（环境与资源保护法学专业论文）规划环评法律制度研究.pdf

摘要 摘要 环境问题始终是当今世界所关注的问题。以往人类为了大量追求经济效益的开发而 忽视了自然环境和生态环境，对自然环境和生态环境造成了严重破坏，使人类自己尝到 了苦果。随着自然环境的不断恶化，人类对生活环境的不断提高，对整洁、舒适的生活 环境不断的追求，对环境的重视程度也越来越强。特别是近几年，环境问题已经成为影 响人类生存和发展的必要因素，全球对于环境管理的理念也发生了重大变化，要深入解 决环境问题必须从经济方面着手；还要长远的考虑与人体生存有关的环境问题。 中华人民共和国环境影响评价法于2 0 0 2 年1 0 月颁布并实施，表明具有中国特 色的环境影响评价法律法规体系已经初步建立。但随着国家建设的宏伟事业大力的发 展，这部法律已经不足以适应当今的需要。在相继七年后，由国务院签发的规划环境 影响评价条例于2 0 0 9 年1 0 月1 日施行。条例对于规划环境影响评价的内容、依据及 形式等方面进行了规划。规划环境影响评价条例的实施是我国环境立法领域的重大 进步，标志着环境保护参与综合决策从此进入新的发展领域。它的实施将有利于重塑政 府的宏观决策，推进规划环评早期介入规划决策，强化规划环评的执行效力，真正的从 源头上防止环境污染和生态破坏，在决策前端把好环境关。 本文介绍了规划环评的法律制度并对其进行研究，指出了我国规划环评法律制度的 不足，并借鉴外国规划环评法律制度的经验，理性的分析了我国规划环评法律制度的现 状，通过比较，找出了适合我国的先进规划环评理念和方法，对此进行科学有效的分 析，从而指导我国规划环评法律制度的发展，对于推动规划环评法律制度的工作开展， 提高规划环评的技术水平和管理水平都具有一定的指导意义。 我们力求在大力发展经济的过程中解决环境保护的问题，实现可持续发展的战略， 从而达到经济、环境、社会三者的协调发展。 关键词环境影响评价；规划环评；法律制度；研究 a b s t r a c t i ii i i i 墨_ 曩_ _ _ e = 喜詈詈= 晕皇篁鼍_ 冒_ 昌_ _ _ _ 一 a b s t r a c t n o w a d a y se n v i r o n m e n tp r o b l e mi sb e i n gp a i da t t e n t i o nt ob yt h ew o r l d p r e v i o u s ，h u m a n n e g l e c ta sw e l l 船s e r i o u sd a m a g en a t u r a le n v i r o n m e n ta n de c o l o g i c a le n v i r o n m e n tt h a tm a k e t h eh u m a nt a s t et h ec o n s e q u e n c eb yt h e m s e l v e si no r d e rt og r e a t l yp u r s u i n gd e v e l o p m e n to f e c o n o m i cb e n e f i t w i t hc o n t i n u o u sd e t e r i o r a t i o no f n a t u r a le n v i r o n m e n t , h u m a n sr e q u i r e m e n t s o fl i v i n ge n v i r o n m e n ta r ec o n s t a n ti m p r o v e m e n t ，a n dw h o s el e v e lo fv a l u et ot h ee n v i r o n m e n t i sm o r ea n dm o r es t r o n g e s p e c i a l l yr e c e n ty e a r s ，e n v i r o n m e n tp r o b l e mh a sa l r e a d yb e c o m et h en e c e s s a r yf a c t o r t h a ti n f l u e n c e sm a n k i n d se x i s t e n c ea n dd e v e l o p m e n t ，a n da l s ot h ei d e ao ft h ew o r l dt o e n v i r o n m e n tm a n a g e m e n ta l s o t a k e sp l a c ei m p o r t a n tv a r i e t y w es h o u l de m b a r kf r o m e c o n o m i ct os o l v ee n v i r o n m e n tp r o b l e ma n dc o n s i d e r i n gt h a tw h i c hr e l a t e dt oh u m a nb e i n g s f r o ml o n g - t e r m w a s b e i n gp r o m u l g a t i o na n di m p l e m e n t a t i o ni no c t o b e r2 0 0 2 ，w h i c hs h o wt h a tt h el a w s a n d r e g u l a t i o n ss y s t e mo fe n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n tw h i c hh a sac h i n e s es p e c i a lf e a t u r e h a sa l r e a d yp r e l i m i n a r yb u i l t b u tw i t ht h eg r e a t l yd e v e l o p m e n to ft h en a t i o n a lc o n s t r u c t i o n ， t h i sl a wi sn o te n o u g ht oa d a p tt ot h en e e dn o w a f t e r7y e a r s ， w a sb e i n gp r o m u l g a t i o na n di m p l e m e n t a t i o no no c t o b e r1 ， 2 0 0 9 t h i sr e g u l a t i o nc a r r i e so np l a n n i n go nt h ec o n t e n t ，t h eb a s i sa n dt h ef o r mo ft h ep l a n n i n g e n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n t ( p e i a ) t h ei m p l e m e n t a t i o no ft h e i sas u b s t a n t i a li m p r o v e m e n ti nt h ef i e l do fe n v i r o n m e n t a l l e g i s l a t i o ni no u rn a t i o n ，w h i c hm a r k st h a te n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o np a r t i c i p a t i o ns y n t h e s i z e s d e c i s i o ng e t si n t on e wd e v e l o p m e n tf i e l df r o mn o wo n t h er e g u l a t i o ni sb e n e f i c i a lt or e b u i l t g o v e r n m e n t sm a c r o s c o p i cd e c i s i o na n dp r o m o t ee a r l yi n t e r v e n t i o no fp e i ai n t op l a n n i n g d e c i s i o ni no r d e rt oe n h a n c et h ei m p l e m e n t a t i o n se f f e c t i v e n e s so fp e i a ，a n dw h i c hp r e v e n t e n v i r o n m e n t a lp o l l u t i o na n de c o l o g i c a ld e s t r u c t i o nf r o mt h es o l f f c ea n dg u a r dap a s sf o r e n v i r o n m e n t a la tt h eb e g i n n i n go ft h ed e c i s i o n t h i sa r t i c l ei n t r o d u c e sa sw e l la ss t u d yt h el a ws y s t e mo ft h ep l a n n i n ge n v i r o n m e n t a l i m p a c ta s s e s s m e n t ，a n dp o i n t st h ed e f i c i e n c yo fw h i c h b yl e a m i n ge x p e r i e n c eo ft h ep e i a f r o mt h ef o r e i g nc o u n t r y , t h i sa r t i c l er a t i o n a l l ya n a l y s i st h es t a t u so ft h ep e i ai no u rc o u n t r y i t f i n d sa d v a n c e di d e a sa n dm e t h o ds u i t a b l ef o rt h ep e i ao fo u rc o u n t r yb yc o m p a r i n g a f t e r s c i e n t i f i ca n de f f e c t i v ea n a l y z e s ，t h ei d e a sa n dm e t h o dg u i d et h ed e v e l o p m e n to fl a wo fp e i a ， w h i c hh a sg u i d es i g n i f i c a n c et ol a u n c hw o r ko ft h el a wo fp e i aa n dt oi m p r o v et h et e c h n i c a l l e v e ia sw e l la st h em a n a g e m e n tl e v e lo fp e i a n a b s t r a c t w et r yt os o l v et h ep r o b l e mo fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o ni nt h ep r o c e s so fe c o n o m i c d e v e l o p m e n t ，i no r d e rt or e a l i z es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n ta n dr e a c hh a r m o n i o u so fe c o n o m i c e n v i r o n m e n ta n ds o c i e t y k e y w o r d s e n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n t ；p l a n n i n g e n v i r o n m e n t a l , i m p a c t a s s e s s m e n t ( p e i a ) ；l e g a ls y s t e m ；s t u d y i i i 1 绪论 1 绪论 1 1 研究背景与选题依据 中国是世界上人口最多的国家，但人均资源不足，技术相对落后，管理水平不高， 这是我国的基本国情。在自然环境先天不足、巨大的人口基数和缺乏的水资源、土地资 源、能源之间矛盾难以调和的情况下，国家越来越注重环境保护问题。从1 9 9 6 年国务 院关于环境保护若干问题的决定提出：“在制订区域和资源开发，城市发展和行业发 展规划，调整产业结构和生产力布局等经济建设和社会发展重大决策时，必须综合考虑 经济、社会和环境效益，进行环境影响论证。 至u 2 0 0 6 年世界环境日提出“生态安全 的主题，2 0 0 7 年世界环境日主题“冰川消融，后果堪忧 ，而且基于“十五”环境总量 控制和污染减排指标未达到原目标要求，提出了中国环境主题“污染减排与环境友好型 社会”。在迅速膨胀的资源需求压力和环境污染急剧扩大的威胁下，我国城市化过程中 如何维系生态安全，如何保障城市的可持续发展，实现生态环境与经济发展和谐的环境 友好型社会，成为了摆在环境保护工作者面前的严峻挑战。 环境影响评价( e n v i r o n m e n ti m p a c ta s s e s s m e n t ，简称e i a ) 自1 9 6 9 年美国国家环 境政策法制定并颁布实施以来，在协调经济发展和环境保护的关系、控制和减少污染 等方面发挥了重要作用。但随着经济开发的日益扩大化，单个项目e i a 在应对决策和区 域的问题上出现了一些缺陷，在这样的背景下，战略环境影响评价( s t r a t e g i c e n v i r o n m e n t a la s s e s s m e n t ，简称s e a ) 就应运而生。s e a 是环境影响评价( e i a ) 在政策 ( p o l i c y ) 、计划( p r o g r a m ) 和规划( p l a n ) ( 简称p p p s ) 层次上的应用。美国、欧盟 各国对战略环境影响评价的研究处于国际领先水平。我国也在借鉴国外研究成果的基础 上开展t s e a 的研究与实践工作，也开展了规划环境影响评价相应的研究。“彭应登较 早从国外引入s e a 的概念； n l “尚金城等研究了s e a 的工作系统和评价程序；”嘲“包 存宽等探讨了规划环境影响评价工作系统与方法，并对相关实例进行了研究。 嘲 “九届全国人大常务委员会第三十次会议通过了中华人民共和国环境影响评价 法( 以下简称环评法) ，于2 0 0 3 年9 月1 日起正式施行。 【1 2 0 0 7 年起草的规划环评条 例( 以下简称条例) 让我们不满期待与担忧的同时，又在2 0 0 9 年8 月份召开的国务 院第七十六次会议常务会议通过，并与1 0 月1 日开始施行。这无疑不是一个重大的举 措，说明了国家对规划环评工作的重视，从发展的眼光看，规划环评是环评工作与时俱 进的产物。但由于规划环评制度在我国才刚刚实施，有关城市总体规划的环境影响评价 有人还认识的不到位，尚缺乏系统的研究。于是笔者萌生了探讨一下我国规划环境影响 评价制度的运行情况，存在的问题，如何进一步完善我国规划环境影响评价制度，谈一 下自己的初步设想。 东北林业大学硕士学位论文 1 2 研究的目的和意义 1 2 1 研究的目的 目的，顾名思义就是要做一件事想要达到的目标。那么，研究规划环评制度这一日 的是什么，目标要让它做什么，就自然成了今天要讨论的问题。 首先，研究规划环评法律制度是要完善环境影响评价制度。规划环评是环评发展与 完善的必然结果，规划环评是与经济社会发展联系最为紧密的一项重要环境管理制度。 2 0 0 3 年9 月1 日实施的环评法，确立了我国的环境影响评价制度的同时，也简单的 提出了规划环评制度。在环评法实施过程中，着重分析了规划中对资源环境的需 求，逐步推进过去由单一的环境影响评价向系统化、综合化的环境影响和社会经济影响 分析评价转变，由过去静态的分析评价向动态的分析评价转变，使管理理念有了重大转 变，思想认识有了新的提高，环境保护工作也有了重大改观吾但由于相关制度、配套法 规滞后，保障措施跟不上，影响了规划环评工作健康发展。今天，条例作为环评 法的配套法规，进一步完善了我国的环境影响评价法律制度，细化了其中规划环评的 具体要求，增强了规划环评的可操作性，将会在规范和促进规划环评工作中发挥重要作 用，为我国全面开展规划环评工作提供了新的发展契机。 其次，研究规划环评法律制度是为推动我国法律制度的发展。众所周知，条例 的提出是对环评法的相应补充，在法学界强烈呼唤了四年后后终于提出了，这无一 不是一个重大的举措。它的提出，有力的推动了我国法律制度的发展，为今后开展环评 工作带来了新的机遇。 1 2 2 研究的意义 本文主要研究规划环评的法律制度，提到规划就一定离不开讨论城市的规划，城市 规划是指：“对一定时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设 的综合部署、具体安排和实施管理，是城市建设与发展的蓝图，是建设和管理城市的重 要手段和依据。 嘲； 规划环境影响评价制度的对象是对规划的资源环境可承载能力进行科学评价，规划 环评的对象不再是狭义的水、气、声、渣，而是包括自然界和社会经济更为广义的大环 境。相比项目环评，规划环评真正开始实现了从微观到宏观，从尾部到源头，从操作到 决策的转变和飞跃，是环境影响评价制度的一次根本性改革。对城市规划进行环境评 价，将从根本上控制生态环境问题的产生，防止在城市建设中造成重大的生态环境损失 和破坏，成为实施可持续发展战略的可靠保障。 规划环评的主要作用和实际意义在于： ( 1 ) 规划环评制度注重分析规划中对环境资源的需求。根据环境资源对规划实旌 过程中的实际支撑能力提出相应的措旌。环境战略资源包括能源资源、淡水资源、耕地 资源、矿产资源和生物资源这五大资源。“我国人均耕地资源大约是美国的1 1 0 ，加拿 大的1 3 0 ：人均淡水资源是世界平均水平的1 4 ，京津塘地区更是世界平均水平的 i 绪论 _iii ii _ _ - _ _ _ l 自= 目目一 1 1 6 ，必须通过规划环评来综合分析环境资源对经济社会发展的承载能力，设定开发强 度的限制，提出切实可行的应对措施。 哺】 ( 2 ) 规划环评制度提倡开发活动全过程中的循环经济理念。通过规划环评，可以 更全面更绿色地规划产业结构，延长产业之间的链条，缩短产业之间的链接缝隙，尽量 可以使上下结合起来，将其废物利用，将上游产业的“废物 变成下游产业的“原 料 ，这样更绿色更环保。 ( 3 ) 规划环评法律制度能保证规划与环境政策、法规之间的协调性。现状各部门 行业“闭门造车 导致了各种规划之间矛盾开始不断重叠。通过规划环评能够搭建一个 平台，将社会、环境和经济三者作为一个整体综合性考虑，强调各部门和各行业发展规 划的协调性与均衡性，从而减少不同部门和地区间在资源环境方面的矛盾和冲突，对资 源总量与环境容量进行优化配置，使资源分布和生态功能区域的划分更加科学有机的结 合起来。 ， ( 4 ) 规划环评法律制度能综合考虑间接连带性的环境影响。例如规划一座新城， 必然会有新的产业设置，必然会带来大量人口的聚积和流动，也会带来更多的资源环境 问题，这些间接的环境影响可以通过规划环评预先提出综合性建议，为城市的和谐发展 起到了预警作用。 ( 5 ) 规划环评能促进政务公开和公众参与。“规划环评能为公众提供范围更广、 层次更高的平台，使公众能及早地对涉及他们切身利益的城市规划享有知情权与发言 权，从而更好的为公众服务。”【t 1 “规划环评对城市规划工作的影响与行政审批、公众参与等因素不同，主要体现在 规划编制过程中，它作为一种辅助决策手段，以法律的形式确保了环境因素在规划过程 中得到充分考虑，而尽量减小规划对环境的不利影响。”n 1 “而城市规划作为一种法定 形式，一旦通过审批将成为城市建设的法律依据，对环境的影响不论广度和深度都比其 它类型的规划更为巨大而深远。鉴于此，环境影响评价实质上成了城市规划中最重要的 充分必要约束条件。在此背景下，规划环评制度在城市规划工作中的应用和积极作用， 就成为值得深入研究的课题。从这个意义上讲，规划环评机制是连接宏观的、抽象的可 持续发展目标与具体可操作的规划之间的桥梁。它所要解决的基本问题是衡量规划是否 符合可持续发展，以便促进它们的生态化，这就是规划环评的基本定位。”叫 1 3 国内外规划环评制度的研究现状 世界上发达国家和地区都十分重视政策与规划的环境影响评价，在发达国家，规划 环评已有大量实践和研究基础，但还没有形成系统的理论与方法系统，国内的规划环评 研究大多为概述国外研究、实践情况，对某些理论和方法及实施程序作了初步研究，开 展了较多的案例研究。 1 3 1 国外研究 规划环境影响评价起源于1 9 6 9 年美国国家环境政策法( n m i o n a le n v i r o n m e n t 东北林业大学硕士学位论文 p o i l c ya c t n e p a ) ，该法案提出“在对人类环境质量具有重大影响的每一项建议或立法 建议报告和其他重大联邦行动中，均应由负责官员提供关于该行动可能产生的环境影响 说明 。早期的项目环评由于经济发展与环境保护的不均衡，使得规划环评逐渐被重 视。1 9 8 9 年，r i mt h e r i v e l 提出s e a 概念，即政府部门的政策、计划、规划的可供选择 方案对环境的影响进行系统、综合评价的过程，为政府在制定政策、计划和规划中考虑 重大的负面影响，在决策方案的选择中采取避免、消除和减轻影响的措施方面提供原 理、方法和技术支持。 上世纪7 0 年代中期，欧美其他国家开始将环境影响评价的应用扩展到战略层次。8 0 年代末，战略环评开始被全世界广泛接受，作用于战略实施全过程( 政策一计划一规划一项 目) ，新的环境影响评价体系逐渐形成。各国因具体国情不同，环境影响评价制度的确 立和实施情况也不尽相同，但确定无疑的是各国的环境都因实施环境影响评价制度而不 同程度的获益。据文献统计，现在美国、新西兰、加拿大、新西兰、澳大利亚、荷兰、 英国、丹麦等8 0 多个国家和地区，以及包括世界银行等在内的许多国际组织，都完成了 许多示范性案例，并依据现实工作建立了许多s e a 体系、工作方法。 “比较有代表性的是欧盟第2 0 0 l 4 2 e c 号指令关于特定规划和计划的环境影响评 价( 即( s e a 指令) 以及联合国欧洲经济委员会( u n e c e ) ( s e a 议定书。”嘲 “( s e a 指令的目标是能够更好地保护环境，在规划和计划的制定和实施过程中综合 考虑各种环境因素，以促进社会的可持续发展。 【i ( s e a 议定书“各缔约方，承认 将环境因素( 包括健康) 纳入到规划、计划以及适当范围内政策和立法的制定与实施中的 重要性，旨在更好地保护环境。 ( i 订 俄罗斯联邦关于保护周围环境的法律条例中涉及到了环境影响评价的内容，这 一内容在1 9 9 5 年1 1 月2 3 日公布的俄罗斯联邦环境影响评价法中被具体化和完善了， 并在1 9 9 6 年6 月1 1 日确立了环境影响评价的程序。这些年来，俄罗斯联邦运用环境影响 评价法律取得了重要成果，已形成一套较为完善的环境评价制度。如统一和明确了在环 境评价方面法律中的术语、概念和类别；补充了一些环境影响评价立法中的空白，消除 了在环境影响评价实施过程中法律所没有涉及到的部分的无序状态等等。 1 3 2 国内研究 1 3 2 1 理论研究方面 近些年来，我国先后提出了贯彻“科学发展观 和建立“和谐社会 的构想，并且 也相应的要求在城市规划领域进行探索与实践，其强调的实质就是人与人之间、人与环 境之间、人与社会之间和谐发展的问题。这与国际社会、尤其是发达国家对于可持续发 展的认识和理解在内容上是一致的。国内的规划环评制度经历了从无到有、队伍不断的 壮大和广泛发展的阶段，从二十世纪8 0 年代开始实施项目环境影响评价( e i a ) ，很少涉 及到规划环评；9 0 年代起规划环评的概念引入国内，仅有高校和研究所的一些学者们从 事这方面的研究。 1 绪论 国内许多学者对规划环境影响评价理论、评价指标体系、评价方法学体系等进行了 大量的研究。其中朱坦、尚金城、包存宽等对规划环境影响评价进行了深入探索。虽然 国内学者对此进行了大量的研究，但规划环评制度在国内还是一个新生事物，在我国尚 处于起步和探索阶段，所以目前我国尚无通用成熟的技术方法、评价指标及体系等。尤 其是当前应用的规划环评方法普遍认知度不够，不确定性强，而且缺乏在决策中体现环 境评价结果的方法。这些缺陷导致了规划环境影响评价的准确性差、预测结果不理想、 减缓措施制定的不够详细，使得环境评价结论缺乏应有的说服力。 自从二十一世纪以来，国家环境保护总局组织和召开了数次技术培训班，并于2 0 0 4 年召开了“中国博鳌首届国际环境影响评价论坛 。从人员发展来看，国家环境保护总 局推荐了四批2 0 0 余家高校、科研院所作为规划环境影响评价单位，现在研究和实践队 伍已经扩大到全国各个领域上千人。种种事例表明，国家对于环境保护的重视已经列于 工作的首要位置。 1 3 2 2 实践研究方面 i ：环评法的实施正在促进规划环评的广泛开展，国家环境保护总局先后发布了 规划环境影响评价技术导则( 试行) 、专项规划环境影响报告书审查办法等一系 列配套“环评法”实施的技术文件和行业标准。2 0 0 7 年起草的规划环评条例( 以下简 称 条例) 让我们充满期待也充满担忧的同时，终于在2 0 0 9 年8 月份召开的国务院第7 6 次会议常务会议通过，1 0 月1 日开始施行。这无疑不是一个重大的举措。这是我国首次 用法规的形式，在环境保护问题上，架设了规划这道闸门。它不仅为规划环评提供了具 有可操作性的法律依据，更重要的是重塑了政府宏观决策的程序规则，为环境决策融入 政府宏观决策提供了制度保障，：条例的实施将使我国的环境影响评价制度迈上一个 新台阶。 为了预防、减轻规划实施可能造成的不良环境影响，切实从源头预防环境污染和生 态破坏，在2 0 0 2 年我国颁布的 ：环境影响评价法中，专门对规划环评设立了一章，作 了初步的规定，确立了我国的规划环评制度。 但是，从几年的实践来看，由于环评法关于规划环评的规定审查主体还不够明 确，审查程序还不够具体，规划编制机关、审批机关、环保部门、社会公众等各方的权 利义务还不够清晰，强制性制约机制还不够有力，这些都制约了规划环评的实施效果， 需要通过制定行政法规做出具体规定。：条例的制定与实施正当其时，它标志着我国 环境保护进入了新阶段。它理顺了管理机制。“2 0 0 2 年公布的环评法对规划环评的 编制、报批、审查等做了原则规定，但是关于规划环评的程序、内容、方法等具体规定 仍不明确。条例细化了环评法中有关规划环评的操作规范。与此同时，针对 l ：环评法实施过程中存在的依法应当进行环评的规划未经评价即予以审批、规划环评 提出的对策措施得不到有效落实等问题，条例规定了跟踪评价、区域限批等约束机 制，强化了不履行规划环评的法律责任，这对于加快推进规划环评工作、完普环评制度 具有举足轻重的意义。 u 钉 东北林业大学硕士学位论文 目前，中国已有上海、天津、河北、山东、陕西、内蒙古、大连、深圳等1 0 个省市 以不同形式出台了规划环评的有关配套规定。在法律的保障下，在国家环保总局的大力 的支持下，全国大部分省市开始了规划环评制度的尝试，以内蒙古、武汉、大连等地作 为国家环保总局的试点行政区域，总体规划环评工作均已顺利完成，并已经通过国家环 保总局的评审。中国重点行业和流域规划环评也正在进行中，2 0 0 4 年，国家环保总局组 织完成了全国林纸一体化建设和“十五”及2 0 1 0 年专项规划环评工作，此后我国陆 续开展了塔里木河流域、澜沧江中下游、四川大渡河等流域开发利用的环评工作。 “在目前已经完成的区域规划环评有长春经济开发区规划、沈阳市浑南新区规划、 厦门东海岸开发区规划、厦门城市总体规划环评等，还有上海市城市交通白皮书环评报 告书等。铁路系统目前尚未开展规划环评工作，但对一些大项目也做过一些类似的规划 环评工作，如青藏铁路建设，从项目的立项开始，就十分重视环境问题，在该项目实施 的各阶段，聘请了各方面的专家，进行了系统的、大量的评价工作。环保总局将在全国 重点地区和行业开展战略环评试点工作，包括黄河中下游能源富集地区、海西经济区、 北部湾经济区、环渤海经济圈、成渝经济区等重点地区以及钢铁、石化、电力、造纸和 煤化工等重点行业，这必将大大推动规划环境影响评价在我国的开展进程。 删 总的来说，规划环境影响评价工作目前已逐渐开始步入正轨，这对预防环境污染， 防止生态破坏，对我国国民经济和社会的健康发展，可持续发展的全面实施以及全面实 现小康社会的奋斗目标将产生重大的积极作用。 2 我国规划环评法律制度概述 2 我国规划环评法律制度概述 2 1 环境影响评价制度 “环境影响评价 的概念最早是1 9 6 4 年在加拿大召开的国际环境质量评价学术会议 上首次提出来的。当时人类还把自然界当作物质资源的无尽的供应者，为人类欲望所利 用，按人类要求而开发。各种开发项目，单纯按照会计科目来评估，没有考虑非现金收 益的经济价值，更没有考虑对环境的影响。n 町1 9 6 6 年l o 月，在美国众议员所属科学研究 开发小组委员会进行的进展报告中，首次正式采用了“环境评价 这二术语。在世界范 围内，美国首开环境影响评价制度先河，于1 9 6 9 年制定了国家环境政策法( n a t i o n a l e n v k o n m e n t a lp o l i c y a e t ，n e p a ) ，首次以法律形式规定了环境影响评价( e i a ) 制度。由 于环境影响评价制度的实施对防止环境受到人类活动的侵害具有科学的预见性，这项制 度很快就在世界范围广泛传播，为许多国家环境立法所确立。我国是在1 9 7 9 年环境保 护法( 试行) 中首次适用环境影响评价制度，2 0 0 2 年1 0 月，九届全国人大党委会第三十 次会议通过了环境影响评价法，2 0 0 3 年9 月1 日起实施。 在国外，环境影响评价还被称为是：“认识、预测、评价、解释和传达( 9 0 鉴别和评 价) 一种行动的环境后果，这行动可以是工程项目、立法提案、政策、计划或操作程 序，并将评价结论应用于决策的一种活动。”u 5 1 我国学者对环境影响评价的界定也各不 相同，如有学者称环境影响评价为环境质量预断评价并认为有狭义和广义之分。狭义的 环境影响评价是指“在一定区域内进行开发建设活动，事先对拟建项目可能对周围环境 造成的影响进行调查、预测和评定，并提出防治对策和措施，为项目决策提供科学依 据。广义的环境影响评价，也叫宏观活动的环境影响评价，又称战略环境影响评价， 是指“进行某项重大活动( 如经济发展政策、规划，重大经济开发计划等) 之前，事先对 该项活动可能给环境带来的影响进行评价。 n 剐还有的学者认为“环境影响评价是在人 类进行某项开发建设活动之前，对该项活动可能对环境带来的影响进行预测、评估，并 提出减少不利影响或改善环境质量的对策、措施。 n 尽管以上各种表述在评价对象及评价内容方面不尽一致，但大都表达了这样一种含 义，环境影响评价是对拟议中的活动( 包括建设项目、规划、计划、政策及法律) 可能造 成的环境影响，进行预测、分析和评估，并在评价基础上提出避免和消减负面环境影响 的对策，即预测性的环境影响评价，或称之为环境影响事前评价。 2 2 规划环境影响评价制度 中华人民共和国环境影响评价法中明确规定要对规划进行环境影响评价即进 行规划环境影响评价。规划环评首先是一个战略规划，其次才是一个综合规划。战略环 境影响评价( s e a ) 是环境影响评价在政策、规划和计划层次上的应用。因此，城市总体 东北林业大学硕士学位论文 规划的环境影响评价并非传统意义上的建设项目环评，而是一项宏观的、带有战略性的 综合性工作。规划环境影响评价包含在战略环境影响评( s t r a t e g i ce n v i r o n m e n t a l a s s e s s m e n t ) 之中。从上个世纪8 0 年代末开始，战略环评逐渐受到世人重视。在世界环 境与发展委员会向联合国提交的我们共同的未来报告中强调进行战略环评的重要性， 并建议将其纳入决策程序：“预见和防止环境破坏需要在考虑政策的经济、贸易、能 源、农业和其他方面影响的同时，考虑生态方面的影响，而且必须同时纳入国家机构和国 际机构的议事日程中。 【i 劬 我国的规划环境影响评价制度是一种战略性环境评价制度，应着眼于环境问题的全 局性和根本性，它并不是要取代项目环评，而是只应解决那些在规划层次上应该能处理 的与环境有关的问题，对城市建设的总体规划在决策阶段所进行的补充与完善。根据 中华人民共和国环境影响评价法，规划环境影响评价( e n v i r o n m e n t a li m p a c t a s s e s s m e n tf o rp l a n p r o g r a m ，p e i a ) 是指“对规划实施后可能造成的环境影响进行分析、 预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法和制 度。 f 3 j 首先是对有关规划的环境资源承载能力进行科学评价，提倡开发活动全过程的循环 经济理念，可以更绿色的设计产业结构、使物质最大限度地转化为财富。其次，规划环 评强调各地和各部门发展规划的协调性、公平性和均衡性，从而减少环境资源方面的矛 盾和冲突，打破行业垄断和行政区划，以实现资源的优化配置。最后，规划环评能综合考 虑间接连带性环境影响，能预先提出预防不利影响的综合性建议。进行规划环评的初衷 是将环境保护的思想尽早的纳入到决策早期阶段，使环境因素与社会因素、经济因素一 样，在规划形成之初期即得到重视，使规划更加符合可持续发展的要求。 环境影响评价法中有关发展规划环评的规定为预防因规划和建议项目实施后对 环境造成不良影响，促进经济、社会和环境三者协调发展提供了法律武器，同时，对于规 划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行了分析、预测和评估，提出预防或者减轻 不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法和制度。 规划环评是环境保护参与综合决策的主要渠道，是从源头防止环境污染和生态破坏 的根本途径，是实现可持续发展的重要制度保障。探讨规划环评法律制度的目的就是依 据有关环境保护的法律、法规和标准通过对规划方案的环境影响分析，识别影响环境的 主要因素，提出规划方案中可能出现的主要环境问题，完善总体规划，保证规划方案实 施和环境有效保护以及区域整体的协调发展。 2 3 规划环评制度与项目环评制度的比较 建设项目环境影响评价是针对项目对环境可能造成的影响进行分析评价，评价的时 空范围较窄，不能考虑累积和综合影响，不能从决策源头防止污染。规划环境影响评价 是对规划及其替代方案对环境可能造成的影响进行规范、系统和综合评价，可从决策源 头防l e 污染。 2 我国规划环评法律制度概述 - l - 一i1 1 一i _ 昌曩_ i 暑皇皇囊 建设项目环境影响评价是指“建设项目对环境可能造成的影响进行分析预测，对拟 建的环境保护措施进行技术、经济论证，提出建设期和运营期的环境保护措施，以有效 地减少建设项目对环境的污染。”n 们我国在1 9 7 9 年引入环境影响评价制度，通过2 0 多年 的实践，我国的建设项目环境影响评价制度在管理体系和技术方法上都已基本建立并逐 步完善，在保护环境方面起到了重要的作用。但也有其不足之处，比如说：建设项目环 境影响评价主要是针对单个的项目进行的，不能从决策的源头防止污染。规划环境影响 评价是指对政策、计划和规划及其替代方案对环境可能造成的影响进行规范、系统和综 合的评价过程，是环境影响评价在政策、计划和规划的战略层次的应用。规划环境影响 评价制度，更符合可持续性发展。 由于两者的评价对象不同，所以这两者的评价内容、方法也不同。其主要区别是； ( 1 ) 时空范围。建设项目环境影响评价时间范围主要考虑项目的施工期和运营 期，一般不会考虑长期的影响；空间范围一般只是考虑该实施项目影响到的范围。规划 环境影响评价对实施项目的生命周期进行全过程的环境影响分析，除考虑项目的施工期 和运营期外。还应考虑长期的影响。 ( 2 ) 综合、积累、间接影响。“建设项目环境影响评价一般仅考虑单个项目对环 境的影响，侧重于污染源的达标排放，不考虑多个项目共同作用的综合影响、长时间对 周围环境的累积影响和间接影响。规划环境影响评价同时考虑多个项目在某一区域内共 同作用的综合影响、长时间对周围环境的累积影响和间接影响。 嘲 ( 3 ) 介入的时机。建设项目环境影响评价针对某项目开展环评，往往受限于最初 的决策，介入时机较晚，不能从根源上解决环境问题。规划环境影响评价从发展战略的 制定过程就开始介入，相对建设项目环评介入时机比较早，这样可以对战略进行选择和 调整，提出环境最优备选方案，从源头上解决环境问题。 根据以上二者的比较，笔者认为，和建设项目环境影响评价相比，规划环境影响评 价的优势，就是可以从决策源头开始介入，对其进行评价。“它可以为政府整体远景规 划时提供决策依据，建设项目环境影响评价而主要是针对具体项目进行科学性研究前进 行的，二者虽然进行时期及作用都不同，但是它们却有着承前启后的联系，规划环境影 响评价是建设项目环境影响评价进行的前提，而建设项目环境影响评价则是规划环境影 响评价在项目中的具体体现。 n 钉 2 4 健全规划环境影响评价制度的必要性 由于认识不到位、制度不健全、基础不牢固，很多地区和部门没有对规划环评给予 应有的重视，甚至以种种理由逃避开展规划环评的责任，导致规划环评在中国的推进步 履维艰。正如潘岳所说，“实质上，这几年中国的规划环评是在前有堵截，后有追 兵的情况下，艰难前行的。”在推行规划环评条例出台的这些年中，很多人翘首 期待的同时又不免有些担忧。那么，为什么推进规划环评法律制度是如此重要呢? 首先，有利于解决原来无法可依的事实现状，从源头上开始预防发展所带来的环境 东北林业大学硕士学位论文 污染和生态破坏。在条例出台以前，许多人钻了以往的环评法中缺少关于规划 的环境影响评价，盲目的追求自己经济利益的同时，给自然和生态环境笼罩了一层浓 烟，引起了重大隐患，产生了经济的失衡。在这部法规出台之后，真正做到了有法可依 的事实，无疑不值得鼓舞和欣慰。 其次，有利于发展自我完善监控机制的必要。由于我国缺少对地区、行业、流域、 能源规划的环境影响评价，大批污染企业的不合理布局已经严重影响了我国的环境质 量。在“战略( 规划) 环评在中国国际研讨会上，国家环境保护部副部长潘岳说： “我国7 5 家重点钢铁企业中有2 6 家建在直辖市或省会城市，3 4 家建在百万人口以上的 大城市，重工业发展与大城市群众生存质量的矛盾已经凸显，以无锡市为例，每平方公 里就有1 0 家工业企业，污染物的排放总量已经超过了当地的环境容量；内蒙古鄂尔多斯 一个市就有4 个相同功能的煤化工，而周边陕西、宁夏等地还正在建设若干个功能完全 重复的煤化工基地。”面对这样的局面，我们应该有一个自我完善的监控机制；规划环 境影响评价就是弥补目前规划中缺失的一些内容，同时从社会经济环境三者的共同角 度出发，以可持续发展为前提，引导城市建设的发展方向，力求城市与自然共同生长、 与区域和谐统一，从而实现城市经济不断增长，生活质量不断提高，城市生态系统良性 循环。 最后，进一步加强组织审查机制和跟踪监控机制的必要。尽管国务院关于落实科 学发展观加强环境保护的决定( 以下简称决定) 明确规定，由环保部门行使对规 划环评文件组织审查的职能；但在实际工作中，有些部门我行我素，环保部门无法介 入，使得规划环评时常沦为这些部门“走过场 的一道程序。所以，我们在认真贯彻 条例的同时，还必须加强对组织进行审查，提出严惩措施，防止变成一部空法，真 正的让其在我们的生活中得以体现。“规划对环境的影响主要在于实施阶段，但规划环 评的跟踪评价还缺乏保障，在跟踪评价中环保部门的作用也不十分明确。同时，规划在 实施后进行大的调整或变更更是家常便饭，这些调整或变更往往有着重大的环境影响， 但对于这种情况下规划环评是否重新开展，法律上没有明确规定。”【2 i j 所以，针对这种 情况，建议一些专家对此提出明确的规定来进行跟踪监控，有利于对这部法规的完善。 潘岳表示，规划环评是战略环评的核心，战略环评又是科学发展观的重要制度支 持。如果没有规划环评，“两高一资产业 的无序发展、城市中的工业区与生活区的冲 突、不堪重负的流域区域生态承载能力、以及能源开发的重化工发展模式都无法根本扭 转。那么，相对于具体的建设项目，某些发展规划对环境的影响更巨大更持久，因为规 划环评可以从决策源头开始防止发展带来的环境污染和生态破坏。所以，建立规划环评 制度是十分必要且可行的。 2 5 规划环境影响评价制度的法制化 2 5 。1 环评法是制度的根本前提 2 0 0 3 年9 月1 日实施的环境影响评价法是我国第一部真正体现环境保护以预防为 2 我国规划环评法律制度概述 - _ _ _ 一 i i 主的法律，是一项“战略环评