（环境与资源保护法学专业论文）中加环境影响评价制度比较研究.pdf

摘要 本文通过中加环境影响评价的对比，提出了几项完善我国环境影响评价的 政策建议，并系统地论述了中加环境影响评价制度的主要内容及不同点，为进 一步开展我国环境影响评价奠定了一定的理论基础，全文的主要内容可概括如 下： 第一部分主要论述了加拿大的环境影响评价制度；包括对环境影响评价理 念、环境影响评价体制及加拿大社会影响评价的概述，突出了社会影响评价在 加拿大环境影响评价中的发挥的重要作用； 第二部分论述了我国环境影响评价制度的主要内容，通过对我国环境影响 评价的发展过程的描述，找出目前我国环境影响评价制度存在的部分问题，为 下一步提出完善建议做了铺垫，同时详细总结了我国环境影响评价现行的法律 及规章，对比加拿大环境影响评价，总结出我国现行的环境影响评价法在立法 与执法上的缺失； 第三部分从环境影响评价的适用范围、适用时限、评价预测、适用内容、 执行情况及公众参与六个方面对比中加环境影响评价，总结出中加环境影响评 价的不同点； 一 第四部分通过中加环境影响评价的对比，得出加拿大环境影响评价对我国 环境影响评价制度的启示，提出完善环境影响评价的政策意见。 我国环境影响评价由以建设项目为主发展到规划环境影响评价，经过实践 的发展，补充了战略环境影响评价，很大程度上扩大了环境影响评价的范围， 环评几乎涉及到方方面面，但是环境影响评价依然存在问题，比如对国家的政 策、法规的评价就没有具体的规定；本文通过对环境影响评价制度的详细论述， 重点论述了加拿大社会影响评价，力求为我国环境影响评价的进一步完善与发 展提出一些建议。 【关键词】环境影响评价比较分析政策建议法律责任 a b s t r a c t t h r o u g ht h ec o m p a r i s o no ft h ee n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n t ，s e v e r a li m p r o v e m e n to f e n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n to f p o l i c yr e c o m m e n d a t i o n s ，f o rt h ef u r t h e rd e v e l o p m e n to fc h i i l a e n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n t a lt h e o r e t i c a l b a s i s ，t 1 1 em ut e x tc o n t e n tc a nb es u m m a r i z e da s f o l l o w s ： t h ef i r s tp a r td i s c u s s e st h ee n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n ts y s t e mi nc a n a d a ，i n c l u d i n ga 1 1 o v e r v i e wo ft h ec o n c e p to fe n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n t ，e n v i r o n m e n t a l i m p a c ta s s e s s m e n t s y s t e ma n dt h es o c i a li m p a c to fc a n a d a ，h i g h l i g h t i n gt h ei m p o r t a n tr o l eo fs o c i a li m p a c ta s s e s s m e n t p l a yi ne n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n ti nc a n a d a ； t h es e c o n dp a r td i s c u s s e st h em a i nc o n t e n to ft h ee n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n ts v s t e m a d e s c 却t i o no ft h ed e v e l o p m e n tp r o c e s so fe n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n t ，t oi d e n t i f yt h ep a r to f t h ep r o b l e mi nt h ec u r r e n te n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n ts y s t e mi nc h i n a ，p u tf o r w a r da s o u n d p r o p o s a l ，p a v i n gt h ew a yf o rt h en e x tw h i l ed e t a i l e ds u m m a r yo fe n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n t o fe x i s t i n gl a w sa n dr e g u l a t i o n s ，c o m p a r e dt ot h e c a n a d i a ne n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n t s u m m e du pt h ec u r r e n te n v i r o n m e n t a l i m p a c ta s s e s s m e n tl a wi nt h ea b s e n c eo fl e g i s l a t i o na 1 1 dl a w e n f o r c e m e n t ； t h et h i r dp a r to ft h es c o p eo ft h ee n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n t ，t h ea p p l i c a b l et i m el i m i t t h ee v a l u a t i o no ff o r e c a s t a p p l i e st ot h ec o n t e n t ，i m p l e m e n t a t i o na n dp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nt h e c o m p a r i s o no ft h e s i xa r e a s ，p l u st h ee n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n t ，s u m m e du pt h ed i f f e r e n t p o i n t si n t h ec a n a d i a ne n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n t ； t h ef o u r t hp a r to ft h es i n o - c a n a d i a nc o m p a r i s o no fe n v i r o n m e n t a l i m p a c ta s s e s s m e n t t o c o m et ot h er e v e l a t i o no ft h ec a n a d i a ne n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n to f e n v i r o n m e n t a li m p a c t a s s e s s m e n ts y s t e mi nc h i n at oi m p r o v et h ee n v i r o n m e n t a l i m p a c ta s s e s s m e n to fp o l i c ya d v i c e p l a n n i n ge n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n to fe n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s i n e n t 舶mt 1 1 e c o n s t r u c t i o np r o j e c tt h r o u g ht h ed e v e l o p m e n to f p r a c t i c et os u p p l e m e n tt h es t r a t e g i ce n v i r o n m e n t a l i m p a c ta s s e s s m e n t ，e i a ，i n v o l v i n ga l m o s ta l la s p e c t s ，b u tt h ee n v i r o n m e n t a le v a l u a t i o no f i m p a c ti s s t i l lap r o b l e m ，i nt h i sp a p e r , ad e t a i l e dd i s c u s s i o no nt h ee n v i r o n m e n t mi m p a c ta s s e s s m e n t s y s t e m ， w i t he m p h a s i so nc a n a d i a ns o c i a li m p a c ta s s e s s m e n t ，a n ds t r i v e f o r f u r t h e ri m p r o v e m e n ta n d d e v e l o p m e n to fe n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n ts o m es u g g e s t i o n s k e yw o r d s e n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n t p o l i c yr e c o m m e n d a t i o n s 4 l i a b i l i t y c o m p a r a t i v ea n a l y s i s 中加环境影响评价制度比较研究 1 序论 1 1 选题依据 1 1 1选题背景 随着我国社会经济的迅猛发展，环境问题也随之突显，一方面是经济要加快发展，另一 方面是环境保护的呼声越来越高，二者之间的矛盾愈演愈烈，如何在发展经济的同时保护环 境已经得到了越来越广泛的关注，环境影响评价制度是解决这一冲突最有效的途径。 1 9 7 3 年第一次全国环境保护会议后，我国环境保护工作全面起步，相对于发达国家，我 国的环境影响评价起步比较晚，但是自全面起步后就迅速发展；并且在我国环境保护工作中 发挥着越来越广泛的作用，为实现我国可持续发展提供了法律依据及技术工具，环境影响评 价制度在发挥作用的同时，也存在许多不足之处，我国环境影响评价由以建设项目为主发展 到规划环境影响评价，经过实践的发展，补充了战略环境影响评价，很大程度上扩大了环境 影响评价的范围，环评几乎涉及到方方面面，但是环境影响评价依然存在问题，比如对国家 的政策、法规的评价就没有具体的规定：本文通过对环境影响评价制度的详细论述，重点论 述了加拿大社会影响评价，力求为我国环境影响评价的进一步完善与发展提出一些建议。环 境影响评价制度的研究是一个巨大的课题，建立健全环境影响评价制度是一个不断改进和完 善的发展过程，必须遵循可持续发展原则的指导。 1 1 2 选题意义 a 理论意义： 国外环境保护也都在积极探索环境影响评价的管理机制，管理手段和方式，加拿大环境 影响评价法严格规范了环境影响评价对象、程序、参与方式等各项内容，在立法上已经形成 了较为系统和完备的立法框架，并且提出了建立完善的社会影响评价机制，2 0 0 2 年，第九届 全国人大常委会通过中华人民共和国环境影响评价法，环境影响评价从建设项目环境影响 评价扩展到规划环境影响评价，使环境影响评价制度得到了最新发展，虽然到目前为止，环 境影响评价较为规范，但是社会影响评价这一制度的相关法规还非常稀缺。 本论文就是基于对加拿大先进的环境影响评价制度这一视角，试图将加拿大社会影响评 7 中加环境影响评价制度比较研究 价制度做一个全面的分析，从而进一步完善我国环境影响评价制度。 b 实践意义： 各国已经开始致力于环境影响评价制度的进一步规范，目前已经取得了明显的进展，但 是，我国环境影响评价仍处于完善阶段，在环境影响评价的具体实施过程中，逐渐发现了环 境评价对象不明确，法律责任缺失，公众参与制度虽有立法但是对违反责任并无涉及，落后 于其他发达国家，对环境评价程序没有形成一个统一的理论体系，对社会影响评价缺乏一个 规范化，系统化的界定，在法律责任方面，也存在责任不明确，具有一定的局限性。因此， 关注环境影响评价已成为我国环境保护不可推卸的任务。 1 2文献综述 1 2 1国外文献综述 2 0 世纪中叶，工业迅猛发展，环境污染事件频发，生态环境恶化，人类开始认识到对环 境的利用，必须在环境承载能力范围内，出现了保护环境的一系列措施。 最早的环境影响评价是对核辐射系统开展的环境影响评价，之后逐渐被应用运用于各个 环境保护领域，各国开始建立环境影响评价制度。 里约环境与发展宣言宣告：“对于拟议中可能对环境产生重大不利影响的活动，应进 行环境影响评价，作为一项国家手段并应由国家主管当局作出决定。”迄今为止，已有1 0 0 多个国家和地区针对环境影响评价进行了立法。 1 9 6 9 年美国制定了国家环境政策法，首先以法律形式实施环境影响评价制度，之后 出台的国家环境政策实施程序条例规定的环境影响评价制度对各国的环境影响评价制度 的建立都具有指导意义，甚至到现在都被当做是环境影响评价制度中的典型成功案例，美国 已经规定了环境影响评价的对象程序等方面的内容。 2 0 世纪6 0 年代英国提出了环境影响评价“三关键”，环境影响评价作为一项环境保护手 段开始在英国发挥作用，此时的环境影响评价缺乏规范，是自发的评价，缺乏法律的规范， 只能依靠建设单位自觉履行环境影响评价，因此，环境影响评价没有任何行政的指令或是法 律的强制性规定，几乎没有可行性，亟待进一步规范。 1 9 8 8 年加拿大环境保护法在有关环境影响评价的规章中对环境影响评价的对象、范 围作了规定，并明确了环境影响评价的主要目的。 里约环境与发展宣言 8 中加环境影响评价制度比较研究 此外，国外还出台了如1 9 9 7 年日本环境基本法、1 9 9 0 德国环境影响评价法等一 系列有关环境影响评价的法律法规，在瑞典、新西兰、澳大利亚、马来西亚、德等都建立了 环境影响评价制度，环境影响评价制度逐渐扩展，各国环境影响评价制度的建立标志着环境 保护得到了国际范围内的接受，环境影响评价作为环境保护的一项重要手段，正一步步发展 完善，并得到了法律规范，具备法律的强制力。 国际环境影响评价的发展为我国环境影响评价制度的进一步完善提高了重要的借鉴意 义，把握我国的国情，结合各国环境影响评价的发展经验，将我国的环境影响评价发展到一 个新的阶段。 1 2 2 国内文献综述 环境影响评价是我国最早实行的环境管理制度之一，首次提出是在我国1 9 7 8 年颁布的 环境保护工作汇报要点中提出的，但仅仅是提出了环境影响评价意向，并没有做具体的 说明，也没有做出规范。 1 9 7 9 年中华人民共和国环境保护法( 试行) 颁布，我国开始对环境影响评价制度立 法，自此，环境影响评价才真正得到了法律的规范和支持。 蔡守秋先生认为：“现代环境法的发展历史可以分为两个阶段，一个叫做“斯德哥尔摩时 期”的环境法，一个叫做“可持续发展时期 的环境法，蔡守秋先生为第二个阶段的环境法 总结出了十个特点。” 1 9 8 9 年正式颁布的中华人民共和国环境保护法要求：会对环境产生影响的建设项目 必须编制环境影响评价报告书，获得审批后才能实施。 2 0 0 2 年中华人民共和国环境影响评价法的颁布将环境影响评价从建设项目的评价推 广到规划的环境影响评价，并以法律加以规范，提升了环境影响评价的强制力和威慑力，环 境影响评价制度得到了最新的发展，这是我国环境影响评价制度法化发展的一个重要标志。 1 9 7 9 年之后，我国陆续颁布了环境保护的单行法，这些单行法针对特定领域的工程项目 都做了具体的规定：主要包括中华人民共和国海洋环境保护法第4 3 条和第4 7 条，该法 对海岸工程建设，海洋工程建设都要求编制环境影响评价报告书；中华人民共和国野生动物 保护法第1 2 条，规定对野生动物保护区产生环境影响的项目工程需提交环境影响评价报告 书。 中华人民共和国大气污染防治法第1 1 条，要求新建、扩建、改建的向大气排污项目 蔡守秋环境资源法教程武汉大学出版社，2 0 0 1 第8 2 一1 1 7 9 中加环境影响评价制度比较研究 必须进行环境影响评价；中华人民共和国水污染防治法第1 3 条规定可能产生水体污染的 建设项目，必须经相关部门审批，审批通过后方可进行环境影响评价；中华人民共和国固体 废物污染环境防治法第1 2 条规定产生固体废弃物的建设项目需在防治措施获得验收后方可 开工建设；中华人民共和国环境噪声污染防治法第1 3 条规定产生噪声污染的项目必须获 得环境保护部门行政主管部门的批准才可建设。 此外还包括中华人民共和国水法、中华人民共和国水土保持法、中华人民共和国 防沙治沙法、中华人民共和国清洁生产促进法都有关于环境影响评价的相关规定，促进 了我国环境影响评价制度的完善与发展。 我国环境影响评价已经通过各项立法得以基本确立，虽然在实施过程中还会遇到一系列 问题，但是在正确理念的指导下，环境影响评价必定能发挥其真正作用，为实现可持续发展 作出贡献。 1 3 研究内容与研究方法 文章主要论述了加拿大环境影响评价和我国环境影响评价的基本状况，通过二者的对比 研究，借鉴加拿大的先进经验，并了解其在环境影响评价实施过程中出现的不足，引以为戒， 完善我国的环境影响评价制度。 本论文主要采用比较分析法、实证分析法并通法理学相关理论进行研究。比较分析法是 充分借鉴了加拿大环境影响评价的理论成果，完善我国的环境影响评价制度；实证分析法就 是做到理论联系实践，建立符合我国国情的环境影响评价体制。 1 4 本文主要观点与创新 全文主要观点如下： 一、通过对加拿大环境影响评价的系统研究，比较我国的环境影响评价法，找出我国环 境影响评价制度存在的缺陷，提出解决方法。 二、加拿大社会影响评价已经达到了一个比较完善的程度，而我国环境影响评价正处于 向社会影响评价这一层面迈进的阶段，因此，有必要结合我国的实际情况，借鉴加拿大已取 得的先进经验，力求进一步加快我国社会影响评价建立的步伐。 本论文创新之处在于： 1 全面分析了加拿大社会影响评价，为我国社会影响评价制度的建立提出建议。 l o 中加环境影响评价制度比较研究 2 提出了完善环境影响评价的法律措施。 2 加拿大环境影响评价概况 加拿大环境资源保护的成功与其环境影响评价和社会影响评价关系紧密，其环境影响评 价与社会影响评价的理念、法律法规建设、运作模式等一直走在世界前列。1 9 6 4 年，在加拿 大召开的国际环境质量评价会议上首次提出了环境影响评价；1 9 7 4 年加拿大输气管道项目引 起争议，加拿大政府开始关注社会影响，1 9 8 2 年在加拿大温哥华市召开了首届国际社会影响 评价大会。目前把环境影响评价和社会影响评价确立为政府环境管理的一项基本制度，已为 世界各国普遍借鉴。 2 1加拿大环境影响评价理念 环境影响评价理念是环境影响评价工作的指导思想，加拿大环境影响评价理念包括可持 续发展理念、环境友好理念、生态学理念，这些理念指导下加拿大环境影响评价工作顺利展 开。 2 1 1 可持续发展理念 可持续发展是指既满足当代人的需求，又不对后代人满足其需求的能力构成危害的发展， 加拿大政府坚持贯彻可持续发展理念，而且加拿大是国际社会公认的实施可持续发展战略行 动积极、成效显著的国家之一；可持续发展是环境影响评价的指导思想，也是环境影响评价 实施的重要目标，加拿大的总审计长法指出：“可持续发展，指的是环境与经济的可持续发展； 生态系统的可持续发展；只有综合考虑社会、经济和环境因素才是真正意义上的可持续发 展。” 获得可持续发展包括多种渠道，环境影响评价是各种渠道的一个综合考量工具，是实 现可持续发展的重要因素，加拿大要求决策者通过综合方法作出计划和决定，考虑不同项目 带来的的环境和自然资源成本，和自然资源的保护带来的经济成本，要求决策者综合考量社 会经济各方面的因素，尊重自然，尊重未来人群的需要，作出有利于可持续发展的决策，环 境影响评价与可持续发展相结合，是环境影响评价发展的必然要求。 加拿大总审计长法1 9 7 7 年 中加环境影响评价制度比较研究 2 1 2 环境友好理念 环境友好是随着人类社会对环境问题认识水平的不断深化而逐步形成的。2 0 世纪7 0 年 代初，国际社会充分认识到环境问题的严峻性，达成了环境保护的共识，1 9 9 2 年联合国环境 发展大会通过2 1 世纪议程，正式提出了“环境友好”的理念，之后随着经济社会的发展， 环境友好理念涉及到了土地利用、农业、等更广泛的领域，加拿大以全方位的视角认识环境 友好的理念，以环境承载力为基础，遵循自然规律，促进经济社会协调发展。社会发展的每 一阶段都有一种特殊社会课题，上个世纪末，环境问题开始爆发，人类逐渐开始建立环境保 护理念，环境友好理念也逐渐进入人类发展行程。 人类在发展经济，开发自然资源的同时，必然会造成环境一定程度上的破坏，环境友好 要求人类社会发展走低消耗，低污染，高效率的发展道路，把经济发展对环境的破坏降低到 最低限度并且及时修复受影响的环境。环境友好理念是人类在发展过程中逐渐总结出来的经 验，在经历了经济迅速发展，环境急剧破坏后，人类认识到环境问题的严重性，开始逐步关 注环境的恢复与保护，认识到了经济发展环境保护相互制约，相辅相成的，环境友好理念被 广泛接受。 2 1 3 生态学理念 2 0 0 0 年的加拿大国家公园立法引进了生态完整性理念，生态理念是指人类对于自然环境 和社会环境的生态保护和生态发展观念，涉及到人类与自然环境、社会环境的相互关系，“保 持生态完整性 是加拿大国家环境保护的主要目的，而这也早已非常明确地写入了加拿大的 法律。 生态学理念要求生物多样性和生态的完整性，生物的多样性是一种静态概念，包括物种 的多样性，基因的多样性；生态的完整性是一种动态的概念，主要指种群的自然调节，在环 境没有明显变化的情况下，种群的数量应保持一种均衡，自然环境中物种的改变和发展过程 的持续和完整，生态学理念要求人类发展经济的同时，要考虑为后代人留下足够的发展空间， 运用科技的支持将经济发展对环境的破坏程度降低到最小。 生态学理念是加拿大环境影响评价实施主要遵循的理念之一，加拿大环境的保护不仅源 于其完善的保护政策，更为重要的是其环境理念的深入，从专家到群众，环境理念广泛被接 受，民众环境理念的提升是加拿大环境保护顺利进行的重要保障。 1 2 中加环境影响评价制度比较研究 2 2 加拿大环境影响评价体制 加拿大从联邦到地方，甚至是小区的开发，均开展了不同形式的环境影响评价。其环境 影响评价是在拟建项目开工之前，预测环境影响的一个过程，用于确定某地污染物的特性和 范围，通过环境影响评价确定可能造成的环境影响，提出减轻负面影响的措施。加拿大环境 影响评价体制度具有预测性和评价性的特点，可以在“第一时间”从环境的角度发现问题， 进而提出预防污染和防止生态破坏的办法和措施。 2 2 1 加拿大环境影晌评价机构 加拿大联邦政府和省均设有环境保护机构，都是在建立健全环境保护法规制度过程中改 革的结果。其环境影响评价机构包括加拿大环境部长、执行部长、环境顾问委员会、国际事 务专门顾问等，其中，加拿大环境部长直接领导环境影响评价工作；执行部长主管七个司， 主要负责环境影响评价在各领域的展开，其中各个司长又分别领导三十个专业处。 加拿大环境影响评价的主要机构是加拿大环境评价署，全面负责管理联邦环境评价工作， 主要职责包括： a 执行加拿大环境评价法；有效利用资源，贯彻环境影响评价法，完成环境评价的目 标，保证环境影响评价顺利展丌，为审查、仲裁及综合研究提供管理和咨询服务。 b 鼓励公众参与保护环境；加拿大环境评价法规定：“为进行环境影响评价的每个项 目开设公开档案室，方便公众获得该项目的档案资料，公众通过查询档案资料对自己关注的 问题进行了解，在规定时间内提出建议，并要求其合理的建议被采纳，以维护自身的环境权 益。”建立公开档案旨在将环境影响评价过程中得到的基本信息，环境影响评价编制的报告， 其他公众的建议要求予以公布，方便公众参与环境影响评价，提高环境影响评价的民主性。 c 完善环境影响评价理论，促进环境影响评价更科学、更规范地实施；在实践过程中， 总结环境影响评价的发展规律和特点，提出环境影响评价遇到的新问题及解决问题的方法并 加以归类，寻找环境影响评价学科发展中新的生长点，展示环境影响评价学科发展阶段性的 动态趋势。 d 通过培训提高环境评价质量；通过培训大大提高了环评从业人员的业务能力，以保证 其更好地处理环评工作中遇到的各种问题，并且对环评从业人员的职业道德也进一步做出了 规范。 加拿大环境评价法1 9 9 5 年1 月1 9 日 1 3 中加环境影响评价制度比较研究 e 推进作为可持续发展决策支持重要工具的战略环境评价的应用；可持续发展理念要求 决策者必须在所有的层面整合经济、社会和环境因素，作出有利于可持续发展的决策。而战 略环评正是寻求将环境因素纳入公共政策酝酿阶段的路径；加拿大于1 9 9 9 年将环境影响评价 与可持续发展战略相结合，在战略决策的层面强化了战略环评的作用。 加拿大还有审查、综合研究、仲裁、审查小组四种环境影响评价形式，环境部长指派仲 裁方和审查小组开展独立的环境影响评价，加拿大环境影响评价署不直接参与环境评价，但 提供支持服务，如培训、指导、为公众参与提供资助及介绍环境评价过程等。 2 2 2 环境评价对象 环境影响评价的对象是指列入环境影响评价范围内的的人类决策和活动，不仅包括具体 建设项目，还包括政策、法规、规划、计划等，只要是对环境可能产生重大环境影响人类活 动都应该纳入环境评价对象的范围。 加拿大环境影响评价已经逐渐向社会影响评价发展，其评价对象已由建设项目，规划的 评价逐渐向影响地区居民，群体，社会发展等的社会影响评价发展，环境评价的对象不再局 限于建设项目，向政策规划发展，并且开始关注人类日常生活，关注弱势群体受到的影响， 评价的对象涉及到了方方面面，几乎涵盖了所有社会活动，甚至包括对生产方式的评价，具 体而言，在建设项目的环境影响评价中，首先确定是否有项目，否则不适用环境影响评价， 是则确定项目是否满足免除环境影响评价的条件，若满足条件之一则可免除环境影响评价， 不满足的条件下若有联邦机构介入则可启动环境影响评价，联邦机构没有介入则不适用环境 影响评价。如果项目被列入免除列表规章则可以免除环境影响评价，对于国家应对紧急 状况需要立即建设的项目也可免除环境影响评价。 环境影响评价对象范围的准确界定有利于环境影响评价从源头上保护环境，防止资源的 不合理开发和环境污染，环境影响评价对象的研究可以促进环境影响评价的科学性，实现可 持续发展目标，环境影响评价的对象包含的内容逐渐增加，涵盖对环境产生影响的各种人类 活动；因此，需要对环境影响评价的对象从宏观和微观方面区分，宏观活动对环境的影响具 有持续性和不确定性，对这类活动进行环境影响评价应区别于建设项目等微观对象，分类进 行环评，实现环境影响评价的科学规范。 2 2 3 环境影响评价的程序 环境影响评价程序就是按一定步骤完成环境影响评价工作，加拿大的环境影响评价主要 1 4 中加环境影响评价制度比较研究 包括四个步骤： 首先要详细描述工程；包括描述工程项目概况，如项目开发的必要性、项目名称、项目 承担单位及负责人、项目起止日期、项目的主管部门、项目简单内容及实施目标；通过项目 描述，准确把握工程项目。需要注意的是，这里说的工程描述不仅包括对工程本身的描述， 还包括对工程所在区域的其他项目的描述，这样才能得出一个区域内所有项目对环境造成的 共同环境影响。描述工程是环境影响评价的第一个阶段，也是环境影响评价最为重要的工作 之一，做好工程描述是顺利完成环境影响评价的前提条件。 其次要评价不利环境影响；通过对项目或规划的实地考察，了解其在实施过程当中可能 会造成的环境污染与破坏，调查其污染源数量，降低废气排放量及固体废弃物的产生数量， 从而得出对环境造成的破坏程度，与此同时，研究环境污染或破坏能否避免，在无法避免的 情况下，如何降低污染，采用何种方式恢复环境破坏，例如对固体废弃物的治理，是否可以 重复利用，有哪些可以利用的措施。项目实施的同时环境保护措施是否已经及时地采取，最 终得出具体的环境不利影响，为下一步环境影响评价工作做好准备工作。 最后确定消除或减少环境不利影响的途径；环境影响评价的工作重点应当是在总结完不 利环境影响评价后，寻找解决或缓解这些问题的方法。保护环境的措施在项目开始之前就应 该做好，在项目实施的过程当中运用这些保护措施，最大限度上减少对环境带来的不良影响。 加拿大环境影响评价的实施程序不属于独立的程序，而是包含在项目各个细节的审批程 序当中，从编制项目建议书开始，就可以为建设项目提供行动依据，以便执行单位权衡项目 与环境的协调，确定项目是否可行，但是项目最终是否可行是在审批书中才能最终确定，并 且审批书是要交给政府部门的。在我国，不同的规划适用不同的环境影响评价程序，一类是 指导性规划，这类规划一般由环境保护行政主管部门和相关部门规定，程序中没有专家评审 和公众参与，另一类是专项规划的环境影响评价，这类专项规划要求在报批就进行环境影响 评价，而且需要举行论证会、听证会和公众参与，其中建设项目评价还需有后评价内容。这 些差异主要是由两国的不同国情造成的，评价程序是环境影响评价立法和执法的主要依据， 也是环境影响评价制度的核心内容，对加拿大环境影响评价程序的学习最终应回到完善我国 的环境影响评价。 2 2 4 环境影响评价的参与方式 加拿大环境评价署鼓励公众积极参与环境影响评价工作，监督并提出建议，公众是对项 目有直接体会的群体，公众的参与有利于环境影响评价的有效进行。加拿大环境评价法为 1 5 中加环境影响评价制度比较研究 公众参与环境影响评价提供了很多机会与途径，公众参与联邦环境影响评价，说明证明环境 影响评价的过程不是封闭的，不仅如此，公众参与还可以提高环境评价的质量和可信度。以 下是加拿大公众参与环境影响评价的方法和途径。 a 在环境影响评价工作结束之前，公众都有权利参与环境影响评价的各个阶段，并且有 各种机会参与项目的审查，进一步了解评价审查报告并提出意见。 b 参加任何审查小组有关的公众集会或听证会。公众集会与听证制度是公众参与环境影 响评价的具体措施，有助于促进环境影响评价的民主与公正，该措施的实施也有利于公众提 高环境保护意识，为公众保护自己的环境权益提供有力的武器。 c 加拿大设有环境评价登记处网页，公众可方便访问该网页，了解自己所处地区的环境 影响评价情况，联邦环境评价索引中可查询项目环境影响评价的执行情况。 d 加拿大环境评价署设有参与者资助计划申请资金，帮助公民个人及其所在组织或团体 参与综合研究、仲裁及审查，大大扩展了公众参与的范围，减轻了公民参与环境影响评价的 成本。 e 在决定一个项目之前，必须考虑公众提出的意见，在综合研究阶段，提交公众提出的 意见，作为环评的成果之一。 加拿大环境影响评价的公众参与途径相当广泛，保证了公众获取环境影响评价资料的 便利性，并且为公众提供了资助资金，全面保障公众参与的现实条件，提高了环境影响评价 民主化程度。 2 3 加拿大社会影响评价 社会影响评价是加拿大环境影响评价重要的组成部分，是对环境影响评价的进一步拓展， 发展和完善社会影响评价能够进一步保护环境，实现人群与环境的和谐发展，加拿大社会影 响评价为我国环境影响评价的扩展提供了先例。 2 3 1加拿大社会影响评价概念 加拿大的环境影响评价包括两个方面：一是评估对自然环境造成的不利影响，既环境影 响评价；二是评估对社会、经济领域产生的影响，既社会影响评价；社会影响评价的含义是 对政策、项目或规划的社会影响进行的评估，针对规划或项目实施区域的社会生活、社会构 成、收入分配、就业、文化及历史文化等方面受到的影响进行评价，其核心内容是通过对政 1 6 中加环境影响评价制度比较研究 策、计划、规划、项目等带来的各种积极或消极的社会影响进行分析。加拿大参考世界银行 对其项目进行的社会影响评价所采取的标准，对绝大部分项目都进行了社会影响评价，经过 长期的发展，取得了巨大成效。例如，加拿大开发了“采掘业国际最佳实践”等工具对由于 矿业开采导致的社会问题进行专门的评价，最大程度上保证了采矿区内群众的环境权益。 2 3 2 加拿大社会影响评价理念 加拿大社会影响评价理念是基于其国家社会、环境的特点逐渐形成的，加拿大是第二大 面积国家，有不同的种族，社会结构属于庞杂的类型，其中弱势族群占一定的比例，需要得 到平等的对待，比如老年人、妇女、贫困人群、原住民、及其他在宗教信仰、文化、习俗等 方面独具特色的群体，他们在面临外界干预时，弱势会更加明显，恢复原有生活的能力更弱； 人类社会与自然界最大的不同是存在文明，而自然界按照自然选择，通过优胜劣汰发展；基 于此，人们可以认识到任何一个人，不管贫富、年龄、性别，都应当享有不可让渡的基本权 利，基本权利不能因其身体某些缺陷而加以剥夺，也不能因其地位、信仰、种族不同而区别 对待。以下是加拿大社会影响评价理念的概括： a 享有基本人权的人群不分种族、不分文化、不分性别；基本人权神圣不可侵犯，环境 权也属于基本人权，人类有权享有优美的居住、工作环境，任何个人或组织都不能以任何名 义侵犯公民享有的环境权；人类享有的基本权利受法律的保护，所有人都应该受到公正、平 等的待遇；在社会影响评价中要重视弱势人群，某一项目造成的不良社会影响评价对弱势群 体的影响更加巨大，伤害往往也更持久，因此，社会影响评价不仅应注重项目对普通群众造 成的影响，更应关注弱势群体受到得影响。更大程度上保护其环境权益。人类之所以区别于 生物界，就在于人类本身具有特有的理性和社会性，既人的尊严、价值和地位，这些是人类 在社会生活的基本条件。基本人权就是随着历史的逐渐发展已经包括了价值、尊严等一系列 权利。 b 地方性知识和经验具有极大的学习价值；能够在很大程度上提高项目、规划的效率， 在深入了解项目、规划、政策影响的地方及区域人口与其他背景情况的同时，积极了解具有 地方特色的知识和经验，有助于社会影响评价的顺利进行。地方性特色是社会影响评价能否 顺利进行的灵魂，通过当地实际情况和民风民情的详细调查，学习当地居民解决社会问题的 经验，不仅对社会影响的前期工作有很大的帮助，对之后寻找解决项目造成的社会环境问题 的解决途径具有更大的意义，更能增加项目、规划的可操作性。 c 人类有权利追求高质量的居住、工作和生活环境；人类的生存环境应当有利于自身的 1 7 中加环境影响评价制度比较研究 发展，人类需要的社会维度，包括社会的和平，社会关系质量，还包括人类的归属感，这些 都是人类生活的重要方面。 d 决策所用信息必需来源可靠，具备高质量；社会影响评价的信息大致分为两部分，一 类是一些文献资料，一类是评价人员通过实际调查得出的结论；这两种信息来源都具有可鉴 性，当然信息来源还有其他，这就要求要求决策者认真加以区分选择。 评价理念是在加拿大环境影响评价长期发展过程中总结出来的，只有在正确理念的指 引下，环境影响评价才可以广泛实施，并且根据某些规划或项目的特殊性，在不违背评价理 念的条件下，调整环境影响评价的具体实施方法。 2 3 3 加拿大社会影响评价变量 社会影响评价需要一个可靠的，能够重复的科学研究概念及清晰的评价变量，加拿大社 会影响评价社会影响评价的含义是评估政策项目或规划的社会影响，即对项目实施区域的社 会生活、社会构成、收入分配、就业、文化及历史文化等方面产生的影响进行评价，其核心 内容是通过对政策、计划、规划、项目等带来的各种积极或消极的社会影响分析；主要侧重 于项目或规划对社会、经济产生的影响，明确规定了进行社会影响评价的各种因素，规范评 价的操作流程，为社会影响评价提供有益的评价手段。社会影响评价将环境评价范围作了进 一步的扩展，注重对人身健康，地区生活习俗、政治、经济等的评价，更加注重各种人类活 动对环境的影响。 加拿大社会影响评价变量是基于本国的基本国情而定的，社会学研究表明，必须重视特 定社会环境，文化背景，地方性特色，在此基础上才可能运用正确的研究方法建立科学的社 会影响评价指标，社会影响不同于环境影响，具有极大的差异性，各个国家甚至地区都存在 不同的历史文化背景，生活习俗，政治，经济等；而且各专项规划或项目都存在很强的行业 特征，不可能制定一种完全确定的社会影响评价指标变量体系，变量指标在不同规划，不同 地区，不同阶段需要不同的选择，总而言之社会影响评价与整个社会的人群、政治、经济、 历史、文化背景密切相关，在规划或项目建设时根据地区或项目的特性作出科学选择。 社会现象纷繁复杂，社会问题层出不穷，要求一个能关注到社会影响各个方面的评价变 量，这样一来，就势必会出现一个杂乱的指标体系，但是，社会影响评价的最终目的是要找 到规划或项目造成的潜在社会影响，并提出解决途径，涵盖所有社会影响是很难达到的，需 要突出针对性，对不同区域应有偏重，比如说最为薄弱环节就应得到更为广泛的关注；以下 是加拿大社会影响评价的基本指标变量，可以看出其指标变量紧紧围绕着群体一个核心因素， 1 8 中加环境影响评价制度比较研究 主要关注的是规划对人类生活质量的影响，包括优美环境的享受权及和谐稳定社会的要求。 加拿大社会影响评价变量包括人口、家庭、社区、社会、政治等因素，这些因素又被 细分为各种详细的具体变量，具体而言，对人口这一变量，可以扩展到人口数量的变化及变 化原因，种族的迁移和变化等；对家庭变量的考察，包括对社会福利的影响，对规划项e l 的 了解，原有的社交网的维持，稳定的生活居住环境等；社区受影响程度需从社区原有友谊网 络，就业水平，受影响区域的经济变化程度，弱势群体受保护程度等；社会和政治变量是比 较大的变量，由于受影响的范围广，关系到政府组织甚至国际组织，因此该变量要求社会影 响评价决策者具有宏观的观察能力，以保证决策结论的正确性。 由以上分析得出，加拿大社会影响评价变量庞大且繁杂，无法突出重点，缺乏统一的评 价标准，基于此，加拿大提出了社会影响评价的基本原则，并为社会影响评价变量的选择提 供了基本准则。 2 3 4 加拿大社会影响评价基本原则 面对加拿大复杂的种族结构和社会现象，往往不可避免地需要一个较为庞大的、面面俱 到的评价变量和指标体系。但应认识到，评价工作的最终任务是要明确提出主要的潜在影响 和修正意见。因而，对于那些通常缺乏统一量化标准的社会影响变量，需要确定一个简单适 用而又能实现综合统一的评价准则。以下是加拿大社会影响评价的基本评价准则： a 社会公正原则 公正原则，是要确保项目实施不会加剧地区或群体之间的不平等现象，尤其关注老人、 儿童、失业群体等弱势群体，公正原则是人类基本权利受保护的前提，公正作为一项法律原 则已被大部分人接受，社会影响评价制度中运行公正原则是环境保护法律制度的要求，也是 公众的要求，必须在社会影响评价的各个过程中遵循公正原则。 b 补偿原则 环境影响评价要求对环境造成影响的项目承担保护和恢复环境的责任，社会影响评价则 要求对公众造成影响的规划或项目承担补偿原则，补偿原则要求决策单位在项目或规划评价 前期尽可能减少对公众生活的影响，后期对受影响公众进行相应的补偿，受损公众可作为项 目效益的分享者，公平合理的补偿原则是社会影响评价的核心内容之一。 c 民主原则 任何规划或项目的实施过程都必须充分收集公众意见，考虑公众的意愿，鼓励公众参与 社会影响评价的各个过程并提出意见，公众有要求其合理意见被采纳的权利；决策者尊重受 1 9 中加环境影响评价制度比较研究 影响区域的具体情况，包括其地方习俗，文化背景，价值观等；加拿大的公众参与已经非常 完善，而公众参与式社会影响民主化的重要体现之一，因此，加拿大社会影响评价民主原则 已经充分体现在评价的程序之中。 d 预防原则 预防原则是可持续发展的基本原则，加拿大将预防原则重点提出，意在在社会影响评价 过程中最大限度减轻对公众生活的损害，鉴于环境影响评价发展过程中先污染后治理所付出 的巨大代价，预防原则将社会影响评价决策者的目光带向社会受影响的预防，旨在事前的保 护，最大程度上降低恢复成本。 在基本原则的指导下，加拿大开展了社会影响评价并且取得了良好的成果，不仅没有增 加社会成本，在长期的发展过程中，社会成本明显降低，进一步证明了开展社会影响评价带 来的效益远远大于其成本，长远利益显著，有力促进了社会、经济、环境的可持续发展。 在大规模的规划项目中，社会影响评价往往与其他环境影响评价协同展开；自二十世纪 八十年代之后，在加拿大社会影响评价逐渐独立于环境影响评价，评价的独立开展需要一个 核心的指导原则，社会影响评价基本原则的确立更有利于独立展开，目前，社会影响评价强 调从影响源头解决规划或项目带来的社会问题。 本章小结 本章概括了加拿大环境影响评价的理念、