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土地调查制度研究 摘要 土地调查是摸清土地家底、进一步加强和改善土地管理的基础性工作，也是 必不可少的基础性目情国力调查。随着土地资源在经济社会发展中的作用r 益凸 显，土地政策参与国家宏观调控，土地调查的重要性也越来越显现。而土地调查 之所以重要，核心在于能掌握土地基础数据。只有全面查清土地利用状况，掌握 真实准确的土地基础数据，才能够有效地实施七地管理和调控，为长远保护耕地、 保证国家粮食安全、促进经济社会可持续发展创造条件。为此，国家土地管理部 门对土地调查工作很重视，提出了建立国家土地调查制度。1 9 9 8 年土地管理法 修订时，又对土地调查制度做出规定：“困家建立土地调查制度。县级以上人民政 府土地行政主管部门会同同级有关部门进行土地调查。”这一规定进一步明确了土 地调查是各级土地行政主管部门的一项法定的职责和义务。2 0 0 8 年，国务院又颁 布实施了土地调查条例，对土地调查的组织实施、质量挖制、责任承担等做了 规定。但从实践情况来看，仍然面临许多问题。究其原因，主要是土地调查制度 体系不健全所致。这种局而若不改变，不仅会直接影n 向土地调查结果的可信度， 更为严重的是影响政府对土地利用乃至国民经济形势的宏观把握和政策的制定。 通过对土地调查制度的研究，人们不仅可以对其构成要素和相关制度有一个 系统性的认识，还对土地调查制度体系及其发展有一个重新审视。本文从土地调 查的基本概念谈起，论证了土地调查在土地管理中的地位及建立土地调查制度的 重要性。然后，本文阐述了土地调查制度的历史沿革及其建设现状，并对我国目 前的土地调查制度作了介绍。最后，针对目前土地调查制度建设中存在的问题， 研究市场经济条件下我国土地调查制度完善的思路，并提出相应的对策和建议。 对土地调查制度进行了系统性、综合性的研究是本文的最大特色，在我国目 前缺乏对该制度的深入研究的情况下，这一点显得尤为重要。本文通过对土地调 查制度的基本概念、历史发展、相关制度及现有制度的缺陷等内容进行综合考察， 提出了土地调查制度的完善主要应从法律法规制定、管理体制、运行机制及调查 人员的队伍建没等方面进行完善。本文也对土地调查制度的定位提出了自己的见 解，认为土地调查制度虽然是土地管理中的基础制度，但它是土地管理的关键制 度。 关键词：土地调查；土地管理；制度完善 r e s e a r c ho nt h el a n d s u r v ys y s t e m a b s t r a c t l a n ds u r v yi st h ef o u n d a t i o nw o r kt h a ti st of i n do u tt h er e a ls i t u a t i o no f1 a n d ， a n di sa l s oe s s e n t i a l t oi n v e s t i g a t et l l eb a s i cn a t i o n a lc o n d i t i o n sa n ds t r e n 舀h w i m t h ed e v e l o p m e n to ft h e1 a n dr e s o u r s e sr o l ei ne c o n o m i ca n ds o c i a l ， t h e1 a n dp o l i c y t a k i n gp 砥i nn a t i o n a lm a c r o c o n t r o l b e c o m ei n c r e a s i n 西ya p p a r e n t t l l ec o r eo ft h e 1 a n ds l j n ，e y si m p o r s t a n c ei st o 伊a s pt h eb a s i cd a t ao fl a n d o n l ya c o m p r e h e n s i v e i d e n t i f i c a t i o no fl a n d u s ec o n d i t i o n ，t m ea n da c c u r a t eg r a s po ft h eb a s i cl a n d d a t a ，c a i lw ei m p l e m e n tt h el a n dm a n a g e m e n ta n dc o n t r o le 艉c t i v e ，a n dt h a tc a n c r e a t et h ec o n d i t i o n sf o rl o n g t e n np r o t e c t i o no fa r a b l el a n d ，a n de n s u r en a t i o n a l f o o ds e c u t ya n dp r o m o t et h ee c o n o m i ca n ds o c i a ls u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t s ot h e n a t i o n a ll a j l dm a n a g e m e n ts e c t o ra t t a c h e dg r e a ti m p o r t a n c et ot h e1 a n ds u r v yw o r k ， a n dp r o p o s a lt oe s t a b l i s ht h en a t i o n a l1 a n ds u e ys y s t e m “l a n dm a n a g e m e n tl a w ” s t i p u l a t e si n19 9 8 ，“t h ec o u n t 眄s e tu pl a n ds u r s ys y s t e m ”i n2 0 0 8 ，t h es t a t ec o u n c i l p r o m u l g a t e da j l di m p l e m e n t e dt h e “l a n ds u r v e yo r d i n a n c e ”，m el a n ds u e yw o r k 向l l ym o v e st o w a r dt h ei e g a l i z a t i o nt r a c k 1 1 1 ：r o u g ht h ep r a c t i c es i t u a t i o n ，w es t i l lf a c e m a n yq u e s t i o n s t h em a i n l yr e a s o ni s t h a tw eh a v e n tt h ep e 廊c tl a n ds u e y s y s t e m i ft h i s s i t u a t i o nd o n tc h a n g e ，t h ee n dn o to n l yi n n u e n tt h el a j l ds u e y r e s u l t sc o n f i d 肌c e ，b u ta l s oa 疏c tt h eg o v e 蛳e n t sl a n du t i l i z a t i o na 1 1 dt h e n a t i o n a le c o n o m i c a ls i t l l a t i o n b yt h er e s e a c ho ft h el a n ds u ys y s t 锄，p e o p i en o to n l yc a nh a v eas y s 白哪i c u n d e r s t a j l d i n ga b o u ti t sc o n s t i t u e n t sa n dr e l a t e ds y s t e m s ，b u ta l s oc a nr e e x a n i n et h e d e v e l o p m e n to fl a n ds u r 呵s y s t e m t h i sp 印e rt a l k sa b o u t 舶mt h eb a s i cc o n c e p to f t h el a n ds u r v e ys y s t e m ，d e m o n s t a t e st h el a n ds u r v e ys y s t e m ss t a t u si nt h el a n d m a n a g e m e n t t h e n ，ie l a b o r a t e dt h el a n ds u r v e ys y s t e m sh i s t o r i c a le v o l u t i o na 1 1 d t h ep r e s e n tr e s e a r c hs i t u a t i o n f i n a l l y ，i nv i e wo ft h ep r e s e n tl a n ds u e ys y s t e m s q u e s t i o n ， s t u d i e st h el a n ds u e ys y s t e m sb a s i cr e f o 肌a t i o ni no u rc o u n t 巧，a n d p r o p o s e sm ec o r r e s p o n d i n gc o u n t e m l e a s u r ea i l dt h es u g g e s t i o n 2 关键词：土地调查；土地管理；制度完善 r e s e a r c ho nt h el a n d s u r v ys y s t e m a b s t r a c t l a n ds u r v yi st h ef o u n d a t i o nw o r kt h a ti st of i n do u tt h er e a ls i t u a t i o no f1 a n d ， a n di sa l s oe s s e n t i a l t oi n v e s t i g a t et l l eb a s i cn a t i o n a lc o n d i t i o n sa n ds t r e n 舀h w i m t h ed e v e l o p m e n to ft h e1 a n dr e s o u r s e sr o l ei ne c o n o m i ca n ds o c i a l ， t h e1 a n dp o l i c y t a k i n gp 砥i nn a t i o n a lm a c r o c o n t r o l b e c o m ei n c r e a s i n 西ya p p a r e n t t l l ec o r eo ft h e 1 a n ds l j n ，e y si m p o r s t a n c ei st o 伊a s pt h eb a s i cd a t ao fl a n d o n l ya c o m p r e h e n s i v e i d e n t i f i c a t i o no fl a n d u s ec o n d i t i o n ，t m ea n da c c u r a t eg r a s po ft h eb a s i cl a n d d a t a ，c a i lw ei m p l e m e n tt h el a n dm a n a g e m e n ta n dc o n t r o le 艉c t i v e ，a n dt h a tc a n c r e a t et h ec o n d i t i o n sf o rl o n g t e n np r o t e c t i o no fa r a b l el a n d ，a n de n s u r en a t i o n a l f o o ds e c u t ya n dp r o m o t et h ee c o n o m i ca n ds o c i a ls u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t s ot h e n a t i o n a ll a j l dm a n a g e m e n ts e c t o ra t t a c h e dg r e a ti m p o r t a n c et ot h e1 a n ds u r v yw o r k ， a n dp r o p o s a lt oe s t a b l i s ht h en a t i o n a l1 a n ds u e ys y s t e m “l a n dm a n a g e m e n tl a w ” s t i p u l a t e si n19 9 8 ，“t h ec o u n t 眄s e tu pl a n ds u r s ys y s t e m ”i n2 0 0 8 ，t h es t a t ec o u n c i l p r o m u l g a t e da j l di m p l e m e n t e dt h e “l a n ds u r v e yo r d i n a n c e ”，m el a n ds u e yw o r k 向l l ym o v e st o w a r dt h ei e g a l i z a t i o nt r a c k 1 1 1 ：r o u g ht h ep r a c t i c es i t u a t i o n ，w es t i l lf a c e m a n yq u e s t i o n s t h em a i n l yr e a s o ni s t h a tw eh a v e n tt h ep e 廊c tl a n ds u e y s y s t e m i ft h i s s i t u a t i o nd o n tc h a n g e ，t h ee n dn o to n l yi n n u e n tt h el a j l ds u e y r e s u l t sc o n f i d 肌c e ，b u ta l s oa 疏c tt h eg o v e 蛳e n t sl a n du t i l i z a t i o na 1 1 dt h e n a t i o n a le c o n o m i c a ls i t l l a t i o n b yt h er e s e a c ho ft h el a n ds u ys y s t 锄，p e o p i en o to n l yc a nh a v eas y s 白哪i c u n d e r s t a j l d i n ga b o u ti t sc o n s t i t u e n t sa n dr e l a t e ds y s t e m s ，b u ta l s oc a nr e e x a n i n et h e d e v e l o p m e n to fl a n ds u r 呵s y s t e m t h i sp 印e rt a l k sa b o u t 舶mt h eb a s i cc o n c e p to f t h el a n ds u r v e ys y s t e m ，d e m o n s t a t e st h el a n ds u r v e ys y s t e m ss t a t u si nt h el a n d m a n a g e m e n t t h e n ，ie l a b o r a t e dt h el a n ds u r v e ys y s t e m sh i s t o r i c a le v o l u t i o na 1 1 d t h ep r e s e n tr e s e a r c hs i t u a t i o n f i n a l l y ，i nv i e wo ft h ep r e s e n tl a n ds u e ys y s t e m s q u e s t i o n ， s t u d i e st h el a n ds u e ys y s t e m sb a s i cr e f o 肌a t i o ni no u rc o u n t 巧，a n d p r o p o s e sm ec o r r e s p o n d i n gc o u n t e m l e a s u r ea i l dt h es u g g e s t i o n 2 s y s t 锄i ca n dc o m p r e h e n s i v er e s e a r e hi st h eb i g g e s ts p e c i a lf e a n l r e s ，w h i c hs e e m s t ob ea si m p o n a n c eu n d e rt 量l ec o n d i t i o nt h a to u rc o u n t 拶 l a c k s t h o r o u 曲 r e s e a r c h a b o u tm el a n ds u r v e ys y s t e m b yt h ec o m p r e h e n s i v et a l ka b o u tt h el a n ds u r v e y s y s t e m sh i s t o 拶d e v e l o p m e n t ，b a s i cc o n c e p t ，r e l a t e ds y s t e m sa n dt h es y s t e m s q u e s t i o n ，t h i sp a p e rp r o p o s e dt h a tt h el a n ds u r v e ys y s t e m sc o n s u i n 】【n a t i o nm a i l y 舶mt h el a w sf o m l u l a t i o n ，m em a n a g e m e n ts y s t e n l ，o p e r a t i o nm e c h a n i s ma n dt h e i n v e s t i g a t o r s c o n s t m c t i o n t h i sp 印e ra l s op u t sf 0 n v a r di t so w nv i e w sa b o u tt h e l a n ds u c ys y s t 锄sd e f i n i t i o n ，t h i n k i n gt h a ti ti sd i 行e r e n t 舶mt h e f o n n l y m i n k i n g ，w h i c ht h o u 曲tt h a tt h el a n ds u r v e ys y s t e mi sn o ti m p o r n l e n t t h i sp 印c r t h i n k st h el a n ds u e ys y s t e mi st h em o s tf o u n d a t i o ns y s t e m ，a n da l s oi sm em o s t i m p o r t a n ts y s t e m k e yw o r d s ：l a n ds u r v e y ； l a n dm a n a g e m e n ts y s t e m ；c o n s t r u t i o n 3 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含未获得逵；垫逡直墓丝益要挂型壹 明的! 奎拦卫窒2 或其他教育机构的学位或证书使用过的材料。与我一同工作的 同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：楠兢谚签字日期：知哆年r 月；口日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人 授权学校可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用 影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同时授权中国科学技术信息 研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通过网络向社会公众 提供信息服务。( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：犏兢亏 签字日期：知了年f 月言。日 新肄、豸私 签字日期川年f 月日 ：地侧制艘 究 刖罱 土地是民生之本，发展之基。土地调查在国民经济中的地位举足轻重，与国计 民生密切相关，自古以来就受到极大的重视。古人云“夫仁政必自经界始”，即要 想治理好国家，造福于人民，必须从土地的调查确权做起。史上，我困发动土地凋查 的次数很多，这些土地调查都取得过一定实际成果。改革丌放后，国家建设对土地 的需求同益增强，因此，我国在1 9 8 4 年至1 9 9 6 年丌展了第一次全国土调查( 即土地 详查) ，历时1 2 年，共调动5 0 多力调查人员，投入十几亿元资金，初步查明了全国土 地资源及其利用的基本情况。 第一次土地详查的成果在我图经济社会发展中发挥了重要作用。1 9 9 6 年以后， 虽然每年都进行土地变更调查，跟踪了解农用地、建设地等变化情况，为宏观调控 和土地管理工作提供了重要依据，但随着我国经济社会的快速发展，城镇化、工业 化、基础设施建设和农业结构调整步伐的加快，全国土地资源利用状况又有了很大 变化，当前的土地利用现状数据已经不能满足经济发展的需要。土地调查制度伴随 着社会制度的成熟、国家体制的健全、科技水平的提高刁 断发展、完善。随着我 国社会经济的不断发展，土地调查制度同趋完善。然而，在新中国成立后的近5 0 年f 日j ，无论是在行政上还是在法律上，都没有建立土地调查制度。1 9 9 8 年9 月，九 届全国人大四次会议在修正后的土地管理法中增补了“国家建立土地调佥制 度”的条文。从此，我国土地调查制度的完善步入法制轨道。 2 0 0 6 年1 2 月7 日，国务院印发了关于开展第二次全国土地调查的通知 决定从2 0 0 7 年7 月1 日起开展第二次全国土地调查。在当前形势下开展全国土地 调查，更是关系到我国国民经济发展大局的一件大事。当前，土地管理成为参与国 家宏观经济调控的重要手段。加强土地管理和调控，是国家加强宏观调控，抑制经 济增长过快、固定资产投资增长过快的迫切需求。土地问题影响着国家经济安全、 粮食安全、生态安全，关系到经济社会发展全局。加强土地调控，实施严格的土地 管理政策，迫切需要真实准确的土地数据，为制定国民经济发展决策提供科学依 据。只有通过全面、扎实的土地调查，掌握准确、翔实的全国土地调查数据，才能 为有效保护和严格管理土地资源提供科学支撑。开展第二次土地调查，全面查清我 国土地利用状况，对于贯彻落实科学发展观，发挥土地在宏观调控中的特殊作用， 保障国家粮食安全和国民经济持续、协调、全面发展，无疑都具有十分重要的意义。 6 十地调盘制度研究 2 0 0 8 年2 月7 日土地调查条例的公布和施行，是土地调查制度建设的罩程碑， 标志着我国土地调查工作步入法制化轨道。 随着社会的进步，会有越来越多的人认识到土地调查在土地管理中的重要性， 我国必然会在这方面做出完善，笔者希望自己这些粗浅的研究能为我国土地调查 制度的建设提供一点参考。 7 十地调 制j f ：研究 第一章土地管理与土地调查 第一节土地管理与地籍管理 一土地管理的基本涵义及其内容 管理是管理者在一定的环境条件下，为有效的实现既定目标，运用一定的方 式所进行的一项综合性活动。管理的主体是人或以人、机关和技术设备( 建筑物、 信息载体等) 组成的管理系统。管理必须采取一定的方式，利用一定的手段，实 现一定的目标。所以，管理是管理者( 管理系统) 的积极地、自觉地、有计划地 活动。管理活动受外界环境的影响，主要是受社会环境的影响，如社会制度、科 技发展水平、法制状况等。所以，管理是一定环境条件下的有目的的活动。 在现代社会中，由于科学技术规模h 益扩大，复杂程度同益加强，管理发挥 着越来越大的作用。瑞士经济学家肯德说：“1 9 世纪足工业世纪，2 0 世纪则作为 管理世= 纪载入史册。”。 作为生产资料的土地，也需要管理。土地管理是国家在一定的环境条件下， 综合运用行政、经济、法律、技术方法，为提高土地利用生态、经济、社会效益， 维护在社会中占统治地位的土地所有制，监督土地利用，而进行的计划、组织、 控制等综合性活动。 当前我国土地管理主要包括五大部分内容：地籍管理、土地利用管理、建设 用地管理、土地市场管理和土地法制管理。地籍管理是整个土地管理的基础。其 中心任务是弄清土地家底和土地权属，为土地管理各项工作提供基础资料和科学 依据。 土地管理五大部分内容是相互联系不可分割的一个完整的科学体系。地籍 管理是为了土地利用管理、建没用地管理、土地市场管理和土地法制管理的各项 内容提供土地的基础资料和依据，包括土地的数量、质量、价格、权属、位置和 土地利用现状等资料和数据。没有这些资料和基础数据，土地利用管理、建设用 地管理、土地市场管理不仅缺乏科学依据，而且也无从下手，如土地利用计划的 预测、征用土地等等都无法进行。 肯德：管理事务的发展和完善，莫斯科进步j ：版 l ：1 9 7 0 年版，第3 4 页 岱陆红生：土地管理学总论，中国农业j i ：版社2 0 0 2 年版，第1 3 页 国翁扬正：十地管理，中困人地j l ；版社2 0 0 1 年版，第2 4 页 十地调查制度研究 二地籍管理及其相关制度 “地”是指土地，“籍是指登记簿册。地籍，是指记载土地的位置、界址、 数量、质量、权属和用途等基本情况的簿册，一般称之为土地登记册。地籍管理 与地籍是两个不同的概念。为了建立地籍、设置地籍薄和地籍图，需要收集、记 载、定期更新地籍信息。为此，就要开展土地调查、土地评价、土地登记、统计 等一系列工作。这些工作的总称就是地籍管理，一般由国家委派土地管理部门完 成。所以，地籍管理可以理解为：国家为获得地籍信息，科学管理土地，而采取 的以土地调查、土地分等定级、估价、土地登记、土地统计、地籍档案为主要内 容的综合措施。地籍管理是土地管理各项工作的基础，基础工作搞得准确、扎实、 可靠，土地管理的其它工作，如土地规划、土地利用、土地开发整理、建设用地 计划等才有保障。地籍管理的对象足作为资源和资产双重职能的土地，它的基础 是土地调查。地籍管理制度主要是包括土地调佥制度、土地迸记制度、土地评价 与土地统计制度。 ( 一) 地籍管理制度 地籍管理制度，是指调整因地籍管理而产生的社会关系的法律规范的总和。 地籍管理制度由来已久，可以说，有国家就有一定的地籍管理法律制度，它随着 国家的产生和征税制度的发展，作为收益来源的土地便成为征税的客体，于是出 现地籍薄。地籍制度并非一成不变，随着社会生产的发展，时代的变迁，它的内 容和形式也都在不断的发展和变化。最初地籍制度是以课税为目的的税收地籍制 度，近代地籍发展为以土地产权登记为目的的产权地籍制度，而现在的地籍则变 成为社会、经济发展多目标服务的经济统计地籍制度。日本、法国、德国等发达 资本主义国家的地籍制度己把土地测量、土地评价等内容包括其中，成为一个土 地信息的科学。我国提出要建立全国土地管理信息系统，无疑也应包括地籍涧查、 土地登记、土地统计、土地评价和地籍档案法律制度于其内，建立现代化的地籍 管理法律制度，在我国建立一个先进地籍管理系统，就是要使它成为土地税收的 基础，成为合理利用土地的依据，成为确认和保护各种土地权利的凭证，使我国 土地管理科学化。 。陆红生：土地管理学总论，中国农业 l 版科：2 0 0 2 年版。第1 4 页 。千万茂：十地资源管理学，中国地质出版社2 0 0 3 年版，第3 2 页 9 二仁地洲硷制度研究 在不同的国家和不同的历史阶段，土地是按照不同的制度进行土地登记和评 价的，因而地籍的内容也不完全相同，但是其基本内容是不会改变的。大致可分 为两个方面：一是作为土地所有权和土地使用权客体的土地的权属调查、审核和 确认；二是涉及作为自然资源和生产资料的土地的数量、质量、分布和利用的有 关资料的搜集和整理。具体来讲，我国地籍管理的内容是：土地调查、土地评价、 土地登记和土地统计。这四个方面既有分工又相互联系，构成我国地籍管理制度， 但由于土地登记是由单独的法规规定的，在此不作详述。此外，在土地的调查、 评价、登记和统计过程中，又积累了大量的图、表、文字、卡、册等资料需要及 时分类整理，而且有的具有法定效力，必须加以妥善保存。因此，在这个基础上， 还应建立有关地籍资料档案，以及对它的保管、应用、更新等进行管理所形成的 一整套地籍档案制度，也是我国地籍管理制度的重要组成部分。 ( 二) 土地调查制度 新土地管理法规定国家必须建立土地调查制度，由县级以上人民政府土 地管理部门会同同级有关部门进行调查。土地调查足以查清土地的数量、质量、 分布、利用状况和权属状况所进行的调查。根据土地调查内容的侧重点的不同， 可分为土地利用现状调查、地籍调查和土地条件调查三种。土地利用现状调查主 要是全面查清各类用地的土地杖属界线和行政管辖范围界线；查清土地类型及分 布，量算出各类土地利用分类面积；按照土地权属单位及行政范围汇总出总面积 及各类用地面积；编制土地利用现状图等。其任务和目的在于：通过调查，要以 县为单位查清各种土地利用分类面积、分布和利用状况，以便为制定国民经济计 划和有关政策，进行农业区划、规划，因地制宜地指导农业生产，建立土地统计、 登记制度，全面管理土地等项工作服务。地籍调查是国家为了地籍调查所专门进 行的土地调查，其目的和任务是要查清土地权属登记者土块的位置、地类、等级、 权源、所有者、使用者及其权属地界和面积，并将其结果编制成地籍簿册。这是 土地登记、发证、统计等地籍管理不可缺少的基础资料，是土地利用现状调查的 必要补充。土地条件调查是对土地的土壤、植被、土貌、气象、水文和水文地质， 以及对土地的投入、产出、收益、交通、区位等土地的自然和社会经济条件的调 查和资料的搜集和整理。是为了摸清土地质量及其分靠情况，为土地评价或城镇 土地分等定级、估价提供基础资料和依据。 陆红生：土地管理学总论，中国农业出版社2 0 0 2 年版，第1 6 页。 l o 十地蛹盘：m 度研亢 ( 三) 土地登记制度 土地登记是国家专门机关依照法定程序将土地的权属关系、用途、面积、使 用条件、等级、价值等情况记载于专门的土地赣记薄，以加强政府土地管理、提 高土地市场效率、保护土地权利和降低交易成本的法律制度。土地登记是世界各 国为保护该国的土地制度而普遍采取的一项国家制度，它作为地籍管理工作的核 心内容，在土地管理工作中占有十分重要的地位。现代各国都实行土地登记制度， 一般认为，登记的意义在于“整理地籍，确定产权，便利交易转移，保证土地税 费公平负担，以及推进土地政策等”。登记在土地法制建设和行政管理中具有重 要作用。登记作为不动产物权公示的法定方式，它的主要功能就是完成不动产物 权的取得、设立、变更或终止，使物权的变动获得社会的承认和法律的保护。在 静态上，土地登记可以对真j 下的土地权利人在法律上予以确认与保护；在动态上， 可以保护土地权利的变动，保障土地交易的安全。我国土地登记的目的不仅仅在 于土地产权的公示，还是建立地籍和对土地进行有效管理的重要手段。 ( 四) 土地评价与土地统计制度 土地评价足指对土地适宜性和土地经济评价，或者土地分等定级与评估。土 地适宜性评价主要是对土地的自然属性和社会经济条件的综合描述和鉴定，来况 明土地属性所具有的生产潜力，以及它对农林牧渔等各业的生物生长的适宜性、r 限制性及其程度上的差异。为农业区划、城乡土地利用规划和计划提供基础资料 和依据；土地的经济评价，它是用可比性的经济指标，对土地的投入、产出、收 益，以及因坐落地区位置的社会经济繁荣程度，市政交通建设状况和自然环境等 所产生的土地经营价值和可以得到的全部经济效益。这就为征收土地税费和实行 国有土地有偿使用制度提供基础资料和依据；土地分等定级与估价是指在土地自 然指标评价的基础上通过对土地的经济指标的评估，划出一定区域内可比的土地 等级差异，作为土地经济估价的标准。它是土地经济评价的另一种形式。 土地统计是指国家对土地的数量、质量、分布、权属和利用状况以及发展变 化进行统计调查、分析，提供土地统计资料，实行统计监督，为制定土地经济政 策和规划，以及进行科学管理土地而实施的活动。土地统计其任务是弄清土地资 源的数量、质量、分布、权属和利用状况。同时，为了掌握土地利用的动态变化 。郭洁：土地资源保护与民事盘法研究，法律：| 版社2 0 0 2 年版，第3 2 页。 圆樊志全：土地统计，中国地质j i j 版社2 0 0 6 年版，第4 3 页 1 1 十地调盘制j 复研究 规律，保持统计资料的现实性，应当有计划的积累、整理资料，对统计资料不断 更新、充实和修正。 我国统计法第四条规定，国家建立集中统一的统计系统，实行统一领导， 分级负责的统一管理体制。即国务院设立国家统计局，负责组织领导全国统计工 作，而地方各级人民政府、部门和各企业组织，应当根据统计工作需要，设置相 应的统计机构和统计人员。土地统计工作由国家土地管理局( 地籍司内设置统计 处) 负责组织和管理，并会同国家统计局共同商定和发布土地统计报表制度及其 有关规定，担负全国土地统计资料的汇总、整理、分析和上报工作。地方各级人 民政府的土地管理部门负责本行政区内的土地统计工作。县级以下的基层土地统 计工作，由县级土地管理部门组织乡( 镇) 土地管理员负责进行。 第二节土地调查及建立土地调查制度的必要性 一土地调查的概念、内容及性质 ( 一) 土地调查的概念及内容 土地调查，是指以国家土地利用现状调查技术规程为技术规范，按照全 国土地利用分类以航空像片或影像平面图，地形图为基础资料，分县大比例尺 的对土地利用类型，分布，数量及权属状况进行的系统调查，是获取土地利用详 尽信息的主要途径。土地调查是为了查清土地的数量、质量、分布、利用和权属 状况而进行的调查。准确的土地调查数据资料，是正确认识土地国情，国力的前 提，也是制定科学的土地政策，确保国民经济持续，快速，协调发展和社会安定 团结的重要基础。 土地调查包括地籍调查，土地利用现状调查和土地条件调查。地籍调查包括 土地权属调查，地籍测量，面积测算，绘制地籍图；土地利用现状调查是以县为 单位，先查清各村和各权属单位的土地总面积及其分布状况，为建立土地登记， 统计制度和科学管理土地提供依据；土地条件调查是对土地的自然条件和社会条 件的调查，并据此评定土地质量，进行土地分等定级和估价。 ( 二)土地调查的性质 国陆红生：土地管理学总论，中国农业 i ：版社2 0 0 2 年版，第4 9 贞。 1 2 十地渊盎制度研究 土地调查一直是国土资源管理的一项基础任务，又是一件重要任务，我国土 地管理法第二十七条明确规定，国家建立土地调查制度。所以，土地调查工作首 先应该是一种依法行政行为，带有行政性。其次，土地调查成果广泛服务于国土资 源管理、社会经济决策等各项工作，犹如全国人口普查一样是全社会的公益性、基 础性的工作；土地调查带有很强的技术性，还是一项技术性的工作，对技术要求很 高。因此综合来说土地调查工作应该是一项行政性、基础性、公益性和技术性的 工作。 二土地调查在土地管理中的地位 ( 一) 土地调查在土地管理中的作用 土地调查是摸清土地家底的重大国情国力调查，是土地管理工作的重要基础。 土地调查成果直接为国土资源科学管理、社会经济宏观决策提供了基础保障，在社 会各行各业中发挥了巨大作用。土地调查成果4 仪为土地利用规划修编、建设用 地审批、耕地及其基本农田保护、土地丌发整理复垦以及农业产业结构调整等方 面提供了第一手基础资料，促进国土资源的科学管理；同时，准确翔实的土地数据 是国家实施土地监管、有效参与困民经济宏观调控的基本依据。土地调查为各级 政府制定经济发展规划和决策提供了重要的依据。特别是每年的变更调查成果已 经成为衡量国民经济建设和社会发展、有效参与国民经济宏观凋控、国土资源管 理事业发展的不可缺少的重要基础数据。只有通过土地调查，掌握全面、真实的 土地基础数据，才能为科学编制国民经济规划及土地的可持续发展提供基础数据。 才能加强土地的宏观调控及合理有效利用土地提供准确依据。通过土地调查，摸 清各类土地的权属及变化情况，也是完善市场经济体制、理顺土地权属关系的重 要前提和基础。可以说，土地调查是一切土地管理决策和制定相关政策的基础。 ( 二) 土地调查在土地管理中的应用 土地调查是土地管理工作中的一项工作内容，同时调查成果又不断地为土地 管理中的其它工作提供服务。土地调查成果在土地管理中发挥了基础性工作的作 用。为编制土地利用总体规划提供了可靠依据。编制市、县、乡、土地利用总体 规划时，运用土地调查成果，可以制定出比较系统、完整准确的土地利用总体规 。刘东：土地资源管理学，复且大学出版社2 0 0 5 年版，第3 3 页。 1 3 土地调查制度研究 划，以便对土地资源的保护、开发、利用和整治，在空间和时间上做出总体的安 排，使规划更有针对性、可行性和正确性。若没有这些土地利用现状调查的数据、 图件、文字资料作参考，所做的规划真可谓纸上谈兵、无的放矢。土地调查为建 设用地报批、集体土地登记发证提供准确的数据和图件。随着改革开放的不断深 入发展，城市建设规模不断的扩大。因此，城市建设对土地的需求和依赖更为突 出。在征用建设用地的报批过程中，需要详细的地类、权属和面积统计，这些内 容在土地调查成果中都有，有了这些成果对确定被征地农民的补偿标准、补偿金 额等提供了准确的依据，加快了征地的速度，保证了征地的质量，节约了经费； 土地调查图上有村民组土地权属界线，为处理土地权属纠纷提供准确的依据和资 料。行政界线和土地权属界线的调查是土地调查的重要内容。由于有了双方协议 和实地调查的权属图，而这些权属图真实记录了双方的土地界线，具有充分的说 服力和法律意义，为处理各种土地权属纠纷提供了法律上的依据；因此也为农村 集体土地发证创造了条件。土地调查图可以作为集体土地使用权证的附图，利用 土地利用数据库汇总统计的土地面积也是准确的；为丌展农业耕地后备资源调查、 查清可垦耕地资源情况，建立土地整理、土地开发和土地复垦提供了现实性资料； 按照土地调查成果可对耕地后备资源数量、质量、分布状况进行全面统计和分析， 进行可垦耕地的面积量算、绘制可垦耕地资源分布图，撰写可垦耕地资源调查报 告，以及对土地复垦规划进行论证。同时在复垦造地过程中可以充分利用这些资 料指示目标、面积量算、验收等进行定位定量的管理，使现在复垦造地的范围、 面积与原土地利用现状调查成果相衔接。另外，土地调查为进行土地登记、统计、 评估、变更调查、动态监测等农村地籍管理工作作了基础。按照土地调查成果资 料，对土地权属单位进行土地利用状况初始登记、统计、评估，建立健全了地籍 挡案，同时，为进行土地利用的监督管理和土地利用变更调查，提供了基础资料， 保持了土地利用现状图的现势性。目前，国土资源部正在全国范围内实施新一轮 国土资源大调查，将进一步摸清全国和重点区域土地利用动态变化、土地利用状 况和土地市场状况，将为土地资源的合理利用、开发、保护和整治提供科学依据。 土地调查是合理利用土地基础。它不仅是数量调查，也包括质量调查。在数量调 查和质量调查的基础上进行土地评估。这些都是因地制宜、因土种植、合理布局 张素玲：略论土地利用现状及其变更调查，乡镇终济2 0 0 4 年第6 期。 9 张素玲：略论士地利用现状及其变更调查，乡镇经济2 0 0 4 年第6 期。 1 4 十地调查制度研究 的必不可少的基础资料。开展土地详查，掌握土地变化情况，也是为土地制度改 革、制订土地政策提供依据。 三建立土地调查制度的必要性 中国幅员辽阔，又是人口大国，由于人均资源、特别是人均耕地的紧缺，所以土 地问题显得尤为重要。但是在建国后的近五十年中无论是在行政上，还是在法律上， 都没有建立土地调查制度。1 9 9 8 年9 月，全国人大九届四次会议在修正后的土 地管理法中增补了“国家建立土地调查制度”的条文。如何认识建立土地调查 制度的必要性? 笔者认为主要有五个方面： ( 一) 由我国耕地资源的严峻形势所决定。近二十年来，通过加强土地管理，我国 耕地保护工作虽然取得了一定成绩，耕地锐减的势头得到一定程度的控制，但由于 我国人口基数大，增长压力大，人多地少的矛盾同益加剧，耕地资源严重不足已成 为阻碍经济发展的重要因素。因此，我们必须从中华民族的根本利益和长久利益出 发，对我国耕地资源保护的形势有清醒的认识；必须在行政上、经济上、法律上采 取世界上最严格的管理措施，在源头上把关，从基础性工作做起，土地调查无疑是 重要的基础性工作u 。 ( 二) 实现耕地总量动态平衡、保证可持续发展战略的需要。实现耕地总量动态 平衡，确保耕地总量只能增加、不能减少，是党中央、国务院根据我国的土地基本 国情和经济社会可持续发展的战略提出的目标。通过一系列行政的、经济的、法 律的措施，保证我国