（诉讼法学专业论文）论行政诉讼简易程序的构建.pdf

中文摘要 为了提高行政审判的效率，减低诉讼成本、缩短审理期限，行政诉讼程序的简化 已经成为趋势，域外一些国家及地区的行政诉讼中先后设置了简易程序或有其它的略 式程序规定。我国行政诉讼中没有简易程序，所有的案件一律用正规、完整的普通程 序审理。自行政诉讼制度建立以来，人民法院通过单一的普通程序，审理了大量的行 政案件，在维护公民、法人及其他组织合法权益，监督、维护行政机关依法行政方面 发挥了作用。行政诉讼制度中没有设置简易程序是和制度建立之初的特定环境有关 的，当时既不需要简易程序也不具备简易程序存在的条件，但事物总是不断发展变化 的，今天我们所处的各种环境已经与当时大有不同，目前不仅有建立行政诉讼简易程 序的必要性如司法实践的需要等，而且也有其建立的可行性，如已经具备建立简易程 序的司法条件等。 行政诉讼简易程序的建立不仅仅是为满足现实的需要，它也有其存在的理论基 础，简易程序符合公正、效益的价值要求，它既可以提高效益又可以保证公正。行政 司法保护请求是公民的一项宪法性权利，但其实现存在障碍，简易程序以其自身的特 点能够消除这些障碍，使得行政司法保护请求权成为现实。行政诉讼的目的是维护行 政公民的合法权益和监督、维护行政机关依法行政，增设简易程序更加有利于这一目 的的实现。构建行政诉讼简易程序要协调好一些关系如程序的简易化与正当化的兼顾 等，简易程序必须有特定的适用范围，这是程序构建时要解决的一个重要问题，我们 构建的简易程序必须具有正当化的特点。 关键词：行政诉讼简易程序公正效益 a b s t r a c t i no r d e rt oe n h a n c et h ee f f i c i e n c yo fa d m i n i s t r a t i v et r i a l ， t oc u tt h ec o s to fl a w s u i ta n dt os h o r t e nt h et i m el i m i to ft r y i n g ， s i m p l i f y i n gt h ep r o c e d u r eo fa d m i n i s t r a t i v el a w s u i th a v eb e e na t e n d e n c y i nf a c t ，s o m eo v e r s e a sn a t i o n sa n dd i s t r i c t sh a v e e s t a b l i s h e ds u m m a r yp r o c e d u r eo ro t h e rb r i e fs t i p u l a t i o ni n s u c c e s s i o n t h e r ei ss t i l ln os u m m a r yp r o c e d u r ei na d m i n i s t r a t i v e l a w s u i ts y s t e mo fo u rc o u n t r y a l lt h ec a s e sh a v eb e e nt r i e dt h r o u g h r e g u l a rc o m p l e t ec o l l m l o np r o c e d u r e s i n c et h ea d m i n i s t r a t i v e l a w s u i ts y s t e mw a se s t a b lis h e d ，p e o p l e sc o u r th a v eb e e nt r y i n g n u m e r o u sa d m i n i s t r a t i v ec a s e st h r o u g ht h es i n g l ec o m o np r o c e d u r e ， h a v i n gp o s i t i v ee f f e c t so nm a n ya s p e c t s ：s a f e g u a r d i n gt h el a w f u l r i g h t sa n di n t e r e s t so fc i t i z e n s ，c o r p o r a t i o n sa n do t h e r o r g a n i z a t i o n s ，s u p e r v i s i n ga n dd e f e n d i n gt h ea d m i n i s t r a t i v eo r g a n s e x e r c i s et h e i rp o w e rl a w f u l l y w h yt h e r ei sn os u m m a r yp r o c e d u r e i no u ra d m i n i s t r a t i v el a w s u i ts y s t e mi sr e l a t e dt ot h ep a r t i c u l a r c i r c u m s t a n c ea tt h eb e g i n n i n gw h e nt h es y s t e mw a se s t a b l i s h e d a t t h a tt i m e ，s u m m a r yp r o c e d u r en e i t h e rw a sn e e d e dn o rh a das u i t a b l e c o n d i t i o nt oe x i s t y e ta sa l lt h et h i n g sh a v e b e e nc h a n g i n g u n c e a s i n g l y ，e a c hc o n d i t i o nw eh a v en o wi sg r e a t l yd i f f e r e n tf r o m b e f o r e n o w ，i tn o to n l yi sn e c e s s i t y ，f o ri n s t a n c e ，t h ed e m a n do f i i j u d i c i a r yp r a c t i c e ，t oe s t a b l i s hs u m m a r yp r o c e d u r eo f a d m i n i s t r a t i v el a w s u i t ，b u ta l s oh a st h ef e a s i b i l i t yt oe s t a b l i s h i t ，f o re x a m p l e ，w eh a v eh a dt h ej u d i c i a r yc o n d i t i o n s t oe s t a b l i s hs u m m a r yp r o c e d u r eo fa d m i n i s t r a t i v el a w s u i ti sn o t j u s tf o rs a t i s f y i n gt h en e e d so fs o c i a lr e a l i t y m o r e o v e r ，i th a s s o l i dt h e o r e t i c a lb a s i s s u m a r yp r o c e d u r ec o n f o r m st ot h er e q u e s t o fv a l u ew h i c hi sj u s ta n de f f i c i e n t i tc a l lb o t he n h a n c ee f f i c i e n c y a n ds a f e g u a r dj u s t i c e a s k i n gf o rj u d i c a t o r yp r o t e c t i o ni so n eo f t h ec o n s t i t u t i o n a lr i g h t so ft h ec i t i z e n s i t h o w e v e r , h a s o b s t a c l e st or e a l i z e i ti sb e l i e v e dt h a tt h ec h a r a c t e r i s t i c so f s u m m a r yp r o c e d u r ec a ne li m i n a t et h e ma n dc a nm a k et h ej u d i c a t o r y p r o t e c t i o nr e q u i r e m e n t sc o m et r u t h t h eo b j e c t so fe x e r c i s i n g a d m i n i s t r a t i v el a w s u i ta r et os a f e g u a r dt h el a w f u lr i g h t sa n d i n t e r e s t so fc i t i z e n sa n dt os u p e r v i s ea n dd e f e n dt h e a d m i n i s t r a t i v eo r g a n se x e r c i s et h e i rp o w e rl a w f u l l y t h e r e f o r e ， a u g m e n t i n gs u m m a r yp r o c e d u r ei sm o r ev a l u a b l et or e a l i z et h e s e o b j e c t s i na d d i t i o n ，i ti sn e e d e dt oc o o r d i n a t es o m er e l a t i o n sf o r e s t a b l i s h i n gs u m m a r yp r o c e d u r eo fa d m i n i s t r a t i v e l a w s u i t w e s h o u l d ，f o ri n s t a n c e ，g i v ec o n s i d e r a t i o nt ob o t hs i m p l i f i c a t i o na n d l e g i t i m a t i o no ft h ep r o c e d u r e ，a n ds oo n s u m m a r yp r o c e d u r em u s t h a v eap a r t i c u l a rs c o p eo fa p p l i c a t i o n i ti sa ni m p o r t a n tp r o b l e m t h a ti tn e e d st ob es o l v e dw h e nw ee s t a b l i s hi t b e s i d e s ，s u n m a r y 1 1 i p r o c e d u r et h a tw em i g h te s t a b l i s hm u s tb ec h a r a c t e r i z e da s s i m p l i f i e da n db r i e fo n e k e y w o r d s ：a d m i n i s t r a t i v el a w s u i t ，s u m m a r yp r o c e d u r e ，j u s t i c e ， e f f i c i e n c y 1 - l 刖舌 行政诉讼法第六条规定“人民法院审理行政案件，依法实行合议、回避、公 开审判和两审终审制度”和第四十六条“人民法院审理行政案件，由审判员组成合议 庭，或者由审判员陪审员组成合议庭。合议庭的成员，应当是3 人以上的单数”的规 定，确立了人民法院审理行政案件的合议原则，即一切案件无论繁简难易一律组成合 议庭并适用普通程序进行审理。由此可见，现行行政诉讼法是排斥简易程序的，人民 法院审理行政案件禁止审判员一人独任审判。为什么行政诉讼不能象民事诉讼、刑事 诉讼一样对案件实行繁简分流，对部分简单的行政案件适用简易程序，由独任审判员 审理呢? 这的确是一个值得分析和探讨的问题但长期以来，这个问题却并不为人们 所关注，只是近几年来，随着行政案件的增加以及刑事、民事简易程序的广泛适用， 这个问题逐渐为理论界和事务界所关注在本文中，首先考察了国外行政诉讼中的简 易程序，然后论证了行政诉讼简易程序构建的现实必要性、可行性及其存在的理论基 础，最后就如何构建行政诉讼简易谈了自己的看法，以期有益于我国行政诉讼制度的 完善和发展 一种制度得以长期且普遍的坚持，必定有其在现实条件下存在的理由，这种语境 化的合理性应当首先得到后来者的理解。国对我国行政诉讼审判程序进行分析同样如 此。关于为什么没有在行政诉讼中设置简易程序，一种有代表性的理由是，因为行政 案件涉及到对国家行政机关行为的合法性评价裁判，故需特别慎重，王汉斌在关于中 华人民共和国行政诉讼法( 草案) 的说明中讲到“由于行政案件审理难度较大，草 案规定，人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭或者由审判员，陪审员组成合 议庭，不适用民事诉讼法( 试行) 关于简单民事案件，由审判员一人独任审判”，一 律实行合议制适用普通程序审理，可以集思广益，充分发挥集体的智慧和力量，克服 审判人员的主观片面性，避免和减少审判工作中的错误，保证认定案件事实准确，适 用法律正确，审判质量提高同时，有助于培养审判人员的民主作风，提高业务水平 和工作能力。应当承认，在行政诉讼制度初创之时，由于受到政治、经济、社会文 化等诸多因素的影响，起诉到人民法院的行政案件数非常少，加之行政法治的水平不 高，行政审判制度的新创，行政审判人员的整体素质尚待提升，“在司法实践中，凡 。苏力t 语境论种法律制度研究的路径和方法，载中外法学2 0 0 1 年第l 期 。马原主编：行政诉讼知识文库) ，北京师范大学出版社1 9 9 0 年版，第3 5 3 6 页 1 行政案件，大都被视为复杂、疑难案件而采取合议庭的组织形式进行审理。少数法院 甚至凡是行政案件都要提交审判委员会讨论。 在这样一种现实情况下，对所有的行 政案件一律组成合议庭、适用普通程序予以处理，有利于保证行政审判质量，化解职 业风险。因此，从当时的实践看，公正是行政审判唯一的价值追求，对所有的行政案 件一律适用普通程序解决确具有其语境化的合理性，然而，任何诉讼程序的设计都不 仅仅是一个单纯为了解决纠纷的问题，而是涉及到如何通过审判程序实现司法的公正 与效益的问题。固现代诉讼制度的发展特点已经表明，效益已经成为现代司法审判又 一重要价值目标。正因为如此，当今世界的许多国家均区别不同情况，对诉讼案件予 以类型化处理，实行繁简的合理分流，在促进司法公正的同时，实现司法效益的目标。 回我国行政诉讼对案件一律适用普通程序审理，虽然有利于实现行政案件的审判公正， 但随着社会的发展，行政权日益扩张，行政管理的广度和深度不断拓展，这将会导致 行政纠纷的大量出现，由于公民权利意识的不断提高，越来越多纠纷会提交司法解决， 因此行政案件大幅度增加是一个必然趋势。而我们目前这种对所有行政案件不分繁简 地同一治之，一律适用普通程序的做法显然无法与这一增长趋势相适应，无益于行政 审判效益的实现，也与现代诉讼制度的发展特点和现代司法理念不相符合，由此可见 当前研究行政诉讼简易程序有其必要性。 由于我国行政诉讼制度建立的比较晚，这方面的研究比较薄弱，表现在简易程序 方面尤为明显。随着司法改革的深入，关于这方面的研究开始得到关注，但在我国目 前的法学界尚没有以行政诉讼简易程序为专门研究对象的著作，仅仅有一些文章对此 进行过探讨就国外而言，以行政诉讼简易程序为专门研究对象的著作和文章也不多。 本文采用的研究方法主要有： l 、实证分析法。实证分析是法学研究通常采用的方法，本文采用实证的分析的 方法分析了我国行政诉讼实践中存着的行政争议多，起诉到法院的少的问题。 2 、文献检索法。鉴于行政诉讼简易程序的参考文献比较少而且较为零碎，所以 应多角度广泛检索查阅收集有价值的资料，为简易程序的研究奠定理论基础 3 、价值分析法。价值分析方法是社会科学研究不可能弃而不用的方法。价值与 人类的追求紧密相连，与事物的客观功用密切相关，故价值分析法是解决一切社会问 9 转引自马原主编：行政诉讼知识文库 ，北京师范大学出版社l 册o 年版，第9 3 页 。张世坤：论我国行政诉讼简易裁判程序的构建，载时代法学) 2 0 0 4 年第t 期。 张世坤：论我国行政诉讼简易裁判程序的构建 ，载时代法学，2 4 年第4 期 。徐听：程序经济的实证与比较分析 ，载比较法研究 2 0 0 0 年第2 期 2 题的利器，在行政诉讼简易程序研究过程中，本文运用了法律价值的理论来分析简易 程序存在的理论基础。 第一章域外行政诉讼简易程序的考察 为了缩短行政案件审理周期、提高效率，域外一些国家及地区都对行政诉讼程序 进行简化，有的设置了完整的简易程序，有的虽然没有构建一套完整的简易程序，但 有其他略式程序的相关规定，有的两者都存在以满足不同案件的需要，对这些国家及 地区的简易程序或其他略式程序的考察有助于我们进一步认识行政诉讼简易程序存 在的合理性，同时也为我国行政诉讼简易程序的构建提供一些经验，本文主要介绍行 政诉讼简易程序相对完整，有特色的德国、荷兰及中国台湾地区的有关情况。 一、德国、荷兰、台湾简易程序的概况 ( 一) 德国简易程序的概况 德国行政诉讼中的简易程序有两种，一是独任制简易程序，一是简易判决程序， 现分述如下： 1 独任制简易程序 ( 1 ) 简易程序适用的范围 德国独任制简易程序有其特定的适用范围：( i ) 未显示案件中存在法律或事实 上的困难；( 2 ) 案件不具有基本原则上的意义。”( 联邦德国行政法院第六条) 法律对适用简易程序案件范围的规定采用的是实质性标准即案件在事实和法律上不 存在困难也不涉及到基本原则。 对于案件是否适用简易程序审理，法律排除了当事人的选择，本法第六条第三款 规定对法庭作出的将诉讼指定独任法官用简易程序审理的决定当事人不可争执，如果 法庭没有指定独任法官用简易程序审理，当事人也不得用法律手段反对。 适用简易程序的法院，德国的行政法院分为三级，初等行政法院( 行政法院组 织法直接称其为行政法院) 、高等行政法院、联邦行政法院，只有初等行政法院可 以适用这种简易程序。 ( 2 ) 简易程序的特点。 起诉方式的简便，适用简易程序审理的案件，起诉可以通过在法院办事处书记官 面前作出记录的方式作出，无须递交准备好的起诉状。 答辩方式的简便，被告可以在法院指定的期限内到法院办事处书记官面前以作出 。参见【德】平特纳著，朱林译：德国普通行政法第2 5 9 页。附件联邦德国行政法院法 4 记录的方式进行答辩。 审理组织的简化，德国初等行政法院如果是用普通程序审理案件，则必须要由3 名法官和2 名名誉法官组织合议庭审理，而简易程序中由一名独任法官审理，这是对 审判组织的简化。但对独任法官的资格是有限制的，即见习法官在其任命后第一年内 不得担任独任法官。 审理方式的简化，简易程序中，法官采用书面审理的方式对案件进行审理，除非 其过程中已经作出保留性判决、一部判决或中间判决。 制作判决书的简化，判决书内的事实应简述或引用书状、记录及其他文件，法院 在判决中确认行政行为或复议决定本身的理由说明的，法院无需在其判决书中进一步 叙述其判决理由。 判决书送达方式的简化，简易程序作出的判决不需要宣示直接送达当事人，而在 普通程序，如果有言词审理，判决应当在言词审理结束之日宣示，然后送达当事人 ( 3 ) 程序转换 程序转换，关于简易程序与普通程序之间的转换，行政法院法是这么规定的 “独任法官在与当事人听证之后，因案件具有基本原则上的意义、或显示出在法律上 或事实上的困难而将之移交法庭处理。不许再次将案件指定独任法官审理。”已经用 简易程序审理案件，在审理过程中发现不应当适用简易程序的，独任法官应当移将案 件移交法庭用普通程序审理，对于独任法官移交法庭审理的决定，当事人不可争执， 案件移交法庭后不得再次改用简易程序审理。 2 简易判决 德国除了独任法官审理案件的简易程序外，还存在另一种略式诉讼程序一简易 判决。 “如果案件显示出没有特别事实或法律上的困难，案情清楚的，法院可以不经过 言词审理，通过简易判决直接进行裁判，决定前须听取参与人意见。”( 联邦德国 行政法院法第八十四条第一款) 简易裁判只适用于案情简单，在事实或法律上没有 困难的案件，但法院在决定不经过言词审理直接进行裁判时，必须听取当事人的意见 如果当事人对简易判决的结果有异议的，在法院裁决书送达1 个月内，可以采取下 列措施： 5 ( 1 ) 请求准许上诉或申请进行言词审理，付诸两种法律救济时进行言词审理；国 ( 2 ) 经批准，提起法律审上诉； ( 3 ) 提起法律审上诉而未被批准时，提起针对不准许之抗告或请求言词审理；两 者皆请求的，开始言词审理； ( 4 ) 在未给定法律诉讼救济时，请求言词审理。 简易判决具有和判决同样的效力，但及时请求言词审理的，简易判决视为未作出。 请求言词审理后，法院如果坚持简易判决的理由并在裁判时予以确认的，则可不再陈 述案件和裁判之理由。 ( 二) 荷兰简易程序的概况 在荷兰，为了提高行政诉讼效率，简易程序有三种，即中止调查直接判决的程 序，其被直接称为简易程序、紧急审理程序、临时救济。 1 简易程序 在荷兰，行政案件正式审理前，法官需要收集充分的资料，因此行政法通则 规定了庭前调查程序。在庭前调查程序中，在一些情况下，如果法官审查原告起诉和 行政机关答辩后认为，进一步调查是不必要的，也没有必要进行听证，法官可中止调 查并直接作出判决。 ( 1 ) 适用的范围 如有下列原因且必要，当事人被传唤至法院，法院可中止调查直接作出判决： 法院明显没有管辖权；诉讼请求明显不能被接受；起诉明显没有理由；起诉明显 合理。 ( 2 ) 程序的特点 中止调查，在遇有特定情况下，尽管调查程序还没有结束，但法官仍可以中止调 查，调查程序不再进行下去，在普通程序中，调查程序必须要进行到底。 直接判决，法官中止调查后，不需要传唤当事人到到庭进行听证，而是直接进行 判决，在普通程序中，法院要经过传唤等一些列程序，遵守一些期限规定( 如法院应 至少在三周前传唤当事人出席法庭) 举行听证然后作出判决。 作出判决的主体，判决直接由负责调查的独任法官或合议庭作出，案件不需要移 。参见【德】平特纳著，朱林译：德国普通行政法) 第2 8 4 页。附件联邦德国行政法院法 第八十四条第二款。 。参见【德1 平特纳著，朱林译：t 德国普通行政法 ，中国政法大学出版社，1 9 9 9 年版第2 8 4 页 。参见伊好鹛译： 荷兰行政法运则l 第八章五十四条，载行政法论丛 ( 第2 卷) ，法律出版杜1 9 9 9 年版 第3 8 8 页 6 交，这可以使得案件审结的更快。 ( 3 ) 救济程序 在这种情况下，法官判决后当事人不能向上级法院上诉，只能向原审法院复议， 如果当事人对判决提出异议，提出异议的人可要求就异议发表意见。除法院认为异议 合理，应当事人请求，法院应当给予当事人就异议发表意见的机会，如果当事人没有 请求审理，法院也可给予当事人发表意见的机会。如被异议的判决是由合议庭作出的， 异议应当由合议庭审理，原审判法官不得参与对异议的审理。经审理法院可作出三种 决定：异议不被接受异议没有理由异议合理，如果法院决定异议不被接受或异议 没有理由，被异议的判决应予维护，如法院支持异议，被异议判决作废，庭前调查从 被中止的地方继续进行。o 2 紧急审理程序 在荷兰，如果法官认为需要，一普通的行政诉讼将持续一年左右时间。这对公民 来讲太长。再者，有时重大利益处于危险之中，缩短诉讼时间是合理的。在此情况下， 当事人可申请紧急程序。o “如案件紧急，法院可决定进行紧急审理程序”( 荷兰行政法通则第八章五 十二条) ，紧急程序一般是缩段短时限和省略反复答辩和再答辩，适用紧急程序要遵 循相关规定程序规定以实现紧急程序设置的目的： ( 1 ) 期限的缩短 紧急程序中法院可缩短普通程序中规定的一些期限，如普通程序中规定被告应在 四周里将与案件有关的文件送到法院并提出答辩，紧急程序中法院可根据情况缩短四 周的期限；o 如法院决定采取紧急审理程序，应尽快决定听证时间并立即告知当事人，不适用 普通程序中法院应至少在三周前传唤当事人出庭并告知时间和地点的期限规定。回 ( 2 ) 程序的简化 紧急程序中法院可全部或部分排除普通程序中规定的一些申请，如在普通程序 。参见伊好鹏译：荷兰行政法通则 第八章五十五条载行政法论丛( 第2 卷) ，法律出版社1 9 9 9 年版，第 3 8 8 页。 o 湛中乐、伊好鹏：制定统一的行政法典既有必要性又有可能性，荷兰行政法通剐) 概述 ，载罗囊才主编： 行政法论丛( 第2 卷) ，法律出版社1 9 9 9 年版，第3 0 9 页 o 参见伊好鹏译：荷兰行政法通则第八章五十二条第二款，载行政法论丛 ( 第2 卷) ，法律出版社1 9 9 9 年 版，第3 8 7 页 。参见伊好鹏译：荷兰行政法通则 第八章五十二条第三款，载行政法论丛 ( 第2 卷) ，法律出版社1 9 9 9 年 版，第3 8 7 页 7 中如法院委任鉴定人进行调查，当事人可以书面说明当事人有关调查的意愿，在紧急 程序中法院可以将此排除。 ( 3 ) 程序转换 如法院在昕证中发现案件不够紧急程序审理的条件，或案件需要普通程序审理， 可决定用普通程序进一步审理。 3 临时救济 在有些情况下。虽然适用紧急程序审理，但对当事人而言诉讼程序仍太长。如建 筑许可证的获得者，他在获得许可证后就应当动工，否则会遭受重大损失，而其邻居 仅因一小因素起诉，如此起诉就可阻止施工，明显不合理。为避免这种情况的发生， 通则规定了临时救济，当然，通则同时也规定严格的条件。 “如己起诉，或可能起诉，或已向行政机关提起异议或行政复议，且时间是至关 重要的考虑因素，对主要事项有管辖权的法院的院长可应请求向申请人提供临时救 济。”o ( 1 ) 申请临时救济的主体 如已经起诉，当事人可申请临时救济； 如在起诉前已提起行政异议或复议，异议或复议申请人可申请l 临时救济，如是利 害关系人却无权申请复议，该厉害关系人也可申请临时救济 ( 2 ) 庭审和判决的特别规定 庭审西 1 ) 法院应尽快传唤当事人到庭，行政机关应按照法院指示尽快将与案件有关的 文件送到法院，除补充文件可在庭审前一天送到法院、当事人不必在听证前一周告知 法院和其他当事人证人、鉴定人姓名住址，其他可准用普通程序关于听证的规定； 2 ) 如已提起行政复议，复议处理机构应出席庭审，有权在庭审中发表自己对案 。参见伊好鹏译：荷兰行政法通则) 第八章五十二条第二款，载罗豪才主编：行政法论丛( 第2 卷) 第3 8 7 页 。伊好鹏译：荷兰行政法通则第八章五十三条，载罗豪才主编：行政法论丛 ( 第2 卷) 第3 8 8 页 o 湛中乐，伊好鹏：制定统一的行政法典既有必要性又有可能性荷兰行政法通则) 概述 ，载罗豪才主编： 行政法论丛 ( 第2 卷) ，法律出版社1 9 9 9 年版，第3 0 9 页 9 伊好鹏译：荷兰行政法通则) 第八章八十一条第一款，载罗豪才主编：行政法论丛 ( 第2 卷) ，第3 9 6 页 伊好鹏译：荷兰行政法通则 第八章八十一条第二、三款，载罗豪才主编：行政法论丛 ( 第2 卷) ，第 3 9 6 页 o 参见伊好鹏译：荷兰行政法通则 第八章八十三条、八十六条，载罗豪才主编；行政法论丛 ( 第2 卷) ， 第3 9 7 ，3 9 8 页 b 件的观点； 3 ) 如明显没有管辖权或申请明显不能被接受、明显没有理由或明显有理由，院 长可不适用第1 款进行判决； 4 ) 如时问是至关重要的要的考虑因素且对当事人无不公正，院长可不适用第l 款 进行判决。 5 ) 如是在已向法院起诉的情况下申请临时救济，院长在按第l 款审理后认为进一 步调查对案件的审理意义不大，可立即作出判决。 判决 院长应尽快进行口头或书面判决，判决种类有四种即法院没有管辖权、申请不被 接受、驳回申请、申请全部或部分被接受。 ( 3 ) 临时救济失效、结束和变更。 院长可在判决中决定临时救济何时失效，如果异议或复议的命令的起诉期限已经 届满而没有起诉或异议、复议被撤回临时救济立即失效； 院长依职权或其他情况下可结束临时救济； 如在起诉前，已提异议或复议，被临时救济行政机关、复议处理机关直接影响 当事人可申请结束或变更临时救济。 ( 三) 台湾简易程序的概况 在我国台湾地区，1 9 9 8 年在行政诉讼中增设了简易诉讼程序，其简易诉讼程序的 规定相对完整，现对其进行简要概述 ( 1 ) 简易程序适用的案件范围 台湾行政法第二二九条对适用简易程序案件范围的规定采用了形式标准，具 体列举了适用简易程序的案件：关于税捐课征事件涉诉，所核课之税额在新台币3 万 元以下者；因不服行政机关所为新台币3 万元以下罚款处分而涉诉的；其他关于公法 上财产关系之诉讼，其标的之金额或价额在新台币3 万元以下者；因不服行政机关所 为告诫、警告、记点、记次或其他相类之轻微处分而涉诉者；依法律之规定应适用简 易诉讼程序者。 对于以金额做为适用标准的案件，如果因诉的变更，导致诉讼所涉及的金额或价 额超过新台币3 万元，那辩论和裁判都不得适用简易程序如果原诉所涉及的金额在 。伊好鹏译；荷兰行政法通剐 第八章八十四条，载罗豪才主编：行政法论丛( 第2 卷) ，第3 9 6 页。 o 参见伊好鹏译：荷兰行政法通则 第八章八十七条。载罗豪才主编：行政法论丛( 第2 卷) ，第3 9 8 贞 9 或价额没有超过3 万元，本来应该适用简易程序的，但追加的新诉或提起反诉所涉及 的金额，原诉与之合并辩论及裁判者，原诉也不得适用简易程序。法院可以根据情势 需要，把金额标准降至新台币2 万元或增至新台$ 2 0 万。 ( 2 ) 简易诉讼程序的特别规定 台湾行政法第十九章的二三一条至二三五条对简易程序作出了特别规定，体 现了简易的特点： 起诉方式的简便，起诉及其他期日之外声明或陈述，可以以言词进行，以言词起 诉的，应当将笔录送达被起诉方； 审理组织的简化，简易程序在独任法官前进行，不组成合议庭审理： 审理方式的简化，简易程序可以不经言词辩论，如果进行言词辩论，那应当将辩 论期日的通知书与诉状或言词起诉的笔录一并送达被起诉一方； 判决书的简化，判决书认定事实、理由可以不分项记载，并且可以仅仅记载要领。 ( 3 ) 简易诉讼程序的适用规定 台湾行政诉讼简易程序的设置既体现了简易程序的略式性又体现了其完整性，简 易程序的特别规定保证了程序的简易性，“简易程序除本章别有规定外，仍适用通常 诉讼程序之规定”( 台湾行政法第十九章第二三五条) ，立法的明确规定保持了简易 程序的完整性。 ( 4 ) 简易程序的裁判声请许可上诉或抗告程序 对于简易程序的裁判要进行上诉的应向原高等行政法院一并提出上诉及许可上 诉声请，上诉人应当将上诉事件依法向原高等行政法院提出，对简易诉讼事件之判决 提起上诉，应当在上诉理由中具体表明该诉讼事件所涉及的原则性法律见解，如在上 诉理由中没有具体表明该诉讼事件所涉及的原则性法律见解，法院应当命其在一定期 间里补正，没有在规定的期间内补正的，法院应当裁定驳回。原高等行政法院经初步 审查上诉事件符合合法要件后，应将上诉人向该法院提出的许可上诉之声请及上诉 状，一并送最高行政法院。o 制度将上诉程序与申请核可上诉程序舍而为一，使得上诉人无须就同一上诉事件 同时进行两种程序，而申请程序与本案诉讼程序卷证亦不致分离，符合简易程序的特 点简明、易行。 。陈清秀：行政诉讼法 1 9 9 9 年( 台湾) 自印本，第6 3 7 页。附件二：新行政诉讼法条文” o 翁岳生主编：行政法，中国法制出版社2 0 0 0 年敝，第1 4 7 6 页 1 0 对于简易程序的裁定要进行抗告的，向原高等行政法院一并提出抗告及许可抗告 声请，对于简易程序之裁定申请许可抗告程序，法律没有明文规定，比照简易程序之 判决声请许可抗告程序，但这里对“经最高行政法院许可”傲限制解释，既原高等行 政法院审查抗告事件，不为驳回或更正裁定，将抗告声请，如有必要时，连同抗告卷 一并检送最高行政法院，原法院也可以自行更正原裁定。o 否则对适用简易程序之裁 定提起抗告比对用普通程序之裁定提起抗告的程序更为复杂，有失设立简易程序的目 的。 但法院所做的裁定，数量及种类很多，对简易程序的抗告不分种类一律许经许可， 就可抗告，这样不仅有失简易程序简化诉讼的立法意旨，而且简易程序之裁定如果不 涉及法律见解争议或涉及的争议不具有原则性，则可能使抗告人丧失通过抗告程序就 事实争议请求救济的机会。o 二、德国、荷兰、台湾简易程序的评析 德国、荷兰、台湾简易程序的设立无疑都是为了缩短案件审理周期，提高诉讼效 益，节约司法资源，但又有不同点，三者的简易程序在公正和效益的价值取向上则重 点有所差异。 德国白行政法院建立以来，由于普通程序处理案件过程过于冗长、程序过于复杂 一直面临着严重的案件积压的问题，正如德国学者所言：“联邦德国的行政司法审判 制度的工作卓有成效，但高度的行政自治并没有带来官僚泛滥，但勿用讳言，德国司 法审判制度的成就是在付出了代价下取得的，1 9 7 8 年全德国共有法官位置1 2 0 0 ，到了 1 9 9 3 年已经增加到了2 1 0 0 个，但案件审理期仍很长、案件积压问题严重”，因此德国 简易程序在公正和效益的关系上更则重于效益。如，基于效益的追求，德国独任制简 易程序的适用完全排除了当事人的意志；如果当事人对简易判决的结果有疑义的，请 求言词审理后，法院如果坚持简易判决的理由并在裁判时予以确认的，则可不再陈述 案件和裁判之理由，o 这也是则重于效益价值的表现。 而荷兰和台湾，在公正和效益的选择上，更则重于公正，更加注重简易程序的正 当性。台湾和荷兰都没有出现德国那样严重的案件积压，他们简易程序的设置主要是 为了简化程序给当事人提供便利，更好的维护当事人的权益，合理利用国家司法资源。 o 翁岳生主编：行政法 ，中国法制出版社2 0 0 0 年，第1 4 7 7 页 。参见翁岳生主编：行政法) 。中国法制出版社2 0 0 0 年版，第1 4 7 6 页 。参见【德】平特纳著，朱林译：德国普通行政法 ，中国政法大学出版社1 9 9 9 年版第2 8 4 页 n 事实上在荷兰，行政法院的受案范围并不很大，行政机关有些造成公民损失的行为行 政法院并无管辖权，而是由民事法院提供法律救济的。因此，目前行政法院还没有 出现负担非常重的情况，其简易程序设置的首要目的，自然不同于德国。如荷兰的紧 急审理程序及临时措施设立的根本出发点是为当事人及时提供救济，避免利益造成无 法挽回的损失。而且基于程序正当性韵要求，在紧急审理程序和临时救济中，法院都 要传唤当事人到庭听证。而台湾简易程序设置的目的主要是“争取时间处理重大事件， 使司法功能所要求的有效法律保护，在质量上和时效上得以提高的”o 台湾简易 程序则重于公正价值追求，最特出的表现在于简易程序裁判声请许可上诉或抗告的程 序规定上。 o 参见罗豪才主编：行政法论丛 ( 第2 卷) ，法律出版社1 9 9 9 年版3 0 7 页 。翁岳生主编：行政法 中国法制出版社2 0 0 0 年，第1 4 7 2 页 1 2 第二章行政诉讼简易程序构建的现实基础 一、简易程序构建的现实必要性 ( 一) 司法实践的需要 在我国行政诉讼实践中存在着原告放弃诉讼导致行政案件数量少，司法陪而不审 现象的存在等问题，产生这些问题的原因是多方面的，其中简易程序的缺失是一个不 容忽视的因素，这些问题的存在影响行政诉讼制度的发展及其目的的实现，因此急需 解决。简易程序设置是解决这些问题的一个选择，它可以使这些问题部分得以解决。 事实上，也没有那一个制度、那一项措施就可以完全解决这些问题，问题的最终解决 需要多方面的努力。 1 简易程序缺失使得部分原告放弃诉讼 自行政诉讼法颁布以来，我国回行政诉讼实践中一直存在着“行政争议多，起诉 到法院的少的”闯题。自1 9 9 0 年行政诉讼法颁布后，1 9 9 1 年全国法院受案数有大幅 度增长，比上年增长9 7 4 。这主要是由于1 9 9 0 年1 0 月起实施的行政诉讼法扩 大了法院的受案范围，但从1 9 9 2 年起随后的二、三年时间里，行政诉讼案件数量并 没有如立法者原先预期的那样“暴涨”。1 9 9 2 年受案的数量仅增长5 6 8 ，1 9 9 3 年1 - 6 月反比上年同期下降5 6 8 。行政诉讼受案数从1 9 9 4 年起开始呈逐年激增的势头。到 2 0 0 1 年，我国行政诉讼受案数首次突破l o 万件，从1 9 9 3 年受案不足3 万件增加到这 一年的1 0 0 9 2 1 件，这数字后来被法学界视为我国行政审判的突破性标志。o 但2 0 0 2 年和2 0 0 3 年受案数又有所下降。即使是在受案数最高的2 0 0 1 年，对于一个拥有1 3 亿人口的大国来说，每年的1 0 万余件行政诉讼案件显然也少得可怜。按照我国人口 来说每一万人中只有0 7 3 2 个人提起行政诉讼，也就是说每3 万人中只有两个人提起 诉讼。但与此同时，在相当一些国家行政诉讼案件与人口之比大概是千分之一，即每 年一千人中就有一个人提起行政诉讼。国行政诉讼法颁布后的两、三年中，行政案件 受案数一直1 9 9 1 年的水平上徘徊。一些基层法院全年没有一起行政案件，在极个别 的法院甚至一年只有二、三件行政诉讼案件。回 。最高人民法院行政审判庭：坚持以人为本的科学发展观再创行政审判辉煌业绩 ，载人民司法 2 0 0 4 年第4 期。 。有关数据来自中国法律年鉴 。其中2 0 0 2 ，2 0 年的数据来自最高人民法院公告) 的统计数据 。转引自胡肖华主编：权利与权力的博弈 ，中国法制出版社2 0 0 5 年版，第5 2 贞 。胡肖华主编：权利与权力的博弈 中国法制出版社2 0 0 5 年版，第5 2 页 1 3 行政案件少是否意味着行政争议少呢? 事实并非如此，我国行政机关作出的具体 行政行为，每年数十万，但当事人诉到法院的只有0 1 4 ，。而据专家们对行政机关工 作人员所作的调查，竟有5 6 的人认为行政机关不能依法办事。 让我们再来看一下湖 南省高院2 0 0 3 年的调查报告：湖南省某县4 9 个行政执法单位在2 0 0 3 年共作出各类 具体行政行为1 2 0 0 0 余件。按政府部门自己的评估和人大代表的检查，行政执法正确 率约为8 0 ，存在这样、那样的问题约占2 0 ，即2 0 0 0 余件。但该年度行政相对人起 诉到法院的只有1 8 件，占全部具体行政行为的1 5 ，占有问题的具体行政行为的0 9 ( 相对人申请行政复议的也只有8 件) 为什么有那么多人不愿到法院起诉? 尽管行政案件少与司法环境、文化传统、诉讼观念等许多因素相关，但行政诉讼 成本高、简易程序的缺失无疑构成了一个不容忽视的制度障碍。行政相对人告到法 院的基本上是行政机关执法极为恶劣的案子，与西方国家的公民动辄就因为一点小事 将政府告上法庭不同，我国的大多数公民对行政争议仍然是能忍就忍，不到万不得已 不会上法庭。能忍的一般是相对轻微的纠纷，那为什么选择忍? 一些当事人说，打 得起官司，赔不起时间。诉讼期限的长短一般与诉讼成本的高低成正比，诉讼周期越 长，诉讼成本越高。老百姓所说的“赔不起时间”实际上说的就是诉讼成本问题，“时 间就是金钱”。诉讼期限过长，当事人的合法权益就不能及时得到保护，当事人的损 失也会随着诉期的延长而继续扩大，迟来的正义已非正义”。一种诉讼制度如果需要 当事人支付更大的成本才能获得其应得的权利，那么，即使最终的裁判符合给其所 应得”的实体公正要求，从实际效果看，此种裁判也已经不再具有正义性了。如果为 了撤销一张2 0 元的罚款单，却必须要当事人等待数月的诉讼期限，付给相当于诉请 事实l o 倍的诉讼成本，这显然是得不偿失的。可见现行行政诉讼单一的普通程序以 及其相对烦琐是导致大量简单案件无法进入诉讼的关键因素，而简易程序以其在起 诉、受理、审判等环节的简便性，使得那些面对行政机关轻微的侵权行为相对人不再 选择忍，而是豪不犹豫的将其诉到法院，这将很大程度上改善我国行政诉讼制度案源 不足的困境。 。应松年、薛刚凌：行政审判制度改革调查报告 ( 上) ，载樊崇义主编：诉讼法学 ( 第4 卷) ，中国检察出版 社2 0 0 0 年版，第3 6 7 页。 应松年薛刚凌：行政审判翻度改革调查报告 ( 下) ，载樊崇义主编：诉讼法学( 第5 卷) ，中国检察出版社 2 0 0 0 年版，第3 6 7 页 刘善春：行政诉讼价值论 法律出版杜1 9 9 8 年版，第2 9 4 页 有关数据来自湖南省高院的调报告 。胡肖华主编：权利与投力的博弈。中国法制出版社2 0 0 5 年版，第5 2 页 1 4 相对人放弃诉讼的另一个表现是，在诉讼进行的过程中原告撤诉，行政诉讼法 颁布1 5 年来，行政诉讼案件撤诉率一直居高不下。据中国法律年鉴和人民法 律年鉴统计1 9 9 2 1 9 9 6 年，一审撤诉率为3 7 5 、4 3 3 7 、4 4 3 1 、5 0 5 9 0 , 6 、5 3 9 6 。 而近年来行政审判中普遍存在案件撤诉增多的