（诉讼法学专业论文）行政公益诉讼制度研究.pdf

行政公益诉讼制度研究 摘要 我国行政诉讼中对于原告资格的认定标准“是法律上的直接利害关系”。 即没有直接利害关系的人无权提起行政诉讼。据此，针对行政机关损害公共利 益的行政作为与消极不作为，便会因为没有直接利害关系人，致使原告缺位， 导致无法对遭受损害的公共利益进行司法救济。我国的台湾地区和域外的许多 国家已经在行政诉讼中建立了完善的行政公益诉讼制度，允许没有直接利害关 系的公民、社会团体和有关国家机关在环境、公共开支和社会政策等公共领 域，对于行政机关作出的损害国家和社会公共利益的违法行为向法院提起诉 讼，以纠正违法行政，维护公共利益。我国目前还没有该项制度，以致于在实 践许多案件无法可依，公共利益的维护受到严峻的挑战，为此必须在理论上探 讨行政公益诉讼的基本原理，构建适合我国的行政公益诉讼制度，并将该制度运 用于我国司法实践，维护公共利益。 除了引言和结语外，全文分为五个部分： 第一部分阐述了公益诉讼和行政公益诉讼的基本理论。主要通过对公益诉 讼的含义和类型、行政公益诉讼的概念特征及与其他诉讼的区别进行分析。 第二部分对行政公益诉讼制度的理论基础进行评析，主要从权力制约理 论、程序当事人理论、诉的利益理论和可持续发展理论等四个方面进行了分 析。 第三部分介绍了英美法日等国和我国台湾地区的行政公益诉讼制度。从对 不同行政公益诉讼制度的考察进而总结得出完善我国行政诉讼制度的启示。 第四部分论述了我国建立行政公益诉讼的必要性和可行性。在分析建立行 政公益诉讼必要性的基础后，论证了我国建立行政公益诉讼的可行性。 第五部分探讨了在我国建立行政公益诉讼的具体问题。主要从受案范围、 提起主体、起诉程序、管辖、举证责任、判决等方面进行分析探讨。 关键词：公共利益行政诉讼行政公益诉讼必要性可行性 行政公益诉讼制度研究 a b s t r a c t i na c c o r d a n c ew i t ha d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r el a wo fp e o p l e sr e p u b l i co fc h i n a , t h es t a n d a r do fs t a n d i n gi s l e g a ls t a k e , w h i c hi su n f a v o r a b l ef o r t h ep e o p l ew h od o e s n o th a v et h ed i r e c ts t a k eh a sn or i g h tt om e n t i o nt h ea d m i n i s t r a t i v ep u b l i ci n t e r e s t a c c o r d i n g l 5t h ea d m i n i s t r a t i o ns p e c i f i c a l l yf o rt h ea d m i n i s t r a t i v eo r g a nd a m a g e s c o m m o nb e n e f i ta c c o m p l i s h e sa n dn o ta c c o m p l i s h i n gi n a c t i v e l y , t h ej u d i c i a r yj u s t c o m m o nb e n e f i tt h a tc a nh a v en ow a yt os u f f e rd a m a g ef a c et of a c eb e c a u s eo fn o t h a v i n gt h ed i r e c ti n t e r e s t e dp a r t y ，n o tc a u s i n gp l a i n t i f fv a c a n c yp l a c e ，n o tl e a d i n gt o i sc a r d e do u tr e l i e v e s t a i w a no fo u rc o u n t r ya r e aa n dm a n yc o u n t r yo fo u t s i d et h e b o r d e rh a v ea l r e a d yb u i l tp e r f e c ta d m i n i s t r a t i o np u b l i cg o o dl e g a la c t i o ns y s t e mi nt h e a d m i n i s t r a t i v el a w s u i t ，h a v ea l l o w e dn o tt oh a v ed i r e c ts t a k ec i t i z e n ，n o n g o v e r n m e n t a l o r g a n i z a t i o na n di nr e l a t i o nt os t a t eo r g a n si nc o m m o nf i e l d ss u c ha se n v i r o n m e n t ， p u b l i ce x p e n s ea n ds o c i e t yp o l i c y , t h ei l l e g a la c t i v i t i e st ot h a tt h ed a m a g ec o u n t r ya n d c o m m o nb e n e f i to fs o c i e t yt h a tt h ea d m i n i s t r a t i v eo r g a nm a k e si n s t i t u t e sl e g a l p r o c e e d i n g s ，t oc o r r e c tt h ea d m i n i s t r a t i o nb r e a k i n g t h el a w ，t od e f e n dc o m m o n b e n e f i tt ot h ec o u r t o u rc o u n t r yi sn o tt h es y s t e m ，s om u c ht h ec a s ei np r a c t i c e ，n ol e g a lb a s i st o s a f e g u a r dt h ep u b l i ci n t e r e s t ，s u b j e c tt os e r i o u sc h a l l e n g e ，f o rt h i sa d m i n i s t r a t i o nm u s t b ee x p l o r e di nt h e o r y , t h eb a s i cp r i n c i p l e so fp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n , t h ec h i n e s e a d m i n i s t r a t i o ns u i t a b l et ob u i l dp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ns y s t e mt h es y s t e mw i l lb e a p p l i e dt ot h ej u d i c i a lp r a c t i c eo fo u rc o u n t r y ) s a f e g u a r dt h ep u b l i ci n t e r e s t t h i sa r t i c l ei sd i v i d e di n t of i v ep a r t s ： i nt h ef i r s tp a r t ，ip r o b ei n t ot h eb a s i cp r i n c i p l eo ft h ea d m i n i s t r a t i v ep u b l i c i n t e r e s tl i t i g a t i o n ，a r g u ee m p h a t i c a l l yf o rt h et y p eo fl i t i g a t i o na n da d m i n i s t r a t i v e l i t i g a t i o n , t h ec o n c e p ta n dc h a r a c t e r i s t i co fa d m i n i s t r a t i v ep u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n ， e s p e c i a l l yf o rt h em e a n i n go f p u b l i c i n t e r e s t t h ek e yw o r di nt h es y s t e mo f a d m i n i s t r a t i v ep u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n ia l s od i s t i n g u i s ht h er e l e v a n tc o n c e p t so ft h e a d m i n i s t r a t i v ei n t e r e s tl i t i g a t i o n p a r ti ih a sc a r r i e do u ta n a l y s i so na d m i n i s t r a t i o np u b l i cg o o dl e g a la c t i o ns y s t e m r a t i o n a l ef o u ra s p e c ts u c ha st h e o r ya n ds u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n tt h e o r yc a r r y i n go u t t h eb e n e f i tc o m m e n t i n go na n da n a l y s i n g ，r e s t r i c t i n gt h e o r y ，i n t e r e s t e dp a r t yt h e o r y ， a p p e a l i n gm a i n l yf r o ma u t h o r i t y i i 行政公益诉讼制度研究 p a r ti i ih a v ei n t r o d u c e dt h ea d m i n i s t r a t i v ep u b l i cs e r v i c el a w s u i ts y s t e m so f c o u n t r i e ss u c ha su n i t e dk i n g d o m - a m e r i c a n - - f r a n c e - j a p a na n dt a i w a no fo u rc o u n t r y t h e ns u m m a r i z ea n do b t a i nt h ee n l i g h t e n m e n tw h i c hi m p r o v e st h es y s t e mo f a d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o no fo u rc o u n t r yf r o mt h ei n v e s t i g a t i o no ft h el a w s u i ts y s t e mo f d i f f e r e n ta d m i n i s t r a t i v ep u b l i cs e r v i c e p a r ti vh a sb e e nd i s c u s s e db u i l d sa d m i n i s t r a t i o np u b l i cg o o dl e g a la c t i o n n e c e s s i t ya n df e a s i b i l i t y t h eb a s i sq u e e nb u i l d i n ga d m i n i s t r a t i o np u b l i cg o o dl e g a l a c t i o nn e c e s s i t yi na n a l y s i s ，h a se x p o u n d e da n dp r o v e nt h en e c e s s i t yo fo u rc o u n t r y b u i l d i n ga d m i n i s t r a t i o np u b l i cg o o dl e g a la c t i o n p a r tvo fo u rc o u n t r ys e tu pi nt h ea d m i n i s t r a t i o no ft h es p e c i f i ci s s u e so fp u t i l i c i n t e r e s tl i t i g a t i o n f r o mt h es c o p eo ft h em a i nc a s e ，a g a i n s tt h ep r i n c i p a l ，p r o s e c u t i o n p r o c e d u r e s ，j u r i s d i c t i o n ，t h eb u r d e no f p r o o f , t h ev e r d i c ta n dc o s ta n a l y s i st oe x p l o r e k e y w o r d s ：p u b l i ci n t e r e s t ；a d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o ；a d m i n i s t r a t i v ep u b l i c i n t e r e s tl i t i g a t i o n ；f e a s i b i l i t y ；n e c e s s i t y i i i 海南大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所取 得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰 写过的作品或成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标 明。本声明的法律结果由本人承担。 论文作者虢邛喜目乳1 则 日期：彦蜘7 年易月唯 学位论文版权使用授权说明 黼：2 ) 孽函殂-一名：锈弓弓 日期：莎。c 年c ，月f 7 侣日期：加。9 年6 月日7 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程”，同意将本人的学位 论文提交“c a l l s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章程”中规定享受相 关权益。旦丞迨塞堡銮垣鲎丘：旦圭生i 旦= 生i 旦三生蕉查。 论文作者签名：7 舔日乳髑u 日期：妯铲6 月l 猸 礞刖荡万讪 ：胡0 名b 戳师期导日 行政公益诉讼制度研究 引言 2 0 0 0 年，浙江省桐乡市沈某获悉该市某建材厂存在严重的偷逃税款行为， 便署名向当地国税局举报，但过了三四个月也未见对此事查处的结果与回音，沈 某遂起诉状告国税局行政不作为。2 0 0 0 年1 1 月2 1 日，桐乡市人民法院一纸裁 定“被告桐乡市国税局是否履行税务稽查的行为，既未侵犯原告的利益，也未对 原告的权利义务产生实际的影响驳回沈某起诉。回 2 0 0 3 年2 月2 5 曰，杭州市民金奎喜向浙江省西湖区人民法院提出行政诉讼， 要求法院撤销杭州市规划局为浙江省老年大学项目所颁发的项目许可证，依法保 护社会公共利益，依法保护杭州西湖风景名胜区。金奎喜认为，按照杭州西湖 风景名胜区保护管理条例第2 4 条“任何单位都不准在西湖风景名胜区内新建、 扩建与风景名胜无关的建筑物”的规定，杭州市规划局不应该为浙江老年大学颁 发规划许可证。同月2 8 日西湖区人民法院以“起诉人不具有起诉的资格”为由 裁定不予立案。法院认为，根据行政诉讼法的规定，具有原告身份必须是他 所诉的这个具体行政行为跟他有利害关系，也就是他是具体行政行为的相对人， 或者是具体行政行为的相关人。法院认为，金奎喜与在建的浙江老年大学没有利 害关系，不具有行政诉讼的原告资格，因此不能立案。圆 2 0 0 6 年年初，湖南省常宁市荫田镇爷塘村村委会主任蒋石林到市里办事， 在市财政局发现多了两台小车，而此前，他从一位人大代表处看到了常宁市2 0 0 5 年度的市级财政预算，发现2 0 0 5 年度的预算里，财政局根本没有购车的指标。2 月2 8 日，蒋石林给常宁市财政局寄了一封关于要求常宁市财政局对违法购车 进行答复的申请，但一直没有回音。同年4 月3 日，蒋石林以一个普通纳税人 的身份，以“财政局超预算、超编制购买豪华轿车 为由，将常宁市财政局告上 法庭。4 月1 0 日，常宁市法院对此案作出了不予受理的裁定书，其理由是起诉 人蒋石林所诉事项不属于人民法院行政诉讼受案范围，不符合起诉条件，故法院 不予受理。 以上三个案例，是历年来出现在中国各地的众多涉及公共利益事件的缩影。 我国正处于社会的转型期，各种因行政机关的行政行为而损害公共利益的事件时 有发生，有些事件也被相关当事人提起诉讼，进入司法的视野。但由于我国没有 建立行政公益诉讼制度，这些案例都没有被法院受理。司法权对于行政机关损害 社会公共利益的行为无法审查，这就必然导致对于行政权的放纵，最终侵害公共 o “公共利益受损，公民能告n 马? ”，载浙江青年报，2 0 0 1 年2 月1 8 曰第】版。 o 魏华兵：“西湖风景区建无关项目市民打公益官司告规划局”，载青年时报，2 0 0 3 年3 月2 8 日第5 版。 。唐宋：“公益诉讼何时不再尴尬”，载人民日报，2 0 0 6 年4 月1 4 日第5 版。 行政公益诉讼制度研究 利益，这成了实践中行政诉讼领域的一个盲区，因此，对行政公益诉讼进行探讨 具有重要的理论和现实意义。 一、行政公益诉讼的一般理论 ( 一) 公益诉讼的由来和含义 要研究公益诉讼，首先我们必须探讨什么是公共利益。至今为止，学界对于 何为公共利益没有一个统一的定义，英美法系和大陆法系国家中对公共利益的 理解也不同。英美法系中，公共利益也称之为公共政策，在大陆法系国家，与 “公共政策”相关的概念是公共秩序，也称公序良俗。尽管学界对于公共利益无 法作出一个统一的令人不可质疑的定义，但一般认为，公共利益应包括社会公共 利益和国家利益两个方面。社会公共利益是指社会全部或部分成员所享有的利 益，如环境权。国家利益，有两个层次的意义：一是国际政治范围中的国家利益， 二是指国内政治意义上的国家利益，公共利益中运用的是其第二层意义上的国家 利益，如负有国有资产管理职责的行政机关对于国有资产流失视而不见，没有尽 责去追究、管理，其侵害的就是国家的财产权，也就是国家的利益，这种利益是 受国有资产保护法保护的。 公益诉讼最早起源于古罗马时期。古罗马的法学家乌尔比安根据法律所调整 的对象不同提出了将法分为私法和公法。与此相对应的的诉讼模式也为分为私益 诉讼和公益诉讼。罗马程式诉讼理论认为：“私益诉讼乃保护个人所有权益的诉 讼，仅特定人才可提起；公益诉讼乃保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规 定外，凡市民均可提起。 罗马法中的公益诉讼是针对有关危害社会公共利益的 行为提起的诉讼。公益诉讼最本质的要求和内涵是以保护公益为目的，而提起诉 讼的主体模式包括相关机关、组织和个人。进入2 0 世纪以来，随着科技的迅猛 发展，人们生活日益社会化，各种公害问题也凸显出来，为了维护国家利益、社 会公共利益，公益诉讼在司法实践和法学界被不断提起并完善。 我国的诉讼法领域对于公共利益的保护和救济未做专门的规定，法学界也是 近年来才开始重视对于公益诉讼制度的研究。因此公益诉讼还缺乏权威、统一的 界定。有学者认为，公益诉讼是指，“任何组织和个人根据法律授权，就违法侵 犯国家利益、社会公益的行为提起诉讼，由法院依法处理违法之活动。 罾还有学 者认为，公益诉讼有狭义和广义之分。广义的公益诉讼包括所有为维护公共利益 的诉讼，既有国家机关代表国家以国家的名义提起的诉讼，也有私法人、非法人 。周楠：罗马法原理，商务印书馆1 9 9 6 年版，第8 8 7 页。 o 颜运秋：公益诉讼法律制度研究，法律出版社2 0 0 8 年版，第3 8 页。 2 行政公益诉讼制度研究 团体、个人代表国家以自己的名义提起的诉讼。而狭义的公益诉讼是指国家机关 代表国家以国家的名义提起的诉讼。 笔者认为应从广义上来界定公益诉讼，这样界定更为科学合理，更有利于对 该制度进行深入全面的研究，更有利于从理论上系统地研究和完善该制度。在民 主法治宪政国家，为维护公共利益，既可以由国家授权的机关代表国家提起诉讼， 也可以由相关组织和个人等社会公众提起公益诉讼，狭义的公益诉讼只应属于公 益诉讼的一种类型。笔者认为，所谓公益诉讼，是指有关机关、组织和个人根据 法律的授权，对违反法律，侵犯国家利益和社会公共利益的行为，向法院提起诉 讼，由法院追究违法者法律责任的活动。 相对于以保护私人利益的私益诉讼，公益诉讼具有明显的区别于私益诉讼的 特征，主要表现在如下几下方面： ( 1 ) 公益诉讼的目的在于保护公共利益。私益诉讼保护的是公民个人、法 人或其他组织的私益，不能对侵犯公益的行为进行审查处置。公益诉讼着重以保 护公共利益为其本质特征，凡是侵犯公益的违法行为均在可诉的范围内，它追求 的是社会的公平、公正和良好社会秩序的形成。 ( 2 ) 公益诉讼提起者的广泛性。私益诉讼只能由权利直接遭受不法行为侵 害者提起，权利主体享有选择诉讼或者放弃诉讼的权利，他人在没有权利主体授 权下不得代为诉讼。而在公益诉讼中，违法行为侵犯的是公共利益，对于一般个 人没有直接的利害关系影响，公益诉讼的起诉主体不局限于合法权利直接受到不 法侵害者，而是允许相关机关、组织和个人以公共利益受到侵害为由向法院提起 诉讼。 ( 3 ) 公益诉讼具有事前预防功能。一般来说，私益诉讼总是在发生损害事 实后运用司法程序对损害进行救济。鉴于公共利益对国家和社会的影响巨大，一 个损害公共利益的行为如果没有采取事先的阻却措施，造成的危害结果将无法估 量。公益诉讼就是立法者运用智慧，在损害公共利益的行为即将发生之前，允许 相关机关、组织和个人可以提起诉讼，由司法来审查行为的合法性，以避免损害 公共利益事件的发生。 ( 4 ) 公益诉讼判决未必对诉讼的提起者发生直接效力，判决的影响具有广 泛性。私益诉讼的判决效力主要发生在争议的双方当事人之间，判决只对诉讼当 事人之间发生影响，可见判决的影响是有局限性的。但是在公益诉讼中，争议的 利益通常具有公共性和集合性，判决的效力往往不对提起诉讼的主体发生直接影 响，判决的结果往往是惠及到所有未参与诉讼的其他人。 。羊震、陈洪转：“关于建立我国公益诉讼制度的思考”，载 中国诉讼法理论与实践，2 0 0 4 年卷。 行政公益诉讼制度研究 根据公益诉讼的启动主体、提起诉讼的时间及纠纷的性质、适用法律的区别 可以对公益诉讼的类型作如下的区分： ( 1 ) 根据启动主体的不同，可以将公益诉讼分为由公民个人提起的诉讼、 相关组织提起的诉讼和特定国家机关提起的诉讼三种类型。公民个人提起的诉讼 主要是任何公民可以对损害国家、社会公共利益的行为向法院提起诉讼的活动； 相关组织提起的公益诉讼主要包括社会团体( 如环境保护公益组织) 代表社会公 众对损害公益的行为向法院提起诉讼；特定国家机关提起的诉讼主要是指由法律 授权的机关如检察机关作为国家和社会的代表向法院提起诉讼。 ( 2 ) 根据提起诉讼的时间，可以将公益诉讼分为事先预防诉讼和事后惩罚 诉讼两种类型。事先预防诉讼主要是指除了对已经发生的侵害公共利益的违法行 为可以提起诉讼，还可以对即将发生的可能损害公益的违法行为提起诉讼。而所 谓的事后惩罚诉讼主要是指只有当损害公共利益的行为已经发生时，才能提起诉 讼。 ( 3 ) 结合所解决的纠纷的不同性质及适用法律的不同，可以将公益诉讼分 为刑事公益诉讼、民事公益诉讼和行政公益诉讼三种类型。我国目前唯一的公益 诉讼就是在刑事诉讼中由检察机关代表国家提起的诉讼。可见刑事公益诉讼是指 由检察机关提起的刑事公诉活动。民事公益诉讼主要是指特定国家机关、组织和 个人根据法律规定，对于侵犯社会公共利益的民事违法行为，向法院提起诉讼， 由法院追究违法行为并以此来捍卫公共利益的活动。至于针对侵犯公共利益的行 政违法行为提起的行政公益诉讼将是下文分析的重点。 ( 二) 行政公益诉讼的概念和特征 1 、行政公益诉讼的概念 行政公益诉讼是公益诉讼的一个分支，是在行政法领域的公益诉讼。对于行 政公益诉讼的内涵，学界有着不同的说法。其中有学者认为，行政公益诉讼是“指 公民为维护公益，就与自己权利及法律上利益无直接利害关系的事项，对行政机 关及其工作人员的违法作为或不作为所提起的诉讼。 还有观点认为，行政公益 诉讼是指当行政主体的违法行为或不行为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时， 法律允许无直接利害关系人为维护公共利益而向法院提起行政诉讼的制度。回 以上两种观点在诉讼标的上都是针对行政主体的违法行政行为，同时对传统 的行政诉讼当事人资格方面进行了突破，把无直接利害关系人纳入原告范围。不 同的是，前者认为，针对行政机关的违法行政行为，由无直接利害关系的公民提 起诉讼，这一观点仅仅把原告理解为公民，显得过于局限性；后一种观点，重视 。马怀德主编：行政诉讼原理，法律出版社2 0 0 3 年版，第1 5 1 页。 。蔡虹、梁远：“行政公益诉讼研究”，载诉讼法理论与实践( 下) 2 0 0 1 年版，第4 8 3 页。 4 行政公益诉讼制度研究 了行政公益诉讼在预防上的功能，在原告方面不限于公民，而是允许更大范围内 的无直接利害关系人提起诉讼，该种观点较为科学，但它没有表述具体哪些人可 作为原告。笔者认为，从前文对于公益诉讼类型的分析来看，公益诉讼按照起诉 主体的不同可以分为公民个人提起的诉讼、相关组织提起的诉讼和特定国家机关 提起的诉讼，而行政公益诉讼是依据解决的纠纷的不同性质及适用法律的不同而 从公益诉讼中划分出来的，据此，笔者认为行政公益诉讼的原告资格也应该从广 义来认定，也分为公民、相关组织和特定国家机关，而不应该局限于公民。 因此，笔者认为，行政公益诉讼，是指依据法律授权的公民、特定国家机关 和相关组织( 包括法人) ，针对行政主体侵害公共利益或者可能造成侵害公共利 益的违法行为( 包括作为和不作为) 向法院提起诉讼的活动。 2 、行政公益诉讼的特征 行政公益诉讼属于公共诉讼的一种类型，它与公益诉讼有着共同的特征，即 诉讼目的的公益性，诉讼主体的广泛性、诉讼具有事先的预防功能及诉讼结果影 响的广泛性。行政公益诉讼除了具备公益诉讼的共同特征外，还具有自己的特性： ( 1 ) 行政公益诉讼的原告是与被诉行政行为无直接利害关系的人。行政公 益诉讼的原告，不同于一般行政诉讼中对于原告的要求，原告一般是与被诉的具 体行政行为没有直接利害关系的组织和个人。只要行政机关的违法行为侵害了国 家或社会公共利益，或者造成这种侵害的可能性，法律就授权有关组织和个人提 起诉讼。 ( 2 ) 行政公益诉讼针对是的行政主体的行政行为。诉讼的对象是侵害国家、 社会公共利益的违法行政行为，无论是行政主体以积极作为方式表现出来的行政 行为，还是以消极不作为方式懈怠行使职权致使公共利益受损，均可对之提起行 政公益诉讼。 ( 3 ) 行政公益诉讼的被告是享有行政权的行政主体。行政主体在行使职权 过程中，权力可能被任意的滥用，只有辅之以有效的监督方式才能使其受限，制 约行政权的恣意和任性。作为一种外部监督方式，将行政主体的涉及公共利益的 行政行为置于社会的监督下，能够制止不法行为的发生。 ( 4 ) 行政公益诉讼预防功能更加突出，呈现经济性。该诉讼的发生不以发 生实质损害结果为条件，只要根据合理的判断行政行为可能导致公共利益的损害 就可提起诉讼。从经济效果上看，该制度充分发挥了预防功能，将损害公共利益 的因素扼杀于萌芽状态，实现了利益最大化；从社会效果上看，以较小的司法投 入保护了更大范围的利益，节省了社会资源，实现资源的优化配置。 ( 三) 行政公益诉讼与其他诉讼的区别 1 、行政公益诉讼与民事公益诉讼的区别 行政公益诉讼制度研究 行政公益诉讼与民事公益诉讼二者在解决公共利益保护上存在着交叉和重 叠，比如在诉请行政机关履行其职责以保护公共利益的诉讼中，因行政机关的不 作为给公共利益造成损害时，相关起诉人可以提起行政公益诉讼，要求行政机关 履行职责。同时因为该不作为可能导致对公共利益的民事损害，此时亦可提起民 事公益诉讼，要求民事赔偿。尽管如此，二者之间还是存在着明显的差异，表现 如下： ( 1 ) 诉讼性质的不同。行政公益诉讼的被诉对象是国家行政机关，诉讼的 标的是行政行为。诉讼的运作是通过审查行政行为进行的，在诉讼中法院有权对 行政行为进行审查判断，并可以撤销违法行政行为或责令行政机关履行法定义 务，因此行政公益诉讼除可以为公共利益的保护提供有效的司法救济途径外，还 具有纠正不法行政行为或不作为，保证行政机关适用法律正确性的功能和作用， 行政公益诉讼带有很强的监督性。而在民事公益诉讼过程中，不存在一种国家权 力( 司法权) 对另一种国家权力的监督问题。民事公益诉讼体现的是在公众的参 与下通过诉讼方式保护公共利益问题，就诉讼本身而言基本属于救济性，而不涉 及监督问题。 ( 2 ) 追究的违法行为不同。行政公益诉讼是通过追究违法的行政行为来保 护公共利益的，行使行政职权的行政机关是被诉的对象；而民事公益诉讼所追究 的是民事主体的民事违法行为，此种行为不是行使行政职权或者其他国家职权的 结果，这也是两种诉讼本质的区别。 ( 3 ) 救济方式不同。行政公益诉讼过程中法院般是采取否定行政行为效 力、撤销行政行为或责令行政机关履行法定义务等方式，实现对公共利益的保护。 法院无权直接代替行政机关作出一个具体行政行为，具体对于公共利益的保护还 有赖于行政机关合法行政行为，因此救济具有间接性。而在民事公益诉讼中，法 院可以通过停止违法行为，尤其是确定赔偿方式，直接使公共利益得以保护。 2 、行政公益诉讼与由检察机关提起的刑事诉讼的区别 我国的刑事诉讼法规定的诉讼模式主要分为由公民提起的对侵犯其人身、财 产和其他权利的犯罪行为自诉案件和由检察机关代表国家提起的公诉。后者与行 政公益诉讼的目的都是保护国家和社会的利益免受不法之侵害，但二者在起诉主 体、诉讼标的和适用法律上存在着明显的区别。 ( 1 ) 起诉主体不同。刑事诉讼活动中的提起主体是由我宪法确立的，由检 察机关代表国家提起刑事诉讼；而行政公益诉讼的提起主体除由公民、法人和其 他组织外，也包括代表着国家的特定机关。 6 行政公益诉讼制度研究 ( 2 ) 诉讼标的不同。刑事诉讼活动中检察机关所诉的是违反刑事法律规范 的，应受刑法惩罚的破坏国家、社会秩序的犯罪行为：行政公益诉讼的诉讼标的 是行政机关违法的损及社会公共利益的作为和不作为。 ( 3 ) 适用法律不同。检察机关在提起刑事诉讼过程中适用的是刑事诉讼法 的相关规定；行政公益诉讼所适用的主要是行政诉讼的相关程序，出于保护公益 的目的，行政公益诉讼与一般的保护私益行政诉讼在具体程序设计上也会有所不 同。 3 、行政公益诉讼与一般行政诉讼的区别 我国行政诉讼法中规定的：公民、法人或者其他组织在认为行政机关及 其工作人员的行政行为侵犯自己合法权益时，依法向法院请求司法保护，并由法 院对行政行为进行审查和裁判的诉讼活动，笔者称此类诉讼为一般行政诉讼，此 类诉讼与行政公益诉讼都是由法院对于行政行为进行审查，但在起诉主体、受案 范围和救济对象上存在着区别。具体体现如下： ( 1 ) 起诉主体不同。一般行政诉讼的原告是直接利害关系人，具体指人身、 财产权利受具体行政行为侵害的公民、法人和其他组织；而行政公益诉讼的原告 则与被诉行政行为无直接利害关系，除公民、法人和其他组织外，还包括特定国 家机关。 ( 2 ) 受案范围不同。一般行政诉讼针对的是侵犯特定人的人身、财产权利 的行政行为所提起的诉讼；而行政公益诉讼是对侵犯不特定人的涉及社会公益利 益的行政作为与不作为所提起的诉讼。 ( 3 ) 救济对象不同。一般行政诉讼保护的是特定人的人身、财产权利；而 行政公益诉讼所救济的是国家和社会公益利益，没有直接的相关权利受益者。 行政公益诉讼的理论基础 任何一项制度必须建立在坚实的理论基础之上，行政公益诉讼作为行政诉讼 的一项重要制度，必须要有其立足的充分依据，否则无法令人信服。笔者认为权 力制约理论、程序当事人理论、诉的利益的发展和可持续发展理论为行政公益诉 讼奠定了牢固的理论基础。 ( 一) 权力制约理论 权力具有天生的自我膨胀的属性，所以需要合理的机制来制约权力的这种自 我扩张的本质，防止权力被滥用。虽然法律中规定了不能违背公共利益，但在实 践中现有的法律赋予了行政机关更多的自由裁量权，行政机关在行使权力过程 7 行政公益诉讼制度研究 中，往往打着为了公共利益的旗号，这样就更容易对公共利益造成损害。建立行 政公益诉讼制度就是有效地运用司法权和公民私权利对行政权进行制约的体现。 1 、司法权对行政权的制约 建设宪政国家的首要任务就是对于权力资源进行合理的配置。宪政发展史表 明，权力合法性来源于宪法认可，通过宪法将国家权力在国家机关之间进行合理 配置既是宪政的首要任务，又是一项基本价值。从权力配置角度看，最重要的监 督就是以权力制约权力。配置国家权力的两种基本形式是三权分立制和议行合一 制。这两种权力配置方式均是防止权力滥用，保证各种权力在宪法规制下有效行 使，实现民主。三权分立主张立法权、司法权、行政权三权既相互独立，又相互 制衡，我国实行议行合一的人民代表大会制度。 人民代表大会作为最高代议机关，具有最高的立法权。各种国家机关分别在 人民代表大会之下行使不同的国家权力：行政机关行使行政权；法院和检察院行 使司法权，即正确适用国家法律，运用法律对行政权的实施进行监督和控制，防 止行政权滥用。对于行政权不断地扩张，必须采取有效的制约机制，而司法权能 够对其起着有效地监督、制约作用。行政诉讼实质上就是通过对行政权的审查来 实现对行政权的制约。随着行政权干预国家经济生活和社会生活程度的不断扩 展，英、美、法、日等许多国家借助于司法审查制度对行政权的合法运行进行全 面监督，这表现在许多国家拓宽了行政诉讼的原告资格和受案范围。建立行政公 益诉讼制度，司法权对行政权的监督制约将更为直接、深入。我国的司法机关包 括法院和检察院，司法权也由法院和检察院来行使，当社会公共利益遭受行政机 关的侵害之时，向法院提起诉讼后，法院最终使社会公共利益得到保护，这就是 法院运用司法权制约行政机关的行政权的体现。在构建行政公益诉讼时，赋予检 察机关提起诉讼的资格，也是实现司法权对行政权的制约，建立行政公益诉讼制 度的理论基础之一就是实现司法权对行政权的制约。 2 、私权对行政权的制约 近代民主政治理论强调国家权力的分立及相互制约。按照权力制约理论，公 权的行使如有违法，应由另一种公权来纠正它，以公权制衡公权，以保证权力在 法律的范围内运行。按照这样的设计模式，国家将一项权力授予某一机关行使 后，同时设立并授权另外一个机关对其制约，保证其权力的运行符合法律的规 定。难而监督机关本身也有着扩张权力的本性，为了保证其合法进行监督又必须 设立第三个机关来制约。这样公权力系统必然呈现无限扩张的趋势，最终导致公 权力本身形成一个封闭的、任性的庞大系统，其运行的合法性及效率性必然遭受 委托人的质疑。除了用公权力来制约公权力之外，如果公民没有权力对损害公益 的行为提起诉讼，这会造成公共利益得不到救济的不合理现象。如何解决上述问 行政公益诉讼制度研究 题，为此又得从权利和国家权力产生的关系上寻找答案。主权在民的宪法原则确 认了公民权利是第一位的，国家权力具有从属性，国家权力是基于全体公民的委 托才产生了的，是为公民权利服务的。作为国家权力之一的行政权本身就是在维 护全体公民的利益而设立的，该权力的行使原则上不受司法审查。如果行政权的 行使违法损害公益时，作为委托人的公民则有权要求用司法权力来审查行政权的 合法性。这种将保护公益的司法大门向公民敞开，就可动员公民运用司法武器来 保护社会公益，这样就打破了关于权利和权力及不同权力之间的划分结构与作用 机制。 我国宪法赋予了公民对违法行政行为的申诉、控告和检举的权利，宪法第 4 1 条规定：中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批 评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关 国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告 陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。 任何人不得压制和打击报复。建立行政公益诉讼制度，让公民有权对损害公益的 行政行为提起诉讼，这正是公民权利制约行政权力的最好体现。由公民提起的行 政公益诉讼最终由法院来进行司法审查，实质上就是用公民的私权制约了行政 权，保护了各种公益。行政公益诉讼制度的建立为公民与政府进行对话和沟通提 供了一个新的平台。当政府的行为损害公共利益，或者政府的行为不能增进公共 利益时，公民将它诉之法院，政府的行为面临司法的审查，民众的利益诉求也顺 利进入了政府决策的视野。行政公益诉讼制度迎合了当前社会广大人民群众对权 力制约、实现法治的迫切希望，为人民积极主动地参加国家社会事务管理提供了 一种可靠的途径。 ( 二) 程序当事人理论 诉讼理论的核心问题之一是当事人理论，行政诉讼也不例外。在行政诉讼中， 我国一般赋予当事人的概念以实体的含义，即当事人首先必须与案件有利害关 系；其次必须以自己的名义进行诉讼；再者必须受法院裁判的拘束。上述的概念 将当事人等同于实体当事人，如此设计存在着重大缺陷：其一，实体当事人概念 存在着逻辑矛盾。它隐含着法院必须在原告起诉时就确认起诉方和被诉方是否为 实体法律关系真正的权利人和义务人，导致对案件实体审查前移。事实上，未经 举证质证等诉讼程序就无法查明当事人是否就是真正的利害关系人。如在起诉时 就能查明这种实质上的利害关系，后续的诉讼程序则将无任何意义。其二，实体 当事人概念背离了接近司法、接近正义的世界潮流。实体当事人强调起诉人必须 是实体权利的享有者，这样会导致许多纠纷无法进行司法救济，公民状告无门， 9 行政公益诉讼制度研究 不利于及时化解社会纠纷，不利于社会稳定。显然这样传统的实质当事人理论已 不能适应社会的发展需求，必须以程序当事人理论来代替。 程序当事人是指以自己的名义起诉和应诉的人，它并不以法律权利或法律关 系的主体为限。在实务中表现为：以自己的名义起诉和应诉，进行诉讼活动；向 法院请求确定法律权利或权益的一方及相对方，即当事人必须接受法院的审判， 受法院审判行为的拘束，并且纠纷的主体为当事人双方；在诉状内明确表示出当 事人是基于诉状、法院诉讼文书的记载，接受人民法院为解决具体争议而行使审 判权的诉讼主体。由此，判断某人是否属于诉讼当事人只看实际参与诉讼的当 事人，而不从实体上考察与诉讼标的的关系。在现代诉讼一方面确实了不依赖实 体法独立存在的程序当事人概念，另一方面确立正当当事人概念，通过肯定起诉、 应诉的人是正当当事人，去除了不正当当事人，解决了承认程序当事人可能引起 诉讼程序事实与实体法事实分离的事实。程序当事人的概念对于建立行政公益诉 讼制度具有重要的意义。程序当事人并不一定是诉讼标的的权利义务主体，其他 非直接利害关系人也可以成为当事人，公民除可以基于自身的利益起诉外，还可 以他人的利益或社会公共利益向法院起诉，这就为行政公益诉讼从当事人理论上 提供了依据和可能。 建立行政公益诉讼制度，程序当事人还要能够顺利转化为正当当事人，诉讼 信托理论为该问题的解决提供了可能。诉讼信托是指第三人享有以自己名义就他 人权利实施诉讼之权能，即通过信托使原本没有诉权的人能够起诉和被诉。对于 诉讼信托因授权方式的不同，可以分为任意的诉讼信托和法定的诉讼信托。任意 的诉讼信托是指受托人依据法律关系主体的直接意思表示，以双方合意方式取得 诉权。公益诉讼的性质决定了这种方式不可行。法定的诉讼信托是指受托人依据 法律的规定取得诉权。法定的诉讼信托又可分为两种：一是就某法律关系享有一 定权益的第三人代替法律关系主体行使诉权，建立行政公益诉讼制度，公民提起 的行政公益诉讼就是属于这种形式。按照主权在民理论，公民享有管理国家事务 和社会事务的权利，除了通过代议制的间接方式来管理国家和社会外，还应当允 许公民直接管理的权利。二是具有某种职务资格的第三人，由于公益的必要，在 诉讼中以当事人的名义或自己的名义参加诉讼。检察官及公益组织和团体是基于 这种形式将在行政公益诉讼中取得正当当事人资格的。 ( 三) 诉的利益理论 基于司法权的有效性、诉讼资源的有限性等原因，社会中出现的纠纷并不是 都能通过诉讼程序加以解决，进行司法程序的纠纷是经过一定程度筛选的，在这 个筛选过程中，诉的利益成为极其重要的考量标准。“诉的利益乃为原告谋求判 。谭兵主编：民事诉讼法，法律i 【 版社1 9 9 7 年版，第1 7 0 页。 1 0 行政公益诉讼制度研究 决时的利益，即诉讼追行利益。这种诉讼追行利益与成为诉讼对象的权利或者作 为法律内容的实体性利益以及原告的胜诉利益是有区别的，它是原告所主张的利 益面临危险和不安时，为了去除这些危险和不安而诉诸于法的手段即诉讼，从而 谋求判决的利益及必要，这种利益由于原告主张的实体利益现实地陷入危险和不 安时才得以产生。”可见，诉的利益指当事人运用诉讼程序进行救济的必要性。 诉讼两造与法院都必须对诉的利益进行衡量，对于原告来说，只要认为存在解决 纠纷的必要性和实效性时，就可以提起诉讼；