（诉讼法学专业论文）行政诉讼被告资格确认标准研究.pdf

海南大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果。 除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品或成果。 对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人 承担。 镅首 学位论文版权使用授权说明 本人完全了解海南大学关丁收集、保存、使用学位论文的规定，即：学校有权保留并向国家有 关部门或机构送交论文的复印什和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权海南大学可以将本学 位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和 汇编本学位论文。本人在导师指导下完成的论文成果，知识产权归属海南大学。 保密论文在解密后遵守此规定。 论文作者签名： 日期：加p 年 一r 翩躲鲥刁雩 日期：加u 年一幼自 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程”，同意将本人的学位论文提交 “c a l l s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章程”中规定享受相关权益。旦枣迨塞 握銮丘澄五：旦圭生i 旦= 釜；旦三生筮查。 论文作者签名： 日期：加年 加婚 i p 印 跏魏衫轨 日期：腑，月加 吣5洲8 88m 9m 7叭1洲y 摘要 行政诉讼被告资格确认标准是判断一个组织或个人是否具有被告资格 的准则。我国行政诉讼被告资格确认标准经历了从行政机关标准到行政主 体标准的过程。根据行政主体标准，行政机关和法律、法规授权的组织才 能作为行政诉讼的被告。本文通过对我国现行行政诉讼被告资格确认标准 存在问题的分析，探讨重构行政诉讼被告资格确认标准的必要性和可行性， 进而提出以行政公权力行为标准作为行政诉讼被告资格确认标准，这对于 保障行政相对人的诉权，完善行政诉讼被告制度具有重要意义。 全文分为四个部分： 第一部分阐述行政诉讼被告资格确认标准的含义和意义。 第二部分分析我国现行的行政诉讼被告资格确认标准行政主体标 准的内涵及其存在的问题。行政主体标准主要存在违背行政诉讼的目的、 浪费诉讼资源、忽略程序自身的价值、造成权利救济的范围狭窄、导致被 告的确定复杂化的问题。 第三部分探讨重构行政诉讼被告资格确认标准的必要性和可行性。基 于保护当事人诉权、发展行政法治、促进行政审判实践以及构建和谐社会 的需要，必须重构行政诉讼被告资格确认标准。而且，我国已经具备重构 行政诉讼被告资格确认标准的条件，国外又有较成熟的经验可资借鉴。因 此，重构行政诉讼被告资格确认标准势在必行。 第四部分论述重构行政诉讼被告资格确认标准的设想。重构行政诉讼 被告资格确认标准必须考虑能否实现行政诉讼目的、是否有利于解决行政 争议、是否有利于节约诉讼资源、行政诉讼被告是否与行政主体相分离等 因素，应当以行政公权力行为标准作为行政诉讼被告资格确认标准。根据 行政公权力行为标准，无论是接受授权的主体还是接受委托的主体，无论 是行政机关还是行政机关的内设机构、临时机构、组建机构，无论是足球 协会等行业协会、高等院校还是村民委员会、居民委员会等组织亦或特殊 情况下船长、机长等，只要是以自己的名义行使行政公权力的主体都可以 作为行政诉讼被告。该部分还阐述了行政公权力行为标准下我国行政诉讼 被告的具体确认以及被告败诉责任的承担。 关键词：行政诉讼被告行政主体行政公权力 l i t i g a t i o n ，a n dt h e np r o p o s et a k i n gt h ea d m i n i s t r a t i v ep u b l i ca u t h o r i t i e sa st h e d e f e n d a n to fa d m i n i s t r a t i v e l i t i g a t i o n i t i s i m p o r t a n t f o r p r o t e c t c i t i z e n ，c o r p o r a t i o na n do r g a n i z a t i o n i th a ss i g n i f i c a n tt oa d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n s y s t e m t h et e x td i w i d e si n t of o u r p a r t s ： t h ef i r s tp a r to u t l i n et h ec o n c e p t i o na n dm e a n i n go ft h er u l eo fr e c o g n i t i o n o fd e f e n d a n t sq u a l i f i c a t i o ni na d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n ， t h es e c o n dp a r ta n a l y z e sc h i n a sc u r r e n tr u l eo f r e c o g n i t i o no fd e f e n d a n t s q u a l i f i c a t i o n o fa d m i n i s t r a t i v e l i t i g a t i o n - - t h e r u l eo fa d m i n i s t r a t i v e s u b j e c t ，h a v em a n yd r a w b a c k s ，m a i n l yi nt h ef o l l o w i n ga r e a s - t h er u l eo f r e c o g n i t i o no fd e f e n d a n t sq u a l i f i c a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ec o n t r a r yt ot h e p u r p o s eo fa d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n ，r e s u l t i n gi nal a w s u i taw a s t eo fr e s o u r c e s ， i g n o r i n gt h ev a l u eo ft h ep r o c e d u r a ll a w , n a r r o w i n gt h es c o p eo ft h er e l i e f , r e s u l t i n gi n t h ed e t e r m i n a t i o no ft h ed e f e n d a n tc o m p l i c a t e d ，c o n f u s i n gt h e c o n c e p to fp r o p e r t y t h et h i r dp a r tp r o b et h en e c e s s i t ya n df e a s i b i l i t yo fr e e s t a b l i s ht h er u l eo f r e c o g n i t i o no fd e f e n d a n t sq u a l i f i c a t i o ni na d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n t a k i n gi n t o a c c o u n tt o p r o t e c t t h e l i t i g a n t sr i g h t ，t o d e v e l o p a d m i n i s t r a t i v e c o n s t i t u t i o n a l i t y ，t od i r e c ta d m i n i s t r a t i v et r i a la n dt oa c h i e v es o c i a lh a r m o n y , i t i sn e c e s s a r yt or e - e s t a b l i s ho u ra d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o nd e f e n d a n tr e c o g n i t i o n r u l e t h e f e a s i b i l i t y o fr e e s t a b l i s ht h er u l eo f r e c o g n i t i o n o fd e f e n d a n t s q u a l i f i c a t i o ni na d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o ni n c l u d e ：i nd o m e s t i cw eh a v ep o s s e s s e d t t r e q u i r e m e n to f r e - e s t a b l i s ht h er u l eo fr e c o g n i t i o no fd e f e n d a n t sq u a l i f i c a t i o ni n a d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n ：i nf o r e i g nc o u n t r yw eh a v em a t u r ee x p e r i e n c ea s c o n s u l t a t i o n t h ef o u r t h p a r tp r o p o s e t or e - e s t a b l i s h t h er u l eo fr e c o g n i t i o no f d e f e n d a n t sq u a l i f i c a t i o ni na d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n r e - e s t a b l i s ht h er u l eo f r e c o g n i t i o no fd e f e n d a n t sq u a l i f i c a t i o ni na d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o nm u s tc o m p l y w i t ht h ep u r p o s eo fa d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n ，t os e t t l ed i s p u t a t i o n ，t os a v e r e s o u r c e s ，a n d t o s e p a r a t e t h ed e f e n d a n tf r o ma d m i n i s t r a t i v es u b i e c ta s p r i n c i p l e t a k i n gt h ea d m i n i s t r a t i v ep u b l i ca u t h o r i t i e ss u b j e c ta st h ed e f e n d a n t o f a d m i n i s t r m i v el i t i g a t i o n t h u sa l lt h ea d m i n i s t r a t i v ep u b l i ca u t h o r i t i e sa r e i n c l u d e di nt h ed e f e n d a n t ss c o p eo fa d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n w h e t h e ri ti sa n o r g a n i z a t i o na u t h o r i z e db yt h e l a w sa n dr e g u l a t i o n s ，o ra no r g a n i z a t i o na s e n t r u s t e db ya na d m i n i s t r a t i v eo r g a n ，w h e t h e ri ti sa na d m i n i s t r a t i v eo r g a n s ，a n i n t e r n a lo r g a n so fa d m i n i s t r a t i v eo r g a n s ，a nt e m p o r a r ya g e n c i e s ，t h ef o r m a t i o n o fi n s t i t u t i o n s ，w h e t h e ri ti sf o o t b a l la s s o c i a t i o n s ，u n i v e r s i t i e s ，v i l l a g e c o m m i t t e e s ，r e s i d e n tc o m m i t t e e s ，a n di n d i v i d u a li ns p e c i a lc i r c u m s t a n c e s ，a s l o n ga si nt h en a m eo fi t s e l f ，a l lo ft h ea d m i n i s t r a t i v ep u b l i ca u t h o r i t i e sc a nb ea s t h ed e f e n d a n to fa d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n a n di n t r o d u c e sa f t e rr e e s t a b l i s ht h e r u l eo fr e c o g n i t i o no fd e f e n d a n t sq u a l i f i c a t i o ni na d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n ，t h e d e f e n d a n t so fa d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o ni n c l u d ea na d m i n i s t r a t i v eo r g a na n da n o r g a n i z a t i o n a u t h o r i z e db yt h el a w sa n dr e g u l a t i o n sa st h ed e f e n d a n t ，o t h e r o r g a n i z a t i o n ，c o m m a n d e ra n dc a p t a i n e l a b o r a t er e c o g n i t i o no fd e f e n d a n t si n a d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o na n dd e f e n d a n t l i a b i l i t yw h e nh el o s tal a w s u i t k e yw o r d s ：d e f e n d a n to fa d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n ；a d m i n i s t r a t i v es u b j e c t ； a d m i n i s t r a t i v ep u b l i ca u t h o r i t y i i i i “i i 3 采用行政主体标准的原因分析6 ( 二) 我国现行行政诉讼被告资格确认标准存在的问题8 1 违背行政诉讼的目的8 2 浪费诉讼资源1 0 3 忽略程序自身的价值1 l 4 造成权利救济的范围狭窄1 3 5 导致被告的确定复杂化1 4 三、重构我国行政诉讼被告资格确认标准的必要性和可行性1 6 ( 一) 重构我国行政诉讼被告资格确认标准的必要性1 6 1 保护当事人诉权的需要1 6 2 发展行政法治的需要1 7 3 促进行政审判实践的需要1 8 4 构建和谐社会的需要1 9 ( - - ) 重构我国行政诉讼被告资格确认标准的可行性2 0 1 国内已经具备重构行政诉讼被告资格确认标准的条件2 0 2 国外有较成熟的经验可资借鉴2 1 四、重构我国行政诉讼被告资格确认标准的设想2 2 ( 一) 重构行政诉讼被告资格确认标准应当考虑的因素2 2 1 能否实现行政诉讼的目的2 2 2 是否有利于解决行政争议2 2 3 是否有利于节约诉讼资源2 3 1 o 厶月鼍 题 问 4 4 5 4 行政诉讼被告是否与行政主体相分离2 3 ( 二) 以行政公权力行为标准作为行政诉讼被告资格确认标准2 4 1 行政公权力行为标准的内涵2 5 2 采用行政公权力行为标准的原因分析2 6 ( 三) 行政公权力行为标准下被告的具体确认2 8 1 以行政机关和法律、法规授权的组织为被告2 8 2 以行使行政公权力的其他组织为被告2 9 3 以船长、机长为被告3 l ( 四) 行政公权力行为标准下被告败诉责任的承担3 2 4 5 8 口j 口d q u 献文 语考记 结参后 ( 一) 行政诉讼被告资格确认标准的含义 英国著名法哲学家赫伯特哈特( h e r b e r th a r t ) 指出，“所有发达的 法律制度中都有一套标准，这套标准旨在建立一个官方机制以对该制度的 有效性和强制性的律令作出权威性的识别。 哪赫伯特哈特把这些标准称 之为确认标准。当前，我国学术界对行政诉讼被告资格确认标准的含义几 乎没有任何阐释。笔者认为，所谓资格指参加某种工作或活动所应具备的 条件。行政诉讼被告资格，是指作为行政诉讼被告必须具备的条件。行政 诉讼被告资格确认标准，是指对组织或个人是否具备行政诉讼被告资格进 行权威性识别的准则。 行政诉讼被告资格确认标准具有以下含义： 首先，行政诉讼被告资格确认标准是一种标准。标准是指“由权威部 门颁行或社会习俗中包含的关于人们行为的准则、标准、规定等，即日常 用语中所称的规矩。行政诉讼被告资格确认标准通过对组织或个人 的行政公权力行为进行识别，判断其是否具备行政诉讼被告资格。如果组 织或个人符合行政诉讼被告资格确认标准，就具备行政诉讼被告资格，反 之，则不具备行政诉讼被告资格。 。【美】博登海默著，邓正来译：法理学：法律哲学与法律方法，中国政法大学出版社1 9 9 9 年版， 第3 3 4 页。 馨参见张文显主编：法理学，高等教育i j 版社2 0 0 3 年版，第9 l 页。 行政诉讼被告资格确认标准研究 其次，行政诉讼被告资格确认标准是一种法律标准。它不同于道德标 准、宗教标准等社会标准。法律标准是指“规定法律上权利、义务和责任 的准则、标准，或是赋予某种事实状态以法律意义的指示规定。 法律标 准具有权威性、指导性、确定性、普遍性等特征，行政诉讼被告资格确认 标准作为一种法律标准也必将具有权威性、指导性、确定性、普遍性。行 政诉讼被告资格确认标准的权威性表现在：司法机关、行政机关以及任何 社会团体和个人都不得违背该确认标准而任意确定行政诉讼被告，都应当 遵守该标准。行政诉讼被告资格确认标准的指导性在于其可以指导人民法 院确定某一具体案件的行政诉讼被告，也可以指导公民、法人或其他组织 在提起行政诉讼时明确行政诉讼被告。行政诉讼被告资格确认标准的确定 性体现在，该标准自身内容的确定性和适用该标准的后果的确定性。也就 是说，行政诉讼被告资格确认标准自身的内容是明确的、毫无异议的，而 且适用该标准可以明确的判断一个组织或个人是否具备行政诉讼被告资 格。行政诉讼被告资格确认标准的普遍性在于其不是针对某一个特定的、 具体的人或事所适用的准则，而是针对所有行政诉讼案件所适用的准则。 最后，行政诉讼被告资格确认标准具有识别性。在司法领域，识别的 主要功能在于分类和定性。行政诉讼被告资格确认标准的识别性就在于通 过该标准可以对一个组织或个人是否具备被告资格进行分类和定性。人们 也可以根据该标准预测自己或他人能否作为行政诉讼被告。根据行政诉讼 被告资格确认标准可以衡量一个组织或个人是否具备行政诉讼被告资格。 如果该组织或个人不具备行政诉讼被告资格，那么根据行政诉讼被告资格 确认标准也可以确定谁才是行政诉讼被告。 ( 二) 行政诉讼被告资格确认标准的意义 行政诉讼被告资格确认标准具有重要的意义，具体表现在以下几个方 面： 第一、行政诉讼被告资格确认标准能够增强法律的明确性和确定性。 行政诉讼被告资格确认标准能够明确地指出谁是行政诉讼被告，排除了因 行政相对人找不到正当被告而无法提起诉讼的可能。行政诉讼被告资格确 认标准是直指向着行政诉讼被告的，即一旦当事人对某一行政行为不服， 他立即就可以找到行政诉讼被告，进而提起行政诉讼。 第二、行政诉讼被告资格确认标准能够及时地弥补法律漏洞和克服法 律的局限。行政诉讼被告资格确认标准与法律条文的关系应当是：多个法 律条文表述一个完整的行政诉讼被告资格确认标准。当前，我国关于行政 - 张文显土编：法理学，高等教育出版社2 0 0 3 年版，第9 l 页。 2 政诉讼被告资格确认标准确定被告。法律不是万能的，其有自身的局限性， 借助一定的标准对其进行规范和弥补是十分必要和重要的。 第三、行政诉讼被告资格确认标准有助于切实保护行政相对人的诉权。 作为行政相对人的公民、法人或其他组织在提起行政诉讼的过程中，面对 众多的法律条文常常无所适从，因为找不到适格的被告导致法院不予受理 或受理后驳回起诉的现象时有发生，行政诉讼被告资格确认标准一般只有 一个，便于行政相对人理解和把握，有助于切实保护行政相对人的诉权。 第四、行政诉讼被告资格确认标准对完善我国行政诉讼被告制度和促 进行政机关依法行政具有重要意义。行政诉讼被告资格确认标准是我国行 政诉讼被告制度的有机组成部分。科学、明确的行政诉讼被告资格确认标 准是完善我国行政诉讼被告制度的必要条件。行政诉讼被告资格确认标准 能够清晰地显示出谁应当是行政诉讼被告，这有利于增强行政机关工作人 员的责任感和依法行政的意识，促进行政机关依法行政。 第五、行政诉讼被告资格确认标准能够指导司法实践。司法实践中存 在着法院针对同种类型的案件做法不一的现象，如对于学生状告高校的行 政诉讼案件有的法院予以受理，而有的法院以行政诉讼被告不适格为由而 不予受理。行政诉讼被告资格确认标准有助于保障法官统一把握标准，正 确适用法律，提高办案效率和质量，保证司法公正和司法统一。 科学、合理的行政诉讼被告资格确认标准对于增强法律的明确性和确 定性、弥补法律漏洞和克服法律的局限、切实保护行政相对人的诉权、完 善我国行政诉讼被告制度和司法制度、促进行政机关依法行政以及指导司 法实践具有重要意义。而且，行政诉讼被告资格确认标准有助于人民与政 府新型关系的树立，有助于转变我国传统文化中的“民不能告官”、“告了 也白告”等观念，有助于我国民主法制建设的长远发展，有助于增强社会 的稳定，促进社会和谐发展。 行政诉讼被告资格确认标准研究 二、我国现行行政诉讼被告资格确认标准及其存在 的问题 ( 一) 我国现行行政诉讼被告资格确认标准行政主体标 准 1 行政主体标准的法律依据 根据行政诉讼法第二十五条和行政诉讼法解释第十九条至第 二十三条的规定，我国现行行政诉讼被告的确认和法律依据分别是： ( 1 ) 以作出具体行政行为的行政机关为被告。行政诉讼法第二十 五条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的， 作出具体行政行为的行政机关是被告。”在我国，派出机关也是行政机关， 如对行政公署、区公所或街道办事处的具体行政行为不服，以该行政公署、 区公所或街道办事处为被告。( 2 ) 以委托的行政机关为被告。行政诉讼法 第二十五条第四款规定：“由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委 托的行政机关是被告。”行政诉讼法解释第二十一条规定：“行政机关在 没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者 其他组织行使职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该 行政机关为被告。 ( 3 ) 以有作为义务的机关为被告。不作为案件以有作为 义务的机关为被告。( 4 ) 以继续行使职权的行政机关或撤销它的机关为被 告。行政诉讼法第二十五条第五款规定：“行政机关被撤销的，继续行 使其职权的行政机关是被告。( 5 ) 以被授权组织为被告。行政诉讼法 第二十五条第四款规定：“由法律、法规授权的组织所作出的具体行政行为， 该组织是被告。行政诉讼法解释第二十条第三款规定：“法律、法规或 规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超 出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行 为的机构或者组织为被告。( 6 ) 以共同作出具体行政行为的行政机关为共 同被告。行政诉讼法第二十五条第三款规定：“两个以上行政机关作出 同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告。”( 7 ) 以署名的机关为被告。行政诉讼法解释第十九条规定：“当事人不服经 上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对 外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”( 8 ) 以组建临时机构的行政 机关为被告。行政诉讼法解释第二十条规定：“行政机关组建并赋予行 政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具 4 行政诉讼被告资格确认标准研究 体行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，应当以组建该机构的行政机关 为被告。”( 9 ) 经过复议的案件，复议机关维持原具体行政行为的，以作出 原具体行政行为的机关为被告；复议机关改变原具体行政行为的，以复议 机关为被告；复议机关在法定期限内不作出复议决定，行政相对人对原具 体行政行为不服的，以原行政机关为被告；复议机关在法定期限内不作出 复议决定，行政相对人对复议机关不作为不服提起诉讼的，以复议机关为 被告。行政诉讼法第二十五条第二款规定：“复议机关决定维持原具体 行政行为的，作出原具体行政行为的机关为被告；复议机关改变原具体行 政行为的，复议机关是被告。 行政诉讼法解释第二十二条规定：“复议 机关在法定期间内不作复议决定，当事人对原具体行政行为不服提起诉讼 的，应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告；复议机关在法定期间 内不作复议决定，当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的，应当以复议 机关为被告。” 根据上述我国法律的规定可以看出，我国行政诉讼被告资格的确认是 采用行政主体标准，即以行政机关和法律、法规授权的组织为被告。 2 行政主体标准的内涵界定 行政主体是指“依法享有国家行政职权，能代表国家独立进行行政管 理并独立参加行政诉讼的组织。”行政主体具有以下几个特征：第一、行 政主体是一种组织。行政主体包括行政机关和法律、法规授权的组织。第 二、行政主体是依法享有国家行政职权的组织。依法享有行政职权是组织 成为行政主体的重要条件之一，有学者甚至认为行政主体的法律要件只有 法律、法规的明确授权一项，而法律、法规的明确授权既包括宪法和组织 法的授权，也包括其他法律法规的授权。罾可见，并不是所有的组织都能成 为行政主体，只有享有国家行政职权的组织才能成为行政主体。第三、行 政主体必须是能以自己的名义独立进行行政管理活动的组织。能否以自己 的名义进行行政管理是判定一个组织是否是行政主体的标准之一。凡是不 能以自己的名义独立进行行政管理的组织都不是行政主体。第四、行政主 体必须是能够独立参加行政诉讼，承担行政活动的法律后果的组织。 在行政诉讼法颁布实施之前，我国的行政诉讼被告仅限于行政机关。 但“自2 0 世纪8 0 年代末至今，行政主体范式已经确立而成为新的传统 范式。在制度层面，它旨在为理清实际行使行政权力的各个主体之间 的法律关系、确定行政行为的效力奠定理论基础，进而有助于行政诉讼被 应松年主编： 行政法与行政诉讼法学，法律h ；版社2 0 0 5 年版，第5 7 页。 盘参见应松年土编：行政法与行政诉讼泫学，法律出版社2 0 0 5 年版，第6 0 页。 5 行政诉讼被告资格确认标准研究 告资格和行政责任归属等问题的解答。也就是说，行政诉讼法颁布实施 后情况发生了变化，是否具备行政主体资格决定着一个组织是否具有行政 诉讼被告资格。当前，我国行政诉讼被告资格确认标准是行政主体标准， 即：行政诉讼被告必须是行政主体行政机关和法律、法规授权的组织。 也就是说，我国行政诉讼被告必须首先具备行政主体的权、责、名三个实 体要素，只有依法享有国家行政职权，能以自己的名义实旌行政活动并独 立参加行政诉讼，独立承担责任的组织才具备行政诉讼被告资格。 在行政主体理论影响下，我国几乎所有的教科书都对行政诉讼被告作 如下定义：行政诉讼被告，是指受原告指控实施了侵犯其合法权益的具体 行政行为，经人民法院通知应诉的行政主体。一般认为，行政诉讼被告具 有如下特征：第一、行政诉讼被告必须是行政主体，即行政机关和法律、 法规授权的组织。根据行政主体标准，受委托的组织和不能对外承担行政 法律责任的组织以及个人都不是行政主体，都不能作为行政诉讼被告。第 二、行政诉讼被告必须是对原告做出了具体行政行为的行政主体。我国现 行行政诉讼受案范围仅限于针对被告的具体行政行为提起诉讼，行政诉讼 的被告必须是做出了具体行政行为的行政主体。行政机关作出抽象行政行 为、行政机关对内部作出内部行为和行政机关参与民事法律关系时都不能 作为行政诉讼被告。第三、行政诉讼被告必须是由原告指控并且由法院受 理后通知其应诉的行政主体。行政主体作出的具体行政行为引起了争议， 也即原告认为被告的具体行政行为侵犯了其合法权益而向人民法院提起诉 讼才产生被告的问题。根据不告不理原则，如果行政相对人并未向法院提 起诉讼，无论是不愿提起诉讼还是不敢提起诉讼，法院都不能主动启动司 法程序。当然，当事人提起行政诉讼的对象并不必然的成为行政诉讼被告， 能否作为行政诉讼被告取决于法院审查和确认。是否由法院通知出庭应诉 是确定被告的前提条件，行政相对人的诉权受到法院审判权的严格制约。 总之，行政主体理论和行政主体标准已经对我国行政诉讼的立法和司 法实践都产生了深刻的影响。 3 采用行政主体标准的原因分析 我国现行行政诉讼为何以行政主体标准作为行政诉讼被告资格确认标 准呢? 笔者认为有以下几个原因： 首先，现行行政主体标准是由行政诉讼法颁布实施时的政治、经 济、文化各方面的因素决定的。我国的行政诉讼法颁布于二十世纪八 十年代末，当时的社会发展亟需法制的完善。邓小平同志曾经指出：“我们 回沈岿：重构行政主体范式的尝试，载法律科学2 0 0 0 年第6 期，第4 2 4 3 页。 磊参见沈福俊、邹荣主编：行政法与行政诉讼法学，北京大学出版社2 0 0 7 年版，第4 2 8 页。 6 行政诉讼被告资格确认标准研究 的民主制度还有不完善的地方，要制定一系列的法律、法令、和条例，使 民主制度化、法律化。”江泽民同志也指出：“建设高度的社会主义民主和 完备的社会主义法制，是我国社会主义现代化建设的重要目标和任务，是 党和人民的共同愿望。” 行政法制建设是社会主义法制建设的重要组成部 分，上世纪八十年代末，随着改革开放的深入进行和社会稳定发展的需要， 制定实施行政诉讼法迫在眉睫。虽然我国人民法院于1 9 8 2 年根据中华人 民共和国民事诉讼法( 试行) ( 以下简称民事诉讼法) 的规定开始受理 行政案件，但无法满足现实需要。为了保证我国政治稳定、健康的发展， 转变人民的传统观念、增强人民的权利意识以及适应改革开放后发展市场 经济的要求，行政诉讼法应运而生。可以说，1 9 8 9 年颁布的行政诉讼 法是以当时我国的具体国情为基础，在充分总结我国审判实践经验和有 选择性地借鉴国外行政诉讼制度的前提下制定的。对于如何确定行政诉讼 被告资格的问题，考虑到如果单纯的以行政机关为被告将不符合经济、政 治、法制发展的要求，而完全像部分发达国家那样不对行政诉讼被告资格 进行限制又不符合我国的国情，当时又找不到一个更合适的概念来涵盖行 政诉讼被告的范围，因此行政主体理论被我国适时借鉴过来。“行政主体理 论的出现在很大程度上是为了论证行政诉讼被告制度的合理性并对行政诉 讼被告有关规定加以阐释。 其次，现行的行政主体标准与我国行政诉讼的功能定位有关。国外很 多国家行政诉讼的功能定位都是解决事实上存在的行政争议。如联邦德 国行政法院组织法第四十条规定，对一切未经联邦法律划归为其它法院 管辖的非宪法性质的公法争议，均可提起行政诉讼；平等民事主体争议之 外的一切与公权力行使有关的争议都可称之为行政争议。将行政诉讼的功 能定位为解决行政争议意味着，无论是行政机关和法律、法规授权的组织 的具体行政行为引发的争议，还是其他行使行政行政公权力的组织或个人 的行政公权力行为引发的争议，行使行政公权力的主体都可以作为行政诉 讼被告。而我国行政诉讼的功能定位是：维护和监督行政机关以及法律、 法规授权的组织依法行使行政职权。即：对行政机关以及法律、法规授权 的组织具体行政行为的合法性进行监督，也就是说，将行政机关以及法律、 法规授权的组织以外的其他组织排除在司法监督范围之外。正是基于这样 的功能定位，我国采用行政主体标准，只维护和监督行政机关和法律、法 q 中华人民共和国法律诠释编写委员会：中华人民共和国行政诉讼法诠释，人民法院出版社 1 9 9 4 年版，第l 页。 口中华人民共和固法律诠释编写委员会：中华人民共和国行政诉讼法诠释，人民法院i j 版社 1 9 9 4 年版，第2 页。 包薛刚凌：我国行政主体理论之检讨，载政法论坛1 9 9 8 年第6 期，第6 5 页。 7 行政诉讼被告资格确认标准研究 规授权的组织依法行使行政职权，该类组织之外行使行政公权力的组织或 个人一律不能作为行政诉讼被告。 最后，采用行政主体标准是受传统民法和民事诉讼法理论的影响。在 民法中，一般认为，民事权利能力，“指享有民事权利和承担民事义务的资 格。诉讼权利能力，“又称诉讼法上的权利能力或当事人能力，指可以作 为民事诉讼当事人的能力或资格。罾在民事诉讼中，当事人的确定颇有争 议。在实体利害关系当事人的定义下，以实体法为标准确定当事人，或者 以利害关系人为标准确定当事人；而根据程序当事人的概念，在原告起诉 时就应当确定当事人。虽然在民事诉讼中有实质当事人和程序当事人的争 议，但在我国，无论在民事立法上还是在司法实践中，当事人多为实质当 事人。在一般情形下民事权利能力与诉讼权利能力是一致的，仅在特殊情 形下二者可以不一致，如为保护死者名誉的近亲属的民事权利能力和诉讼 权利能力是分离的。“纠纷总是要涉及到实体法的，一般说，实体法将决定 谁具有当事人资格，即谁是合格的当事人。这就是实体法与诉讼法的基本 联系。 我国最初规定当事人可以依据民事诉讼法提起行政诉讼，因 此我国的行政诉讼制度受民事诉讼制度的影响颇深。在民事诉讼当事人观 念的影响下，我国确立了行政主体与行政诉讼被告的关联关系，以是否具 备实体权利能力作为是否具备诉讼权利能力的衡量标准，即以行政主体标 准作为行政诉讼被告资格的确认标准。 总之，正是基于以上三个原因，我国以行政主体标准作为行政诉讼被 告资格确认标准。行政主体标准对我国行政法和行政诉讼法的发展起了重 大作用。可以说，如果没有行政主体标准，我国的行政诉讼可能还停留在 单纯的以行政机关为被告的阶段。行政主体标准的采用确实拓宽了行政救 济的范围，为我国行政诉讼法学的可持续发展奠定了基础。但是，随着社 会的不断发展，法治进程也需要不断的推进，行政主体标准已经不能适应 现实需要了。 ( 二) 我国现行行政诉讼被告资格确认标准存在的问题 我国现行行政诉讼被告资格确认标准存在诸多问题，主要包括以下几 个方面： 1 违背行政诉讼的目的 关于我国行政诉讼的目的是什么，学术界颇有争议，主要有三种学说： 蕾江甲主编：民法学，中国政法大学出版社2 0 0 0 年版，第1 0 0 页。 盘谭兵、肖建华：民事诉讼泫学，法律出版社2 0 0 4 年版，第1 5 7 页。 岛【l 1 】谷口安f 著，王哑新、刘荣军译：程序的正义与诉讼，中国政法大学出版社1 9 9 6 年版，第 1 7 0 贞。 8 行政诉讼被告资格确认标准研究 监督行政机关依法行使行政职权或保护公民、法人和其他组织合法权益的 单一目的说；保护公民、法人和其他组织合法权益，维护和监督行政机关 依法行使行政职权的双重目的说；保证人民法院正确、及时审理行政案件， 保护公民、法人和其他组织合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政 职权的三重目的说等。总之，关于我国当前行政诉讼的目的是什么的争论， 都没有脱离行政诉讼法第一条的规定：“为保证人民法院j 下确、及时审 理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机 关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”笔者认为，从行政诉讼产生的 角度看，随着社会的不断发展，公权力组织行使行政公权力的过程中侵害 行政相对人合法权益的现象日益增多，为了保障处于弱势地位的行政相对 人的合法权益，行政诉讼作为一种救济制度应运而生；以保护公民、法人 和其他组织的合法权益为行政诉讼目的符合宪政要求和构建“以人为本 的和谐社会的要求；以保护公民、法人和其他组织的合法权益为行政诉讼 的核心目的符合我国国情并有利于经济、政治、法治的长远发展；相对于 私权利而言，行政公权力也无须通过行政诉讼加以维护。因此，行政诉讼 的核心目的只有一个，即保护公民、法人和其他组织的合法权益。 “某一法律目的的设立，对于该法律的内容具有决定性的意义。所有 法律条文都是为了实现这个目的而展开的。与法律目的相冲突的条文从理 论上说是无效的。如果行政诉讼主体违背法律的目的，即使其行为并不触 犯某一个条文，也通常被认为是权力( 利) 滥用而被认定为违法。”依据 行政主体标准，只有行政机关和法律、法规授权的组织才可以作为行政诉 讼被告，其他组织或个人都不能作为行政诉讼被告。如村民委员会、居民 委员会行使行政公权力损害行政相对人合法权益的，由于其不是行政主体， 所以不具备行政诉讼被告资格。虽然将不具备行政主体资格的村民委员会、 居民委员会等组织排除在行政诉讼被告范围之外并不触犯某一个条文，然 而却使得行政相对人因找不到被告，无法提起行政诉讼，无法保障其合法 权益，这有违行政诉讼的目的。又如根据行政主体标准，规章以下规范性 文件授权的组织和行政机关自行设立的临时机构、内部机构不是行政主体， 不具备行政诉讼被告资格。如果这些组织的行政公权力行为损害了行政相 对人的合法权益，这时就可能出现没有适格被告的情形。再如根据行政主 体标准，对于接受委托的组织在委托权限范围内以委托行政机关的名义做 出具体行政行为的，以委托行政机关为被告，对于接受委托的组织超越行 政机关委托权限范围而作出的行为，委托行政机关不能作被告，而接受委 中华人民共和国法律诠释编写委员会：中华人民共和国行政诉讼法诠释，人民法院出版社 1 9 9 4 年版，第5 页。 9 行政诉讼被告资格确认标准研究 托的组织因不是行政主体，也不具有行政诉讼被告资格，这时就出现无法 确定行政诉讼被告的情形，将导致行政相对人的合法权益得不到保障。而 保护行政相对人的合法权益恰恰是行政诉讼的核心目的，因此，我国现行 行政诉讼被告资格确认标准违背了行政诉讼的目的。 2 浪费诉讼资源 虽然行政诉讼的核心目的是保护行政相对人的合法权益，但是在行政 诉讼中也追求节约诉讼资源的价值，毕竟任何司法制度的设计都要考量诉 讼便利和诉讼成本等诉讼资源问题。然而，行政主体标准却违背了这一价 值追求，造成了诉讼资源的浪费。 “诉讼资源是指整个社会现有的为进行诉讼所储备的各种物质性资源 和司法理念资源，包括国家为进行诉讼所储备的资源和当事人为进行诉讼 所储备的资源两个方面，即国家诉讼资源和当事人诉讼资源。诉讼资源 包括经济性诉讼资源和文化性诉讼资源。经济性诉讼资源是指诉讼中的经 济性支出。文化性诉讼资源主要是指诉讼价值取向诉讼意识和诉讼心 理。文化性诉讼资源对经济性诉讼资源有重要的反作用，积极的诉