（法学理论专业论文）我国城市房屋拆迁制度研究——论私有财产权的法律保护.pdf

中南民族大学硕士学位论文 i 摘 要 房屋作为老百姓安身立命的港湾，不仅是最重要的私人财产，甚至是他们一生为之 努力的主要目标之一，也是保护自己人身安全乃至其他权利的重要载体。而与大规模的 城市扩张和旧城改造相伴而行的城市房屋拆迁，使百姓休养生息的港湾遭受拆迁之痛， 私人财产权受到严重侵犯。房屋拆迁中的被拆迁户和开发商、被拆迁户和政府的冲突所 引发的悲剧接连上演。2003 年 8 月 22 日，南京市被拆迁户翁彪在玄武区邓府巷拆迁指 挥部办公室点燃汽油自焚身亡，事隔不到一个月，安徽农民朱正亮在北京天安门金水桥 自焚受伤。这些骇人的事件可能是房屋拆迁中的典型个案，但因为房屋拆迁而产生的城 市拆迁冲突成为近年来的一个普遍现象却是不争事实， 由于强制拆迁而引发的群体性上 访成为群众上访的又一焦点。 房屋拆迁问题可能对社会稳定造成的严重影响已引起中国 高层社会的重视，解决好城市房屋拆迁问题甚至成为 2004 政府工作报告的内容。在依 据城市发展整体规划而实施的城市房屋拆迁中， 如何充分尊重和保护被拆迁人的合法权 益，特别是被拆迁人私房财产权，以协调城市发展和拆迁的矛盾，处理公权力和私权利 的冲突，这是进一步完善我国城市房屋拆迁制度必须加以研究并给予回答的重要问题。 基于这种考虑，本文选择城市房屋拆迁中公民私有财产权的法律保护为题，主要从三个 方面对论题进行探讨： 第一部分，私人财产权法律保护的法理基础和基本原则。本部分首先阐述了私人财 产权法律保护的法理基础和基本原则，私有财产不仅是个人权利之基础，也是人类生存 之必需与个人自治之条件，又是个人致富和社会进步的动力，更是民主宪政的基石和市 场经济的基础。私有财产保障的基本原则体现了法律的灵魂与精髓，反映了财产法的核 心价值与目的。其次对私人财产权法律保护的基本原则：法律保留原则、程序正当原则 与公平补偿原则进行了阐述。 第二部分，我国城市房屋拆迁法律制度分析。本部分在历史回顾和系统阐述城市房 屋拆迁制度的发展沿革的基础上，着重对我国现行的城镇房屋拆迁制度进行了具体分 析，主要包括房屋拆迁制度中的征用制度、拆迁许可制度、拆迁补偿制度、拆迁裁决制 度等。 第三部分，我国城市房屋拆迁制度的反思及完善。本部分在对现行房屋拆迁制度反 思的基础上，就完善我国房屋拆迁制度进行了思考，包括：1.完善立法必须树立私有财 产权保护理念； 2.明确政府在房屋拆迁中的定位； 3.对完善拆迁补偿制度的思考； 4. 对 完善拆迁程序制度的思考；5.对完善权利救济途径的思考；6.完善房屋拆迁法制，提高 立法层次。 我国城市房屋拆迁制度研究论私有财产权的法律保护 ii 本文在充分占有研究材料的基础上，选择了法理学的研究视角，采用了价值分析、 规范分析与实证分析相结合、演绎和归纳并行等研究方法。这样的研究视角和研究方法 使我能游刃于研究对象的理论与实践、历史与现状的分析和研究中。 本文创新之处主要表现在：从法理学的角度对我国的房屋拆迁制度作了系统研究， 就我国目前房屋拆迁制度的研究现状来看，多从这一制度的某一个方面来进行研究（或 关于房屋拆迁征用制度，或关于房屋拆迁补偿安置制度等） ，而对房屋拆迁制度作系统 研究的还非常缺乏，本论文不仅在系统研究房屋拆迁制度方面作开先河之尝试，更在研 究视角的选择上作了大胆探求。这些创新之处为一个符合实质正义、程序公正、运行有 效的房屋拆迁制度的建立和完善具有一定的理论意义和现实意义。 关键词：房屋拆迁；私有财产权；制度分析；法律保护 关键词：房屋拆迁；私有财产权；制度分析；法律保护 中南民族大学硕士学位论文 iii abstract as the harbor for living and working of ordinary people, the house is not only the most important personal property, but also one of the main goals in their all lives, and even the important carrier to protect ones own personal security and other right. expand with the extensive city and the urban house which the old city transform and accompany is pulled down, destroy the harbors the private proprietary is infringed seriously. the relocation household conflicts with open trader, relocation household and government the tragedies caused are performed in succession in the house is pulled down. shocking incident these may whether house pull down typical case in, but city that produce because of pulling down in the house pull down conflict become the general phenomenon in recent years, the colony caused because of pulling down by force appeals for help and chases peasants bearing , laid-off unemployment directly, become another focus that the masses appeal for help. the problem of pulling down house might cause china on the senior level attention of society already to serious influence that social stability cause, at the end of 2003, ministry of construction gets up to pull down the typical case to notify to six of the whole country, the state council take place specially gentle in june 2004, is it control urban house pull down the scale, pull down and manage strictly to demand. settle well urban house pull down problem become the content of government work report also in 2004. in the develop plan of the urban, the house that implements is being pulled down according to the city, how respect and is it pull down into legitimate rights and interests of people to protect fully, pull down into peoples confidential proprietary, in order to coordinate the contradiction that the city develops and pulling down, deal with common power and conflict with private right, this to perfect of our country urban house pull down system must study and pay the important problem that is answered further. because of the consideration, selected works this select urban house citizen privately owned legal protection of proprietary in pulling down for question carry on the discussion to the proposition from three respects mainly: the first part, the legal principle foundation of the legal protection of the private proprietary and basic principle. the legal principle foundation of the legal protection of the private proprietary and basic principle have originally explained in this part, the individual rights in it is not only private property one foundation, but also for the human survival one must and terms of autonomy not personal, individual get rich and power of social progress, democratic foundation stone and foundation of market economy of constitutional government even more. the basic principle that the private property ensured has reflected the soul and 我国城市房屋拆迁制度研究论私有财产权的法律保护 iv marrow of the law, have reflected the key value and purpose of the property law. secondly the basic principle of the legal protection of the private proprietary: the law keeps the principle, proper principle of the procedure and fair compensation principle to explain. the second part, the urban house of our country pulls down legal system analysis. originally some are on the basis of the thing that history is reviewed and explains development evolution of the urban house of pulling down the system systematically, focus on the urban house current to our country and pull down the system to make a concrete analysis of, including house pull down requisition system of system, pull down system of permitting, pull down system of compensating, is it award system, etc. to pull down mainly. the third part, the urban house of our country pulls down the introspection and completion of the system. some originally on the basis that pull down the system to review to the current house, improve of our country house pull down system is it think to go on, including: first, improving the legislation must establish the privately owned proprietary and protect the idea ; second, define governments localization in the house is pulled down ; third, to improving and pulling down the thinking which compensates the system; fourth, to improving the thinking of pulling down the system of the procedure; fifth, thinking of relieving the way to the right of improving; sixth, improve the house and pull down legal system, improve the legislative level. the innovation of this text is: study the system of the houses pulling down of our country in terms of jurisprudence, the research current situation of system is it watch to come, is it carry on research to come from a certain respect of system this more at present (the system of taking over about the house for use on our country, is it is it place about house system wait to compensate), the system of houses pulling down to house make whom system study very much scarce even, this study make a beginning in system not merely, have sought boldly on the choice of studying visual angle even more. these innovations in theory accords with essence justice for one, procedure just operating effective houses pulling down foundation and perfection of system has certain theory meaning and realistic meaning. key words: houses pulling down; private property rights; system of pulling down; legal protection 中南民族大学中南民族大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取 得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其 他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。 对本文的研究做出重要贡献的个 人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果 由本人承担。 作者签名： 日期： 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查 阅和借阅。 本人授权中南民族大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入 有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本 学位论文。 本学位论文属于 1、保密，在_年解密后适用本授权书。 2、不保密。 （请在以上相应方框内打“” ） 作者签名： 日期： 导师签名： 日期： 中南民族大学硕士学位论文 1 导 言 财产权与生命权、自由权并称为三大基本人权，构成了人权大厦的基石。财产权作 为公民的一项基本权利，是人权的核心内涵，是民主宪政的基石和市场经济的基础。对 私有财产权的承认和保护是阻遏和防范国家强制与专断的基本条件。 在一个民主法治国 家，涉及对公民财产权的限制与剥夺，一般包括三大原则，即法律保留原则、程序正当 原则和公平补偿原则。 房屋作为老百姓安身立命的港湾，不仅是最重要的私人财产，甚至是他们一生为之 努力的主要目标之一，也是保护自己人身安全乃至其他权利的重要载体。而与大规模的 城市扩张和旧城改造相伴而行的城市房屋拆迁，使百姓休养生息的港湾遭受拆迁之痛， 私人财产权受到严重侵犯。房屋拆迁中被拆迁户和开发商、被拆迁户和政府的冲突所引 发的悲剧接连上演。2003 年 8 月 22 日，南京市被拆迁户翁彪在玄武区邓府巷拆迁指挥 部办公室点燃汽油自焚身亡，事隔不到一个月，安徽农民朱正亮在北京天安门金水桥自 焚受伤。 2004 年 9 月 19 日晚 11 时多， 家住北京海淀区长春桥的拆迁户大刚一家从睡梦 中被一伙破门而入的手持强光电筒和一米多长木棒的大汉惊醒，赶出家门，黑暗中，轰 轰隆隆不到四十分钟，大刚的家顷刻间被铲车夷为平地。大刚一家人除了身上的内衣裤 外，所有家当全部被毁在一片废墟中，瞬间他们就变成无家可归的人。这些骇人的事件 可能是房屋拆迁中的典型个案， 但因为房屋拆迁而产生的城市拆迁冲突已成为近年来的 普遍现象却是不争事实，由于强制拆迁而引发的群体性上访成为群众上访的又一焦点。 房屋拆迁问题可能对社会稳定造成的严重影响已引起中国高层社会的重视，2003 年底， 建设部对全国的六起拆迁典型案例进行通报， 2004 年 6 月国务院发专文， 要求控制城镇 房屋拆迁规模，严格拆迁管理。解决好城市房屋拆迁问题还成为 2004 政府工作报告的 内容。在依据城市发展整体规划而实施的城市房屋拆迁中，如何充分尊重和保护被拆迁 人的合法权益，特别是被拆迁人私房财产权，以协调城市发展和拆迁的矛盾，处理公权 力和私权利的冲突， 这是进一步完善我国城市房屋拆迁制度必须加以研究并给予回答的 重要问题。 城市房屋拆迁制度随着新中国城市建设的脚步，经历了一个历史演进过程。从最初 的散见的有关房屋拆迁规定，到形成一个专门的城市房屋拆迁制度，到修改和完善该制 度，直至目前这一制度无论从法规范内容还是法规范形式仍然存在很多问题，无论从有 关的实体规范还是程序规范都有待于完善，现行房屋拆迁制度按一个成熟、完善的制度 要求来进行衡量还差得很远。对现有制度所进行的系统分析和批判，正是为了一个科学 的符合城市房屋拆迁“应然”需要的制度的建立提供理论上参考和立法实践上的借鉴， 我国城市房屋拆迁制度研究论私有财产权的法律保护 2 循着这样一个目标路径，在对我国现行房屋拆迁制度进行全面剖析的基础，就如何完善 该制度进行了多方位思考，力求为完善我国城市房屋拆迁制度尽绵薄之力。 鉴于城市拆迁制度是中国所特有的一项法律制度， 国外几乎难以找到与此相近或者 类似的专著。就国内的研究现状来看，专著方面：张翔，李军著房屋拆迁法律理论与 实务 ，中国检察出版社, 1998 年版；王才亮著房屋拆迁纠纷焦点释疑,法律出版社， 2005 年版；金俭著房地产法研究 ，科学出版社，2004 年版；以及中国政法大学的胡 献旁我国城市房屋拆迁的几个法律问题研究 ；左力、王成国硕士论文城市房屋拆 迁补偿制度研究等，一般从民商法与行政法的角度就房屋拆迁的某个方面展开论述， 但鲜有学者从法理学的角度探讨房屋拆迁的私有财产权保护问题。 笔者选择房屋拆迁中 的私有财产保护这个论题，着重从公民私有产权保护和公共福利改进的关系、房屋拆迁 中的政府行为规范以及房屋拆迁的补偿等方面展开讨论， 以解决目前在房屋拆迁中存在 的不利于保护公民私有财产方面的问题，以期促进社会的和谐稳定，增强人们对社会主 义法治的信心。 本论题涉及宪法、行政法、房地产法、民商法与经济法等多个部门法学，在这里， 权力与权利、公共利益与私人利益、国家与公民等法理学的核心范畴及其对立关系得到 了最全面、最深刻、最充分的展示。可以毫不夸张地说，房屋拆迁制度契合了现代法制 的基本理念， 其所包含的保护财产权和控制行政权的思想充分而深刻地展示了现代民主 法治的真谛。而现有的关于房屋拆迁问题的研究和探讨多从行政法的角度展开，或从政 府行为的合法性、或者是关于拆迁程序，或者关于拆迁的行政补偿等，很少有人从法理 与宪政高度来研究房屋拆迁中的公民私有财产保护问题。 本文以公民私有财产权保护理 论为切入点，从法理学角度对我国现行房屋拆迁制度作具体分析和批判，在对制度缺陷 进行理性的演绎和归纳中，使我们对该制度的认识获得一种从未有过的释然感觉。 此外本文能顺利完成，还必须感谢前人为我们创造的可供选择的各种研究方法，本 文所采用的价值分析、规范分析与实证分析相结合、演绎和归纳并行等研究方法，使我 游刃于研究对象的理论与实践、历史与现状的分析和研究中，正是在对研究对象的剥离 和透视的过程中，离我的研究目标越来越近。 一、私人财产权法律保护的法理基础和基本原则 （一）私人财产权法律保护的法理基础 法律视阈中的私人财产，就是私有财产，个人财产。所谓保护私人财产权，就是保 护私人财产的财产权。 1自从私有财产权产生以后，就有人论述了废除私有财产的必要 中南民族大学硕士学位论文 3 性。如早在古希腊时代，柏拉图就对私有财产权持有异议，他认为： “因为很少有人能 明智地利用其财产” ，所以“我们不得不要求废除私有财产。 ” 2但更多的理论家们则是 看到了私有财产权的正当性，并极力为这种正当性辩护。为私有财产权的存在奠定了深 厚的法理基础。其主要论点表现在： 1.私有财产权是个人权利的基础 私有财产权是人性的基本要求。在最初的自然法学派的理论中，财产权被认为是一 种和生命权、平等权以及自由权相并列的天赋人权。作为近代自然法思想代表的英国思 想家约翰洛克认为： “人们联合成为国家和置身于政府之下的重大的和主要的目的，是 保护他们的财产” 。 3财产权不仅是一种自然权利，而且是最为重要的不可侵犯的权利， 保护这种财产权是社会、政府和法律的首要目的和任务。财产权作为最基本的权利，其 他权利都以财产权为基础： 生命的权利即安全， 不过是保障个人的财产不受侵犯的权利， 而自由权不过是每个人都有任意处置自己全部财产的权利。 财产既是个人谋生并改善生 存条件的手段，也是他免于压迫和奴役的基本保障，还是社会公正的前提和保障。 4财 产权将权利与自由赋予个人，把限制加诸国家，即为了保障财产权来限制国家的权力。 财产权是个人自由不受强制的权利，是使人权受到宪法保护的基本权利。 财产权是行为自由的物质基础，而行为自由是现代自由的精神内核。财产权是个人 自由的渊源和保障。施瓦茨在他的美国法律史中这样阐释财产与自由的关系， “自 由意味着一个人是他自己达到崇高和最佳境界的权利， 而私有财产则是自由的体现。 ” 5 因而“财产权被认为是确定个人自由范围的法定尺度，维护财产权是社会契约的首要目 标。 ” 6财产与自由密不可分，财产有保障，自由就有保障，财产权是一切自由的防火 墙。一旦这道墙失守，其它的权利和自由就失去了依托。人类文明史表明，窒息个人自 由的最有效就是剥夺个人的财产权，因而财产权是人格尊严的基础。 私有财产权是人权的核心内涵。 公民财产权被看成是人权实现的基础， 可以这样说， 没有对财产权的确认就谈不上基本人权。财产权与生命权、自由权一道构成了基本的人 权。生命权是一切权利的源泉，财产权则是实现这些权利的主要工具。 在公民的基本人权中， 财产权居于核心地位。 保障个人财产权， 则使公民的生存权、 发展权有了基本的物质保障，生命权、自由权、平等权也就有了物质前提，从而整个人 权保障有了扎实的基础。 2.私有财产是人类生存的必需与个人自治的需要 生存权是首要人权，而财产是个体生命得以延续的基本物质基础，法律要保障个体 的生存权，就必须保障财产权。财产是人得以存在的物质基础。黑格尔说过： “人之所 我国城市房屋拆迁制度研究论私有财产权的法律保护 4 以为人，就必须拥有所有权。 ” 7财产权的意义在于它可以使人类独立于他人而不受他 人支配、强制或侵犯的自由、自主、自治的地位。可以说，个人自治的核心是个人对其 财产的独立的排他的支配权，一个人连财产都无权拥有，就谈不上决定个人命运。没有 私有财产，个人缺乏起码的自由活动空间，个人价值不受尊重，个人自治的能力也不会 得到充分发展。生命、自由、幸福的价值最终取决于人们能否享有受到充分保障的财产 权。 财产在任何意义上都是生存的必需品。 财产既保障了人的自由， 又保障了人的生命。 如果一个人的财产有了保障，他的生命就有了保障。这种保障虽不能免他于天灾，但却 能免于人祸的威胁。从这种意义上讲，财产权构成了生命权和自由权的基础。 财产是自由意志的体现， 这是说， 人自身作为目的所具有的价值,不能自己证明自己, 只能通过财产权得到表现和确认。不承认财产权,个人难以获得人格的独立,人的自由意 志也必然趋于任性。在现实生活中，私人财产是实现个人幸福和优质生活的基础。人们 是借助财产权而获得自由与自治而独立的。 财产权所保障的创造财富的自由是人类一切 自由的前提。 8人们如果没有占有、使用和支配自己劳动成果的权利，也就失去了维护 其生命的正当途径。18 世纪中叶英国的首相威廉 皮特，在一次演讲中这样描述私有财 产同自由的关系：即使是最穷的人，在他的寒舍里也敢于对抗国王的权威。风可以吹进 这所房子，雨可以打进这所房子，房子甚至会在风雨中飘摇，但是英王不能踏进这所房 子，他的千军万马不敢踏入这间已经破损了门槛的破房子。 9这是对自由意志的最好注 脚。 3.私有财产权是个人致富和社会进步的动力 人类社会的发展史表明：人类的进步，社会的发展，必须保持作为个体的活力，发 挥人的创造力的财产权体现了对公民个人的物质利益的保护， 以及对追求个人物质利益 的肯定，可以促使人们追求和创造财富。孟子说： “有恒产者有恒心，无恒产者无恒心。 ” 10也就是说，受保护的财产权可以稳定人心，而人心稳定是社会稳定的心理基础。只有 以理性而非任性为基础的法制， 才能促成良好的社会秩序。 如果缺乏对私有财产的保护， 不能形成一套完整的对财产权加以确认和保护的规则， 个人对财产权的实现和利益的享 有处于不确定状态，从而也就不会形成所谓的“恒产” ，也就很难使人们产生投资的信 心、置产的愿望和创业的动力。 11保护私有财产，则会极大地调动人们创造物质财富的 积极性和主动性。 现代法治国家的最主要特征， 是将保障人民的自由权及财产权当作国家存在及政治 运作的主要目的。尤其作为“生活之资”的“财产基本权利” ，在现今的工业社会及追 求物质生活的社会，国家法制保障人民的工作成果财产权愈力，就愈能激发人们的 “内在潜力”来追求幸福及财产。私有财产和私有财产保护是生产和竞争的“发动机” ， 中南民族大学硕士学位论文 5 人们在财富占有的多寡程度上必有不同，财产不平等始终存在。而人类天生具有一种彼 此平等的冲动和愿望。在不可能通过强行再分配来平均财富的情况下，人们只有不断的 创造和奋斗，相互竞争，你追我赶。竞争能够确保市场效率的提高和社会财富的增长， 是社会向前发展的动力。 4.私有财产权是民主宪政的基石和市场经济的基础 最早一部宪法性文件英国 1215 年的自由大宪章明确规定：未经国民同意，国 王不得额外征税， 任何人不得受到非法监禁、 剥夺财产或放逐。 可见宪法从诞生之日起， 就包含着保护私有财产权的精神。这意味着以宪法的方式防御了国家权力的侵犯，为人 们自由活动提供了一个广阔的空间。没有财产权作为基础的生存权和自由权是不现实 的，它不仅使个人的生存失去物质条件，而且使个人的自由也失去物质基础。因此，保 护公民的合法财产不受侵犯，对于保障和实现公民的权利具有重要作用。同时，私有财 产权绝非仅仅是一种公民权利，它还是反抗政治压抑的一种防卫工具。财产权的确立分 散了社会中的经济权力，从而避免了政府独家垄断政治经济权力，从而个人获得了不依 赖政府的独立地位，使得独立政府的社会力量的存在成为可能，并使这种力量限制政府 权力成为可能。宪政要求限制政府权力，公民享有的独立的财产权就是行政政府权力的 坚实基础。 财产、自由、平等互为支撑，和谐互动，组成了人权的枢纽，构筑了近代宪政的基 本框架。财产权不仅是公民个人的经济权利，也更是政治权利，它构成了现代宪政民主 的基石。财产权必须有政治上的保障，否则社会将被统治者的权力所践踏。因此，许多 国家将财产权作为基本人权予以宪法保障。我们不难从实施宪政的这些国家中找到答 案。私有财产的宪法保护不仅使人身权有了实际内容，也划定了个人自由与政府权力合 法范围的界限，使个人财产成为抵御强权的坚实屏障。在宪政条件下，侵犯个人的财产 即是侵犯个人的自由和尊严。 “财产（权）的安全度是自由的安全度的指标。财产权是 其他一切自由的防火墙。一旦这道墙失守，其他的权利和自由就保不住了。 ” 12因此， 财产权是抵制国家权力扩张的最牢固的屏障。 财产权与经济自由为个人创造了一个不受 国家控制和入侵的独立的私人自治领域，进而限制了国家和政府的专横意志和权力。 市场经济要求人人拥有独立的财产权，人人均是独立、自由、平等的市场主体。正 是财产权的真实存在才使合理交易成为可能。市场经济是以等价交换作为基本原则。没 有私有财产就不会有公民的政治、经济等权利，就不会有自由竞争和市场经济。市场经 济两个最基本的要素是财产权和契约，它排除血缘、地域、门第、信仰、种族之间的差 别和特权，市场经济首先认可的便是利益多元化和人的自利动机，保护私有财产权是市 场经济的必然，也是建立民主宪政的基石。 我国城市房屋拆迁制度研究论私有财产权的法律保护 6 （二）私有财产法律保护的基本原则 法的基本原则，即“法律的基础性真理或原理” ，作为法的根本价值，是整个法律 活动的指导思想和出发点，构成法律体系或法律部门的神经中枢。 13私有财产保障的基 本原则体现了法律的灵魂与精髓，反映了财产法的核心价值与目的，它主要包括法律保 留、程序正当与公平补偿三大原则。 1.法律保留原则 法律保留原则作为依法行政的核心理念，源自 19 世纪末德国行政法鼻祖奥托迈 耶（otto mayer）之首创，对于限制行政权之滥用，保障公民的基本权利等方面发挥着 重大作用。法律保留乃基于“人民是目的，国家是手段” ， “国家为人民而存在，而非人 民为国家而存在” ， “国家组织、权限皆基于人民之同意，接受人民的监督”等国民主权 精神，藉以强调国家之存在，即以保障人民之生命、自由、财产，进而使人性尊严与人 格权得以自由发展，追求人民永续福祉之目的。 14 当今法律保留原则以民主为基础，以实质法治为机制，核心理念则是人权保障。从 法律保留的范围来看，基本权利保护左右着法律保留的内涵，从而也是法律保留的根本 要求。行政机关的行为必须有法律的授权，才取得行为的合法性。 法律保留原则是指对于影响人民财产权利之重要事项，没有法律之明确授权，行政 机关即不能合法的作成行政行为。换言之，财产权的征收属于重要的事项，应保留给立 法机关以法律规定之，即行政权非有法律依据不得为之。故法律保留原则，也就是保留 给法律去规定原则。 15该原则以议会民主原则为前提，以法治国家为基础，核心理念则 是公民基本权利的保障。 16 首先，法律保留原则以议会民主为前提。法律保留原则旨在规范立法权与行政权的 权限分配秩序。一个独立的和实质的行政决定, 必须以议会的法律为依据, 以议会的预 算为财政支持, 以政府对议会的负责而受到控制。 17按照议会民主原则的基本要求，凡 是有关人民生活的重大决定，尤其对民众具有密切关系的事项，诸如对基本权利的限制 与剥夺，非国有财产的征收，应由人民选举的代表所组成的具有直接民主合法性的议会 作出决议。 其次， 法律保留原则以法治国家为基础。 法治国家强调一切组织与行政都必须以 “客 观而公开” 的法规范作为国家统治权行使的基础。 法治国思想内涵乃在追求人权之保障， 而法律所具有的一般性、公开性及预先性等特色，可提升行政行为的可预见性、可测量 性及可信赖性，确保人权不受行政权的歧视与侵犯。法律保留的目的是强化法律在法治 国家中的控制作用。建立在民主基础上的法治国家原则，是法律保留原则的基础，而法 中南民族大学硕士学位论文 7 律保留亦是法治国家的基本内容。 18 再次，法律保留原则的核心理念是基本权利之保障。公民的基本权利是人性尊严的 体现，是国家建立的首要目的。 19基本权利从一开始就是法律保留的内容，并左右着法 律保留的范围，也是法律保留的根本目的。法律保留原则提供了哪些事务应保留由议会 决定的标准。 20侵害保留说是法律保留的古典核心理论，21系指对人民之自由、财产权 的剥夺以及义务之负担，都应当由法律明确加以规定。 22凡侵害人民自由与财产权之行 政活动必须以法律的明确授权为依据。 法律保留的实质就是立法权在涉及人民的基本权利和国家生活的重大问题对行政 权的控制与监督。我国早在 1982 年宪法中就已采用法律保留原则。 23立法法 第 8 条、第 9 条关于只能制定法律的事项和可以授权国务院制定行政法规的事项，实为 法律保留的运用与体现。 我国行政主体对限制或剥夺公民自由和财产及重要权利的行政 作用，都应受到法律的约束，都应有具体明确的法律依据。否则，就属于违法行政。 24 法律保留原则作为行政法的一个基本原则和核心要素， 理应对整个行政法起着精神贯彻 和实践指导作用。 25然而，长期以来，我们忽略法律保留原则研究，没有意识到法律保 留原则本身同样也需要其它法律制度与程序加以保障， 从而直接导致法律保留原则在中 国的实践指导中较为有限。例如本文所论及的房屋拆迁制度中的在行政征用、拆迁许可 制、拆迁补偿制及拆迁行政裁决制等仍缺乏法律保留的约束。使我国的法律保留由宏大 的制度安排转化为具体实质的法治，必须建构起法律保留的有效保障机制。 2.程序正当原则 在现代法治国家，在行政权力日益渗透到人们生活的每一个角落的当今社会，肯定 行政程序的正当性价值，强调行政权的行使必须内在地符合程序自身的正当性要求，正 当的行政程序已成为规范行政权力的正当行使、 保护相对人权利所必不可少的基本法律 准则。正当的行政程序是现代行政法治的核心要求。罗尔斯认为： “在对一种至少会使 一部分人的权益受到有利或者不利影响的活动或决定作出评价时， 不能仅仅关注其结果 的正当性， 而且要看这种结果的形成过程或者结果据以形成的程序本身是否符合一些客 观的正当性、合理性标准。 ” 26 程序的正义，意味着程序不是权力的附庸，而是制约专横权力的屏障。民主、公正、 科学的行政程序不仅是行政行为实体公正、 准确的保障， 而且其本身是现代文明的标志， 在现代化中有其自身的独立价值。 行政程序是行政主体为履行其职能而实施行政行为时 所应当遵循的方式、步骤、时限和顺序。它是行政行为的时空表现，是行政行为实体内 容的载体。行政程序作为规范行政权，体现法治形式合理性的行为过程，是实现行政法 治的重要前提，而行政程序发达与否，是衡量一国行政法治程度的重要标志。正当的行 我国城市房屋拆迁制度研究论私有财产权的法律保护 8 政程序对于扩大公民行使参政权，保障行政相对人合法权益，监督和控制行政权，提高 行政效率，均具有重要意义。 正当法律程序要求一切权力的行使，在剥夺私人的生命、自由或财产时，必须听取 当事人的意见，当事人具有要求听证的权利。正当法律程序要求议会所制定的法律必须 符合公平与正义。程序公正乃是正当过程的首要含义。这种“正当过程”有赖于程 序的法定性，主体的平等性，过程的公开性，决策的自治性以及结果的合理性。正是程 序决定了法治与恣意的人治之间的基本差异。坚定地遵守严格的法律程序，是我们赖以 实现人人在法律面前平等享有正义的主要保证。 正当程序强调从行政行为的过程着眼，侧重于行政程序的合理设计，通过合理的行 政程序设计来控制行政权力的目的， 行政主体的法律适用技术以正当程序下的行政决定 为特征。用程序控权取代实体控权，从注重行政行为的合乎实体法规则向注重行政行为 的合乎程序性转变，或者说以正当程序模式的行政法来弥补严格规则模式之不足，已成 为当代行政法发展的主流。 程序正当原则是指通过设置正当行政程序规范行政权,驱使行政机关在实现目的时 采取更善的手段,从而提高行政行为为行政相对人可接受性程度。 行政程序正当原则的法 理意义在于,它将行政相对人从可为行政权任意支使的客体转变为具有独立法律地位的 主体,通过行政相对人参与行政程序的过程,形成驱使行政机关正当行使行政权的外在力 量。更重要的是,在程序正当原则的规范下,个人不再成为行政权达成某种目的的工具,人 的尊严获得了行政权的尊重与保障,行政权则成了个人全面发展的手段。 3.公平补偿原则 无征收，自无补偿可言。征收、征用是宪法、法律赋予国家基于公共利益需要对国 家财产范围之外的财产（包括动产和不动产）进行处分的权力，广义意义的征收包括征 收（对财产所有权的征收）和征用（对财产使用权的征收） 。 （文中征收的概念取其广义 的涵义） 。财产权的征用或限制以公平补偿为前提。征用条款与补偿条款在法治国家被 视为“唇齿条款” ，互不分离。唇齿条款主要是适用公益征收。现代国家一般是根据对 财产权既保障又制约的这种规范体系的内在逻辑要求，使征用补偿条款相对独立，构成 现代财产权保障规范体系中的一个不可或缺的部分。 根据征用补偿条款的规定，国家或其他公共权力对私人财产的征用，一般必须予以 正当补偿。有关“正当补偿”的理论，主要存在“完全补偿说”和“适当补偿说”这两 种学说。 （1）完全补偿论。完全补偿说认为，对成为征用对象的财产的客观价值，应按其 全额予以补偿。因为公用征收的补偿是对特定人财产的强制性的特别牺牲而作出的，假 中南民族大学硕士学位论文 9 如不是完全之补偿， 对于损失不能完全弥补时， 将使特定人处于不平等、 不利益的状况。 另从财产保障的意义来看，财产权为了公共目的而被征收时，其所受损失应给予相等之 经济价值，否则即失去保障的意义。所以目前学者大多主张，私有财产权为了公共利益 或公用而被征收时，被害者所受到财产损失，理应给予全额补偿。 （2）适当补偿论。适当补偿说认为，法律并不一定要求全额补偿，只要参酌当时 社会的一般观念，给予公正和恰当的合理金额，便足以视为正当补偿。国家基于社会公 共政策所推行的大规模的财产权制约措施，其目的乃在于改变现存的财产权秩序，如果 实行完全补偿，则难以达到这一目标。公私益衡平的补偿，除一方面考虑财产权社会义 务、当事人客观之损失或痛楚程度。另一方面需考虑当时国家目的、国家财政负荷与社 会的评价。维护公益原则应以基本权利保障范围的核心内容为界限，核心范围以外之限 制或拘束之范围或强度、密度，可以因国情、社会状况及个别情形或所不同。因为,行 政补偿造成损害之所以“合法”是因为“公益”而损“私益”,而公共利益是社会全体 成员共同享受的,因此,以公平而论,损失亦应由社会全体成员共同承担。而且公平的内 容将随着时代的变迁而常新。适当补偿是以“市价”作为补偿之标准。所谓“市价”是 指在征收当时，被征物在当地的自由市场上可以购得的价钱。财产权的征用或限制以公 平补偿为前提。但是，对财产权进行限制的权力也不能绝对化。如前文所述，征收或征 用条款与补偿条款在法治国家被视为“唇齿条款” ，互不分离。现代国家一般是根据对 财产权既保障又制约的这种规范体系的内在逻辑要求，使征收或征用补偿条款相对独 立，构成现代财产权保障规范体系中的一个不可或缺的部分。 一方面法律必须对公民财产权明确加以保障。 同时也确认： 国家为了公共利益需要， 在公平补偿的条件下可以征用私人财产， 这样既保证了政府为公共利益之需行使对公民 个人财产的征用权，亦能保障公民个人财产在被征用时获得补偿。 法律从根本上说是调整利益关系的工具，利益调节或再分配是法律的一大职能。法 律公平与否，取决于利益平衡与否。按照罗尔斯的观点，社会公正既不容许为了少数人 的更大利益而牺牲多数人，也不容许为了多数人利益或者社会整体而牺牲少数人。主张 社会公共利益只是为了对个人利益的适度限制，而不是否定个人利益和个人权利。 “完 全纯粹意义上的社会本位或强调社会公共利益是市场经济本身所无法接受的， 也是违背 市场经济规律的。 ” 27行政补偿作为一种利益平衡的法律制度， 其功能就在于协调国家、 社会、个人三者之间的利益于一个良性的法律和社会秩序之中。 在我国宪法上的补偿原则还是个空缺。而我国土地管理法的规定而言，补偿的 范围仅限于被征收的客体直接关联的经济上的损失，如土地征收补偿中的土地补偿费。 而对于被征收的客体间接关