是新中国成立以来，历 经多年，自有其合理之处。因此，我们应当在现行制度下改革，而不是完全推 翻固有的法律监督制度。因为任何改革相对于革命，成本无疑都是较低的，在 既有的社会制度下进行调适和重构，较之完全推翻固有的制度，比较容易避免 社会的动荡和不适应，更适合我国法治的发展。 （二）公诉权与检察监督是形式与内容的关系（二）公诉权与检察监督是形式与内容的关系 唯物辩证法认为，任何事物都具有内容和形式两个方面。内容决定形式， 有什么样的内容，就要求有什么样的形式。形式表达内容，同一内容可以由不 同的形式表达。具体到公诉权与检察监督的关系上，认为“公诉权只是法律监 督权的一种实现形式，法律监督是公诉权的内在属性，而不是与公诉权并列的 另一种权能，二者是一体的，具有共生关系。 ” 也就是说，检察监督与公诉权 是内容与形式的关系。检察监督是内容，公诉权是实现检察监督的形式与手段， 具体包括以下几个方面： 首先，检察监督不等于检察权，不具有独立外化为某种实体权力的属性。 张智辉：中国特色检察制度的理论探索检察基础理论研究 30 年述评，中国法学2009 年第 3 期。 公诉权与检察监督关系研究 6 我国宪法规定，检察院依法独立行使检察权，从宪法上明确了检察权的独立地 位，并没有使用检察监督权这一概念，仅仅规定检察院的法律监督地位。 其次，不能简单的把检察监督进行人为的分割，也不能通过对检察权的各 个具体权能进行分析，判断其是否是检察监督的一部分。检察权的行使是手段 和过程，检察监督是结果。检察权是否正确行使决定了检察监督效果的好坏。 再次，公诉权作为检察权能的一部分，是检察权实现的一种具体方式。公 诉权的行使，必然产生检察权的实现，但却不能保证检察监督的效果。只有公 诉权的正确行使，才能保障检察监督的实现。 此种观点将检察监督理解为检察机关追求的目标和结果，公诉权外化为实 现检察监督的手段和方式。但是失去实际内容的检察监督，容易让人产生一种 虚无的印象。检察监督如何界定，如何强化这一系列的问题也将变得更加困难 和难以操作。 （三）检察监督即诉讼监督权，与公诉权共同构成检察权（三）检察监督即诉讼监督权，与公诉权共同构成检察权 我国检察监督权即是诉讼监督，具体包括刑事监督、民事监督、行政监督， 与公诉权共同构成检察权。我国的检察监督经历了一个从无到有、从一般检察 监督到狭义检察监督的过程，特别是在文革阶段，检察机关一度被取消，社会 主义法治建设遭到了严重的破坏。我国 1954 年的人民检察院组织法规定了 一般监督权，检察院可以对一切组织、公民个人的一切违法行为进行监督，包 括对立法机关制定的法律、政策的监督，也包括对公民的尚未构成犯罪的一般 违法行为进行监督。但是 1979 年人民检察院组织法取消了一般监督权。我 国 1982 宪法也确立了检察院的监督权不是一般监督权，而是诉讼监督权。有学 者认为，人民检察院的法律监督“实质上是一种诉讼监督，即人民检察院通过 参与刑事、民事、行政诉讼活动，依法对有关机关和人员中的违法行为实施监 督，并予以纠正。 ” 此种观点认为，检察权是一种复合式权力，是制约与监督的结合体。公诉 叶青、黄一超主编： 中国检察制度研究 ，上海社会科学院出版社 2003 年版，第 101 页。 一、公诉权与检察监督关系的学术观点梳理及评析 7 权是一种制约权，检察监督是一种监督权。两者在对象、内容、方式上都有不 同。 目前，由于监督与制约并没有严格正确的区分，甚至在一般情况通用。在 实践中，特别是部分检察官的认识中，认为监督与制约是同一概念，具有同质 性，任意将监督权的概念扩大，甚至认为一切都可以归于监督，实际上混淆了 监督与制约的概念。因此 ，要分析两者的关系，首先要明确的是制约与监督的 区别。 首先，制约是建立在分权的基础上的，将权力分解给不同的主体行使，从 而达到一种制衡和牵制的目的。侧重于事前，事中。监督是一方位居而上，对 另一方的察看、督导，侧重于外部，事后，不具有强制力。 其次，制约是相互的，双向的。a 制约 b，意味着 a 同时受制于 b。监督 是单向的。a 监督 b，b 不能监督 a。检察监督的单向性表现在，检察院对公 安机关、法院等国家机关的诉讼活动进行监督。 再次，制约与监督的主体不同。制约的主体只能是国家机关。国家机关互 为制约的对象。监督的主体则较为广泛。监督从广义上讲，包括几个层次，首 先是人民即权力的授予者对权力的行使者的监督，也是一种实现人民民主的方 式；其次是权力的委托者即我国的人大，对权力的受托者，即一府两院的监督， 是一种最高形式的监督；再次，国家专门的监督机关，包括政府的监督机关， 比如审计部门，检察院等实施的监督。 最后，制约随着程序的结束而终止，监督则具有全程性。一个程序的结束， 标志着各个权力主体之间的制约机制即告结束。 比如案件立案到审查起诉阶段， 检察院要对公安机关的侦查权进行制约，一旦案件移交法院，这种制约机制结 束，转到下一个诉讼阶段。监督贯穿着诉讼活动的始终，甚至在诉讼活动结束 后的刑罚阶段，检察院的监督也没有停止。 具体到公诉权与检察监督的关系上，两种有着不同的性质和内容。首先， 从性质上看，公诉权实现的是权力的制约，检察监督实现是对权力的监督。公 诉权是一种制约权，体现在两个方面。一方面侦查权、审判权受到公诉权的制 约。侦查终结后必须移送检察院审查起诉，才能达到追究犯罪，让犯罪分子受 公诉权与检察监督关系研究 8 到应有的惩罚的目的。法院行使审判权的前提是检察院起诉权的行使。因为法 院受不告不理的限制，不能主动行使审判权，只有提起公诉才能启动审判程序。 另一方面，公诉权同样受侦查权、审判权的制约。提起公诉并最终获得胜诉有 赖于侦查机关的工作是否充分，收集的证据是否全面、可靠。公诉权本身作为 一种请求权，不能认定是否有罪，最终做出是非曲直裁判的是法院。公诉权中 胜诉权的实现要依靠法官的判决， 打击和惩罚犯罪的功能最终受审判权的制约。 检察监督是一种监督权，实现的是对权力的监督，并且具有单向性和专门性， 检察院是唯一的检察监督机关。比如，在诉讼过程中，检察院发现侦查机关、 审判机关或执行机关有违法行为时，可以通过口头纠正、纠正违法通知书等方 式制止其违法行为。 其次，从具体权能上分析，公诉权主要是追诉，打击犯罪，保障犯罪嫌疑 人受到正确的追究，保障无罪的人不受法律的追究。检察监督主要是防止权力 的滥用与恣意，防止公安机关、法院工作人员以权谋私，徇私枉法。前者针对 的是犯罪分子，后者针对的是权力机关。 笔者认为，此观点将检察监督等同于诉讼监督，认为监督仅仅发生在诉讼 过程中，并且监督仅仅针对的是享有权力的国家机关，较为狭隘。检察监督完 全可以采用非诉讼的监督方式，比如最高人民检察院发布的司法解释也是检察 院履行法律监督职能的一种重要的途径。 二、 公诉权与检察监督的相关概念辨析 9 二、公诉权与检察监督的相关概念辨析二、公诉权与检察监督的相关概念辨析 目前检察监督、检察权、法律监督、诉讼监督、公诉权等概念的使用上存 在着冲突和混乱，导致对公诉权与检察监督的关系的认识上存在着争执。从不 同角度上定义上述几个概念，则很有可能得出差别甚至完全不同的结论。因此， 如果认为检察监督等于诉讼监督，那么检察监督权与公诉权构成检察权，是并 列关系。如果认为检察监督不仅仅是诉讼监督，检察监督等于检察院的法律监 督，检察监督与公诉权的关系是包含与被包含的关系。因此探讨关系的前提是 厘清概念。 （一）法律监督（一）法律监督 关于法律监督众说纷纭，争论不休。根据监督主体的不同，法律监督分为 最广义的法律监督、广义的法律监督、狭义的法律监督。最广义的法律监督是 指一切国家机关、社会团体及公民个人对立法、执法、司法等法的全部环节所 进行的监察和督导。包括党的监督、各国家机关监督、政协监督、媒体监督、 人民监督等。最广义的法律监督性质模糊不清。比如人民监督是一种权利，是 人民群众作为国家的主人，参与政治，管理社会事务，实现民主的一种形式。 而人大监督是一种权力，是权力的产生者对权力的执行者的监督。此种定义下 的法律监督概念不清，造成使用混乱，一定程度上制约了法律监督理论的发展。 因为如果把法律监督作为一种人民的权利，则监督主体可以选择行使，也可以 选择放弃。同时人民群众本身能力也有限，不可能实现日常性经常性的监督， 监督的有效性难以保障。笔者认为应当把法律监督定位为一种权力，一种职责。 广义上的法律监督，是指享有公权力的国家机关对法律的实施活动所进行的监 察和督导，包括人大监督、审计监督等专门监督。但是广义的法律监督主体较 为广泛，与我国宪法所确立的检察院是国家的法律监督机关冲突，应将检察院 的法律监督权更名为检察监督，以区别与其他权力机关的监督。狭义的法律监 督，即检察监督。我国宪法规定检察院是我国的法律监督机关，明确了检察院 公诉权与检察监督关系研究 10 是唯一的法律监督机关。本文所讨论检察监督是狭义的法律监督。 （二）检察监督（二）检察监督 目前检察权与检察监督权在实践部门已经作为同一概念使用，我国检察制 度的特色也决定了我国检察权就是法律监督权。但是关于检察监督的概念也没 有达成共识。一种观点认为检察监督是人民检察院为了保护国家和社会利益， 保证法律的正确实施，依照法定程序和权限，监督行政机关、司法机关正确行 使权力，督促纠正违法行为，对一切犯罪行为通过起诉追究其刑事责任的专门 性国家活动。根据定义可以看出，检察监督有两方面的内容，包括犯罪监督与 司法监督。犯罪监督是指对一切犯罪行为，检察院通过行使公诉权，追究其刑 事责任，目的是维护公民、法人、其他组织的合法权益 ，确保权利不受侵犯。 司法监督是对侦查、审判、执行机关的违法行为提出纠正和建议，目的是确保 行政权、司法权的正确行使。司法监督不包括对立法的监督，也不包括对抽象 行政行为的监督。但是此种观点忽略了检察院对民事、行政诉讼的监督，将监 督定位于打击刑事犯罪和制约行政权、司法权两方面，范围过窄。另一种观点 认为检察监督是检察院依据法律，对享有行政权与司法权的国家机关的具体行 为进行监督，发现有违法或犯罪行为的，给予惩戒或追究的活动。检察监督对 象是权力的享有者，比如公安机关、法院、监所、行政执法机关等。检察监督 的对象不包括被告及其律师，其他诉讼参与人，或者社会大众。此种观点将检 察监督的对象界定为权力的行使者，对象过窄。笔者认为，应当采取更为宽泛 的概念，检察监督权即检察权，即人民检察院依照法定权限和程序，对一切侵 犯国家和社会公共利益的行为提起公诉，追究其法律责任，对行政机关、司法 机关的违法行为提出纠正意见并督促改正的专门性活动。 （三）诉讼监督（三）诉讼监督 检察监督根据诉讼类型，可以分为刑事监督、民事监督、行政监督。根据 诉讼进程，可以分为立案监督、侦查监督、审判监督、执行监督。但是目前我 国仅在刑事诉讼中规定了立案监督、侦查监督、审判监督、执行监督全面的监 二、 公诉权与检察监督的相关概念辨析 11 督。民事诉讼和行政诉讼领域的监督尚不全面，主要针对的是发生法律效力的 判决、裁定，认为其确有错误，通过抗诉的方式进行监督。根据监督的方式， 可以分为诉讼监督、非诉讼监督。 诉讼监督是指检察院的检察监督以诉讼的发生为前提，从案件立案受理到 最终法院的判决，甚至包括判决的执行。但是诉讼监督不是指必须采取诉讼的 手段，起诉只是检察监督的一种方式。检察机关的公诉权、侦查权、审查和批 准逮捕权、立案监督、侦查监督、审判监督、执行监督都属于诉讼监督。诉讼 监督是检察监督最常见也是最有效的方式，比如在审查起诉阶段，发现侦查机 关有违法行为，提出纠正意见。 非诉讼监督是指检察院的监督不以诉讼的存在为前提。比如公诉人对近期 内发生的同一性质的犯罪案件，通过调查研究，向法院提出量刑意见，统一法 律适用，实现一般监督的目的。 （四）公诉权（四）公诉权 根据现有的法律规定，公诉权是指刑事公诉权，是检察院代表国家主动追 诉犯罪，请求审判机关对犯罪嫌疑人定罪并处以相应刑罚的权力。它的本质是 国家主动对犯罪进行追诉的一种刑罚请求权。公诉部门负责对公安机关、国家 安全机关和人民检察院等享有侦查权的机关或部门移送的案件审查是否提起公 诉或不起诉，出席法庭支持公诉，对人民法院的审判活动实行监督，对确有错 误的刑事判决、裁定提出抗诉等工作。其具体内容，包括国家公诉机关对怀疑 有犯罪行为的嫌疑人进行审查，对于不需要或不应提起公诉的犯罪嫌疑人决定 不起诉，认为犯罪嫌疑符合一定条件且有必要进入审判程序时，决定向法院提 起公诉。 但是有学者从公诉权的发展态势上提出，公诉权将不在局限于刑事公 诉权。 “公诉权包括刑事起诉权、行政起诉权、民事起诉权，是检察机关代表国 家和公共利益对违法行为或犯罪行为进行控诉，并请求法庭依法做出裁判的行 参见赵永红： 公诉权机制研究 ， 中央政法管理干部学院学报1999 第 4 期。 公诉权与检察监督关系研究 12 为。 ” 笔者认为，公诉权是指检察机关根据法律规定，对侵犯国家和社会公共 利益的行为提起诉讼，请求法院追求其法律责任的一项权力。随着公益诉讼在 实践中的开展，民事、行政公诉权将会在不远的将来确立。 谢鹏程： 论检察权的性质 ， 法学2000 年第 2 期。 三、公诉权与检察监督关系之现实分析 13 三、公诉权与检察监督关系之现实分析三、公诉权与检察监督关系之现实分析 检察监督是人民检察院的法律职责，公诉阶段的法律监督在整个检察机关 法律监督格局中占有重要地位。由于公诉阶段是侦查阶段与审判阶段的中间环 节。公诉人不仅仅是审查起诉，出庭支持公诉，同时也肩负着侦查监督与审判 监督的双重职责。但是目前检察机关在公诉阶段重追诉，轻监督，法律监督能 力不足，甚至有弱化的现象。在民行领域，由于公诉权的不完整性，一定程度 造成民行检察监督边缘化、虚无化。 （一）宪法及相关法律对检察监督的规定过于抽象、狭隘、 缺乏强制性 （一）宪法及相关法律对检察监督的规定过于抽象、狭隘、 缺乏强制性 一是检察监督过于抽象、狭隘。首先，法律的抽象性，造成操作性差。如 刑事诉讼法规定，案件需要退回补充侦查的，可以退回公安机关补充侦查。但 是退回补充侦查的条件较为抽象，公诉人退回补充侦查提纲过于形式和简单， 公诉部门对退查案件缺乏后续性的监督。造成实践中，公诉部门往往假借证据 不足、事实不清为名退查，延长办案时间。公安机关退而不查，或形式化侦查， 造成退查效果不理想。其次，一些实践中确实可行的监督措施尚未得到确认， 游离在法律之外。 为了防止侦诉分歧， 减少退查， 目前各地检察院纷纷实施 “公 诉引导侦查”改革，是指公诉部门适时介入侦查，引导侦查人员收集证据，参 与案件的讨论。公诉引导侦查提前介入，不失是一个好办法。但是公诉引导侦 查程序的如何启动，如何引导，如何防止“引导”变成“领导”，“介入”变 成“干预”都需要法律加以规范 。 二是检察监督缺乏强制力。比如最高人民法院关于执行刑事诉讼法若 干问题的解释第一百八十五条规定，人民检察院认为人民法院审理案件过程中， 有违反法律规定的诉讼程序的情况，在庭审后提出书面纠正意见的，人民法院 认为正确的，应当采纳。但是如果法院确实违法，拒不采纳，检察院也无能为 力。如果检察机关认为法院的判决确有错误的，可以抗诉，但是法院也可以裁 公诉权与检察监督关系研究 14 定驳回。为了加强检察监督的强制力，一部分学者认为，法院裁定驳回时，检 察院可以要求各级人大介入，进行审查。如果人大认为应当重新审判，法院必 须重新审判。 三是检察监督的范围较小，主要是诉讼过程中的监督，重实体、轻程序。 首先，理论上检察监督不仅包括实体的监督，也包括程序的监督，但是在实践 中，检察机关的法律监督更多的关注的是实体正义。比如在审判监督上，主要 以有罪判无罪、量刑畸轻畸重，以及因徇私枉法和严重违反法定程序影响公正 审判的案件作为刑事审判法律监督的重点。 对于一些不影响实体裁判的程序性 错误，公诉人往往视而不见，或置之不理。其次，公诉人一般关注案件本身， 对案外的监督往往不太重视。比如公安机关在移送审查起诉时，案件可能有其 他的在逃的犯罪嫌疑人，公诉人这时一般只是会做出另案处理的决定，但是对 公安机关是否会另案处理，缺乏后续性的监督。再次，公诉人的监督多为事后 书面式监督，事前性监督较少。比如公诉部门对侦查活动的监督，主要是通过 对公安机关移送的案卷材料进行审查，讯问犯罪嫌疑人、讯问证人等方式对公 安机关的侦查活动的合法性进行监督。但是这种审查方式存在弊端。一方面这 种书面的审查方式，很难发现公安机关在侦查过程中，特别是收集证据过程中 的违法行为。因此，在实践中，检察机关只能将较多的注意力放在程序上，比 如是否超过办案期限，是否超期羁押。另一方面事后性的审查，即使发现侦查 人员违反法律规定的嫌疑，也已经时过境迁，很难找到有力的证据支持。即便 是找到证据，事后才提出纠正意见，监督效果将大打折扣。 （二）检察院机构和人员配备上不合理性造成监督无力 （二）检察院机构和人员配备上不合理性造成监督无力 首先，检察院的机构设置上存在着权责不明、权责交叉的现象，造成了重 复审查，效率低下，相互推诿的问题。主要表现在：一是刑事抗诉权仍由公诉 部门行使，可能出现“该抗的不抗，不该抗的抗了”的现象。一方面，办案检 察官或者公诉部门容易受考核的影响，比如一些检察院规定对于判决无罪的案 件，如果检察官未抗诉或抗诉后上级法院不支持，要扣分。因此，一旦被判无 三、公诉权与检察监督关系之现实分析 15 罪，即使无需抗诉，公诉部门仍要抗诉，增加了不必要的诉讼成本，导致不该 抗诉的抗诉了。另一方面，公诉人作为诉讼的当事人一方，更加关注是否胜诉， 比如对于一些违反程序的事项，或者量刑畸轻，往往选择沉默，导致该抗诉的 不抗。二是侦查监督部门与公诉部门均有对公安机关及自行侦查的案件的侦查 行为进行监督的权力，造成重复监督。案件在立案侦查阶段，侦查部门负责立 案监督、批捕、侦查活动的监督。但是侦查终结后，案件移送审查起诉，公诉 部门需要重新对侦查活动监督，造成监督重复。三是控申科主要负责控告和申 诉，但是经过审查后，案件最终的抗诉由公诉部门和民行检察部门负责，造成 重复审查。特别是被害人对一审判决不服的，被害人先向控申部门提出申诉， 但是真正办理案件和了解案情的是公诉部门，造成申诉的重复审查。 其次，在人员配置上不合理，部门的工作量与配备人员人数不成正比。一 些部门负担大，压力大；一些部门较为清闲。一般检察机关内部设有反贪污贿 赂部门、渎职犯罪部门、侦查监督部门、公诉部门、监所检察部门、民事行政 检察部门、检察技术部门、控告申诉部门、行政装备部门、政工部门、办公室 及司法警察大队及政治处。但是目前一般基层检察院的编制不超过百人，部分 部门仅 1-2 人，有名无实，人员的缺少也造成了无法全面履行相关职责的尴尬。 如民行监督部门一般仅 2-3 人，无法满足民行监督的需要，造成民行监督的弱 化和边缘化。公诉部门也是存在案多人少的压力，公诉人忙于追诉，难以再顾 及法律监督。 再次，主诉检察官制度的独立性需要进一步明确。98 年之前，我国审查起 诉采取的是“三级审批制” 。一个案件首先由承办人提出初步意见，然后交给公 诉部门负责人审核，最后将案件材料及起诉意见书交由检察长审批或者检委会 讨论决定。这种机制造成具体案件承办人审而不定，相关领导定而不审的局面， 不仅造成办案效率低下，而且很有可能造成一种“集体负责即无人负责”的局 面。为了克服这一行政色彩浓厚，效率低下的局面，提高公诉人的出庭水平， 各地检察院进行了主诉检察官的改革。目前，我国检察机关中，近 90%的检察 院实行主诉检察官制度，有三分之一的人是主诉检察官。但是十年来的改革也 暴露了一些问题。第一，主诉检察官制度与检察院组织法等相关法律规定尚未 公诉权与检察监督关系研究 16 协调一致。我国实行的是检察长负责制，是检察院独立，检察官独立尚未确立， 导致主诉检察官放权有限，地位不明确。第二，主诉检察官权力不完整，责任 却很大，权责不匹配。主诉检察官仅仅享有起诉权、退回补充侦查、适用简易 程序、建议法庭延期审理、出庭公诉等常规权力，在涉及决定不起诉、抗诉、 对有关单位提出书面纠正违法意见或检察建议等方面，则需要经检察长、检察 委员会决定，但是却要承担全部责任。第三，没有形成配套的激励和监督机制， 人才流失严重。高风险、高压力并未带来高利益，一些优秀的主诉检察官选择 仕途，转而从事行政管理或其他部门。第四，主诉检察官的办案机制不规范， 比较随意。目前，各地检察院有个人负责制、办案小组责任制、审控分离制等 多种形式。有些检察院采取助理检察官独立办案，主诉检察官审核的模式，这 与之前的三级审批制并无实质区别，只是换汤不换药。有些检察院采取审控分 离的模式，熟悉公安机关业务的助理检察官负责审查起诉，富有庭审经验的主 诉检察官负责出庭公诉。但是也有可能出现熟悉案情的助理检察官得不到出庭 支持公诉这一锻炼机会，负责出庭的主诉检察官虽有庭审经验但不了解案情的 问题。有些检察院采取办案小组责任制，即主诉检察官、助理检察官共同组成 办案小组承办案件，主诉检察官对案件负责，较为合理。 （三）公诉人监督意识不强，重追诉、轻监督，不愿监督、 不敢监督 （三）公诉人监督意识不强，重追诉、轻监督，不愿监督、 不敢监督 相当一部分公诉人尚未意识到自己的职责所在，监督意识和能力不强，不 敢监督、不愿监督。主要表现在：首先，相当一部分公诉人将检察监督理解为 正确追诉，更多的关注是案件本身。对于侦查机关违反程序的行为，认为不造 成案件实质影响的，睁一只眼闭一只眼，一带而过。其次，一部分公诉人不愿 监督，不敢监督，认为监督是出力不讨好的事情，有损检察机关与公安机关、 法院之间的情面。最后，法律监督未列入公诉人的考核体系中，或者考核不够 细化，公诉人监督的积极性不高。 三、公诉权与检察监督关系之现实分析 17 （四）欠缺民行公诉权，造成民行监督薄弱 （四）欠缺民行公诉权，造成民行监督薄弱 “2008 年，全国各级法院受理案件 10711275 件，其中审结、执结 9839358 件， 审结刑事案件仅 768130 件。 ” 可见民事、行政案件占诉讼案件的大多数。 但是目前我国检察机关仅对刑事诉讼实行全过程监督，而对民事诉讼包括经济 诉讼、行政诉讼都只规定了通过对已经发生效力的判决、裁定提起抗诉的方式 实行事后监督的方式，民行监督相当薄弱，也急需加强。 主要表现在：一是法律对民行监督规定的过于抽象和简单。民行诉讼的监 督主要是通过提起审判监督程序，检察机关提起审判监督程序的审限、审级、 再审出庭问题、诉讼权利没有明确规定。首先，审限的不明确，造成案件久拖 不决，往往一个抗诉案件需要一年的时间。其次，检察机关出庭支持抗诉的权 力有限，地位尴尬。检察机关并没有赋予在抗诉过程中参与法庭调查和辩论的 权力，检察机关只能作最后的法庭陈述。但是做最后陈述的意义也很甚微，只 是按照抗诉书照本宣科，甚至有些案件，抗诉书直接由法官宣读。再次，上抗 下审的设置造成审查起诉的不出庭，出庭抗诉的不审查，承办人与责任人严重 脱节。比如基层检察院承担绝大多数再审案件，却被排除在再审程序之外，只 能建议或提起上级抗诉，而不能自行抗诉。 二是民事诉讼法、行政诉讼法没有规定检察机关的民事、行政起诉权。 民 事诉讼法 、 行政诉讼法均规定了人民检察院有权对诉讼实行法律监督。但 是法律监督仅仅局限于对已经发生法律效力的判决、裁定，认为其违反法律的， 依照审判监督程序，提起抗诉。检察机关并不享有完整的民行监督权，在某些 案件中，没有原告或原告怠于或不敢起诉行政机关，致使