（环境与资源保护法学专业论文）我国环境保护中的公众参与制度研究.pdf

ph.d. dissertation of chongqing university public participation system for environmental protection a thesis submitted to chongqing university in partial fulfillment of the requirement for the doctors degree of law by zhuo guangjun supervised by huang xisheng specialty: environmental and resources protection law school of law of chongqing university, chongqing, china october, 2012 中文摘要 i 摘 要 进入工业社会以来，人类社会生产力的每一次提高一定程度上都是以牺牲环 境为代价的。今天，人类已经充分认识到环境污染和生态破坏给人类生产、生活 带来的诸多问题。保护环境成为全人类共同的理念，对于环境和生态的保护，是 全人类共同面临的任务。在具体环境保护工作中，政府对于环境保护政策的制定 和贯彻执行负有主要责任，但由于政府的有限理性和行政的自我偏好性，必须要 对政府的环境保护行为加强监督，以促使政府的环境保护政策更加完善。 环境保护的公众参与是公民环境权实现的具体路径和制度保障，当前我国的 环境公众参与制度尚处于起步阶段，法律制度的供给难以满足现实生活的需要， 本文通过对环境公众参与理论阐述和国外立法模式的比较，并在梳理我国现阶段 环境公众参与制度的得失上，提出完善、构建我国公众参与的各项具体制度措 施。 文章共分为六个部分： 第一部分为绪论部分。主要介绍了研究环境保护公众参与问题的提出、研究 现状与存在的主要问题，以及本文采用的结构安排与研究方法。 第二部分为环境保护公众参与的一般理论。这部分主要就环境保护公众参与 的概念厘定、环境保护公众参与的主体、环境保护公众参与的范围、环境保护公 众参与的途径、环境保护公众参与的价值目标、环境保护公众参与的特点、建立 环境保护公众参与制度的意义、环境保护公众参与制度的内容这八个问题进行了 阐述。 第三部分：主要是考察和借鉴国外环境保护公众参与制度。 第四部分：论述环境保护公众参与的理论与现实基础。在环境保护与公众参 与制度的理论基础方面，就环境保护公众参与的经济学基础以及环境保护公众参 与的法理学基础进行了阐述；在环境保护公众参与的现实基础方面，就公众参与 的民众基础以及公众参与的组织基础进行了分析。 第五部分：研究我国环境保护公众参与制度的现状及缺陷。我国环境保护公 众参与制度的现状方面，在环境保护公众参与范围的制度现状、环境保护公众参 与主体的制度现状、环境信息公开制度的现状、环境立法参与制度的现状、环境 行政参与制度的现状、环境司法参与制度环境公益诉讼制度的现状六个方面 进行了阐述；在我国环境保护公众参与制度的缺陷方面就：环境保护公众参与范 围的缺陷、环境保护公众参与主体的缺陷、环境信息公开制度的缺陷、环境立法 参与制度的缺陷、环境行政参与制度的缺陷、环境司法参与制度的缺陷进行了分 重庆大学博士学位论文 ii 析。 第六部分：针对上一部分提出的我国环境保护公众参与制度的现状及缺陷， 分别从各个方面阐述完善我国环境保护公众参与的各项具体对策措施，本部分是 文章的重点。 关键词：关键词：环境保护，公众参与，制度缺陷，制度完善 英文摘要 iii abstract while entering industrial society, any human beings productivity promotion is at the cost of environment. today, people have considered negative effects on production and life brought by environment pollution and ecology destroy. environmental protection is the common understanding of human beings, and protection of environment and ecology is the common mission of human beings. in actual environmental protection practice, the government has the main liabilities for making and enforcing environmental protection policy. government has limited rationality and administrative self-orientation, so people have to supervise the government to make their environmental protection policy better. public participation in environmental protection is the routes and system guarantee to realize environmental rights of a citizen. public participation system in china is primary, and the supply of legal system cannot agree with actual needs of real lives. the dissertation analyzes the theories about public participation and compares the legislation mode of china with other countries, and then summarizes the gain and loss of china public participation system. based on above analyses, the author gives some advice to construct and promote china public participation system. the dissertation includes six parts. the first part is introduction. this part gives the sense of this dissertation and surveys the studies about public participation in environmental protection, along with the structure and research methods of the dissertation. the second part analyzes the theory of public participation in environmental protection. this part gives the concepts , main bodies, participation scope, participation approach, the aims and features of public participation in environmental protection. the importance to construct public participation system in environmental protection and the contents of the system are also proposed. the third part studies other countries public participation system in environmental protection. the fourth part analyzes the theoretical and practical foundations for public participation in environmental protection. this part gives the economics and legal foundations for public participation in environmental protection，which are theoretical foundations. then, people foundation and organization foundation are given, which are 重庆大学博士学位论文 iv practical foundations. the fifth part gives the status in quo and shortcomings of public participation system in environmental protection in china. the status in quo are summarized in six aspects: participation scope institution, participation bodies institution, institution to access to environmental information, institution of participation in law-making, institution of participation in administration and public lawsuits system for environmental protection. the shortcomings of above institutions are also given. the six part aims at the status in quo and shortcomings of public participation system in environmental protection in china, then gives countermeasures in above six aspects, which is core part of the dissertation. key words: environmental protection, public participation, shortcomings of a system, improvement of a system 目 录 v 目 录 中文中文摘要摘要 . i 英文摘要英文摘要 . iii 1 绪绪 论论 . 1 1.1 选题的背景及研究意义选题的背景及研究意义 . 1 1.1.1 选题的背景 . 1 1.1.2 研究意义 . 2 1.2 国内外研究现状国内外研究现状 . 3 1.2.1 国外研究现状综述 . 4 1.2.2 国内研究现状综述 . 7 1.3 本文研究的目标、内容和研究方法本文研究的目标、内容和研究方法 . 8 1.3.1 研究的目标 . 8 1.3.2 研究的主要内容 . 9 1.3.3 研究方法 . 9 1.4 研究的创新之处研究的创新之处 . 10 2 环境保护公众参与制度相关概念界定和制度内容环境保护公众参与制度相关概念界定和制度内容 . 11 2.1 环境保护公众参与的概念厘定环境保护公众参与的概念厘定 . 11 2.1.1 公众参与的涵义 . 11 2.1.2 环境保护公众参与的涵义 . 13 2.2 环境保护公众参与的主体环境保护公众参与的主体 . 16 2.3 环境保护公众参与的范围环境保护公众参与的范围 . 19 2.4 环境保护公众参与的途径环境保护公众参与的途径 . 21 2.5 环境保护公众参与制度的主要内容环境保护公众参与制度的主要内容 . 22 2.5.1知情机制 . 23 2.5.2环境立法参与制度 . 23 2.5.3环境行政参与制度 . 24 2.5.4环境司法参与制度 . 24 3 环境保护公众参与的理论与现实基础环境保护公众参与的理论与现实基础 . 25 3.1 环境保护公众参与的理论基础环境保护公众参与的理论基础 . 25 3.1.1 环境保护公众参与的经济学基础 . 25 3.1.2 环境保护公众参与的法理学基础 . 29 3.2 我国环境保护公众参与的现实基础我国环境保护公众参与的现实基础 . 36 重庆大学博士学位论文 vi 3.2.1 我国公众参与制度建立的民众基础 . 36 3.2.2 我国公众参与制度建立的法律基础 . 38 3.2.3 我国公众参与制度建立的组织基础 . 40 4 我国环境保护公众参与制度的现状及缺陷我国环境保护公众参与制度的现状及缺陷. 43 4.1 我国环境保护公众参与制度的现状我国环境保护公众参与制度的现状 . 43 4.1.1 环境保护公众参与范围的制度现状 . 43 4.1.2 环境保护公众参与主体的制度现状 . 43 4.1.3 环境信息公开制度的现状 . 44 4.1.4 环境立法参与制度的现状 . 45 4.1.5 环境行政参与制度的现状 . 46 4.1.6 环境司法参与制度环境公益诉讼制度的现状 . 48 4.2 我国环境保护公众参我国环境保护公众参与制度的缺陷与制度的缺陷 . 49 4.2.1 环境保护公众参与范围的制度缺陷 . 50 4.2.2 环境保护公众参与主体的制度缺陷 . 50 4.2.3 环境信息公开制度的缺陷 . 50 4.2.4 环境立法参与制度的缺陷 . 52 4.2.5 环境行政参与制度的缺陷 . 53 4.2.6 环境司法参与制度环境公益诉讼制度的缺陷 . 54 5 国外环境保护公众参与制度的考察和借鉴国外环境保护公众参与制度的考察和借鉴. 57 5.1 国外环境保护公众参与制度国外环境保护公众参与制度 . 57 5.1.1 美国公众参与环境保护的立法及实践 . 57 5.1.2 日本公众参与环境保护的立法及其实践 . 58 5.1.3 加拿大公众参与环境保护的立法及其实践 . 59 5.1.4 欧盟及欧盟国家环境保护公众参与环境保护的立法及其实践 . 59 5.2 国外公众参与环境保护的主要经验国外公众参与环境保护的主要经验 . 61 5.2.1 公民环境权的具体化与制度化 . 61 5.2.2 环境保护公众参与的途径和形式完备 . 61 5.2.3 健全的公众参与环境决策的机制 . 61 5.2.4 完善的环境信息公开制度 . 62 5.2.5 民间环保团体广泛介入环境事务 . 64 5.2.6 公众提起环境诉讼的制度完善 . 65 5.2.7 环保教育与宣传 . 66 5.2.8 传媒监督 . 67 6 我国环境保护公众参与制度的立法完善我国环境保护公众参与制度的立法完善 . 69 目 录 vii 6.1 参与范围的制度完善参与范围的制度完善 . 69 6.1.1 环境保护公众参与范围的确定原则 . 70 6.1.2 环境保护公众参与的具体范围 . 70 6.2 参与主体参与主体 . 71 6.2.1 环境保护公众参与主体资格的取得标准 . 71 6.2.2 环境保护公众参与主体种类 . 71 6.3 相相关权利的立法确认关权利的立法确认 . 72 6.3.1 公民实体性环境权的法律确立 . 72 6.3.2 公民程序性环境权的法律确立 . 73 6.4 环境信息公开制度的完善环境信息公开制度的完善信息知情机制的完善信息知情机制的完善 . 74 6.4.1 环境信息公开的立法模式 . 75 6.4.2 环境信息公开的主体 . 76 6.4.3 环境信息公开的范围 . 77 6.4.4 环境信息公开的方式 . 78 6.4.5 法律责任与权利救济 . 78 6.5 环境保护行政参与制度的完善环境保护行政参与制度的完善表达型参与机制的完善表达型参与机制的完善 . 79 6.5.1 公众言论自由与参与决策权 . 79 6.5.2 公众表达型参与的方式 . 80 6.5.3 公众表达型参与具体制度的完善 . 81 6.6 公众通过司法参与环境保护机制的完善公众通过司法参与环境保护机制的完善 . 82 6.6.1 原告资格 . 83 6.6.2 受案范围 . 85 6.6.3 举证责任 . 86 6.6.4 诉讼成本分担机制 . 87 致致 谢谢 . 89 参考文献参考文献 . 91 附附 录录 . 101 攻读博士学位期间发表的论文及科研成果攻读博士学位期间发表的论文及科研成果 . 101 重庆大学博士学位论文 viii 1 绪 论 1 1 绪 论 1.1 选题的背景及研究意义 1.1.1 选题的背景 环境问题，作为人与自然关系中无法避免的相互影响的一种形式，早已存 在。只不过在工业革命之前，人在利用自然、改造自然过程中产生的环境问题对 人类社会仅具有短期性和局部性的有限影响，大部分在环境可以容纳、调节、化 解的范围内，不足以构成对整个人类社会生存和发展的严重威胁。1因此彼时的 环境问题，主要由环境发挥自我调节功能，再辅以人类的恢复及保护。 生态环境真正发生质的变化并成为威胁人类生存和发展的重大问题，是由 18 世纪末西方发达国家的工业革命开启的，并随着此后人类社会工业化程度加深而 加剧。技术的飞跃使人与自然在力量对比上发生了根本性的转折，在缺乏控制的 情况下，对自然界造成致命性的破坏。其结果，不但使传统的资源紧张、动植物 灭绝、大气和水污染等生态环境问题变得更加深重，而且随着放射性、生物工 程、全球气候变暖等新技术、新事物、新问题的出现，使环境问题向着复杂而多 样化的方向发展，形成了一幕幕“环境悲剧”2。人类与环境的矛盾空前激化， 远远超出环境的自我调节能力，逐渐危及社会的公共利益和安全，危及人类生存 和发展。 人类已经清醒地认识到环境问题给社会、经济、政治的发展带来严重影响： 首先，环境问题加快自然灾害的发生频率，降低自然抵御灾害的能力；而环境污 染直接经由生物赖以生存的大气、水体、土壤等环境介质，危害生物的健康，夺 去生命，并通过遗传引起生物子代形态和生理上的畸变；其次，环境问题制约着 经济发展的规模、速度、质量、模式、种类。3其三，日益严重的环境问题还诱 发更多的利益冲突与政治纠葛。跨疆域的环境问题，极易导致国与国之间围绕国 家利益问题产生争端和冲突，甚至断交和武装冲突。即使在同一国家内，跨地区 的环境问题，也时常诱发不同地区之间、不同部门之间的磨擦与对抗，甚至引致 群体性械斗。 由此可见，环境问题，已成为当今世界各国不得不面对的、自然给予人类的 最严重考验，深刻地影响到社会、经济、生活的各个领域，关系到每个人的现实 利益和未来发展，成为当今必须予以重视和应对的重大社会问题。4虽然在过去 数十年时间中，人类为解决环境问题付出了巨大的努力，也解决了一些局部性问 题，但是从全世界范围来看，环境问题不但没有解决，而且仍在不断恶化。 中国作为发展中国家，正处在经济高速增长、对人口资源环境高度依赖的转 重庆大学博士学位论文 2 型关键期，环境问题十分严峻，且在进一步加剧，应对、解决环境问题显得更为 迫切。 工业革命前后发生的众多事实使人们认识到，不能期待企业和其他经济组织 在市场竞争中自觉地将资金投入于环境保护，于是寄希望于政府对之加以干预、 调节和控制，以促使社会安全和公共福利的实现。5在西方发达国家于 19 世纪中 后期次第完成工业革命、20 世纪西方资本主义经济高速发展的同时，协调经济发 展和环境保护之间的关系逐渐成为各国政府管理经济的重要内容。 但是到了上世纪七、八十年代，仅仅通过政府进行环境管理的局限逐渐凸显 出来， “政策失灵”现象频频出现。6这种政府“直控型”的环境管理方式，其缺点 在于：第一，仅由环境管理机关处理违反环境保护法律的企业或其他对象，会使 制定和实施环境政策的成本提高，而政府用于环保的人力和财力是有限的，环境 政策因此不能得到充分落实。第二，由于环境资源以及人类环境活动的多样性、 复杂性等原因，导致政府对环境污染和破坏反应迟缓。7第三，环境管理机关本 身的局限。一方面，政府可能会由于各种原因怠于行使环境管理权，甚至纵容违 法者；另一方面，政府的错误决策或者不当开发，往往造成更大的环境损害。 正是由于上述缺陷的存在，各国开始从单纯的“宏观环境管理”转向注重“社会 型的环境管理”，重新界定政府和社会在环境管理中的地位，利用社会力量来从 事环境监督和制约的工作。8正是基于这种理念，公众的环境参与权得以普遍确 立，各国、特别是发达国家积极强化对环境保护公众参与机制的构建。 1.1.2 研究意义 环境保护的公众参与，是人类生存环境不断恶化以及环境保护意识不断增强 的结果；9环境保护公众参与制度，已经成为解决环境问题的一个主要手段，成 为环境法的一项重要制度。 改革开放前，在经历了大跃进、大炼钢铁的特殊年代后，中国生态环境遭到 了严重的破坏，成为中国发展不得不面对的突出问题。 1983 年召开的第二次全国环境保护会议，将环境保护确立为基本国策，提出 经济建设、城乡建设和环境建设同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效 益、社会效益、环境效益相统一的指导方针，实行“预防为主，防治结合”、“谁污 染，谁治理”和“强化环境管理”三大政策。101993 年，积极响应联合国环境与发 展大会的会议宗旨，将“可持续发展”作为国家重大发展战略，中国 1995 年通过的 关于制定国民经济和社会发展计划和 2010 年远景目标纲要的建议中，再次 把生态环境问题作为未来 15 年必须高度重视和下大力气解决的关系全局的重大 问题。以胡锦涛为核心的新一届领导，提出“科学发展观”，指出“人与自然和谐相 处”是和谐社会的重要特征，强调要加快建设资源节约型、环境友好型社会，坚 1 绪 论 3 持走新型工业化道路，保障经济社会发展实现良性循环。 2006 年 2 月 22 日，国家环保总局正式发布了中国环保领域第一部公众参与 的规范性文件环境影响评价公众参与暂行办法 ，明确了公众参与环评工作的 细节内容，标志着国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定中关于 “健全社会监督机制”内容的实际执行。11同年 4 月 17-18 日，在第六次全国环境 保护大会上，国务院总理温家宝提出：“做好新形势下的环保工作，要加快实现 三个转变：一是从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重；二是 从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步；三是从主要用行政 办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问 题”。12 暂行办法标志着公众参与在我国环境法的制定与环境保护的实践中前进 了一大步，彰显我国政府着力推进公众参与环境保护的积极意图。但是，公众参 与目前在我国还仅仅适用于环境影响评价，具有一定的局限性。13近年来，我国 由于环境保护公众参与制度的不完善，造成了多起因公众关注某些项目的环境影 响而出现舆情危机的事例，如厦门 px 项目、成都彭州化工厂项目等。14因此， 公众参与需更全面的贯穿于整个环境法领域，保证我国环境保护政策的落实以及 环境保护事业的发展。 我国目前正在继续制定、完善有关环境保护公众参与方面的法律法规。但 是，环境法上的公众参与制度涉及范围极广，尚存很多研究空白，学术界对这一 领域的研究尚不能满足解决现实问题及立法的需要。我国目前关于公众参与的法 律规定，主要体现在宪法与环境保护基本法、环境保护单行法、有关环境保护的 行政法规、规章及政策性文件，以及其他相关法律规范之中。15环境保护公众参 与在立法和实践层面取得了一定绩效，但尚存在诸多不足：从立法价值趋向考 察，公众参与环境保护缺乏权利基础，立法指导思想滞后；从立法技术分析，公 众参与环境保护的规定较为零散，存在简单重复，缺乏系统性；从法律制度的应 然逻辑构成分析，公众参与环境保护法律制度不健全、不完善；从公众参与的路 径分析，主要是政府主导下的参与。为此，需要不断加以完善。 因此，对环境法公众参与制度的研究，不仅具有重要的学术价值，对完善我 国环境法律制度而言，更有重要的实际价值。 1