（环境与资源保护法学专业论文）突发环境事件中的公民权利保护.pdf

【 中南林业科技大学 学位论文原创性声明 删肌j j j f y1913i z l r 1 6 i i i i l | h 3 p hi i l 7 i 1 1 | 1 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下 独立进行研究所取得的研究成果。除了文中特别加以标注 引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发 表或撰写的成果作品，也不包含为获得中南林业科技大学 或其他教育机构的学位或证书所使用过的材料。对本文的 研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式 表明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。 作者签名：捧葱莆 2 o 年岁月方j 日 中南林业科技大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位 论文的规定，同意学校保留并向国家有关部门或机构送 交论文的复印件或电子版，允许论文被查阅或借阅。本 人授权中南林业科技大学可以将本学位论文的全部或 部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩 印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于： 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密口。 ( 请您在以上相应方框打“ ) 作者签名：杯惹静导师签名：( 刁( 忾形彳 2 - o 年，月je l 纱1 1 年易月日 摘要 在全球经济快速发展的同时，环境不断恶化，现已经进入突发环境事件频发 阶段，因此各国政府加强突发环境事件的治理。由于突发环境事件的特殊性，政 府在应对突发环境事件的过程中享有一定的行政应急权，这种权力具有两面性， 一方面能够及时应对突发环境事件，但是另一方面也可能侵犯公民的权利，从而 突发环境事件中公民权利保护引起各国的关注，我国也不例外。 突发环境事件的发生引发一种非正常状态，即行政应急状态。在行政应急状 态下，公民权利的保护涉及到的主要是行政机关在应对突发环境事件中对行政应 急权的规范与公民权利保护的问题。一方面，由于行政应急权的集中性、扩张性 等自身的特点，再加上突发环境事件应对的复杂性与紧迫性，造成了行政应急状 态中应急权力的模糊性与监督机制的不健全，如果不对其进行规范与限制，就很 容易出现行政应急权侵害公民权利的情况。另一方面，突发环境事件中，公民权 利遭到行政机关的侵害需要对其进行及时的救济，而行政复议、行政诉讼、行政 赔偿、行政补偿能否在行政应急状态下正常运行在理论与实践中还存有一定的争 议，如果不能通过有效的途径来维护公民的权利，想最大化地保护公民权利就很 难实现。 纵观国外一些国家，如美国、日本，应急法制起步较早，也更多地体现出了 公民权利的保护，其原因就是应急法制、体制、机制相对比较完善，为公民权利 的保护提供了保障。而我国的突发环境事件中的公民权利保护的立法比较分散， 还未形成完善的法律体系，虽然突发事件应对法中更多地体现了公民权利的 保护，但还是难以克服在突发环境事件中行政应急权的限制与公民救济制度方面 的缺陷。 要想更好地保护突发环境事件中的公民权利，在行政应急权的限制方面，就 要使行政应急权获得明确且充分的授权，并确立其底线，再以权力的审查与监督 机制为保障。在公民权利的保护方面，首先要明确基本的人权原则，其次，要通 过行政复议、行政诉讼、行政赔偿与行政补偿制度的完善来完善公民权利的救济 制度，使其在突发环境事件中也能正常运作。而突发环境事件中行政应急权的限 制与公民权利的保护只有统一于突发环境事件应急法制，才能最大限度地保护公 民权利，所以，还要通过完善突发环境事件的法律体系与应急机制使突发环境事 件应急法制得以完善，才能最大化地保护公民的权利。 关键词：突发环境事件；公民权利保护；行政应急状态；行政应急权 a b s t r a c t w i t ht h er a p i dd e v e l o p m e n to fg l o b a le c o n o m y , t h ee n v i r o n m e n ti sd e t e r i o r a t i n g ， t h ep e r i o do ff r e q u e n te n v i r o n m e n t a le m e r g e n c i e sh a db e e nc o m i n g ，s og o v e r n m e n t s t r o v et os t r e n g t h e ng o v e r n a n c eo fe n v i r o n m e n t a le m e r g e n c i e s a st h es e p e c i f i c i t yo f e n v l r o n m e n t a le m e r g e n c l e s ，t h eg o v e r n m e n ti no r d e rt o r e s p o n dt oe n v i r o n m e n t a l e m e r g e n c l e sh a v et ob eg i f t e dw i t ht h ea d m i n i s t r a t i v ee m e r g e n c yp o w e r , t h i sp o w e r h a st w os i d e s ，o no n eh a n d ，t h ea d 】n l n i s t r a t i v e e m e r g e n c yp o w e rc a nh e l pt h e g o v e r n m e n tt or e s p o n dt h ee n v i r o n m e n t a le m e r g e n c i e si nat i m e l ym a n n e r , b u to nt h e o t h e rh a n d ，i tm a ya l s od a m a g et h ec i v i l e n v i r o n m e n t a le m e r g e n c i e sh a v ec a u s e d c h i n a r i g h t s ot h ep r o t e c t i o no fc i v i lr i g h t si nt h e g e n e r a lc o n c e r nb ya l lc o u n t r i e si n c l u d i n g lh ee n v t r o n m e n t a le m e r g e n c l e se v e n t sw i l l t r i g g e ran o n - n o r m a ls t a t e t h e a d m i n i s t r a t i v ee m e r g e n c ys t a t e i nt h es t a t eo fa d m i n i s t r a t i v e e m e r g e n c y ，i no r d e r r e s p o n d t ot h ee n v i r o n m e n t a l e m e r g e n c i e se f f e c t i v e l y ，t h ep r o b l e ma b o u tt h e p r o t e c t i o no fc i v i ir i g h t si sm a i n l yr e l a t e dt w oa s p e c t s o n ei st os t a n d a r dt h ee x e c u t i o n o tt h ea d m i n i s t r a t i v ee m e r g e n c yp o w e r ；t h eo t h e ri st op r o t e c tt h ec i v i lr i g h t s o nt h e o n eh a n d ，w i t ht h eo w nc h a r a c t e r i s t i c so f c o n c e n t r a t i o n ，e x p a n s i o no ft h e a d 】n l n i s t r a t i v ee m e r g e n c yp o w e r a d d i n gt ot h ec o m p l e x i t ya n du r g e n c yo fc o u p l l i n g w l t ht h ee n v i r o n m e n t a le m e r g e n c l e s ，r e s u l tt h ee m e r g e n c yp o w e r s a m b i g u i t yi nt h e s t a t eo fa d m i n i s t r a t i v ee m e r g e n c y ，a n dr e s u l tt h e s u p e r v i s i o nm e c h a n i s mi sn o t c o m p l e t e i ft h ee m e r g e n c yp o w e r sc a nn o tb er e s t r i c t e d ，t h es i t u a t i o no ft h e a d m i n i s t r a t i v ee m e r g e n c yp o w e r sd a m a g et h ec i v i l r i 【g h t sw i l lo c c u r o nt h eo t h e r h a n d ，i nt h ee n v i r o n m e n t a le m e r g e n c i e s ，t h ec i v i lf i g h t sh a v eb e e nv i o l a t e dn e e d st o b et i m e l yr e l i e b u tt h ea d m i n i s t r a t i v er e v i e w ，a d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n ，a d m i n i s t r a t i v e c o m p e n s a t i o n , e x e c u t i v ec o m p e n s a t i o nw h e t h e rt on o r m a lo p e r a t i o ni nt h es t a t eo f e m e r g e n c ymt h et h e o r ya n dp r a c t i c eh a v eb e e nn oc o n s e n s u s ，t h e r ea r ea l s os o m e d i s p u t e s ，i ft h e r ei sn oe f f e c t i v ew a y st os a f e g u a r dt h er i g h t so fc i t i z e n s t h et a r g e tt o m a x i m i z et h ep r o t e c t i o no fc i v i lr i g h t sw i l lb ed i f f i c u l tt oa c h i e v e t h r o u g h o u ts t u d y i n gs o m ef o r e i g nc o u n t r i e s ，s u c ha st h eu n i t e ds t a t e s ，j a p a n ， t h ee m e r 星；e n c yl a ws t a r t e de a r l i e r , a n dr e f l e c t sm o r ea b o u tt h ep r o t e c t i o no fc i v i l r i g h t s 1h er e a s o nl s t h a tt h e e m e r g e n c yl a w , s y s t e m ，m e c h a n i s ma r er e l a t i v e l y p e r f e c t ，t h e s e a r e b e n e f i tt ot h e p r o t e c tt h ec i v i lr i g h t s h o w e v e r , c h i n a s e n v i r o n m e n t a le m e r g e n c i e sa b o u tt h ep r o t e c t i o no fc i v i lr i g h t s l e g i s l a t i o na r es c a t t e r , h a v en o tf o r m e das o u n dl e g a l s y s t e m a l t h o u g ht h ee m e r g e n c yr e s p o n s el a w r e f l e c t sm o r ea b o u tt h ep r o t e c t i o no fc i v i lr i g h t s ，i ts t i l ld i 箭c u l tt oo v e r c o m e t h e c o n f l i c tb e t w e e nt h er e s t r i c t i o n so fa d m i n i s t r a t i v ee m e r g e n c y p o w e r sa n dt h er e l i e fo f t h ec i v i lr i g h t si nt h ee n v i r o n m e n te m e r g e n c y t op r o t e c tt h ec i v i lf i g h t so ft h ee n v i r o n m e n t a le m e r g e n c i e sb e t t e r ，i nt h ea s p e c t s o ra d r m m s t r a t l v ee m e r g e n c i e s r e s t r i c t i o n s ，w em u s ta u t h o r i z et h ea d m i n i s t r a t i v e e m e r g e n c i e sp o w e rc l e a r l ya n da d e q u a t e l y ，a n de s t a b l i s hi t sb o t t o ml i n e t h e nr e v i e w a n ds u p e r v i s et h ep o w e r i nt h ea s p e c to ft h ep r o t e c t i o no fc i v i lf i g h t s f i r s t l y ，w e i i m u s tc l e a rt h eb a s i ch u m a nf i g h t sp r i n c i p l e s ，a n ds e c o n d l y ，t h r o u g hp e r f e c t i n gt h e a d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o n ，a d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n , a d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o n t oi m p r o v et h ec i v i lr i g h t s r e m e d ys y s t e m a n dm a k et h e ma l s oo p e r a t ei n e n v i r o n m e n t a le m e r g e n c i e sp r o p e r l y m o s to fa n o n l yu n i l y i n gt h er e s t r i c t i o n so f a d m i n i s t r a t i v ee m e r g e n c i e sp o w e ra n dt h ec i v i lr i g h tp r o t e c t i o ni nt h ee n v i r o n m e n t a l e m e r g e n c yt ot h ee n v i r o n m e n t a le m e r g e n c yl e g a ls y s t e m 。c a nw em a x i m i z et h e p r o t e c t i o no fc i v i lr i 曲t s s ow em u s ti m p r o v et h ee n v i r o n m e n t a le m e r g e n c yr e s p o n s e m e c h a n i s ma n dl e g a ls y s t e mi nt h ee n v i r o n m e n t a le m e r g e n c yt op e r f e c tt h el e g a l s y s t e mt or e a c ht h eo b j e c to fm a x i m i z i n gt h ep r o t e c t i o no fc i v i lr i g h t s k e yw o r d s ：e n v i r o n m e n t a le m e r g e n c i e s ；c i v i lr i g h t sp r o t e c t i o n ；t h e s t a t eo f a d m i n i s t r a t i v ee m e r g e n c y ；a d m i n i s t r a t i v ee m e r g e n c yp o w e r i i i 目录 摘要i a b s t r a c t i i 1 绪 仑1 1 1 研究背景1 1 2 研究目的和意义2 2 突发环境事件中公民权利保护概述5 2 1 突发环境事件的概述。5 2 1 1 突发环境事件的概念5 2 1 2 突发环境事件的特性6 2 1 3 突发环境事件所引发的非正常状态7 2 2 突发环境事件中的公民权利保护的界定与特点。9 2 2 1 突发环境事件中公民权利保护的界定9 2 2 2 突发环境事件中公民权利保护的特点1 0 2 3 突发环境事件中公民权利保护相关概念的界定1 1 2 3 1 行政应急权的概念1 1 2 3 2 行政应急权的特征。1 2 2 3 3 行政应急权行使的条件与原则1 3 2 4 突发环境事件中公民权利保护的意义1 4 3 域外有关突发环境事件立法中的公民权利保护1 7 3 1 发达国家的应急机制及公民权利保护的概况1 7 3 1 1 美国17 3 1 2 日本18 3 2 国外应急法制中公民权利保护制度的借鉴意义2 1 3 3 国际条约中有关突发环境事件中的公民权利保护2 2 4 我国突发环境事件中公民权利保护的现状及存在问题2 5 4 1 我国突发环境事件中公民权利保护立法现状2 5 4 1 1 我国突发环境事件中公民权利保护的立法概况2 5 4 1 2 我国突发环境事件立法中公民权利保护的体现2 5 4 2 我国突发环境事件中公民权利保护存在的问题2 7 4 2 1 行政应急权的限制方面2 8 4 2 2 公民权利的救济方面2 9 i v 4 2 3 突发环境事件应急法制方面3 1 5 我国突发环境事件中公民权利保护的完善3 5 5 1 行政应急权力的限制3 5 5 1 1 行政应急权力需明确且充分的授权3 5 5 1 2 确立行政应急权的底线3 5 5 1 3 行政应急权的审查与监督3 6 5 2 公民权利救济的完善3 7 5 2 1 明确基本人权的保护原则3 7 5 2 2 公民权利救济制度的完善。3 8 5 3 突发环境事件应急制度的完善4 l 5 3 1 在法律中明确规定行政应急状态制度4 1 5 3 2 完善突发环境事件应急的法律体系4 1 5 3 3 突发环境事件下应急机制的完善4 2 结j 吾4 3：【】，口 j 参考文献一4 5 附录攻读学位期间的主要学术成果4 9 致谢。5 0 v 硕士学位论文 突发环境事件中的公民权利保护 l 绪论 1 1 研究背景 公民权利的保护是现代民主宪政的一个重要课题，也是任何一个民主宪政国 家所担负的神圣使命与职责，这一基于正常法律状态下的公民权利保护早已在世 界范围内达成共识，无可置否。然非正常法律状态下的公民权利保护问题却存在 着众说纷纭的情况。于是，构建非正常状态下的公民权利保护机制来真正切实地 保护公民的权利就显得十分必要。 正常法律状态与非正常法律状态是人权保护的两种不同机制。非正常法律状 态是相对于正常法律状态而言的，分为紧急状态和一般突发事件状态【l 】。紧急状 态强调的是一种极端的、极其特殊的社会状态，强调社会危机的特别严重性。纵 观世晃各国，大多数国家都先后对紧急状态进行立法，以有效地应对各种危机、 迅速恢复国家正常秩序、保障公民的权利。我国最开始是计划制定紧急状态法的， 于是在2 0 0 4 年的宪法修正案将“戒严”改为“紧急状态”，但是由于立法资源配置的 现实需要1 2 j ，我国并没有出台紧急状态法，取而代之的是突发事件应对法，可 见，目前，我国面临着应对突发公共事件的严峻挑战【3 1 。一般突发事件状态与紧 急状态相比，其危害性相对较小，虽然有可能造成局部地区秩序的混乱，但这种 情况的持续时间较短，不会使地区或整个国家的机制陷入瘫痪之中。然而，从目 前的公民权利保护的理论研究现状与大多数国家的立法情况来看，人们比较关注 的是紧急状态下的公民权利保护，而很少有人涉及一般突发事件状态下的公民权 利保护。这就使得公民权利的保护在一般突发事件状态下存在着理论上的空白与 实践中的不合法之处。 虽然紧急状态与一般突发事件状态的紧急程度与危害程度不同，但二者同为 非正常的法律状态，因而二者在公民权利保护方面存在着共同之处，即二者的矛 盾关键都是国家紧急权力与公民紧急失权的冲突，协调紧急权力与紧急失权的平 衡，并最终维护宪政和人权，这也是非正常法律状态立法的目标。我国于2 0 0 6 年 制定了突发事件应对法，取代了原来的紧急状态法，从这一举措中我们可 以看出，目前情况下以及以后很长的一个时期内，我国出现紧急状态的可能性是 很小的，反而各种突发事件倒是我们亟待解决的问题。突发环境事件作为突发事 件的一种，在全球环境不断恶化的背景下，突发环境事件也越来越引起人们的普 遍关注。 然而，突发环境事件的发生往往会引起一种非正常的法律状态，虽然这种非 正常的法律状态还一般不会达到紧急状态的程度，但它毕竟与正常的法律状态存 硕士学位论文突发环境事件中的公民权利保护 在着一定的区别，行政机关为了保护公民的权利就会对突发环境事件进行及时地 应对，但在此过程中，由于突发环境事件的自身的一些性质使得行政机关必须采 取一些非常措施或者手段来应对危机，而这些非常措施与手段就会使得公民的合 法权利受到一定的损害，这不仅没有达到保护公民的目的，反而与这一目的背道 而驰，这未免会使人感到遗憾。于是，在突发环境事件发生后，如何及时有效地 应对危机，避免破坏进一步扩大，又要使行政机关的应急措施合法、合理，不对 公民的权利造成损害，以达到环境遭到的破坏降至最低点与公民权利保护最大化 的目的就成为了本文的亟待解决的问题。 1 2 研究目的和意义 突发环境事件是突然爆发的环境事件，因为环境遭受破坏，从而使人们的生 命财产安全受到威胁，扰乱正常的社会秩序，其影响范围具有一定程度的广泛性， 需要政府机关立即采取措施进行应对，以消除危险，保护人民的生命财产安全， 恢复正常的社会秩序。突发环境事件与其他突发性事件不同，它是以环境为媒介 对人们产生影响。这时，政府机关一方面要对破坏了的环境进行治理修复，以避 免环境作用于人们，从而人们的正常生产生活；另一方面政府机关还要对因为因 应急处置的需要而被影响到的公民权利进行保护和救济。因而，在突发环境事件 的应急处置中，行政机关应该怎样做才能有效的应对突发环境事件，避免环境遭 受的破坏与影响进一步扩大，又要保证行政机关自身的行为尽可能的不侵害公民 的合法权利，使得公民的权利既不受到突发环境事件的影响也不被行政机关的行 为所侵害，使公民的权利得到最大化的保护，实现突发环境事件中权力与权利的 平衡就成为了本文研究的目的。 之前我们说突发环境事件通常会引发一种非正常的法律状态，这种状态下就 会出现与正常状态下不一样的情况，集中表现在：政府行政机关为了集中力量更 好地应对突发环境事件，行政机关就享有与平时权力相异的行政应急权，为了公 共利益的需要公民的权利也要做相应的限制，来配合行政机关的行动。此时，行 政机关的权力加强，而公民的权利减弱，就容易造成行政机关滥用权力侵犯公民 权利的情形。基于突发环境事件对环境和国民的深刻影响，研究突发环境事件中 的公民权利保护就具有重大的理论与现实意义。一方面，突发环境事件中的公民 权利保护的完善不仅有利于正常状态下的公民权利保护制度的进一步完善，而且 突破了正常状态下的限制，为非正常法律状态下的公民权利保障开辟了道路；另 一方面，之所以要保护突发环境事件中的公民权利，就是因为突发环境事件中的 公民权利因为行政机关的行为受到了损失，公民权利受损就应该得到救济，所以， 突发环境事件中的公民权利保护还有利于公民权利救济制度的完善。此外，突发 环境事件中的公民权利保护还有利于权力与权利在非正常法律状态下的平衡。 2 硕士学位论文 突发环境事件中的公民权利保护 我国在突发环境事件的应急处置方面的法制建设相对国外还处于起步阶段， 相应的保护公民权利的机制也不是很健全，就造成了理论上的空白与实践中的缺 陷，因此，研究突发环境事件中的公民权利保护问题，不仅能够填补目前我国理 论研究中的空白，而且能够为实践中突发环境事件的应急处置注意最大化的保护 公民权利提供借鉴。 3 硕士学位论文 突发环境事件中的公民 4 硕士学位论文 突发环境事件中的公民权利保护 2 突发环境事件中公民权利保护概述 2 1 突发环境事件的概述 2 1 1 突发环境事件的概念 在国内，对于突发环境事件的概念，从学术界论文发表情况来看，学者们基 于自己的研究角度对突发环境事件下的定义有所差异。而现行的相关法律中有关 突发环境事件的规定也不尽一致，例如，国务院的国家突发环境事件应急预案 与山西省突发环境事件应急预案就略有不同，前者对突发环境事件的定义是， 指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、重大财产损失和对全国或者某一 地区的经济社会稳定、政治安定构成重大威胁和损害，有重大社会影响的涉及公 共安全的环境事件【4 】。而后者所指的突发环境事件是由于违反环境保护法律法规 的经济、社会活动与行为，以及意外因素的影响或不可抗拒的自然灾害等原因致使 环境安全受到危害的事件i 5 j 。从目前的研究情况来看，大多数学者赞同前者对突 发环境事件的定义。基于研究角度的不同，有些学者由于研究的需要对突发环境 事件的给出了自己的定义，例如，常纪文先生所指的突发环境事件是突然发生，造 成或者可能造成环境、公私财产和社会公众健康严重损害的环境污染、生态破坏、 外来物种侵袭以及转基因生物危害等事件【6 】。有学者将突发环境事件定义为：发 生突然、来势凶猛、在瞬时或短时间内大量排放污染物质，对环境造成严重污染 和破坏，给人民和国家财产造成重大损失的恶性污染事件f 7 】。有学者认为，环境 突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成威胁公众健康、安全或财产的环境 严重污染或破坏的事件【s j 。有学者将突发环境事件界定为：突然发生的、造成或可 能造成对环境的污染和破坏，并严重威胁人民生命、健康、财产和社会安定，政 府需要作出快速决策、采取应急处置措施予以应对的紧急事件【9 l 。还有学者认为， 突发环境事件是指：突然发生的因人为因素致使生态环境受到严重破坏，会严重危 害公众人身、财产安全或有危害之虞的生态破坏、环境污染事件和环境安全事件 【l o 】 o 在国外，由于立法上和各国具体国情的不同，突发环境事件的提法和概念也 不相类似。例如，在美国突发环境事件，例如油状物与化学品泄漏和辐射性物质 流出，都可能会在以下情况发生：运输意外；化学工厂或其他工厂在使用或生产 化学物品时，或是由自然或人为灾害造成的后果【l 。加拿大称之为环境紧急状况， 有不同类型的突发环境事件包括自然事件，如森林火灾，地震，洪水，飓风或冰 暴也有人类活动，如工业或运输而释放出的有害物质有关的事故，所造成的，从 而危及我们的环境并有可能对人类健康的事件l l 引。 硕士学位论文 突发环境事件中的公民权利保护 综合上述各种观点，笔者认为，国家突发环境事件应急预案中描述了突发 环境事件的危害状态，但忽略了突发环境事件的不同种类；山西省处置突发环境 事件应急预案中的突发环境事件的概念虽然考虑到了突发环境事件的不同种类， 但缺乏对突发环境事件突发性这一重要状态的描述；常纪文先生的定义中虽然突 出了突发环境事件的突发性与危害性，也区分了不同的类型，但是却混淆了种属 关系，外来物种侵袭与转基因生物危害属于危害生物多样性的环境问题，也应属于 生态破坏的范畴；而张润吴和袁岳霞的定义中忽略了自然性的环境突发事件，如 暴雨、台风、森林火灾、地震等，因为突发环境事件根据发生原因不同，可分为 自然性突发环境事件和人为性突发环境事件，而地震、暴雨、台风等这些自然灾 害就属于自然性的突发环境事件；鄂英杰的定义中，虽然指出了突发环境事件发 生后政府的应急处置，但却没有明确区分突发环境事件的不同类型。而国外对突 发环境事件的定义大多是以列举方式进行表述的，虽然比较详细地概括了各种不 同类型的突发环境事件，但不能很好的体现出突发环境事件的自身特性。于是， 笔者在综合了立法与理论中对突发环境事件定义的优缺点将突发环境事件界定 为：突然发生的造成或可能造成并严重危害公众人身、财产安全、社会安定或导 致其他社会危害的，政府需要快速作出决策、采取应急处置措施予以应对来保护 公民的生命财产安全和避免生态环境的进一步恶化，从而使社会恢复正常秩序的 生态破坏、环境污染事件和环境安全事件。这样定义突发环境事件一方面反映出 突发环境事件的自然属性，如，突发性和危害性；另一方面也表现出行政应急措 施的紧迫性，从而使突发环境事件与一般环境事件相区别，从这两方面界定其含 义更具合理性，也更切合本文的主题。 2 1 2 突发环境事件的特性 突发环境事件作为突发事件的一种，除了具有突发事件的一般属性之外还具 有其自身的特性。目前理论界对突发事件的一般属性尚无定论，对突发环境事件 的特有属性更是没有统一的认识，但突发环境事件不同于一般的环境事件，有其 自身的特殊性，这一点是毋庸质疑的。笔者在查阅资料的基础上，再根据突发环 境事件的定义，现将突发环境事件的特性概括如下： 第一，突发性和不可预知性f ”】。不论是人为因素引起的事故类的突发环境事 件还是自然灾害引发的突发环境事件，其发生机理上都是突然爆发的，是人们事 先无法预知的，国外有学者将其称为“瞬态污染”【l 4 。 第二，高危性【1 5 】。突发环境事件与一般的环境事件不同，因其爆发的突然性 和不可预知性导致了其后果出于人们的意料之外，使人们在一定的时间内会束手 无策，从而使危害后果在一般情况下要高于一般的环境事件。象2 0 0 5 年的松花江 水污染事件就是如此，不仅严重污染了松花江水域，而且还导致了哈尔滨停水4 6 硕士学位论文 突发环境事件中的公民权利保护 天，甚至引起了外交危机，造成了极大的经济损失和一定程度上的社会混乱。虽 然一般的环境事件也是具有一定的危害性的，但一般而言，突发环境事件的危害 性要比一般的环境事件的危害要严重一些，也更复杂一些。 第三，处理的艰巨性。一般的环境事件因可以事前预防，其发生一般也可以 预知，所以，在事故发生前能有效地进行预防，发生后进行合理地应对就能排除 危险，或者将危害程度降低，使受损的环境得以修复，相比之下，突发环境事件 因为其爆发的突然性和不可预知性难免会造成巨大危害，会让人们在一定的时间 内不知所措，想轻易地将危险排除，使环境快速修复是很难做到的，其处理任务 相对就更加艰巨。 第四，应急处置的必要性和应对程序的非常规化。突发环境事件突然爆发， 危害严重，仅仅依靠个人是难以排除危险的，这时就需要政府出面以维护公共利 益，因此，政府的应急处置就必不可少。虽然一般的环境事件有些也需要政府出 面进行处理，但大多数情况下政府行政机关充当的只是裁判者，要求对环境造成 损害的人或者组织承担相应的责任，而政府行政机关不承担责任。再者，因为事 态的紧急性，政府若是按常规进行处置可能会贻误最好的环境治理时机，所以政 府在行使权力时就更加灵活，需要突破正常的法律程序的限制来采取一些非常手 段或者措施来应对各种情况。 2 1 3 突发环境事件所引发的非正常状态 突发环境事件因其自身的突发性、高危性、处理的艰巨性的特性决定了应急 处置的紧迫性、必要性，而为了有效应对突发环境事件以更好的保护公民的生命 财产安全和修复受损的环境，这时就需要一个应对主体，能够在最短的时间内集 中大量的人力、物力、财力以应对危机，而这个主体无疑就是政府机关。因处置 突发环境事件过程中的不确定因素众多复杂，政府就更需要集中权力以灵活应对 各种情况，此时，在常态下公民享有的一些权利与自由也受到了一定的限制，这 与政府在日常的行政管理活动是明显存在区别的，这就是突发环境事件所引发的 一种非正常状态，我们将其称之为行政应急状态。虽然也有人将非正常的法律状 态分为紧急状态和一般突发事件状态，但是笔者认为“一般突发事件状态”这一用 语不足以体现出行政机关在突发事件中的重要作用，而用“行政应急状态”更能表 达突发环境事件与一般的环境事件以及其他的突发事件的不同之处。 行政应急状态，是相对政府常规状态下而言的，指因危机或紧急情况使得社 会秩序遭受一定的破坏，政府运用非常规的行政权力进行非常态化的危机处理情 况时所处的一种法律状态。和正常状态相比，行政应急状态具有自身的特点。在 价值目标上，普通行政体制追求民主、公正、理性和效率等多元价值，而行政应 急状态下，行政体制更强调理性和效率。设置行政应急机制就是要以最快的速度 7 硕士学位论文 突发环境事件中的公民权利保护 和最有效的手段解决面临的危机。在权力配置上，正常状态下的行政管理以行政 权为核心，而行政应急状态中则在扩大和强化行政权的同时，有时还将立法权也 吸纳其中。在组织结构上，正常状态下，行政体制具有多元化色彩，强调相对分 权，甚至自治，而行政应急状态下则实现一元化领导，统一指挥，严格层级节制。 在管理手段上，正常状态下，行政管理强调刚柔并济，甚至更倾向于柔性手段管 理，而行政应急状态下，行政管理则主要依赖刚性手段，通过命令、许可、强制 和制裁等手段实现应对危机的目的【1 6 j 。 要想研究突发环境事件中的公民权利保护也就是研究行政应急状态下的公民 权利保护的问题，因此我们就有必要具体了解一下行政应急状态。为了更好的把 握行政应急状态的内涵，笔者将其与紧急状态进行比较。 行政应急状态与紧急状态既是相互联系的又是相互区别的。之所以说二者是 相互联系的是因为二者相对于常态法制而言都属于非正常状态，并且二者都致力 于解决偶然性、特殊性的问题，都属于“应急法制”的范畴，以调整对象差异为标 准，宪法统辖的整个法律体系可以大致分为两类：调整常规时期一般性法律事件的 “常态法制”；主要适用于非常时期、专门调整突发事件应对行为的“应急法制”l l 川。 而二者的区别主要表现在：一方面，突发环境事件所引发的行政应急状态虽然导 致了平常行政法的权利义务有所改变，但其仍属于行政法所调整的范畴，它涉及 的问题主要是行政机关与公民、法人和其他组织在突发环境事件应对中的权利义 务关系，其目的在于应急措施针对突发环境事件发生的不同阶段所展开的行政管 理以使秩序得以恢复正常。而紧急状态却是宪法所调整的范畴，它涉及的主要是 有关最高权力机关、国家主席、国务院等特定国家机关与公民、法人和其他组织 在紧急状态下的关系，目标在于明确紧急状态的决定、宣布、实施、终结等程序 以及在各阶段的实体权利义务配置f 1 8 】；另一方面，突发环境事件一般是发生在一 定的地域范围内，对国家和公民利益的危害和威胁未达到极端的程度。而紧急状 态是一种极端特殊的社会危机状态，它关乎国家的生死存亡问题，它带有明显的 政治色彩【1 9 】。尽管行政应急状态与紧急状态二者的区别相当明显但并不是说二者 之间存在不可跨越的鸿沟，根据突发环境事件的四个不同级别，一般情况下，一 般的突发环境事件的应对处理均属于行政应急状态，只有发生特别重大的突发环 境事件时，其造成的危害不仅仅局限在当地，而仅靠地方政府的力量不足以有效 应对并排除危害时，才需要进入紧急状态。 因紧急状态与行政应急状态是界限比较明显的两种不同性质的特殊状态，所 以在两种状态下所要涉及和解决问题的侧重点就有所不同，公民权利的保护自然 在这两种状态下也存在差别，为了避免对两者的关系产生不必要的误解，笔者将 突发环境事件引发的非正常状态限定在行政应急状态的范围之内，而这种行政应 急状态的严重程度也未达到威胁国家生命的紧急状态程度，以此为前提来进行突 8 硕士学位论文 突发环境事件中的公民权利保护 发环境事件中保护公民权利的研究。 j 2 2 突发环境事件中的公民权利保护的界定与特点 2 2 1 突发环境事件中公民权利保护的界定 突发环境事件的爆发使得国家和社会面对这突如其来的变故，需要立即作出 应对反应，虽然突发环境事件引发的行政应急状态与正常秩序下的政府管理有所 不同，此时公民权利的保护或限制都会出现一些不同于往常的特点，但即便如此， 政府的一切行动也都应当以保护公民权利为出发点，因为“国家的行动就是维护 各种权利”【2 。不可置否，突发环境事件中的公民权利与常态下的公民权利是有区 别的。此时，行政机关不仅要维护公共利益，同时也要保护那些因为保全公共利 益而做出特别牺牲的公民的权利。本文所指的行政应急状态下的公民权利主要指 公民作为一个权利主体在突发环境事件的非常态状况下出于整体利益的考虑而做 出牺牲的公民所具有的特定的政治权利、人身权利和财产权利等等。突发环境事 件应对中的公民权利从性质上说是一种法律权利，它涉及到的主要是行政机关在 应对突发环境事件中对公民权利依法限制的问题。具体而言，行政机关在应急处 穆 置中，因合法行使应急权力而使公民权利遭受损失，即在不得已的情况下必须牺 牲个别公民的权利为代价来保证公共利益时，行政机关必须采取及时、适当、合 理的补救措施以使受到侵害的公民权利得以恢复或补救。简单来讲，突发环境事 件中的公民权利保护就是在突发环境事件发生后，为了公共利益而做出牺牲的小 部分的公民的权利进行补救，所以，这里的公民权利保护相对于突发环境事件应 急处置的整体利益而言，只是小部分公民权利的保护。 众所周知，即使发生了威胁到国家生命的状态，即紧急状态时，都不能对公 民的基本人权作出限制【2 ，基本人权就是紧急状态下公民权利限制的底限，然行 政应急状态的危机程度要小于紧急状态，那么，行政应急状态下的公民权利限制 的程度就小于紧急状态下对公民权利的限制，也就是说在突发环境事件引发的行 政应急状态下，行政机关在应对危机时因不得已而侵犯公民的权利的情形