（诉讼法学专业论文）房屋拆迁纠纷的行政裁决机制研究.pdf

2 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究成果，除了文中 特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含获得 西西 南政法大学南政法大学 或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任 何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名： 签字日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解 西南政法大学西南政法大学 有关保留、使用学位论文的规定。特授权 西南政法大西南政法大 学学 可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，并采用影印、缩印或扫描等复制手 段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 （保密的学位论文在解密后适用本授权说明） 学位论文作者签名： 导师签名： 签字日期： 年 月 日 签字日期： 年 月 日 3 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 房屋拆迁纠纷的行政裁决机制研究房屋拆迁纠纷的行政裁决机制研究 the study of administrative decisions mechanism for demolition disputes 作 者 姓 名： 王义德 指 导 教 师： 田平安 教授 西 南 政 法 大 学 southwest university of political science and law 4 内 容 摘 要 党的十六届四中全会提出了“构建社会主义和谐社会”的历史任务， “和谐社会” 建设成为我国全面建设小康社会的重要目标。当前，我国正处于社会转型时期，社会总 体上较为和谐，但也存在不少影响社会和谐的矛盾和问题，城市房屋拆迁纠纷就是其中 较为突出的矛盾，亟需加以解决。在各种拆迁纠纷的解决机制中，传统的诉讼机制在拆 迁纠纷的解决中发挥着举足轻重的作用。同时，诉讼机制解决拆迁纠纷也面临着不小的 困境。这种困境从历时两年多，法院数次裁定强制执行但都执行未果，最终以和解方式 收场的重庆“史上最牛钉子户”事件中就能可见一斑。通过这个事件，引发了人们对拆 迁纠纷及其纠纷解决机制的再思索： 从最初选择法院强制执行到最后当事人双方达成和 解， 比诉讼更灵活的非诉讼纠纷纠纷解决机制在这一起案件中初步凸显了其魅力和优越 性。 拆迁纠纷涉及公共利益与个人利益的协调，关系到社会的和谐与稳定，因而具有地 位上的重大性。同时，拆迁纠纷案件牵涉面广，涉及利益主体众多，所涉法律法规庞杂， 具有处理上的复杂性。通过研究后发现，拆迁纠纷所具有的重大性和复杂性导致了其解 决机制的特殊性。一方面，根据国务院城市房屋拆迁管理条例的规定可以看出，拆 迁纠纷的非诉讼解决机制具有适用上的法定前置性， 诉讼机制不能直接运用于解决拆迁 纠纷，其运用必须要以非诉讼机制的使用为前提。另一方面，根据建设部城市房屋拆 迁行政裁决工作规程的规定，拆迁纠纷非诉讼解决机制中的行政裁决机制对于拆迁纠 纷的有效解决意义重大， 实际上发挥着连接拆迁纠纷非诉讼解决机制和诉讼解决机制的 桥梁和纽带作用。有鉴于此，作者就以拆迁纠纷的行政裁决机制为视角对拆迁纠纷的非 诉讼纠纷解决机制展开研究，试图借此稍微弥补学者们对这一领域研究不足的缺陷。 在结构上，本文除引言和结论外，共有四部分。在引言中，作者对本文的选题意义、 价值、相关领域的研究现状和研究方法进行了明确，指明了本文正文所论证的重点、难 点之所在。在本文第一部分，对拆迁纠纷及其解决机制进行了概述，明确了拆迁纠纷的 概念、特征、利益主体和产生纠纷的制度成因，并从理论上对拆迁纠纷的各种解决机制 的进行了概括和分析，初步指出了行政裁决机制用于解决拆迁纠纷的重要性。在第二部 分， 笔者对拆迁纠纷的行政裁决机制进行了论证， 分析了拆迁纠纷行政裁决机制的概念、 特征和种类，运用行政裁决机制处理拆迁纠纷所具有的价值和功能，为下文的论述奠定 5 基础。在第三部分，作者对行政裁决机制解决拆迁纠纷的运行现状进行了详细论述，通 过具体的拆迁纠纷行政裁决案例的形式， 着重讨论了行政裁决机制用于解决拆迁纠纷的 缺陷和不足，以及导致这种缺陷的制度成因。在本文第四部分，作者提出了完善拆迁纠 纷的行政裁决机制的若干建议，主张从法律制度，裁决主体观念层面，裁决的程序制度 和对裁决的救济制度等方面对拆迁纠纷的行政裁决机制加以完善， 主张建立专业性的拆 迁纠纷行政裁决机关。在结语中，本文再次强调了行政裁决机制对于解决拆迁纠纷的重 要意义， 重申了作者主张的从制度和观念两方面对行政裁决机制加以改进和完善的核心 观点，同时表达了如何协调行政裁决机制与拆迁纠纷的其他纠纷解决机制，如何对待拆 迁纠纷行政裁决机制所存在的缺陷和不足的个人观点。 关键词: 拆迁纠纷；非诉讼纠纷解决机制；行政裁决；完善对策 6 abstract the cpcs fourth plenary session of the sixteenth central committee put forward a historical task of building a harmonious socialist society .the construction of socialism harmonious society has been the vital target of building a well-off society in an all-round way. at the present time, china is in transition of the society when there is a harmonious society in general. however, there is a lot of contradictions and problems which impact on social harmony, of which city house demolition is one of the more prominent disputes contradictions to be dealt with urgently. in a variety of mechanisms to resolve demolition disputes, the traditional litigation mechanism is playing an important role. at the same time, litigation mechanisms to resolve demolition disputes is also facing no small difficulty. for last two years the court ruled on several occasions on enforcing by execution, but there is no effect. the ultimate way to solve the problem of “the most formidable family of the history in chongqing” is the reconciliation, which will be the evident in the difficult case. through this case, led to the re-thinking of the demolition of the current disputes in society and its dispute settlement mechanism. choose from the initial to the final court to enforce the parties reach a settlement rather than litigation, more flexible non-litigious dispute resolution mechanism for disputes in this case the initial highlights of its charm and superiority. choosing from enforcement of court reach a settlement of the parties rather than litigation, more flexible non-litigious dispute resolution mechanism for disputes in this case highlights of its charm and superiority initially. demolition disputes involves public benefits and personal benefits of coordination, related to the social harmony and stability, which has the status of a major nature. at the same time, the demolition involves many fields, many interest subjects and many complex laws and regulations, which makes it is complexity of treatment. through the study found that it is the significance and complexity of demolition disputes leads to the specificity of settlement mechanism. on the one hand, according to the ministry of construction town house demolition ruling administration job order requirement, the demolition of non-litigation dispute resolution mechanism in the decision mechanism for the administration of an effective solution to the dispute the demolition of great significance to connect demolition in fact play a non-litigious dispute resolution mechanism and administrative litigation settlement mechanism of the bridge and tie a key role. in view of 7 this, the author disputes on the administration to demolish the relief mechanism of the angle of the demolition of non-litigation dispute settlement mechanism to conduct a study to try to make up for the scholars to take this a little research on the lack of defects. on the other hand, according to the state council, urban housing demolition management regulations provisions can be seen that the demolition of non-litigation dispute resolution mechanism with the application of the statutory pre-litigation mechanism for demolition can not be directly applied to solve the dispute, its use must be non - action premised on the use of the mechanism. in structure, in addition to the introduction and conclusions in this article, there are four parts. in the introduction, the authors nails down the meaning of the subjects, the value of research, the current situation in related fields and research methods, specified by the argument important and difficult lies in this paper. in this first part of the demolition and dispute settlement mechanisms are summarized, defined the concept of relocation disputes, the characteristics of the main benefits of the system and the causes of disputes arising from the demolition theory of the dispute settlement mechanism of the various solutions were summary and analysis, the preliminary ruling mechanism pointed out the importance of administration. in the second part, the author of the decision mechanism of administration argues that an analysis of relocation disputes the concept of an administrative ruling mechanism, characteristics and types of administrative decisions to use the dispute mechanism to deal with the demolition of the value function, for the following disputes to start an administrative ruling on the removal mechanism laid the foundation for discussion. in the third part, the author of the mechanism for the operation of an administrative ruling discussed in detail the status quo, the demolition of disputes through an administrative ruling in the form of specific cases, focused on the mechanisms for administrative decisions to resolve disputes in the demolition of the defects and deficiencies, as well as the cause of such defects system causes. at the fourth part of this article, the authors put forward to improve the administration disputes the demolition of a number of award mechanism proposal from the legal system, the concept of levels of the main ruling, the ruling system and the procedures for the relief of the ruling system of administration of the relocation decision of the dispute mechanism perfect, that set up the demolition of the major disputes of an administrative ruling authorities. in conclusion, this article re-emphasized the ruling administration dispute mechanism to address the significance of the demolition, the author 8 reiterated that from the system and the concept of two mechanisms for administrative decisions to improve and perfect the core of opinion, expressed at the same time the co-ordination mechanisms and decision demolition of other disputes in the dispute settlement mechanism, how to deal with mechanisms for demolition by the ruling administration disputes the shortcomings of individual opinion. key words: demolition disputes; non-litigious dispute resolution mechanism for disputes; administrative decisions; countermeasures to perfect 9 目 录 内容摘要内容摘要1 abstractabstract3 引引 言言1 一一 、房屋拆迁纠纷及其解决机制概述、房屋拆迁纠纷及其解决机制概述3 （一）房屋拆迁纠纷的内涵和外延3 （二）房屋拆迁纠纷的特点4 （三）房屋拆迁纠纷的利益主体5 （四）房屋拆迁纠纷的制度成因6 （五）房屋拆迁纠纷的解决机制7 二、房屋拆迁纠纷的行政裁决机制概述二、房屋拆迁纠纷的行政裁决机制概述8 （一）房屋拆迁纠纷行政裁决机制的定义和立法授权依据8 （二）房屋拆迁纠纷行政裁决机制的特征9 （三）房屋拆迁纠纷行政裁决机制的程序规定9 （四） 房屋拆迁纠纷行政裁决机制中的原则和制度11 （五） 运用行政裁决机制解决房屋拆迁纠纷的价值功能分析12 三、房屋拆迁纠纷行政裁决机制的缺陷三、房屋拆迁纠纷行政裁决机制的缺陷13 (一)反映房屋拆迁纠纷行政裁决机制缺陷的几个案例14 (二)房屋拆迁纠纷行政裁决机制存在的缺陷的具体表现15 1.部分房屋拆迁纠纷行政裁决机关违法行使行政权力16 2.房屋拆迁纠纷行政裁决机制程序制度不完善18 3.房屋拆迁纠纷行政裁决机制救济制度不完善20 4.房屋拆迁纠纷行政裁决机制法律制度不完善21 四、完善拆迁纠纷行政裁决机制的若干对策四、完善拆迁纠纷行政裁决机制的若干对策22 （一） 在立法上对拆迁纠纷行政裁决机制的法律制度进行完善23 （二）加强行政裁决主体的自律，纠正裁决主体的不当行为和错误观念23 （三） 建立专门的拆迁纠纷行政裁决机构体系24 10 （四） 完善拆迁纠纷行政裁决机制的程序制度25 （五） 完善对拆迁纠纷行政裁决的救济机制26 结结 语语28 致致 谢谢30 参考文献参考文献31 11 引 言 随着城市建设以及城镇化的加速发展，房屋拆迁纠纷及其补偿已经逐渐成为社会 性的热点问题。近年来，城市房屋拆迁逐渐演化成最易产生剧烈冲突的一个领域。有总 结称， “居民失房”应与“农民失地”和“工人失业”并称为中国社会和谐发展的三大 隐患。房屋拆迁涉及政府、开发商、拆迁人、被拆迁人、其他拆迁利益人等多方利益主 体，拆迁法律问题涉及宪法、行政法、民法、物权法和诉讼法等多个法律领域，加之， 目前我国对城市房屋拆迁行为的“公共利益”性质还没有形成统一的认识，城市房屋拆 迁补偿的内容也只有一些原则性的规定，并且各地标准不一，没有形成一套完善的城市 房屋拆迁补偿制度体系，而目前我国房屋拆迁的相关配套法律、法规不健全，导致房屋 拆迁过程中经常出现无序和混乱。一方面全国各地时有发生有法不依的野蛮拆迁，严重 侵害了被拆迁一方当事人的权利； 1另一方面，也经常有诸如“重庆最牛钉子户”或者更 牛的某某钉子户以死抗拒拆迁、阻挠拆迁的事迹见诸报端，拆迁纠纷一时成为舆论和社 会关注的焦点。 2 如何合理处理因拆迁而发生的纠纷，已经成为我国目前阶段必须正视的问题。非诉 讼纠纷解决机制具有解决拆迁纠纷的独特优势，也是诉讼程序解决拆迁纠纷的必经程 序。非诉讼纠纷解决机制能够对拆迁纠纷的解决起到屏障和阀门的作用，具有相当的重 要性， 尤其是非诉讼纠纷解决机制中的行政裁决机制， 具有行政性和司法性的双重属性， 具有法律法规的明确授权性和一定的可操作性， 在拆迁纠纷的解决过程中起着连接其他 非诉讼纠纷解决机制和诉讼解决机制的桥梁和纽带作用，因此具有重要的研究价值。同 时，拆迁纠纷的行政裁决机制也存在着制约其作用和功能发挥的若干缺陷和不足，具有 研究的必要性。 目前学术界对于城市拆迁纠纷的研究领域主要集中在三个方面： 3 一是对征地拆迁纠纷相关的法律法规的研究。目前，法学界的专家侧重于对土地 1 比较典型的是湖南省佳禾县，该县在 2004 年不仅喊出了“谁影响嘉禾发展一阵子，我影响他一辈子”的拆迁口号， 还创造性地推出了“四包两停”的拆迁政策，小小的嘉禾县因此在全国出了大名。参见景智娟、符振彦： 恶性拆迁 会拆垮自己 ，载观察 ，2004 年第 7 期。第 66 页。 2 2003 年 8 月 22 日，江苏省南京市玄武区邓府巷 39 岁的男子翁彪因被当地拆迁办公室强行拆毁家园，愤而冲进拆 迁办公室点燃汽油自焚身亡。2003 年 9 月 15 日，安徽省青阳农民因拆迁纠纷在北京市天安门金水桥前自焚。参见吴 建华； 城市房屋拆迁纠纷何时了 ，载住宅与房地产2003 年第 1 期。第 45 页。 3 刘康奇： “论中国城市征地拆迁纠纷的制度成因与化解对策” ，湖南师范大学硕士论文，2008 年 4 月，第 3 页。 12 管理法 、 城市房屋拆迁管理条例 、 城市房屋拆迁估价指导意见 、 城市房屋拆迁行 政裁决规程等法律法规的研究。并提出如下观点： （1） 土地管理法对于土地使用 权的征用“公共利益标准”界定不明.（2）土地征用法理依据并不充分。 （3） 城市房 屋拆迁管理条例等法规性文件在实践中缺乏具体的可操作性。 （4）相关法律法规界定 的征地拆迁程序不合理。 二是对征地拆迁纠纷的利益博弈研究。经济学家则从城市征地拆迁纠纷的利益关系 入手， 通过利益博弈的角度切入对拆迁纠纷的研究， 以期通过建立合理的利益表达机制， 进而化解拆迁中的矛盾纠纷。 这方面的研究思路是将城市征地拆迁中的利益主体划分为 三种，即地方政府、开发商和被拆迁户。将利益主体间的博弈分为三类进行分类研究： 被拆迁人利益和拆迁人利益、政府利益的博弈；被拆迁人利益和社会利益的博弈；拆迁 人利益和社会利益的博弈。在利益博弈的基础上主张建立合理的利益表达机制，通过采 用理性、合法的方式表达各方的利益，并采取司法途径对受损利益进行保障。 三是对征地拆迁纠纷中的政府职能定位的研究。 公共行政专家则侧重于对政府在征 地拆迁纠纷所扮演的角色定位进行研究， 对拆迁工作中政府行政权力滥用进行研究和思 考，探讨在拆迁工作中如何准确定位政府的角色和职能。相关的研究结论是： （1）地方 政府在“经营城市”的发展理念和财政压力影响下，为了招商引资，进行大规模的城市 拆迁和建设，并依靠土地出让获取大量收益。 （2）地方政府为利益驱动介入开发商的商 业开发行为，偏离了公共利益的价值取向。 （3）地方政府与开发商结成某种利益同盟， 滥用行政权力、严重损害群众利益，造成诸多恶劣影响和不良后果。 综上所述，现有研究成果虽然研究领域宽泛，研究方法较多，但仍存在诸多薄弱环 节和不足。一是研究的角度单一，局限于从征地拆迁纠纷产生的某个具体原因进行分析 和提出解决对策，对于征地拆迁纠纷产生的大的制度成因和解决对策缺乏整体把握。二 是个案研究较多，理论建设较少，理论框架的搭建和理论体系的完善还有待加强。三是 研究方法公式化，在方法论上有待创新。四是对于拆迁纠纷的的非诉讼纠纷解决机制以 及其中的行政救济机制的研究相当缺乏，几乎找不到对此所做系统的专门研究。因此， 对拆迁纠纷的解决机制这一城市化进程中不可回避的问题，还有深入研究、发掘的极大 空间。 学者们在上述领域所进行的研究也可以为本文对于拆迁纠纷解决机制的探讨提供 若干有益的借鉴和参考。 鉴于行政裁决机制在拆迁纠纷非诉讼纠纷解决机制中具有的关键作用和面临着诸 13 多障碍，也因为理论界极其缺乏对拆迁纠纷行政裁决机制的系统研究，因此本文选择了 从行政裁决的角度对拆迁纠纷的非诉讼纠纷解决机制进行研究。 本文研究的大体思路是 在对拆迁纠纷及其解决机制进行总体论述的基础上，以现行有关规范拆迁纠纷的法律、 法规、 规章和司法解释为依据， 结合拆迁纠纷行政裁决方面的具体案例， 本着提出问题、 分析问题和解决问题的实事求是的科学态度， 着重分析了行政裁决机制用于解决拆迁纠 纷所面临的主要障碍、障碍产生的原因和对障碍的化解对策。本文研究的难点不仅在于 研究范围所涉及的法律法规和学科领域众多， 研究领域可供参考和借鉴学术资料十分有 限，不能找到类似的拆迁纠纷解决机制在国外的参考和借鉴；更在于如何使所论证的拆 迁纠纷的行政裁决机制的完善对策科学合理，如何将完善对策落到实处并使其行之有 效。 本文在研究方法上，综合采用了案例研究法、比较研究法、经济研究法和文献研究 法等研究方法。本文在对行政裁决机制进行探讨时，首先采用了案例分析方法，通过对 具体的行政裁决案件的探究明晰了行政裁决机制的运行现状， 在此基础上分析了行政裁 决机制存在的若干缺陷与不足。 本文通过对拆迁纠纷诉讼和非诉讼纠纷解决机制作用和 功能的比较，通过对非诉讼纠纷解决机制中和解、调解、仲裁和行政裁决机制优劣的比 较，通过对行政裁决与其他行政性 adr 各具体制度形式关系的比较，充分运用了比较研 究法。同时，由于作者认为拆迁纠纷的实质是一种人民群众内部利益的冲突，公正和效 益是任何纠纷解决机制都在苦苦追寻的价值目标， 在本文的论述中就多处体现有经济分 析法的运用。本文在写作的过程中，运用文献研究法查阅了大量的法律、法规、规章和 司法解释，翻阅了众多的专著、学术论文和学位论文等，从中受到了不少的启发，也积 累了丰富的资料来源，为本文的顺利完成奠定了基础。 一 房屋拆迁纠纷及其解决机制概述 (一)房屋拆迁纠纷的内涵和外延 城市房屋拆迁是我国在土地所有权与房屋所有权分离的基础上建立的一项制度， 也 是目前我国经济生活中产生纠纷最多、引起争议最大的制度之一。城市房屋拆迁纠纷作 14 为近年来的社会热点问题，日益的引起各界的高度关注。学术界这样对房屋拆迁进行定 义：所谓城市房屋拆迁，是指在城市规划区内的国有土地上，建设单位根据公共利益的 需要，按照建设规划要求和政府批准的用地文件，在取得拆迁许可证的情况下，依法拆 除建设用地范围内的房屋和附属物，对房屋的所有者或使用者进行迁移安置，并对拆迁 房屋的所有者给予适当经济补偿的一种行为。 4 拆迁过程中，既包含有行政法律关系又包含有民事法律关系，不同的行为主体之间 会产生不同类型的纠纷，不同类型的拆迁纠纷通过不同的纠纷救济机制加以解决，由不 同的法律法规加以调整。国务院 2001 年颁布的城市房屋拆迁管理条例第二条规定： 在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本条 例。建设部 2003 年颁布的城市房屋拆迁行政裁决工作规程第二条规定：按照城 市房屋拆迁管理条例的规定，因拆迁人与被拆迁人就搬迁期限、补偿方式、补偿标准 以及搬迁过渡方式、过渡期限等原因达不成协议，当事人申请裁决的，适用本规程。由 此可见，上述行政法规和部门规章都将其调整的拆迁纠纷范围限制为“拆迁补偿安置纠 纷” 。为此，本为在对拆迁纠纷的外延进行界定时，也将研究的范围限定为“拆迁补偿 安置纠纷” ，结合城市房屋拆迁管理条例第十三条之规定，作者将本文讨论的拆迁 纠纷做这样一个定义：城市房屋拆迁纠纷是指在城市房屋拆迁过程中，拆迁人与被拆迁 人因对搬迁、补偿形式、补偿金额、安置房面积、安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式 和过渡期限等经协商达不成协议而产生的争议。 (二)拆迁纠纷的特点 与一般的纠纷相比，房屋拆迁纠纷纠纷具有以下特点： （1）拆迁纠纷作为一种人民 内部矛盾，其实质是拆迁补偿安置过程中经协商达不成协议而产生的利益矛盾和冲突。 （2）房屋拆迁纠纷案件牵涉面广，法律关系错综复杂，处理结果关系到人民群众的切 身财产利益， 对利益纷争进行协调的难度较大。 （3） 房屋拆迁纠纷案件的解决机制较多， 但机制的有效性、协调性还有待增强。同时，在拆迁纠纷解决机制的选择上，现行法规 规定了拆迁纠纷非诉讼解决机制在使用上的前置性。 （4）拆迁纠纷当事人的法律地位在 形式上平等，实际上不平等，被拆迁一方处于相对被动的弱势地位。 （5）房屋拆迁纠纷 4 党博，白战锋： 城市房屋拆迁实用指南 ，北京，中国民主法制出版社，2005.年版，第 21 页。 15 案件往往带有群体性，易引发群体性事件，各地拆迁暴力事件时有发生，处理不当会影 响政府的公信力和法院的权威（6）拆迁纠纷事关社会稳定与和谐，具有区别于其他纠 纷的重要性，政府部门因此也加强了对拆迁纠纷的监督管理，房屋拆迁纠纷受到行政机 关更多的关注和重视，在国务院最近三年的政府工作报告中对于拆迁都有明确的提及。 (三)拆迁纠纷的利益主体及其权利义务 城市房屋拆迁过程中所涉及的利益主体众多，其中最为重要的利益主体包括拆迁 人、监管单位和被拆迁人三种： 1、拆迁人。 城市房屋拆迁管理条例第四条规定， “拆迁人是指取得房屋拆迁许可 证的单位” 。目前我国拆迁人主要有两种：一是开发单位作为拆迁人，这是目前城市房 屋拆迁中最普遍的现象；二是政府作为拆迁人，作为一种例外，只有在为了完善基础设 施和公益设施、 改善城市综合功能而进行的建设或者由于建设单位搞拆迁难度较大的情 况下才由政府作为拆迁人。拆迁人以给予被拆迁人补偿和安置的代价，而取得了拆除被 拆迁人房屋的权利，其基本义务，就是对被拆迁人给予补偿和安置。 2、监管单位。 城市房屋拆迁管理条例第五条规定， “国务院建设行政主管部门对 全国城市房屋拆迁工作实施监督管理。 县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的 部门对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。仅从监管角度看，监管单位似 乎是在行使监管职权，不存在涉及拆迁纠纷利益问题，但中华人民共和国城市房地产 管理法第十九条规定， “土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市 基础设施建设和土地开发。 ” 。由此可见，监管单位既是监管主体，又是利益主体，城市 拆迁的过程是政府、拆迁人和被拆迁人等各个利益主体的博弈过程。监管单位的主要职 责在于对拆迁纠纷当事人双方进行监督和制约，不在于从拆迁过程中获取经济利益，对 此必须予以明确。 3、被拆迁人。2001 年颁布的城市房屋拆迁管理条例第四条规定， “被拆迁人是 指被拆除房屋的所有人” 。新条例将被拆迁人仅仅界定为房屋所有人，进一步理顺 了法律关系，也充分保护了房屋所有人的合法权益。同时，新条例也对房屋使用人 的合法利益还是给予了特别的保护， 条例第十三条规定，对拆迁的租赁房屋，拆迁 人应当与被拆迁人、房屋承租人订立拆迁补偿安置协议，以保障房屋承租人基本的居住 16 权利。在拆迁过程中，被拆迁人享有获得补偿和妥善安置的基本权利，也具有在协议约 定的搬迁期限内完成搬迁的基本义务。 (四)房屋拆迁纠纷产生的制度成因 1、规范房屋拆迁的规范性文件的立法层级较低 我国目前没有房屋拆迁的专门法律， 也没有征收、 征用私有财产的专门法律。 宪法 第十条规定国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。新修订后的 物权法第四十二条规定国家为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以 征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。而矛盾的根源在于， 城市房 屋拆迁管理条例在并未对由于公共利益或开发盈利的需要进行拆迁加以区分的前提 下，即认可了対公民合法财产的拆迁行为，甚至还规定了“强制拆迁”条款，明显违反 了宪法 、 物权法中有关保护公民合法房屋所有权的精神。同时，作为关系到广大 人民群众财产权利和居住权利的拆迁制度，虽然规范拆迁的法律文件在数量为数不少， 但从质量上看，其中大部分规定都是相当原则，缺乏具体的可操作性，加之由于制定年 份久远，早已不能适应当前拆迁纠纷解决的需要。因此，当新的物权法一出台，瞬 间就成为众多公民抗拒拆迁、维护其权益的有力法律武器，立法上的不足是导致拆迁纠 纷产生的重要根源。 2、对“公共利益”缺乏明确界定，导致房屋拆迁性质混乱 宪法 、 土地管理法和物权法都有为了公共利益，国家可以对非国有财产 征收、征用的规定，上述法律条文中都涉及“公共利益”问题，但是关于什么是公共利 益，我国目前没有任何一部法律对此予以界定。这就导致现实中大量因商业开发、园区 建设等并非直接受益于广大民众或者至多只符合局部人群低层次的眼前利益需要的拆 迁打着“公共利益”的幌子大行其道。我国相关法律法规对“公共利益”规定的缺失， 容易导致人们对房屋拆迁性质理解上的分歧，进而引发拆迁纠纷。 5 3、拆迁补偿制度不尽合理 5 姜明安： 法律界定“公共利益”的涵义和范围的必要性和可能性 ，法制日报，2004 年第 2 版。 17 房屋拆迁纠纷中对拆迁补偿费用的争议应该是矛盾之首。在我国，长久以来，公民 的私权就被置于“政府决策” ， “公共利益” ， “城市建设”的宏大话语背景之下，导致补 偿的范围偏小，补偿的标准偏低，补偿程序和结果缺乏公平性。此外，由于缺乏对补偿 有效的管理和监督，拆迁人可以肆意违反拆迁补偿安置政策，不执行或错误执行国家补 偿政策和补偿标准，加之各地拆迁补偿标准不一导致的被拆迁人心里的不平衡，都可能 诱发和加剧了拆迁纠纷的发生。 4、导致拆迁纠纷产生的观念原因 拆迁纠纷各利益主体不当的思想观念是导致拆迁纠纷产生的观念原因。首先，从房 屋拆迁管理机关的角度分析，私权理念的缺位，全能政府的传统观念、 “经营城市” 6的 错误观念以及不当的财政利益观念都是导致拆迁纠纷产生的深层次原因。其次，从拆迁 人和被拆迁人的角度看，非公益拆迁的拆迁人为追求开发利益的最大化，其违反或者错 误的执行房屋拆迁补偿安置政策也就在所难免。而不少被拆迁人也因期望值过高，幻想 通过拆迁补偿一夜暴富，狮子大开口般漫天要价，在达不到目的时又采取无理取闹甚至 纠缠不休的方式，促使房屋拆迁纠纷矛盾进一步复杂化。 (五) 房屋拆迁纠纷的解决机制 从有关规范拆迁纠纷的规范性文件来看，实践中，我国房屋拆迁纠纷的解决要遵循 以下程序：首先是协商程序。在拆迁纠纷发生后，拆迁纠纷当事人在没有第三人参与的 情况下，就争议的内容进行自愿、合法的协商和谈判，谈判的结果有三种：一是当事人 之间达成和解协议并自觉履行，拆迁纠纷至此案结事了。二是当事人在达成协议后不履 行协议或者反悔，在这种情形下，法律规定当事人可以依法提起民事诉讼或申请仲裁。 三是和解失败。当事人在和解失败时，必须首先依法申请行政裁决，对裁决不服的，可 以向人民法院提起行政诉讼或向有关部门申请行政复议。在上述情形下，在和解失败、 采取民事诉讼、 仲裁或行政裁决之前当事人可以寻求民间调解机制， 调解不成或反悔时， 可以再相应的采取民事诉讼、仲裁或行政裁决的方式。与民间调解不同的是，在行政机 6 “经营城市”理念实质是运用市场经济的手段，走“以城建城” 、 “以城养城”的市场化新路子，这个概念提出的初 衷是好的，但是不少政府在操作过程中不觉偏离了科学的“经营城市”轨道，在一些城市， “经营城市”的核心竟成 了“以地生财 ， “经营城市”最终也成了单纯的“经营土地” ，导致行为和结果的异化。 18 关对房屋拆迁纠纷进行行政裁决和复议的过程中，可以对拆迁纠纷当事人进行调解，这 种调解就是行政调解。 至此，拆迁纠纷的诉讼和非诉讼解决机制以及由此相互衔接、相互协调构成的拆迁 纠纷的解决机制体系就已经十分清晰地呈现在我们面前。从内容上看，拆迁纠纷的非诉 讼解决机制包括和解、民间调解、仲裁和行政调解、行政裁决、行政复议机制；诉讼解 决机制包括民事诉讼和行政诉讼两种。从机制选择的顺序上看，非诉讼纠纷解决机制具 有法定的优先性，具体而言，在达成和解协议之前不能进行拆迁纠纷民事诉讼，在行政 机关进行行政裁决之前不能进行行政诉讼。由此可见，拆迁纠纷的非诉讼解决机制是解 决拆迁纠纷的首要程序和必经阶段， 拆迁纠纷的行政裁决机制是进行行政诉讼和行政复 议的前提和基础，对其进行论述和展开研究是具有相当的必要性的。 二、 房屋拆迁纠纷的行政裁决机制概述 从上面的分析可以看出，行政裁决作为一种行政救济机制，是房屋拆迁纠纷的法定 救济方式之一。 在我国， 一切权力属于人民， 人民代表大会制度是我国的根本政治制度， 行政机关行使相关纠纷的裁决权，需要有明确的法律授权依据。我国土地管理法对 行政机关行使拆迁纠纷的行政裁决权进行了法律上的授权规定。对于行政裁决的概念， 我国行政法学学者们对其进行了诸多的表述，其中比较有代表性的定义主要有以下几 种：一是认为行政裁决指行政机关依照某种特定程序，对特定人的权利义务作出具有法 律效力决定的活动。 二是认为行政裁决是行政主体运用其职权依法对与行政管理活动相 关的特定民事纠纷作出处理的具体行政行为。其三，认为行政裁决是指行政机关依据法 律授权并依法定程序，居中裁处平等主体之间发生的，与行政管理有关的特定的非合同 民事、经济纠纷的一种特殊的具体行政行为。 7上述定义内容虽然各不相同，但概括起来 就基本上包含了行政裁决机制的本质特征，那就是裁决的主体是行政机关，裁决的依据 是法律的授权，裁决的过程要依照一定的程序，裁决的对象是行政管理活动相关的特定 民事纠纷，裁决的结果具有法律效力，裁决行为的性质是特殊的具体行政行为。通过把 握行政裁决机制的以上特征，我们可以对行政裁决进行文字上的定义。 7 双红、彭旭辉： “试论行政裁决的司法审查” ， 湖南财经高等专科学校学报 ，2003 年第 4 期，第 70 页。 19 （一）房屋拆迁纠纷行政裁决机制的定义和立法授权依据 中华人民共和国城市房地产管理法 、 城市房屋拆迁管理条例 、 最高人民法院 关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事纠纷人民法院应否受理 问题的批复以及城市房屋拆迁行政裁决工作规程都对拆迁纠纷的行政裁决机制进 行了明确的规定，这使得通过行政裁决的方式解决拆迁纠纷具有明确的法律授权依据。 在拆迁纠纷的