（诉讼法学专业论文）论行政诉讼举证责任之分配.pdf

中文摘要 俗话说“打官司就是打证据 ，在诉讼过程中，为了使自己的主张得到法官判决 的支持，当事人都会提出许多的证据来对自己的主张进行证明。由此我们可以看出 证据在诉讼过程中的重要性，而举证责任的问题更是证据问题的重中之重。在我国， 行政诉讼举证责任是指在行政诉讼中，人民法院根据原告的起诉审查行政机关具体 行政行为的合法性，当行政行为的合法性存在真伪不明的状态时，由承担举证责任 的一方承担败诉的法律后果。 关于如何分配行政诉讼中的举证责任，我国学者有很多种观点，并没有达成共 识。在我国行政诉讼法颁布后，学术界以及司法实务界长期奉行由被告承担举 证责任的分配标准，并且这一分配标准被认为是我国行政诉讼制度优越于其他国家 的一大特点，有利于保护行政相对人的合法权益。尽管在其后颁布的司法解释已经 意识到原告的举证责任，并对此进行了规定，但被告承担举证责任这一行政诉讼举 证责任分配的普遍意义并没有被撼动。 在笔者看来，原告在行政诉讼中承担举证责任是不应被忽视的。由于被告行政 机关在职权和取证方面具有不可替代的优越条件，因此让被告承担具体行政行为合 法性的举证责任既有利于弄清案件的真实情况，又符合公平正义的原则。但是当原 告主张其权利时，也应承担举证责任，以证明其主张的合法性和合理性，求得司法 保护。因此，笔者认为在对行政诉讼中举证责任进行分配时，应当依据“谁主张， 谁举证 的一般原则予以分配。另外，在分配举证责任时引入价值衡量的方法，将 证据就近规则和证据就易规则，以及法官的自由裁量规则作为行政诉讼举证责任分 配标准的补充规则。 在明确了举证责任是依照何种标准分配后，就要研究在具体的行政诉讼程序中， 各方当事人是如何依据举证责任分配标准来分担举证责任，举出行政诉讼证据，最 终获得司法保护或者承担诉讼后果的了。被告在行政诉讼中要承担对被诉具体行政 行为是否属于其主管和管辖范围的举证责任，对原告起诉是否超过法定期限的举证 责任，对自己做出的具体行政行为合法性的举证责任。另外应当注意，违法收集的 证据不能作为证明被诉具体行政行为合法性的依据，但是在行政诉讼过程中被告可 以有限的进行证据补充。另一方当事人原告在行政诉讼中应承担对其主张的行政诉 讼程序权利的举证责任，对具体行政行为的合法性承担反驳的举证责任，对不作为 的事实承担的举证责任以及对行政赔偿诉讼中的损害事实应承担的举证责任。另外， 我国的法律在设定举证规则的同时，还赋予法院在行政诉讼中调取证据的权力，因 此法院的调取证据也是我们在研究行政诉讼举证责任时不能忽略的内容。 关键词：行政诉讼；举证责任；分配 a b s t r a c t i na d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e ，i no r d e rf o rt h ej u d g et os u p p o r to n e s p r o p o s i t i o n , t h el i t i g a n tp r o v i d e sas e r i e so fe v i d e n c et oj u s t i f yh i so rh e r p r o p o s i t i o n i nt h er e s e a r c ho f a d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r et h e o r i e sa n d j u d i c i a l p r a c t i c e ，p e o p l eh a v ea l r e a d yr e a l i z e dt h a tt h ei s s u eo fa l l o c a t i n gt h eb u r d e n o fp r o d u c i n ge v i d e n c ei so ft h eu t m o s ti m p o r t a n c ea m o n gt h ei s s u e so f e v i d e n c e t h eb u r d e no fp r o d u c i n ge v i d e n c e d u r i n g a d m i n i s t r a t i v e p r o c e d u r e m e a n st h a t ，i nt h ec o u r s eo ft h e p r o c e d u r e w h e r et h e a c c o t m t a b i l i t yo ft h ef a c t sa b o u tt h ec a s ei su n c l e a r , t h el i t i g a n tt h a tt a k e st h e r e s p o n s i b i l i t yo fp r o d u c i n ge v i d e n c em u s ta c c e p ta d v e r s ec o n s e q u e n c e so f t h ep r o c e d u r e m o r es p e c i f i c a l l y , i nc h i n a , i tr e f e r st ot h ef a c tt h a t ，w h e nt h e p e o p l e sc o u r te x a m i n e st h el e g i t i m a c yo fa d m i n i s t r a t i v ed e p a r t m e n t s s p e c i f i ca d m i n i s t r a t i v ea c tb a s e do nt h ep l a i n t i f f sa c c u s a t i o na n df i n d st h a t i th a sau n c l e a rs t a t u s ，t h ep a r t yt h a tt a k e st h er e s p o n s i b i l i t yo fp r o d u c i n g e v i d e n c em u s ta c c e p tt h ec o n s e q u e n c e so fd e f e a ts u i t w i t hr e g a r dt oh o wt oa s s i g nt h eb u r d e no f p r o d u c i n ge v i d e n c ed u r i n g a d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e ，t h e r ea r ed i f f e r e n to p i n i o n sw i t h i no u ra c a d e m i c c o m m u n i t ya n dac o n s e n s u sh a sn o tb e e nr e a c h e d a r t i c l e3 2o ft h e a d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r el a wo f p e o p l e sr e p u b l i co fc h i n as t a t e st h a tt h e d e f e n d a n th a st h eb u r d e no fp r o d u c i n ge v i d e n c ef o rh i so rh e rs p e c i f i c a d m i n i s t r a t i v ea c tf o rw h i c hh eo rs h es h o u l d p r o v i d ee v i d e n c e a n d s u p p o r t i n gs t a n d a r d i z e dd o c u m e n t s t h e r e f o r e ，o u rc o u n t r yh a sc l e a r l y s t a t e do nt h ei s s u eo fa s s i g n i n gt h eb u r d e no f p r o d u c i n ge v i d e n c et h a t ，i ti s t h ed e f e n d a n tt h a tm u s ta c c e p tt h eb u r d e n f r o mt h i sp o i n to n ，t h ef a c tt h a tt h ed e f e n d a n tm u s ta c c e p tt h eb u r d e n o f p r o d u c i n ge v i d e n c ed u r i n gt h ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r eh a do n c eb e c o m e a l la g r e e m e n tr e a c h e db yp e o p l ef i o mt h ef i e l do ft h e o r ya n dp r a c t i c e a l t h o u g ht h ej u d i c i a li n t e r p r e t a t i o n st h a ta p p e a rl a t e ro nb e c o m ea w a r eo f t h ep l a i n t i f f sb u r d e no fp r o d u c i n ge v i d e n c ea n de s t a b l i s h e dr e l e v a n tr u l e s ， t h es i g n i f i c a n c eo f t h ed e f e n d a n tt a k i n gt h eb u r d e no f p r o d u c i n ge v i d e n c e 丌t i nt h ea s s i g n a t i o no fb u r d e nd u r i n gt h ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r er e m a i n s u n c h a n g e d h o w e v e r , t h e o fp l a i n t i f ft a k i n gt h eb u r d e nofunchanged i m p o r t a n c eo fp l a i n t i f ft a k i n gt h eb u r d e no f p r o d u c i n ge v i d e n c es h o u l dn o tb ei g n o r e d d u et ot h ei r r e p l a c e a b l e a d v a n t a g e so ft h ed e f e n d a n to fa d m i n i s t r a t i v ed e p a r t m e n ti nt e r m so f a u t h o r i t ya n dp r o d u c i n ge v i d e n c e ，h a v i n gt h ed e f e n d a n tt ot a k et h eb u r d e n o fp r o d u c i n ge v i d e n c ef o rs p e c i f i ca d m i n i s t r a t i v ea c ti sb o t hg o o df o r c l a r i f y i n gt h ef a c t sa b o u tt h ec a s ea n di na c c o r d a n c ew i t ht h ef u n d a m e n t a l p r i n c i p l eo ff a i ra n dj u s t i c e n e v e r t h e l e s s ，w h e nt h ep l a i n t i f fc l a i m sh i so rh e rr i g h t s ，h eo rs h e s h o u l da l s ot a k et h er e l e v a n tb u r d e no fp r o d u c i n ge v i d e n c es oa st oj u s t i f yt h e l e g i t i m a c ya n dr a t i o n a l i t yo fh i so rh e rc l a i m t h e r e f o r e ，t h ea u t h o rt h i n k s a s s i g n i n gt h eb u r d e no fp r o d u c i n ge v i d e n c ed u r i n ga d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e s h o u l db eb a s e do nt h ep r i n c i p l eo f h eo rs h ew h oc l a i m s p r o d u c e s e v i d e n c e ，n o tj u s ts i m p l yl e tt h ed e f e n d a n tt a k ei t n eb u r d e nf o rt h ed e f e n d a n tt op r o d u c ee v i d e n c ed u r i n ga d m i n i s t r a t i v e p r o c e d u r ei s d i v i d e di n t ot w op a r t s t h ef i r s tp a r tr e f e r st ot h ec o n t e n t b o u n d a r ya b o u tt h er e s p o n s i b i l i t yo ft h ed e f e n d a n tp r o d u c i n ge v i d e n c e ：f i r s t l y , t h ed e f e n d a n ts h o u l dt a k et h eb u r d e no fp r o d u c i n ge v i d e n c ef o rh i so rh e r s p e c i f i ca d m i n i s t r a t i v ea c t ；s e c o n d l y , t h ed e f e n d a n ts h o u l dp r o v i d ea l lt h e e v i d e n c ew i t hr e g a r dt ot h el e g i t i m a c yo fh i so rh e rs p e c i f i ca d m i n i s t r a t i v e a c t n es e c o n dp a r tr e f e r st h ee v i d e n c eb o u n d a r ya b o u tt h er e s p o n s i b i l i t yo f t h ed e f e n d a n tp r o d u c i n ge v i d e n c e t h eb o u n d a r yd i f f e r sw h e nt h et y p e so f a d m i n i s t r a t i v ec a s e sd i f f e r t h ee v i d e n c eb o u n d a r yw h i c hp r o s e c u t o r sa r e r e s p o n s i b l et oi na d m i n i s t r a t i v ec a s e ss h a l li n c l u d es e v e r a la s p e c t s f i r s t l y , p r o s e c u t o r ss h a l lb er e s p o n s i b l et ot h eb u r d e no fp r o d u c i n ge v i d e n c ei ns u c h a d m i n i s t r a t i v ec a s e s s e c o n d l y t h ep r o s e c u t o r ss h a l lb er e s p o n s i b l et ot h e c o n t r a d i c t i v eb u r d e no fp r o d u c i n ge v i d e n c er e g a r d i n gt ot h el e g a l i t i e so ft h e s p e c i f i ca d m i n i s t r a t i v ea c t s t h i r d l y , p r o s e c u t o r ss h a l lb er e s p o n s i b l et ot h e b u r d e no fe v i d e n c ep r o d u c i n gr e g a r d i n gt ob o t ht h ef a c t sr e p r e s e n t i n gt h e j u s t i c eo ft h ea d m i n i s t r a t i v ep e n a l t ya n dt h ef a c t s ，w h i c ha r el a w f u ld u t i e st h e d e f e n d e r ss h a l lt a k e t h el a s t ，t h ep r o s e c u t o r ss h a l lb er e s p o n s i b l et ot h e b u r d e n o fe v i d e n c e p r o d u c i n ga g a i n s ti n a c t i o n a d d i t i o n a l l y , a st h e l e g i s l a t i o n sh a v eb e e ns e tf o re v i d e n c e sp r o d u c i n g ，i ti s a l s oj u s t i f i e dt h a t p e o p l e sc o u r ts h a l lh a v et h er i g h t s t oo b t a i ne v i d e n c e s h e n c e ，i ti sa i l e s s e n t i a l p a r tw i t h i nt h es t u d yo ft h eb u r d e no fp r o d u c i n ge v i d e n c e i n a d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e ；b u r d e no fp r o d u c i n ge v i d e n c e ； a s s i g n a t i o n v 太原科技大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究 工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名孝勿穆 日期：口7 年石月严e t 太原科技大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权太原科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库 进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于保密( ) ，在年解密后适用本授权书。 ， 不保密( 。 请在以上括号内打“一 学位论文作者签名：夕考- 彬 日期：d 甲年月v 日 指剥撇：印础 日期：7 年多月尹日 绪论 绪论 在诉讼过程中，为了使自己的主张得到法官判决的支持，当事人都会提出一系 列的证据来对自己的主张进行证明。法官作为法律事实的裁判者，他只能遵循法律 规定的程序，依据当事人提供或法院自行收集的事实材料来对过往事件的真实性进 行判断，并在此基础上形成判决，以对当事人之间的争议进行有效的法律确定。在 此过程中，基于人类认知能力的局限性，我们只能靠一些证据来证明某些过往事件 是否存在或曾经存在。因此，法官只能依据法律规定对诉讼过程中出现的证据材料 进行认定与取舍，在此基础上形成自己的综合看法，并对当事人的主张进行认可或 者否定。这种否定对当事人而言就是一种基于法律规定而产生的责任后果，当事人 为了避免这种责任性后果的产生就得依据法律规定的原则、步骤提出能证明过往事 实且能支持自己主张的证据材料，这就涉及到举证问题。这种举证不能与其后果之 间的联系导致了举证责任的产生。 具体到我国的行政诉讼，举证责任是指在行政诉讼中，人民法院根据原告的起 诉审查行政机关具体行政行为的合法性，当行政行为的合法性存在真伪不明的状态 时，由承担举证责任的一方承担败诉的法律后果。 我国行政诉讼法第3 2 条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任， 应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。 自此，不论是理论界 还是实务界都认为由被告承担举证行政诉讼中的举证责任。尽管在其后出台的相关 司法解释已经意识到并规定了原告的举证责任，但“被告承担举证责任 对于行政 诉讼举证责任分配的普遍意义并没有被动摇。 随着行政诉讼的发展，原告在行政诉讼中承担举证责任己经成为一个无法回避 的现实。虽然行政诉讼法第3 2 条的规定，只规定了被告应承担举证责任，但并 不能从本条规定就推断出行政诉讼原告就不负担举证责任。我国学者已经开始在理 论上探讨“被告承担举证责任 背后的分配标准问题。其中比较有影响的观点则指 出：“谁主张、谁举证 依旧是指导行政诉讼中举证责任分配的一般原则。尽管如此， 关于行政诉讼中举证责任分配的标准问题，还是众说纷纭。 如何推进行政诉讼举证责任分配的理论研究，笔者认为，首先必须将原告和被 告同时纳入研究视野，赋予双方同等的研究价值。由于作为被告的行政机关在职权 和取证方面具有不可替代的优越条件，因此让被告承担具体行政行为合法性的举证 责任既有利于查清案件的真实情况，又符合公平正义的原则。但是当原告主张其权 行政诉讼举证责任之分配 利时，也应当承担相应的举证责任，以证明其主张的合法性和合理性，最终求得司 法保护。因此，笔者认为行政诉讼中的举证责任之分配，应当依据“谁主张，谁举 证一的规则予以分配，而不是将举证责任简单的由被告承担。 为完成对上述内容的探讨，本文在结构上分为四个部分：第一部分主要考察举 证责任分配发展历程、制约行政诉讼举证责任分配的相关因素、我国学者关于行政 诉讼举证责任分配的主要观点以及我国行政诉讼举证责任之分配规则；第二部分具 体探讨被告举证责任的范围及内容；第三部分为原告的举证责任；第四部分为人民 法院调取证据。在行政诉讼过程中虽然人民法院是中立的裁判者，不负任何举证责 任，但是我国法律赋予了法院在行政诉讼中调取证据的权力，因此这部分内容文章 也将涉及。 2 第一章行政诉讼举证责任分配之概述 第一章行政诉讼举证责任分配之概述 1 1 行政诉讼举证责任的立法演变 从行政诉讼举证责任在我国发展过程来看，我国行政诉讼举证责任立法可以分 为以下三个阶段。 1 1 1 初步探索阶段 1 9 8 2 年施行的中华人民共和国民事诉讼法( 试行) 第3 条第2 款规定了中国 的行政诉讼制度，但当时只是参照适用试行的民事诉讼法，后来1 9 8 9 年正式颁布了 中华人民共和国行政诉讼法( 以下简称行政诉讼法) ，在该法中第一次出现了 “举证责任这一概念。其中的第3 2 条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举 证责任，应当提供作出具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。 从本条法律的 规定，我们可以看出： 1 行政诉讼法明确的将具体行政行为的举证责任分配给了行政机关，而没 有给原告配置举证责任。 2 被告举证责任的证明对象只是作出具体行政行为的证据和所依据的规范性文 件，对其他事实没有涉及。这是因为行政诉讼法规定行政诉讼的审查对象仅为具体 行政行为。 这时我们应当看到，行政诉讼法仅规定了被告行政机关应对具体行政行为承 担举证责任，而没有规定原告的任何举证责任。作出这样的法律规定是合乎初创行 政诉讼制度的国情的，因为行政诉讼史及现实的状况表明，不履行或拖延履行举证 责任的，主要是作为被告的行政机关。而这样的规定有利于促进行政机关依证据行 事，防止行政机关滥用权力，以保护与行政机关地位极其悬殊的行政相对人的利益。 因此，为了大力保护作为原告的合法利益不受侵害，法律只对行政机关科以严格的 举证责任，而作为原告则一身轻松。这种规定在当时虽然起到了很有效的作用，但 随着整个国家法治进程的推进与深入，原本的规定已经与实践不相符了。由原告发 动行政诉讼程序，法院首先需要审查的就是原告与被告之间是否存在某种行政法律 关系，原告的起诉是否符合法定条件，即使这种审查只是形式上的，原告也必须为 此承担相应的举证责任。如果只由行政机关承担举证责任，则于理不通，而且极有 可能增加当事人滥诉的可能，动辄到法院起诉，耗费巨大的司法资源。 1 1 2 补充阶段 1 9 9 9 年1 1 月，最高人民法院通过了关于执行 行政诉讼举证责任之分配 若干问题的解释( 以下简称若干解释) ，并于2 0 0 0 年3 月l o 日开始实施，该司 法解释对我国行政诉讼程序中的举证责任问题作了补充性规定。 1 细化了被告举证责任的规定。 若干解释第2 6 条第2 款规定：“被告应当在收到起诉状副本之日起1 0 日内 提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或无正当理由 逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。 该条对行政机关作出的具 体行政行为的所应承担的举证责任进行了细化规定。这样在时效的约束下，如果被 告在法定期限内不提供或无正当理由逾期提供作出具体行政行为的证据和依据，受 诉人民法院应当判决撤销被告作出的具体行政行为，被告承担败诉的后果。这样可 以提高被告参加诉讼的积极性以防止被告以各种理由不履行和拖延履行举证责任。 2 细化了原告承担举证责任的范围。 若干解释较为详细的规定了原告承担举证责任的范围，具体来说包括四种 情况。 第一，原告应证明其起诉符合法定条件。也就是说，在原告起诉是否符合法律 规定的条件问题上，采用了“谁主张，谁举证 的分配方式，由原告证明自己的起 诉条件符合法定的条件。 第二，在起诉被告不作为的案件中，原告应证明其曾经提出申请的事实。这个 规定是针对依申请的行政行为而言的，它在一定程度上弥补了行政诉讼法关于 举证责任承担主体范围过窄的不足。 但同时也应当注意到，在诉行政不作为的案件中要求原告必须证明其提出申请 的事实，可能会成为影响当事人提起行政诉讼的阻碍。这是由于，在依申请的行政 行为中，行政机关常常对相对人的申请不予理睬或者直接予以拒绝。而落后且不完 善的行政登记制度致使行政机关在通常情况下对于相对人所提交的法定书面申请文 件不作任何记录，更不会给予书面证明。若行政机关工作人员原本依法受理了行政 相对人提交的法定书面申请文件，但到了行政诉讼中又予以否认，行政相对人便很 难举证以证明其曾经依法提出申请这一事实的存在，也很难避免举证不力带给他的 不利后果。 第三，规定在与行政诉讼一并提起的行政赔偿诉讼中，原告应对因受被诉行为 侵害而造成损害的事实进行举证。这项规定参照了民事诉讼的举证责任分配规则， 原告可以对自己由于行政行为的侵害而遭受的损失提出证据予以证明。同时对这类 案件，被告对不予赔偿和减少赔偿数额这类事实是负有举证责任的，这是在最高人 4 第一章行政诉讼举证责任分配之概述 民法院在关于审理行政赔偿案件的若干规定的第3 2 条中确立的。 第四，其他应当由原告承担举证责任的事项。这是一个典型的兜底条款。在司 法实践中，原告在诉讼过程中可能还会承担其他事实的举证责任，比如申请财产保 全、先予执行所依据的事实等。但应当看到的是，这条规定会使原告的举证责任无 限扩大，因为法院可能会在行政机关的压力下，加大原告举证责任的范围而使行政 机关减轻责任，增加了原告参加诉讼的难度。这是不利于原告实现其通过诉讼来保 护自身受损的合法权益的目的的。 1 1 3 完善阶段 2 0 0 2 年6 月，最高人民法院出台了关于行政诉讼证据若干问题的规定( 以下 简称证据规定) ，这个规定在若干解释的基础上，对行政诉讼举证责任制度 进行了进一步的完善。 1 加强了行政机关在具体行政行为举证责任承担上的操作性。 证据规定第l 条规定：“被告应当在收到起诉状副本之日起1 0 日内，提供 据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件，被告不提供或无正 当理由逾期提供证据的视为被诉具体行政行为没有相应证据。被告因不可抗力或者 客观上不能控制的其他正当理由，不能在规定的期限内提供证据的，应当在收到起 诉状副本之日起1 0 日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延 期提供证据的，被告应当在正当理由消除后1 0 日内提供证据。逾期提供的，视为被 诉具体行政行为没有相应的证据。 从以上规定可以看出，在严格期限的限制下，被 告必须在法定期限内向法院提交其据以作出具体行政行为的证据材料，即使是遇到 了不可抗力致使其不能在法定期限内完成证据的提交，在阻碍事由消除后的固定期 限内被告也要提交证据。否则，即便行政机关在作出具体行政行为时真的是证据充 分，但由于其举证不能，被告也应被认定为没有证据。由此我们可以看出，对被告 行政机关在具体行政行为上的举证责任的规定已经有了长足的发展，以前那种被告 无故拖延期限的情况将不再出现。 2 对原告应承担的举证责任范围进行了科学界定，取消了兜底条款。 第一，关于原告承担举证责任范围的规定，最显著的变化就是证据规定对 若干解释第2 7 条第( 二) 项的改进，即规定在起诉被告不作为案件中，原告 。证据规定第4 条：公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材 料。在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外： ( 一) ) 被告应当依职权主动履行法定职责的；( 二) 原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供 相关证据材料并能够作出合理说明的。被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。 5 行政诉讼举证责任之分配 举证责任免除的两种情况：被告应当依职权主动履行法定职责的；原告因被告受理 申请的登记制度不完备等正当理由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。 证据规定的这项规定在很大程度上弥补了若干解释在原告举证责任方面的 不足，减少了原告不合理的举证负担。 第二，证据规定还规定，原告可以提供证明被诉具体行政行为违法的证据， 原告提供的证据不成立的，不免除被告对被诉具体行政行为合法性的举证责任。这 是在总结行政诉讼审判实践经验的基础上增加的一条新规定。在诉讼过程中，原告 可以对具体行政行为举证，但并不因此而承担举证不能的败诉后果；而被告并不能 因为原告在具体行政行为上的举证不足而免除举证责任，其仍然需要证明其具体行 政行为的合法性。在有此规定之前，被告许多情况下不是去证明自己具体行政行为 的合法性，而是通过去否定原告的主张达到胜诉的目的，这使法官缺乏对被告承担 举证责任真实内容的了解，导致被告在许多情况下通过这种做法，轻而易举地达到 了胜诉的目的。 1 2 制约行政诉讼举证责任分配的相关因素 行政诉讼的举证责任是行政诉讼中的重要问题，它并不是孤立的单独存在，而 是与很多方面有密切关系。因此有很多因素在行政诉讼举证责任进行具体分配时， 会对其产生影响。考虑到行政诉讼本身的特有之处以及其与民事诉讼、刑事诉讼之 间的互通性，以下因素将成为影响分配行政诉讼举证责任的因素。 1 2 1 行政诉讼的价值取向 行政诉讼的价值可以界定为行政诉讼对个人、社会以及国家产生的有益作用， 是行政诉讼制度和行政诉讼活动对于作为主体的人、社会及国家的意义，以及对人、 社会和国家的需要的满足。只有当行政诉讼有用且能够满足人们对某种价值需求时， 我们才会去制定行政诉讼法。而为了使行政诉讼制度变得更有用或增值，我们就得 不断完善行政诉讼制度，在完善它的过程中，我们得基于对所追求的价值目标的考 虑来建构行政诉讼法律制度。 行政诉讼的价值直接影响行政诉讼举证责任的分配。行政诉讼的价值取向需要 着重理解的问题是，基于行政机关与相对人在现实生活中的实际力量对比情况，行 政诉讼将会侧重于保护公民的权利，还是侧重于保护行政权，还是对二者采取同等 程度的保护状态而不是有所侧重? 在我国，行政机关与行政相对人相比较，是处于 强势地位的。行政机关如果要作出具体行政行为，通常只要有其单方的意思即可， 6 第一章行政诉讼举证责任分配之概述 而不需要与相对人进行商量和探讨。相比之下行政相对人便处于劣势地位，面对具 体行政行为没有能力去改变它。基于此，我国的行政诉讼应该是更侧重于对处于弱 势的公民权利进行保护的，通过司法权对行政权的监督，让行政机关承担较多较严 格的责任，而行政相对人则享有较多的权利，这就平衡了行政机关与行政相对人之 间的权利义务关系，保证了各主体法律地位的平等。 1 2 2 行政程序中的举证责任 在行政实体法和行政程序法中分配给行政机关与行政相对人的举证责任是行政 诉讼举证责任的前提和基础。行政诉讼举证责任的分配理念和操作实务都应当反映 行出行政实体法和行政程序法的实证要求和客观规律。因为在行政程序中收集和运 用的证据，必然会运用到行政诉讼中来，所以当行政争议进入到诉讼程序后，法院 审理案件时的举证责任应当如何分配，这与行政程序中的举证责任的分配是有直接 联系的。 在作出行政行为的程序中，行政机关在认定相对人的违法事实上时，必须遵循 “先取证，后裁决 的基本原则，也就是说，在行政程序中行政机关必须调查收集 齐全部与案件有关的证据材料来得出自己认定事实的结论，并在此基础上合法地选 择适用于该案件事实的法律规范来做出行政裁决和处理。因此，行政机关依职权调 查取证并最终做出行政裁决和处理决定时，在其手中是已经掌握了大量的认定案件 事实的证据的。故，由被告行政机关在行政诉讼中提供证明行政行为合法性的证据 是行政程序中举证责任的延续。同样，原告在行政程序中为了反驳行政机关作出的 裁决与决定，就要通过举出证据来证明自我主张的合法性，因此，这既是行政相对 人享有的举证权利，也是其要承担的举证义务。进入到行政诉讼程序后，对于那些 原本就掌握在原告手中，在行政程序中由原告举出的证据，仍然需要由原告继续举 证。 1 2 3 当事人举证的可能性 可能性是指当事人基于自身的活动范围( 这其中也包括对行政行为的参与程 度) ，从而具有的在对证据材料的掌握情况基础上产生的一种提供证据的能力。 确定当事人提供证据可能性的标准主要有两个，一是基于证据材料产生的过程， 证据应当或事实上为哪一方当事人掌握着；二是基于证据材料产生的活动领域，由 哪一方当事人承担举证责任时所遇到的困难最小。在英美法系国家，行政机关依职 权调查案件事实，举行听证，形成案卷记录，并依据案卷记录做出行政决定，法院 在审查行政行为时也只对案卷进行司法审查，不考虑当事人未在行政程序中提出的 7 行政诉讼举证责任之分配 证据材料；而在大陆法系国家，行政机关在做出行政行为时也必须依职权调查案件 事实，并形成案卷，法院在行政诉讼中更多地实行书面审查，只有在行政机关所依 据的案卷材料不能使法院对案件事实真相形成清楚的认识时，行政法院才依职权调 查案件事实，形成自己对案件事实的判断。由此可以看出，无论是在英美法系还是 在大陆法系的行政诉讼中，原告不是行政行为的做出者，也不了解行政行为做出的 整个经过，特别是不了解行政机关是如何审查判断那些能够支持其行政决定的证据 的，而被告即行政机关才是被诉行政行为的做出者，基于其自身所做出的行政决定， 它掌握和控制着证明被诉行政行为合法性的所有证据，客观上具有了完全而且充分 的举证能力，因此两大法系才都会要求被告对被诉行政行为的合法性承担举证责任。 在行政机关不能提供充分齐备的证据来证明行政行为合法时，说明行政机关在做出 该行政行为时没有调查收集到足够能促使其做出该行为的证据，也就不能充分证明 其所认定的行政案件事实与客观事实一致，因而当法院在对该案进行审查时，就应 当认定行政行为违法。至于行政机关是否有权限以及行使权力的行为是否符合法定 程序，行政机关更是应该提出其具有管辖权的法律依据，并提出证据证明其行为符 合了法律的程序规定。当然，当原告实际上掌握和控制着对自己有利的证据时，由 他们来承担相应的举证责任也是合乎法理的，在一些证据由被告提供有巨大困难而 由原告提供比较容易时，比如行政许可和行政不作为案件中，原告具备申请行政许 可的法定条件而行政机关却拒绝办法许可证的证据，以及原告曾经向行政机关提出 申请而行政机关却不作为的证据，均是由原告提供比较容易。因此，法律根据实际 情况确定了由原告来承担举证责任，这是基于当事人提供证据的可能性的考虑，它 也是司法正义和司法效率的要求。 1 2 4 对行政行为审查的诉讼模式 通常情况下，对行政行为审查的诉讼模式可以分为两种：当事人主义的诉讼模 式和职权主义的诉讼模式。 当事人主义与诉讼程序密切相关，即程序的启动，延续以及终止均依靠当事人 的主导作用。因而从证据法的角度来看，当事人主义模式特点是：第一，行政诉讼 中的一切证据都是由当事人通过举证向法院提交的，法院仅仅根据当事人提出的证 据作出判决，法院是不会从法庭之来外调查取证的；第二，法院往往对纯技术性问 题不审查，而对自由裁量问题作有限的审查。如果被诉的行政行为被撤销，那么重 新作出处理决定的是行政机关，法院不会取代行政机关而作出新的判断。司法权对 行政权是保有充分的尊重的，仅对其进行有限的干预。 8 第一章行政诉讼举证责任分配之概述 与当事人主义模式不同，职权主义模式强调诉讼应当通过审理，从而发现客观 真实，所以他们认为如果完全实行当事人主义，可能会出现侵害公益的情况，不符 合依法行政的原理。因而在这种审判模式下，需要法院的介入和全面审查，法院对 程序的进行以及审理对象的确定等方面的内容享有全面的主导权，当事人在诉讼中 的诉讼行为对法院基本上不形成约束。职权主义模式特点在于：第一，行政诉讼中 据以作出判决的证据既包括当事人举出的证据，也包括法院自己依职权调查收集的 证据，法院据以认定案件事实的证据不受当事人举证范围的限制：第二，法院可以 对行政机关在行使行政权时进行自由裁量的情况和那些纯技术性的问题进行全面的 审查，对行政权进行全面干预。被诉行政行为因违法被撤销的，法院可以代替行政 机关作出判断，形成新的行政法律关系。 行政诉讼的诉讼模式是直接影响着举证责任的分配的。举证责任的分配与承担 是诉讼程序的一个组成部分，诉讼程序是举证责任的运行环境，这一运行环境对举 证责任的分配具有深刻的影响。在职权主义诉讼模式和当事人主义诉讼模式这两种 模式中，法官的地位作用各不相同。如果法官在诉讼活动中的地位更中立，那么整 个诉讼进程以及各方如何证明自己的主张就更多的依靠原被告双方，举证责任的分 配以及范围大小都是确定的，不会被法院行使职权而干涉影响。但是，如果法官对 整个诉讼过程有着更为强大的控制权，包括对证据的交换、证据的审核认定、质证、 依申请的调查取证、依职权的调查取证等，那么对一方当事人来说，其举证责任的 大小，以及由谁承担等就变得不确定，甚至诉讼的结果也会受到直接的影响。 1 2 5 行政诉讼的司法审查性 与刑事诉讼或是民事诉讼相比较，行政诉讼的一个显著特征便在于它的司法审 查性。因为在先前的行政程序中，行政机关在认定了相关事实并适用法律后便作出 了相应的具体行为即某一行政决定。这是对相关事实作出的首次判断，是具有司法 性的。当进入行政诉讼后，法院的职责便是对先前行政程序的合法与否进行审查， 相当于对行政程序作一个司法行的审查。这个审查过程，法院要判断行政机关在作 出行政行为的时候是否符合主体合法、程序合法、内容合法以及依据的法律法规是 否正确等。法院要做的是对早已形成的具体行政行为进行审查，而不是代替行政机 关重新再作出一次具体行政行为。因此，法院的调查活动对于作为当事人的被告没 有任何肯定性的补充作用，被告要证明自己的具体行政行为合法性就要完全依靠自 己的举证行为。被告必须对自己在行政程序阶段的具体行政行为的合法性承担全部 的举证责任。 9 行政诉讼举证责任之分配 1 3 学术综述 行政诉讼作为诉讼的一种，与刑事诉讼、民事诉讼一样也存在举证责任分配的 问题。由于行政诉讼与民事诉讼一样由公民主动启动，不同于刑事诉讼中公民被动 进入诉讼，而且民事诉讼在三大诉讼中被视为诉讼的最典型形态，因此，中外学者 在探讨行政诉讼举证责任分配规则时都以民事诉讼的举证责任分配规则为基准，分 析行政诉讼是使用与之相同的分配规则，还是适用与之不同的分配规