（诉讼法学专业论文）人民监督员制度研究.pdf

摘要 笪曼鼍曼i i 一一 ； i 曼蔓曼曼曼曼 摘要 人民监督员制度是最高人民检察院为贯彻党的十六大精神，在检察体制改革中推出 的一项重要改革措施，是推进司法体制改革的重要探索。人民监督员制度有利于强化检 察机关的外部监督，有利于促进检察机关执法思想、执法观念和执法作风的转变，有利 于更好地维护当事人的合法权益，从而维护国家法律监督机关的良好形象。人民监督员 制度作为检察体制改革中的一项新生的制度，其在实践中取得了一定的积极效果，但其 同样也存在一定的问题。 本文则是从理论和实践的角度出发，对人民监督员制度的基本概念、理论基础以及 其存在的相关问题和相关完善措施进行了阐述，以期能够促进这一制度的进一步完善和 发展。本文分为四个部分，第一部分是关于人民监督员制度的概述，主要从人民监督员 制度的涵义、性质以及人民监督员制度的生成背景这三个方面对人民监督员制度的基本 问题进行了论述；第二部分是人民监督员原制度的理论基础，主要从人民监督员制度的 法学基础、社会学基础以及政治学基础对人民监督员制度存在的合理性和正当性进行了 论述。第三个部分是人民监督员制度的现状与反思，主要对人民监督员制度的现状、人 民监督员制度存在的问题以及问题存在的原因这三个方面进行了论述，为人民监督员制 度的改革与完善奠定了一定的基础。第四个方面是人民监督员制度的改革与完善，主要 从人民监督员制度的原则、路径以及相关保障措施进行了详细的阐述，以其能够促进人 民监督员制度的不断完善，发挥其应有的功能与作用。 关键词人民监督员制度外部监督公平正义改革完善 a b s t r a c t a b s t r a c t t h es y s t e mo fp e o p l e ss u p e r v i s o ri sa l li m p o r t a n tr e f o r mm e a s u r ei nt h ee x a m i n a t i o n o r g a n i z a t i o n a lr e f o r m ，w h i c h t h e s u p r e m ep e o p l e s p r o c u r a t o r a t e p r o m o t e s f o r t h e i m p l e m e n t a t i o np a r t y s 16b i gs p i r i t s ，i ti sa l s oa ni m p o r t a n te x p l o r a t i o nt oa d v a n c et h e j u d i c a t u r eo r g a n i z a t i o n a lr e f o r m t h ep e o p l e ss u p e r v i s o rs y s t e mi sa d v a n t a g e o u st ot h e s t r e n g t h e n i n gp r o c u r a t o r i a la g e n c y so u t s i d es u p e r v i s i o n ，i ti sa d v a n t a g e o u st op r o m o tt h e p r o c u r a t o r i a la g e n c y sl a we n f o r c e m e n tt h o u g h t ，t h el a we n f o r c e m e n ti d e aa n dt h el a w e n f o r c e m e n ta t t i t u d ef o rt r a n s f o r m a t i o n ，i ti sa l s oa d v a n t a g e o u st od e f e n dl i t i g a n t sl e g i t i m a t e r i g h t sa n di n t e r e s t sw e l l ，t h u sm a i n t e nt h ec o u n t r yl a ws u r v e i l l a n c ei n s t i t u t i o n sg o o di m a g e t h ep e o p l e ss u p e r v i s o rs y s t e mt o o ki nt h ee x a m i n a t i o no r g a n i z a t i o n a lr e f o r ma san e w b o r n s y s t e m ，i th a so b t a i n e dc e r t a i np o s i t i v ee f f e c ti nr e a l i t y , b u ti ts i m i l a r l ya l s oh a sc e r t a i n p r o b l e m f r o mt h et h e o r ya n dt h ep r a c t i c ea n g l e ，t h i sa r t i c l ee m b a r k st h ep e o p l e ss u p e r v i s o rs y s t e m b a s i cc o n c e p t ，t h er a t i o n a l e a sw e l la si t se x i s t e n c er e l a t e dq u e s t i o na n dt h ec o n e l a t i o n c o n s u m m a t i o nm e a s u r ew h i c hh a sc a r d e do nt h ee l a b o r a t i o n ih o p et h i sc a np r o m o t et h e s y s t e mf o rf u r t h e rc o n s u m m a t i o na n dt h ed e v e l o p m e n tb yt h et i m e t h i sa r t i c l ei sd i v i d e di n t o f o u rp a r t s ，t h ef i r s tp a r ti st h eo v e r v i e wa b o u tt h es y s t e mo fp e o p l e s u p e r v i s o r , m a i n l y d i s c u s s e df r o mt h r e ea s p e c t s ，i n c l u d i n gt h es y s t e m sm e a n i n g ，n a t u r ea n di t sb a c k g r o u n d t h es e c o n dp a r to ft h i sa r t i c l ei sa b o u tt h et h e o r e t i c a lb a s i so ft h es y s t e m ，m a i n l yd i s c u s s e d f r o mt h ef o u n d a t i o no fl a w , s o c i o l o g ya n dp o l i t i c a l ，t h e s ec a np l a ya ni m p o r t a n tr o l eo nt h e s y s t e m r a t i o n a l i 够a n dl e g i t i m a c y t h et h j r dp a r to ft h ea r t i c l ei sa b o u t t h es t a t u sa n dr e f l e c t o ft h es y s t e m ，m a i n l yi n c l u d i n gt h es t a t u so ft h es y s t e m ，t h ep r o b l e m sa n dt h er e a s o n sf o r t h e s ep r o b l e m si nt h et h r e ea r e a s ，i no r d e rt or e f o r mt h es y s t e mo fp e o p l e s u p e r v i s o ra n dl a y as o u n df o u n d a t i o nf o ri t t h ef o u r t ha r e ai sa b o u th o wt or e f o r ma n dp e r f e c tt h e s y s t e m ，m a i n l yd i s c u s s e df o r mt h ep r i n c i p l eo f t h es y s t e m ，t h ep a t ha n dt h er e l e v a n t s a f e g u a r d si nd e t a i l ，w h i c hw i l lb ea b l et op r o m o ta n di m p r o v et h es y s t e mo fp e o p l e s u p e r v i s o r , g i v i n gf u l lp l a yt oi t sf u n c t i o na n dr o l e k e yw o r d s ：s y s t e mo fp e o p l e ss u p e r v i s o r o u t s i d es u p e r v i s i o nf a i r n e s sa n dj u s t i c e r e f o r ma n dp e r f e c t i o n i i 河北大学 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得河北大学或其他教育机构的学位或证书 所使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确 的说明并表示了致谢。， 作者签名： 逝丝丝日期：里年受月卫日 学位论文使用授权声明 本人完全了解河北大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留并向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。学校可以公布 论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年月日解密后适用本授权声明。 2 、不保密口。 ( 请在以上相应方格内打“ ) 保护知识产权声明 本人为申请河北大学学位所提交的题目为( 人昆磐酋沈矧恕翻勿 ) 的学位论文，是我个人在导师( 夕易孽 ) 指导并与导师合作下取得的研究成果，研 究工作及取得的研究成果是在河北大学所提供的研究经费及导师的研究经费资助下完 成的。本人完全了解并严格遵守中华人民共和国为保护知识产权所制定的各项法律、行 政法规以及河北大学的相关规定。 本人声明如下：本论文的成果归河北大学所有，未经征得指导教师和河北大学的书 面同意和授权，本人保证不以任何形式公开和传播科研成果和科研工作内容。如果违反 本声明，本人愿意承担相应法律责任。 声明人：垫丝一塑 作者签名： 导师签名： 越转；切 日期：盟年l 月卫日 i i 多：巨 l 磷 日期：皇扯年丘月j l 日 日期：j = 孕年月日 引言 已i吉 jl 口 人民监督员制度是我国检察机关为了落实党的十六大精神，推进司法体制改革，保 障在全社会实现公平正义而采取的一项重大改革举措。它是检察机关通过引入外部监督 解决自身查办职务犯罪案件外部监督不利的一项新的制度。人民监督员制度具有民主监 督性、外部监督性、制度监督性、法律监督性等特征。 根据最高人民检察院2 0 0 3 年9 月2 日第十届检察委员会第九次会议通过，2 0 0 4 年 7 月5 日第十届检察委员会第二十三次会议修订的最高人民检察院关于实行人民监督 员制度的规定( 试行) ，人民监督员对人民检察院查办职务犯罪案件的下列情形进行监 督：一是犯罪嫌疑人不服逮捕决定的；二是拟撤销案件的；三是拟不起诉的。同时人民 监督员发现人民检察院在查办职务犯罪案件中具有下列情形的，可以提出意见：一是应 当立案而不立案的：二是超期羁押的；三是违法搜查、扣押、冻结的；四是应当给予刑 事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的；五是检查人员在办案中有徇私舞 弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的。此外，人民监督员还可以应邀 参加人民检察院查办职务犯罪案件工作的其他执法检查活动，发现违法违纪情况的，可 以提出建议和意见。 人民监督员制度试点工作自2 0 0 3 年开展以来取得了一定的实效，具有重要的现实 意义。人民监督员制度体现了“人民检察为人民”的宗旨，符合中国特色社会主义检察 制度的本质要求。人民监督员制度是检察机关外部监督制约机制的创新，有利于提高检 察机关查办职务犯罪案件的质量，有利于保障检察权的正确行使，有利于实现公平正义。 同时人民监督员制度是一项引导公众参与司法的民主监督制度，有助于引导公民积极参 与法律生活，培养公民的法律意识，有利于保障人权。但是，我们应该清醒地认识到， 人民监督员制度毕竟是一项改革探索，在具体的规范以及实践中存在这样那样的问题： 人民监督员的监督范围与司法公正的冲突问题；人民监督员的选任条件及产生程序的问 题；人民监督员意见的法律效力问题；人民监督员制度与刑事诉讼制度的衔接问题等。 因此我们应该在理论和实践的基础上进行系统的研究，使人民监督员制度不断完善，充 分发挥其监督制约的功能，达到维护司法公正，保障公平正义的目的。 河北大学法学硕士学位论文 ! i i = 一 一i i i 皇曼蔓量曼曼曼曼皇量曼曼曼曼 第1 章人民监督员制度概述 1 1 人民监督员制度的涵义 1 1 1 人民监督员制度的概念 人民监督员制度，是指根据民主法治的宪政原则加以设置，由职权机关和相 关组织依照一定的规则推举选任的人民监督员，按照一定的规范和程序，对检察 机关办理的职务犯罪案件行使的自由裁量权进行程序性的监督，以规制职务犯罪 侦查权、侦查监督权以及起诉权，进而保障其有序、公正、廉洁地运行，维护公 平正义的一种新型社会监督制度。 1 1 2 人民监督员制度的基本内容 第一，人民监督员的选任及其职责。人民监督员由机关、团体、企事业单位和基 层组织民主推荐并征得本人的同意，考察后确认，任期三年，可以连任但不得超过两届。 人民监督员参加案件监督应当保守秘密，不得泄露评议表决情况；评议案件应当客观公 正，不得对其他人民监督员施加影响；不得私自会见案件当事人及其委托的人；遇到有 可能影响公正监督的情形应当回避。 第二，人民监督员的监督范围。人民监督员对以下三类案件进行监督包括：检察机 关对职务犯罪嫌疑人不服逮捕决定而检察机关拟维持逮捕决定、拟撤销案件、拟不起诉 的案件进行监督。涉及国家秘密或者经特赦令免除刑罚以及犯罪嫌疑人死亡的职务犯罪 案件不适用前款规定。人民监督员对以下五种情形有权提出纠正意见包括：人民检察院 查办职务犯罪应立案而不立案或者不应立案而立案的，超期羁押的，违法搜查、扣押、 冻结的，应当给与刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的，检察人员在 办案的过程中有徇私舞弊、贪赃枉法、暴力取证、刑讯逼供等违法情形的，人民监督员 有权提出意见或者建议。 第三，人民监督员的监督程序。检察机关查办职务犯罪案件的业务部门对于犯罪嫌 疑人不服逮捕决定的、拟撤销案件的、拟不起诉这三类案件应当及时将案件材料移送人 民监督员办公室进行监督。人民监督员办公室接到案件材料后应在两日内审查完毕。人 民监督员的办案期限自人民监督员办公室接到案件材料之日起七日内进行完毕，重大复 2 第1 章人民监督员制厦概述 ! 笪蔓! 曼曼曼曼曼曼! ! 曼曼曼曼曼曼! 皇曼曼! 曼曼曼蔓曼! 曼! 苎曼曼m l l i i i i i ：_ l 曼鼍蔓曼曼曼 杂的案件可以延长至十五日。参与案件的人民监督员由三名以上、总人数为单数的人民 监督员随机产生，每个监督员享有同等的权利和义务。在参加案件监督的人民监督员中 选出一名主持者，组织人民监督员的监督工作。参与案件的人民监督员按照少数服从多 数的原则提出监督意见。人民监督员的监督意见由检察长进行审查，检察长同意的，检 察机关承办案件的部门应当执行，检察长不同意人民监督员的监督意见的，交检查委员 进行审查，参与案件的多数人民监督员不同意检查委员意见的可以向上一级检察院要求 进行复核。 第四，人民监督员的监督保障。人民检察院应当为人民监督员的监督工作提供必要 的条件，并且应当严格遵守规定的程序和要求接受监督，不得随意扩大或缩小监督范围； 不得诱导、控制、规避监督；不得干扰人民监督员对案件的评议和表决；不得泄露评议、 表决情况。对打击报复或者阻碍人民监督员履行职责的，应当依法依纪处理，构成犯罪 的，依法追究刑事责任。人民监督员因履行职责所支出的交通、住宿、通讯等费用，人 民检察院应当给予补助，无固定收入的人民监督员在参加监督工作的期间，由人民检察 院参照当地职工上年度平均货币工资，按照实际工作日给予相应的补助。 1 2 人民监督员制度的性质 1 2 1 监督的人民性 我国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。 检察权是国家通过 宪法和法律赋予检察机关的专有权力，但本质上说，检察权是人民的权力，因此检察机 关行使职权的过程中应当接受人民的监督。所谓，人民监督是指，在社会主义国家中， 人民是国家的主人，国家的一切权力属于人民，因此，为了保证权力能够正确的行使， 充分发挥其应有的职能，权力的所有者对委托出去的权益及权力的行使者进行监督和控 制。 人民监督包括权力监督和权利监督。权力监督即人大的监督，是人民通过其代表机 关按照法定的方式和程序所进行的监督，是一种间接性质的监督；权利监督通常是指人 民群众的监督，即人民团体、群众组织或公民个人对各级国家机关及其工作人员通过采 取批评、建议、申诉、控告、检举等形式进行的监督，是一种直接性质的监督。n 3 而人 民监督员制度是人民群众直接参与监督司法、执法的过程，对检察权机关查办职务犯罪 的案件进行监督的一种监督形式，可见人民监督员制度属于群众监督、权利监督的范畴。 气 河北大学法学硕士学位论文 它是人民群众对检察机关查办职务犯罪案件进行监督的有效形式，是司法改革的重要创 新，是我国继人民调解员制度和人民陪审员制度之后又建立的又一充分体现人民性的重 要制度。 1 2 2 监督的民主性 人民监督员制度的实行，是检察机关推进诉讼民主的有益尝试，是检察机关自觉接 受社会监督，保证检察权的正确行使，推进检察工作机制改革和制度创新的一项有益探 索。人民监督员产生的广泛代表性，参与程序决定，监督检察权的行使，促进司法和监 督程序的公开和透明，保障犯罪嫌疑人和被害人的诉讼权利等，都体现了司法和监督的 民主性。可以说，人民监督员制度是检察机关落实宪法对人民管理国家和社会事务、监 督国家机关及其工作人员工作的一项重要举措。将社会监督引入检察机关自侦案件的过 程中，不仅体现了刑事诉讼程序中的民主监督，而且有助于检察机关提高查办职务犯罪 案件的质量，保证司法公正的实现。乜1 1 2 3 监督的制度性 人民监督员制度的设置，将分散性的、舆论性的不具有法律强制的社会监督和民主 监督上升为法律制度引入检察机关，对作为监督机关的检察机关查办职务犯罪的案件进 行监督，这不仅意味着对社会监督和民主监督形式的进一步深化，同时还使人民监督员 制度具有了一定的法律效力。人民监督员的监督，不再局限于个别、偶然、随机的监督， 而是制度化、程序化的监督即人民监督员应该对检察机关自侦案件中的三类案件进行监 督，有权对检察机关查办职务犯罪案件过程中的五种情形提出建议和意见。口3 而且，人 民监督员的监督工作是按照法定的监督程序和监督方式进行展开的，这就保障了人民监 督员制度的制度性和刚性监督，使得其充分发挥其应具有的作用。 1 2 4 监督的外部性 检察机关作为我国的法律监督机关，受理国家机关及其工作人员的职务犯罪案件也 是行使其法律监督权的重要部分。然而，作为法律监督机关的检察院对自侦案件的受理 却一直缺乏有效的外部监督机制，而检察机关内部的监督机制由于其自身存在的缺陷与 问题，注定了如果只强调内部监督，这种监督机制是不完善的。因为，内部监督如果没 有来自外监督的制约，内部就很容易形成利益共同体，使监督流于形式，失去其应有的 4 第1 章人民监督员制度概述 作用和效力。 人民监督员制度的设立使得检察机关自侦刑事案件的侦查活动和批捕、撤销案件、 起诉、不起诉决定权有了外部的监督与制约，并且将最容易发生问题的犯罪嫌疑人不服 逮捕决定的、拟撤销案件的、不起诉的三类案件置于人民监督员的监督之下，有效的避 免了检察机关自身的缺陷与不足。人民监督员制度是一种外部刚性监督机制，它将对检 察机关自侦案件的外部监督与检察机关自身具有的内部监督结合起来，有利于检察机关 提高办案的效率，有利于保障司法机关实现公平与正义。 1 3 人民监督员制度的生成背景 1 3 1 宏观背景 党的十六届五中全会指出，“要推进司法体制和工作机制改革，规范司法行为，加 强司法监督，促进司法公正，维护司法权威。”司法体制改革的实质就是制度创新。同 时，从九十年代刑事诉讼法的修订可以看出，权力制约已经成为一种趋势，并且权力制 约思想已经成为公众判断一项制度是否有利于实现社会职能，是否有利于保护国家利 益，是否有利于实现人权保障的一项重要的价值标准。就我国现行的刑事诉讼模式而言， 是一种以国家职权主义为主导，当事人主义为补充的一种混合式的诉讼模式。在这种模 式的指导下，刑事诉讼法赋予了检察机关极大的权力，其集中体现为检察机关的公诉权， 同时，检察机关对刑事诉讼活动中各司法机关的活动起着监督与制约的作用，因此，在 刑事诉讼中，检察机关拥有巨大的权力。 任何权力都需要制约，不受制约的权力必然导致腐败。在刑事诉讼中，检察权直接 影响着犯罪嫌疑人的财产、人身甚至生命，同时也关系着受害人的合法权益能否得到充 分的保障。因此，为了确保检察机关正确行使其职权，就应当对检察权的行使过程进行 监督，这一点已经成为检察机关进行改革的基本共识。h 1 而人民监督员制度就是检察机 关对自身体制和工作机制改革的自我创新，是检察机关为实现对自侦案件的外部监控所 设置的外部监督机制，完全符合党的十六大关于司法改革的基本精神，符合权力制约的 发展趋势，是检察机关围绕实现“强化法律监督，维护公平正义”的主题而又采取的又 一具体措施，其根本目的是通过建立有效的外部监督机制，切实解决检察机关办理直接 侦查案件工作中的突出问题。 河北大学法学硕士学位论文 1 3 2 微观背景 “权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”，因此权力制约原则要求国家的各 部分之间相互监督、彼此牵制、以保障公民的权利。在刑事诉讼体系中，对于检察机关 提起公诉权的这一职能，法院可以通过审查进入审判程序的案件实现监督制约，但是对 于检察机关直接侦查的案件，如果不提起公诉，那么检察机关的活动就处于不受外部监 控的封闭状态。因此，检察机关的这种缺乏外部监督的执法活动就可能导致职权行使不 当或滥用职权，甚至腐败。而人民监督员制度设立就是为了解决检察机关面临的“监督 者如何接受监督的司法难题”，其有利于提高检察机关自侦案件的办案质量，有利于实 现司法的公平与正义。 另一方面，为了保障检察机关在查办自侦案件中公正执法，就必须对各办案环节实 行有效的监督，除了建立规范化的内部监督制度外，还必须建立程序化、制度化、规范化 的外部监督机制。而人民监督员制度正是这样一种外部监督机制，它使得对检察机关自 侦案件各环节的监督有了制度化、程序化的保障，使检察机关在查办职务犯罪案件中有 了有效的外部制约，提高了检察机关执法活动的透明度，促进检察机关公正执法、文明执 法、廉洁执法。人民监督员制度把社会权利引入国家权力的运行机制，使检察权的行使 受到社会公众的监督，其实质是加强对检察机关的外部监督和制约，符合十六大报告提 出的加强对权力的监督和制约的要求，能够有效地促进检察机关和检察人员公正执法、 文明办案，尊重和保障人权，树立程序观念、法治观念、打击与保护并重的诉讼观念，做 到惩罚犯罪和保障人权的有机统一。 6 第2 章人民监督员制度的理论摹础 曼! i i i i 一一 i 曼蔓! 曼曼曼曼曼曼曼曼鼍曼! 曼笪曼曼 第2 章人民监督员制度的理论基础 人民监督员制度的设立是最高人民检察院为了加强内部制约，更好地接受外部的监 督，对人民检察院直接受理侦查的案件中实行的一项新的监督制度。人民监督员制度作 为最高人民检察院在新世纪进行的一项重大的改革，其间蕴涵着深刻的法治理念，不仅 对我国人民检察院的改革具有重大的指导作用，同时对我国整体的司法体制改革也同样 具有深远的意义。虽然，人民监督员制度作为一种新生的制度，其制度本身还不完善， 但其作为一项事关我国检察工作、刑事诉讼工作甚至事关我国政治文明改革和政治文明 进步的一项创举，人民监督员的设立是具有其合理性的。同时这种合理性不仅体现在司 法实践过程中，而且从理论上来讲，人民监督员制度的设立具有其深厚的理论基础。以 下笔者将从法学角度、政治学角度、社会学角度对人民监督员制度设立的合理性和可行 性进行分析。 2 。1 人民监督员制度的法学分析 2 1 1 人民监督员制度与程序控制和程序正义理论 程序控制和程序正义理论是刑事诉讼法的基本理论之一，而刑事诉讼程序直接影响 着公民的利益和自由，因此为了保障公民的合法权益，保障司法的公正性，刑事诉讼程 序的公正性不仅体现在结果的正确上，更重要的是体现在程序的公正上。在一些具体的 案件中，我们不可能将具体案件的本来面目原原本本的还原，那样是不现实也是不可能 的，我们所要做的就是通过大量的搜集与案件有关的证据尽量把案件做到符合法律上的 真实，使得诉讼结果能够体现公平与正义。因为刑事诉讼程序本身的进程对于被追诉的 当事人而言是实实在在发生的，而且在具体的刑事诉讼程序的运行过程中所体现的法学 理论能够深刻地反映立法者的立法指导思想。 现代刑事诉讼程序的立法指导思想是打击犯罪与保障人权相结合，在诉讼的目的上 要求结果公正与程序正义相结合。因此我国在对具体刑事诉讼程序的设置上也应充分体 现刑事诉讼立法的指导思想，要保障打击犯罪与保障人权相结合，也要保障结果公正与 程序正义相结合。从现代刑事诉讼理论以及我国刑事诉讼法学的进一步发展来看，更加 强调程序正义，进一步限制公权力的肆意妄为，进而保障诉讼当事人的合法权益。 7 河北大学法学硕士学位论文 因此，程序正义理论应该贯穿于刑事诉讼程序整个过程，体现在刑事诉讼程序的各 个具体制度之中，而人民监督员制度的设立是程序正义理论在刑事诉讼程序中的具体体 现。人民监督员制度的设立不仅解决了谁来监督监督者的司法难题，填补了对检察机关 办理职务犯罪案件进行监督的立法空白，使得人民检察院在办理职务案件过程中运行的 国家公权力进行了有效的制约，并将其纳入了整个刑事诉讼的整体之中，不仅体现了刑 事诉讼法限制公权保障人权的立法思想，体现了程序正义的要求，同时也很好的解决了 我国检察工作中由于缺乏监督而出现的一些问题。 2 1 2 人民监督员制度与司法民主化 司法民主化是现代民主法治国家的重要特征，越来越多的国家更加重视公民参与司 法的广度与深度。英国司法改革报告明确提出，司法制度的宗旨是为公民服务，因此， 加强公民对这一制度的了解、信任以及参与是至关重要的。日本也提出了二十一世纪的 日本社会强烈要求国民自身应培养自己的公共意识，提高国民自身对公共事业的关心意 识。因此公民应当以各种各样的方式广泛地参与到司法运作的各个方面，这样才能扩充 司法与公民的接触面，只有使公民加深对司法的理解，才能最终理解司法的运作过程以 及各种司法制度的设立。而人民监督员制度的设立不仅体现了我国检察制度的根本属 性，同时也体现了检察权的人民性和民主性，通过人民监督员参与检察权的运作过程， 以便更好地实现“立法为公，执法为民 的执法思想。 我国宪法规定，国家的一切权力属于人民，人民有权依法通过各种途径和形式管理 国家的事务，一切国家机关和工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联 系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。而人民监督员制度的 设立则充分体现了我国的这一宪法原则。最高检制定的关于实行人民监督员制度的规定 ( 试行) 中具体规定：人民监督员对检察院查办职务犯罪案件的下列情形进行监督：( 1 ) 被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕决定的；( 2 ) 拟撤消案件的；( 3 ) 拟不起诉的。此外人民 监督员发现人民检察院办理直接受理侦察案件具有以下情形的，有权提出纠正意见：( 1 ) 应当立案而不立案的；( 2 ) 超期羁押的；( 3 ) 违法搜查、扣押、冻结的；( 4 ) 应当给予 刑事赔偿而不予依法确认的或者不执行刑事赔偿决定的；( 5 ) 办案人员徇私舞弊、贪赃 枉法的。同时人民监督员还可以应邀参加人民检察院直接受理侦查案件的其他执法活 动，发现有违法情况的，可以提出建议和意见。 8 第2 章人民监督员制度的理论基础 i|ii i ii|i ! ! 曼! 蔓! ! 曼曼! 曼! 曼曼曼! 曼曼! 曼曼! 量 综上所述，人民监督员制度的种种具体规定，不仅体现了人民监督司法的广泛性， 强化了人民参与司法的过程，提高了人民参与司法监督的意识，更重要的是促进了我国 司法民主的贯彻与落实，对我国司法民主的进步与进步具有重大的推动与促进作用。 2 2 人民监督员制度的社会学分析 2 2 。1 监督的涵义 根据监督的一般理论，所谓监督就是指监视和督促，是不同个体、群体之间彼此交 错的社会关系的一种。监督制度在古今中外，在不同的社会领域都广泛存在。一种监督 制度往往反映了具体社会制度下公权力和私权利的存在样态，也就是在某种社会制度 下，社会整体的运行机制和理念。监督制度有其自身的客观规律，一项监督制度只有尊 重了监督本身的客观规律，才能达到预想的社会效果。 监督的核心内容有两个方面，一个方面是指监督的正当性，明正则言顺，一想监督 制度只有符合社会整体正义的逻辑，是正当的，( 从社会学的角度来讲就是要符合社会 整体各项要素的综合秩序) ，才能有效地在其所处的社会环境中发挥其应有的作用。另 一个方面是指监督的实际效果，一想监督制度的实际效果如何是这项监督制度存在的真 正价值所在。只有切实有效的监督制度才是真正意义上的监督，否则就是形式主义的东 西罢了，因此保障监督的切实有效应该是研究监督规律的重要问题之一。嘲坤5 1 2 2 2 人民监督员制度与社会监督 从不同的角度来看，监督可以分为不同的种类。首先，按照监督者和被监督者之间 的关系，监督可以分为外部监督和内部监督。所谓外部监督就是指监督者与被监督者相 互独立，两者之间不存在共同的利益关系。而内部监督是指监督者与被监督者存在一定 的共同利益关系。在这两种监督的形式中，外部监督强调责任，在监督者的监督范围内， 被监督者的行为都会伴随着一定的责任，这种责任的实现具有强制性，这种外部监督有 利于监督效果的落实与保障。而内部监督往往不存在于强制性的责任后果的制约，监督 制度能否有效的实现往往取决于被监督者的自觉性。而要想一项监督制度能够有效的实 现其社会效果仅靠被监督者的自觉性是不够的，其更应该强调监督的强制责任，这对于 监督制度的落实更有保障。而人民监督员制度作为一项监督制度属于一种外部监督的模 式，因为人民监督员是外在于人民检察院的，人民监督员与检察机关并不存在共同的利 9 河北大学法学硕士学位论文 曼曼曼曼! 曼! 曼曼鼍曼鼍曼鼍曼曼曼量曼曼皇曼皇曼! 曼皇曼曼皇曼曼曼曼! 曼曼i 曼曼! ! 曼苎曼曼曼! ! 曼曼! 曼曼曼兰蔓曼! 曼曼曼! 曼曼曼曼曼! 曼曼! 曼! ! 曼曼曼曼! 蔓! ! 曼 益关系，因此人民监督员在一定程度上可以抛开人民检察院的影响，独立公正的进行监 督。 其次，按照监督者监督的权力是否属于法律规定为标准，监督形式可以分为法律监 督与非法律的监督。法律监督是指监督者进行监督所依照的是国家现行法律的明确规 定，或者依据的是在社会运行中实际发挥作用的法律文件，其是一种能够得到国家强制 力保障的一种监督形式。而非法律监督是指监督者在实施监督时并不具有国家法律明确 规定或者在社会生活中实际发挥作用的文件作为依据，也不能得到国家强制力的认可和 保障。因此在这两种监督形式中，法律监督优于非法律监督，因为法律监督伴随着国家 强制力所确定并保障实施的强制责任，以及相应的法律启动程序。在法律监督这种监督 模式下，在被监督者的某一行为受到监督，并应当承担相应的法律责任时，监督主体可 以依照法律所规定的相应的程序对其进行监督，这样就保障了监督的实际效果。反之， 尽管随着现代互联网络的日益发达，非法律监督在一定的程度上也能够产生很大的影 响，但是其在理论和法律规定上并不能引起相应的法律程序和相应的强制性后果，因此 缺乏监督的强制性，从这一点上来讲法律监督的社会效果强于非法律监督。而人民监督 员制度从广义上来讲属于法律性监督，尽管人民监督员制度所依据的法律文件是最高人 民检察院的内部文件，但从其的实际效力上来讲其在一定程度上可以与法律相媲美，甚 至比法律更有效。而且就人民监督员制度试点运行情况来看，通过最高人民检察院多次 下发文件要求各地检察院落实人民监督员制度，以及各地检察系统同时期的数字反应， 人民监督员制度的落实效果是比较好的。 再次，根据监督主体介入时间的不同，可以将监督的形式分为事前监督与事后监督。 事前监督是指在被监督者实施被监督的行为之前，监督主体依照相关的监督制度就能够 提前对此进行监督，做到未雨绸缪。而事后监督是指监督主体在被监督者实施完行为之 后再介入对其进行监督的一种监督形式。从一定程度上来讲，事前监督的效果优于事后 监督。但是任何事物都具有两面性，事前监督虽然能够防止被监督者的行为逃脱监督， 防止一些恶性的社会效果的发生，但是事前监督需要较高的社会成本。同时，由于事前 监督对被监督者实旌行为附加了一个前置性程序，这样事前监督会对被监督者的行为产 生较大的影响，从而在一定程度上干扰了社会秩序的正常运行。而事后监督更具有针对 性，监督对象明确，需要的社会成本也较少。因此，要使得一项监督制度充分发挥其应 1 0 第2 章人民监督员制度的理论基础 。 有的社会效果，应该将事前监督与事后监督结合起来，充分发挥二者的优势，使得监督 制度取得预期的监督效果。而人民监督员制度是一种事前监督与事后监督的结合，是一 种有限的事前监督，虽然增加了其社会成本，但却可以有效地进行监督。 最后，按照监督的对象的监督重点的不同可以将其分为重程序正义的监督与重实体 正义的监督。监督的本意在于取得良好的监督效果，因此，强调监督制度侧重于实体正 义方面也是无可厚非的。但是，程序正义同样不能忽视，因为程序正义能够对实体正义 产生重要的影响。一项监督制度如果缺乏对程序正义的监督，就会导致结果受到污染， 因此监督制度应该将重程序正义的监督与重实体正义的监督结合起来，不能顾此失彼。 而人民监督员制度是一种重程序正义与重实体正义相结合的监督制度，其设立的初衷就 是为了体现刑事诉讼程序的正义和保障人民检察院办理自侦案件的公正性。从其监督效 果来看，人民监督员制度在一定程度上已经发挥了有力的监督作用，其承办的案件量和 社会影响力都是不容忽视的。 2 3 人民监督员制度的政治学分析 随着我国政治改革进程的不断深入，现代宪政观念以及法治理论已经被中国学者所 认识并逐渐接受，大家都认为政治文明的必然要求就是对权力进行限制。以制度规制制 度，以权力制衡权力是人来社会配置政治资源、管理国家、推进社会文明进步的必然选 择，也是现代司法文明的重要特征及我国司法体制改革的重要内容。 2 3 1 人民监督员制度与国家权力运行模式 从国家权力运行模式上看，人民监督员制度弥补了我国权力制衡机制在实践中的不 足。权力趋于腐败，绝对的权力导致绝对的腐败，因此完善的权力制衡机制是防止腐败 的重要保障。从理论上看，我国的权力设置符合权力制衡的原则即我国的一切权利属于 人民，人大是我国的权力机关，行政机关是我国的执行机关，人民法院是我国的司法机 关( 从狭义上讲) ，人民检察院是我国的法律监督机关，并且一切国家机关及其工作人 员必须倾听人民的意见和建议，接受人民的监督。然而在具体的实践过程中，人大的权 力被弱化，行政机关往往一头独大，干扰司法权的独立行使。就目前的情况来看，行政 机关支配着大部分的社会资源，由于行政权的过于强大，使得在实践中司法权显得过于 弱小，二者之间的比例严重不对称。嘲而人民监督员制度的设立即是对检察机关查办职 务犯罪案件过程进行外部监督，一方面有利于加强检察权在查办职务犯罪案件过程中能 1 l 河北大学法学硕士学位论文 够正确行使，提高检察机关的办案效率，保障人民的合法权益以及保障公平正义的实现， 同时人民监督员制度也弥补了我国行政权与司法权配置的不平衡，有助于防止司法权受 到行政权的过度干扰，保障司法权的独立行使。 2 3 2 人民监督员制度与我国司法权的配置 总体来讲，从我国检察权自身受到的监督情况来看，除了我国宪法规定的我国各级 人民代表大会及其常务委员会有权对检察机关及其工作人员进行监督之外，检察机关还 受到公安机关以及人民法院的监督制约。公安机关在侦查、逮捕以及提起公诉等诉讼环 节中对检察机关进行监督制约，而人民法院在检察机关提起公诉等诉讼环节中对检察机 关的行为进行监督 从我国检察机关内部监督上来看，正逐步加强对自侦案件的监督：在机构的设置上， 分别设立自行侦查、审查逮捕、审查起诉、刑事赔偿、执法监督各个独立的机构，通过 职能分工与权力细化进而设置内部的各种规制程序。在领导分工上，分别由不同的副检 察长分别但当，实行组织指挥分离上的主动规制。在监督功能上，实行上级备案审查、 办案质量检查、错案追究等制度来强化执法责任与错案追究制度，这些对检察机关检察 权的独立正确行使起到了一定的制约作用。 而人民监督员制度的设立就是为了进一步加强对人民检察院自侦案件的监督。人民 监督员的监督意见应提交检察长进行审查，检察长不同意人民监督员的意见时，检察长 必须提交检察委员会进行讨论，这样便使得检察长的终局自由裁量权受到了外部程序性 的制约。同时当参与案件的大多数人民监督员不同意检委会的意见时，有权提请上一级 检察院进行复核，从而使得检察委员会的终局性自由裁量权也能够受到外部程序性权力 的制约。尽管人民监督员的否决权和提请复核权仅属于程序性监督权力，不带有终局性 自由裁量权的实体权力的特点，但这两项外部程序性权力的运行却对检察长和检察委员 会的终局自由裁量权进行了有效地规制，有利于检察机关公正廉明的行使职权，有利于 促进程序公正与实体公正的实现。总之，人民监督员制度的设立就是对检察机关自侦案 件过程中的检查环节进行有效的外部监督，从制度上保障各项检察权特别是职务犯罪侦 查权的正确行使。口1 1 2 第3 章我国人民监督员制度的现状与反思 第3 章我国人民监督员制度的现状与反思 3 1 我国人民监督员制度的现状 3 1 1 我国人民监督员制度的初创 党的十六大提出要推进司法体制改革，保证在全社会实现公平和正义，这就要求检 察机关必须在新的历史起点上更加全面地思考检察工作和国家政治体制发展的同步性， 特别是要通过观念创新、制度创新减缓检察工作中所面临的现实矛盾，强化检察机关的 法律监督属性，更加充分有效地保护社会主体的正当权益，维护社会生活各方面的法律 秩序，逐步形成更加符合时代发展要求、更具中国特色的检察体制。在此精神的指导下， 最高人民检察院为了加强对检察权的外部监督，提高人民检察院执法的公正性与民主 性，以及为了更好地保障公民的民主权利和合法权益，于2 0 0 3 年8 月在检察机关办理 自侦案件过程中引入人民监督员制度。 人民监督员制度的试行，强化了对查办职务犯罪工作的监督，直接防止了一些案件 的处理偏差，提高了检察机关查办职务犯罪案件的整体水平和质量，取得了较好的效果。 人民监督员制度得到了党和国家的批准和认可，2 0 0 4 年党中央下发的2 1 号文件( 中共 中央转发( 中央司法体制改革领导小组关于司法体制改革和工作机制改革的初步意见) 的通知) 和2 0 0 6 年5 月下发的1 1 号文件( 中共中央关于进一步加强人民法院、人民 检察院工作的决定) 都对人民监督员制度给予了肯定，并就其深入发展，实现规范化、 法制化提出了明确的要求。人民监督员制度的运行使得在检察工作发展史上检察机关的 侦查工作在具体运行中第一次受到了来自客观的、外部的监督力量的制约。 3 1 2 我国人民监督员制度的发展 从2 0 0 3 年8 月试点以来，人民监督员制度已经初步取得了成效，充分显示出了其 是一项充满生机与活力的制度。一方面，人民监督员制度以案件监督为重点，充分监督 了一批案件，维护了司法的公正。截止到2 0 0 6 年1 2 底，全国共有2 8 2 5 个检察院开展 了试点工作，共选任人民监督员2 1 9 6 2 名，监督“三类案件 1 5 7 3 6 件。经人民监督员 独立评议，不同意检察机关原处理决定的6 5 0 件，检察机关采纳人民监督员意见地2 9 9 件，占4 6 ，对未采纳人民监督员意见的案件，人民监督员提请上级院复核的2 5 1 件， 1 3 洞北大学法学硕士学位论文 占7 1 ，上级采纳人民监督员意见1 9 8 件，占8 0 ，两级院采纳人民监督员不同意见4 9 7 件，占人民监督员不同意检察机关原拟处理决定的7 6 。同时人民监督员对3 0 3 件“五 种情形”案件进行了监督，人民监督员对检察工作提出的其他方面的意见、建议8 0 件， 人民监督员转交、递交控告材料2 9 0 件，及时纠正了检察机关在工作中可能发生的问题， 有效地维护了当事人的合法权益，取得了较好的效果与实效。3 另一方面，人民监督员制度的建立有效地遏制了司法腐败，维护了司法公正，改善 了人民检察院的执法环境，保障了检察权的独立行使。司法体制改革的目标是