（民商法学专业论文）论我国农村集体所有权的重构.pdf

摘要 在建设社会主义新农村的大背景下，“三农”问题空前地为社会各界 所关注，而关于农村发展所面临的一系列热点、难点问题也广泛地提上 了国家的议事日程，农村集体所有权所面临的困境及其改革办法，就是 其中之一。农村集体所有权，是集体所有权的一个类别，是我国公有制 经济的法权表现形式，但在社会主义市场经济条件下，农村集体所有权 的发展却面临着诸如主体虚位、客体模糊、权利内容不完善等许多问题， 极大地困扰了农村经济、社会的进步。从法学的角度看，农村集体所有 权与传统的民法理论有很大的出入， 有权，将其塑造成为一种性质明确、 如何以民法理论来分析农村集体所 内容完善的权利体系，是一个非常 具有理论和实践意义的课题。实际上，关于农村集体所有权的争论，自 改革开放以来就一直没有停止过，也产生了许多具有真知灼见的观点和 看法，但对于农村集体所有权的发展方向和具体改革思路，学界并未达 成可行的共识，在市场经济条件下，这一问题变得更加急迫、棘手。而 本文的写作，力图将农村集体所有权放置在我国社会主义市场经济发展 的宏观背景下，对其做出符合实际的分析，对农村集体所有权的发展提 供一条可行之策。 本文由引言、正文和结论三个部分组成。引言简要地介绍了本文的写 作背景。正文分为五章。第一章是农村集体所有权的历史沿革和现状分 析。本章首先概括地介绍了农村集体所有权的历史发展过程，理出了农 村集体所有权的发展脉络，然后针对农村集体所有权的现状，指出了其 存在的主体虚位、客体范围不明确以及权利内容不完善等问题。第二章 是农村集体所有权重构的理论分歧。本章介绍了学界关于农村集体所有 权改革的各种方案，对国有化、私有化、混合所有权以及总有等观点的 利弊作了仔细分析，指出这些主张都不是我国农村集体所有权改革的合 理方案，应当在保留农村集体所有权制度的基础上对起进行重构。第三 章是对农村集体所有权性质的分析。本章经过仔细分析，认为农村集体 所有权从性质上讲是一种特殊的共同共有，对此笔者进行了详细的论证。 第四章是农村集体所有权重构的具体措施，分别从主体、客体和权利内 容方面阐述了农村集体所有权重构的具体措施。第五章是农村集体所有 权重构的保障，分别从国家投入、土地征收制度改革以及村民委员会的 完善等角度，论述了如何保证农村集体所有权重构能够i i r 嬲j j 进行。结论 部分强调农村集体所有权重构是一个漫长而艰辛的过程，需要各方面共 同努力，为实现农村的社会主义现代化而奋斗。 关键词：农村集体所有权；特殊的共同共有；重构； u n d e rt h eb a c k g r o u n do fb u i l d i n gan e ws o c i a l i s tc o u n t r y s i d e ，t h e p r o b l e m s o f a 鲥c u l t u r e ，c o u n t r y s i d e a n d p e a s a n t s a r ec o n c e m e d b y c o m m u n i t y as e r i e so fd i f f i c u l ti s s u e sa b o u tr u r a ld e v e l o p m e n th a v eb e e n w i d e l yp u to nt h ec o u n t i e sa g e n d a ，o n eo fw h i c hi st h ed i f f i c u l ta n dt h e r e f o r mo fr u r a lc o l l e c t i v e o w n e r s h i p r u r a l c o l l e c t i v e o w n e r s h i p ，a s a c a t e g o r yo fc o l l e c t i v eo w n e r s h i p ，i st h er i g h tf o r mo fp u b l i co w n e r s h i p e c o n o m y b u tu n d e rt h ec o n d i t i o n so ft h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y , t h e d e v e l o p m e n to fr u r a lc o l l e c t i v eo w n e r s h i ph a sb e e nf a c e da l o to fp r o b l e m s s u c ha sb l i n do fm a i n ，f u z z yo b j e c t sa n dr i g h t so fi m p e r f e c t n e s s ，w h i c h g r e a t l yt r o u b l e dr u r a le c o n o m y a n ds o c i a lp r o g r e s s f r o mt h ep o i n to f v i e w o fl a w ，r u r a lc o l l e c t i v eo w n e r s h i pi sd i f f e r e n tf r o mt h et r a d i t i o n a lc i v i ll a w t h e o r y t h a th o w t oa n a l y z er u r a lc o l l e c t i v eo w n e r s h i pb yt h et r a d i t i o n a lc i v i l l a wt h e o r y , m o l di tt ob e c o m eas y s t e mr i g h t so fc l e a rn a t u r ea n ds o u n d c o n t e n t si sat o p i co fg r e a tt h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e i nf a c t ， c o n t r o v e r s ya b o u tr u r a lc o l l e c t i v eo w n e r s h i ph a sn o ts t o p p e ds i n c er e f o r m a n do p e n i n gu p a l t h o u g hal o to fi n s i g h t sa n dv i e w sg e n e r a t e d ，r e s e a r c h e r s d i dn o tr e a c haw o r k a b l ec o n s e n s u sa b o u td i r e c t i o no fd e v e l o p m e n ta n d s p e c i f i cr e f o r mi d e a so fr u r a lc o l l e c t i v eo w n e r s h i p t o d a y ，t h ei s s u eh a s b e c o m ee v e nm o r eu r g e n ta n dd i f f i c u l t t h i se s s a yi st r y i n gt op l a c er u r a l c o l l e c t i v eo w n e r s h i pt ot h eb a c k g r o u n do ft h ed e v e l o p m e n to ft h es o c i a l i s t m a r k e te c o n o m yi nc h i n a s ，m a k ei ti nt h er e a l i s t i ca n a l y s i s ，p r o v i d eag o o d o p t i o nf o rt h ed e v e l o p m e n to f r u r a lc o l l e c t i v eo w n e r s h i p t h i sa r t i c l ei s c o m p o s e do ft h r e ep a r t s ：i n t r o d u c t i o n ，t e x ta n d c o n c l u s i o n i n t r o d u c t i o nb r i e f l yd e s c r i b e st h eb a c k g r o u n do f w r i t i n g t h et e x t i sd i v i d e di n t of i v ec h a p t e r s c h a p t e r1d e s c r i b e st h es t a t u so fr u r a lc o l l e c t i v e o w n e r s h i p i nc h a p t e r1 ，a tf i r s t ，t h ea u t h o rg i v e sa b r i e fi n t r o d u c t i o no fr u r a l c o l l e c t i v eo w n e r s h i po ft h ep r o c e s so fh i s t o r i c a ld e v e l o p m e n t ，s t r i k e so nt h e d e v e l o p m e n to fr u r a lc o l l e c t i v eo w n e r s h i p t h e n , a st o r u r a lc o l l e c t i v e o w n e r s h i p ，t h ea u t h o rm a l ( e si to u tt h ep r o b l e m so fb l i n do fm a i n ，f u z z y o b j e c t sa n dr i g h t so fi m p e r f e c t n e s s c h a p t e r2i n t r o d u c e st h et h e o r e t i c a l d i f f e r e n c e sb e t w e e nr u r a lc o l l e c t i v eo w n e r s h i pr e f o r m s i nc h a p t e r2 ，t h e a u t h o ri n t r o d u c e st h ev a r i o u sa c m e l i l i cr e f o r mp r o g r a m so nr u r a lc o l l e c t i v e o w n e r s h i p ，a n dm a k e s ac a r e f u la n a l y s i st ot h en a t i o n a l i z a t i o n ，p r i v a t i z a t i o n ， at o t a lo fv i e wo ft h em i x e do w n e r s h i pa n dt h ep r o s t h e nt h ea u t h o rt h i n k s m a tt h e s ei d e a sa r en o tt h er e a s o n a b l es o l u t i o n w es h o u l dm a k et h er e f o r mo f r u r a lc o l l e c t i v eo w n e r s h i po nt h eb a s i so fc l e a rn a t u r eo fi t s c h a p t e r3 a n a l y z e st h en a t u r eo fr u r a lc o l l e c t i v eo w n e r s h i p b a s e do nt h ea n a l y s i so f i d e a so ft h en a t u r eo fr u r a lc o l l e c t i v eo w n e r s h i p ，t h ea u t h o rp r e s e n t sh i s v i e w - 一r u r a lc o l l e c t i v eo w n e r s h i pi st h er i g h to fas p e c i a lj o i n tt o t a l t h e a u t h o rc o n d u c t sad e t a i l e de v a l u a t i o n i nc h a p t e r4 ，t h ea u t h o rp u t st h em e a n s o fr u r a lc o l l e c t i v eo w n e r s h i pf o rt h es p e c i f i cp l a n sf o rr e c o n s t r u c t i o n , e x p l a i n st h em e a s u r e so ft h er e c o n s t r u c t i o no nr u r a lc o l l e c t i v eo w n e r s h i p f r o mm a i n ，o b j e c ta n dr i g h t c h a p t e r5p r e s e n t st h es a f e g u a r dm e a n so ft h e r e c o n s t r u c t i o no fl a l r a lc o l l e c t i v eo w n e r s h i p i nt h i s c h a p t e r , t h ea u t h o r d i s c u s s e sh o wt oe n s u r et h es m o o t hc o n d u c to ft h er e c o n s t r u c t i o no fr u r a l c o l l e c t i v eo w n e r s h i pf r o mt h ev i e w so fs t a t e 。si n v e s t m e n t ，l a n da c q u i s i t i o n s y s t e ma n dt h ep e r f e c to ft h ev i l l a g ec o m m i t t e e t h ec o n c l u s i o ne m p h a s i z e s t h a tt h er e c o n s t r u c t i o no fr u r a lc o l l e c t i v eo w n e r s h i pi sal o n ga n da r d u o u s p r o c e s s i tn e e d st h ej o i n te f f o r t so fa l lp a r t i e st oa c h i e v er u r a l s o c i a l i s t m o d e r n i z a t i o n k e y w o r d s ：r u r a lc o l l e c t i v eo w n e r s h i p ；t h es p e c i a l j o i n tt o t a lo w n e r s h i p ； r e c o n s t r u c t i o n 承诺书 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指 导下独立完成的，学位论文的知识产权属于山西大学。 如果今后以其他单位名义发表与在读期间学位论文相 关的内容，将承担法律责任。除文中已经注明引用的 文献资料外，本学位论文不包括任何其他个人或集体 已经发表或撰写过的成果。 学位论文作者( 签章) 翩泵 2 0 07 年汨肜日 引言 引言 在时下的中国，农村问题正逐渐成为社会所关注的焦点，“三农”问题空前地为 世人所瞩目。特别是在中共中央提出社会主义新农村建设战略以来，国家对农村的 投入逐年加大，中国农村已经迎来一个新的发展契机。与此相适应，关于农村问题 的研究成了当今学术界的一大热点，出产了一大批研究“三农”问题的学术成果， 其中多有真知灼见，法学界自然不甘落后，亦有重要产出。就民法研究而言，农村 集体所有权是一个争论多年未有定论的话题，但老而弥新，而且随着“三农”问题 的凸现，该问题近年来再度成为学者热议的中心。本文的写作，正是对这一问题的 积极回应。 农村集体所有权的问题由来已久。自从上世纪八十年代人民公社解体以后，家 庭联产承包责任制成为农村经济发展的基本制度，农村集体经济的发展陷入低潮， 农村集体所有权面临着诸多问题。在这种倩势下，关于农村集体所有权的改革问题 就产生了。从二十世纪八十年代中期直至现在，对于该问题的讨论一直没有停止过。 围绕集体所有权的去留，学者各抒己见，各种观点纷纷登场亮相，其中不乏针锋相 对的见解。但是，由于农村经济社会发展趋势一直不甚明朗，关于该问题的讨论也 一直没有形成统一的意见。经过改革开放近三十年的发展，中国经济发展成果显著， 社会主义市场经济在实践中获得了巨大的生命力，预示着中国经济的发展方向。今 天，党和政府对农村的关注是前所未有的，投入的财力和各种支持也是建国以来所 罕见的，社会主义新农村建设蓬勃展开。笔者认为，任何关于农村问题的研究，其 最终目的只有一个，即实现中国农村的社会主义现代化，使中国农村彻底摆脱落后 的面貌，使中国农民过上富裕的生活。因此，在研究农村集体所有权问题时，必须 以中国农村的现代化发展为根本指针，以实现农村发展与社会主义市场经济的接轨 为基本策略，以维护和发展农民利益为最终归依。只有在以上前提下，农村集体所 有权的研究才是有意义的，目的才是明确的。因此，本文的论述，也将严格遵循这 样的历史逻辑而展开。 一、农村集体所有权的现状分析 ( 一) 农村集体所有权的历史沿革 中国社会的主要问题是农村问题，而中国农村的主要问题是土地问题。关于中 国农村的任何研究与分析，几乎都与土地问题脱不了干系，农村集体所有权问题也 论我国农村集体所有权的重构 是如此。中国农村集体所有权的产生和发展，经历了一个非常曲折的过程。二十世 纪五十年代初期，新中国成立伊始，开始了轰轰烈烈的土地革命，将旧社会的地主 土地所有制变为农民土地所有制，实行“耕者有其田”的制度。1 9 5 0 年颁布的土 地改革法第l o 条规定：“所有没收和征收得来的土地和其他生产资料，除本法规 定没收归国家所有者外，均由乡农民协会接收，统一、公平合理地分配给无地少地 及缺乏其他生产资料的贫苦农民所有”经过三年左右的土地改革，除个别地方 以外，全国大部分地区的土地已由农民公平占有，农民土地私有制成为建国初期农 村的基本土地制度。 土地改革完成后，确立了农民土地所有制，农民成为小块土地的所有者，获得 自己土地的农民生产积极性空前高涨，1 9 5 2 年农村粮食产量超过历史最好水平，农 村经济形势一片大好。但是，在执政的中国共产党看来，虽然农村经济有所发展， 但从其意识形态出发，农民土地私有制与社会主义国家的基本性质是不相容的，农 村经济面临着两极分化的危险。另外一点，新中国迫切地需要强大的工业发展来武 装自己，而分散的小农经济无法为国家的工业化提供充足的物质基础。在这种情况 下，中国共产党推动了农村的合作化运动，鼓励农民建立互助组、初级合作社，变 土地的农民私有制为农民私有、集体统一经营使用的土地制度。当时的农业合作 社示范章程( 草案) 规定：社员的土地必须交给农业合作社统一使用，并按照社员 入社土地的数量和质量，从每年的收入中付给社员以适当的报酬，但土地仍然属于 私人所有。客观地讲，这种初级合作化方式对于农业发展和工业的成长是有积极意 义的。但是，随着合作化运动的深入发展，决策者在社会主义的认识上开始“左倾”， 1 9 5 6 年，我国农村掀起了农业合作化的高潮，建立农业高级合作社成为一项重要的 政治任务。所谓高级合作社，即农民的土地和其他主要生产资料归合作社集体所有， 以生产队为基本的劳动组织形式，集体劳动以社为单位统一计划进行生产，产品归 合作社集体占有。在高级社下，农民对土地丧失了所有权，土地归合作社集体所有， 最初形态的农村集体所有权开始形成。1 9 5 8 年，更加激进的人民公社化运动开始， 在短短的几个月里，全国7 4 万个农业生产合作社合并改组为2 6 万个人民公社。人 民公社基本上以乡为基础，是一个集国家政权与生产单位为一体的组织。在人民公 社下，公社是基本的核算单位，土地归公社所有，平均每个公社拥有近6 万亩土地。 这种大规模的集体所有和集体经营制度，与当时的农业生产力水平不相适应，带来 很多问题。【l l 最为严重的后果，是其成为三年极端困难时期的一个重要因素，对当 2 农村集体所有权的现状分析 时农村的经济发展产生了极大的负面影响。在严峻的形势面前，中共中央在1 9 6 2 年 的八届十一中全会上通过了“人民公社六十条”，在肯定农村土地集体所有制的同时， 调整了人民公社的核算体制，实行“三级所有，队为基础”，把土地所有权下放给了 生产队，农村集体所有权在这一时期基本定型，以后变动甚小。二十世纪八十年代 初，我国对农村的人民公社制度实行改革，一方面实行土地家庭承包制，通过订立 土地承包责任制合同，在坚持土地集体所有的前提下将承包经营权交给农民：另一 方面，采取政社分离的办法，在农村建立了乡政府和村民委员会以及乡、村合作经 济组织。 2 1 这样一来，就形成今天的农村集体所有权制度与家庭承包责任制。农村 改革后，农民的生产积极性有所提高，农村经济有了很大发展。但是，就中国农村 的发展而言，农村集体所有权面临的问题还很多。 ( 二) 农村集体所有权的存在的问题 由于土地是农村最基本最主要的资源，某种程度上说，农村集体所有权的问题 也就是农村土地集体所有权的问题。土地家庭承包经营的推行，在很大程度上解放 了农村的生产力，实现了中国农业经济的历史性发展。但是，从另一方面看，正是 土地承包制和乡村公社改革，使得农村集体所有权的问题凸显出来。从法律上看， 农村集体所有权是有明文规定的，我国宪法第1 0 条第2 款规定：“农村和城市 郊区的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于集体所有；宅基地和自留地， 也属于集体所有。”在民法上，我国的民法通则明确将集体所有权作为一项民事 权利规定下来，其第7 4 条规定：“劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有。” 但是，法律的规定并不能反映真实的社会状况。农村集体所有权虽然在法律上显示 存在，但在实际中其早已残破不堪，弊病丛生。对于农村集体所有权的弊端，学者 的归纳和论述已经非常详细，现笔者将其总结，主要有以下三个方面的问题所在。 1 、农村集体所有权主体虚位 如以上所述，农村集体所有权在法律上有明确规定，但这种规定非常模糊。由 于“集体”一词本是一个政治概念，并非法律概念，其在内涵和外延上都具有不确 定性，因此给具体实践操作带来了很多麻烦为了减少不必要的争议，土地管理法 进一步明确了集体所有权的主体，其第8 条规定：“集体所有的土地依照法律属于村 农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管 理。已经属于乡( 镇) 农民集体经济组织所有的，可以属于乡( 镇) 农民集体所有。” “村农民集体所有的土地已经分别属于村内2 个以上农业集体经济组织所有的，可 论我国农村集体所有权的重构 以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”通过法律规定，结合农村实际情况， 在农村属于集体所有权中所谓“集体”者主要有三种类型；乡农民集体、村农民集 体和村民小组集体。也就是说，这三种农民集体都符合农村集体所有权的主体条件。 但是，我国法律对于农村集体所有权的主体称呼并不一致。通过分析宪法、民法通 则以及土地管理法诸法，可以发现，农村集体所有权的主体分别有“农民集体”和 “农民集体经济组织”两个名称，这就造成了主体规定的模糊性，而且与传统的民 法主体概念相去甚远，在具体操作时难以认定。 2 1 ( i 2 5 3 ) 新的物权法虽然明确 了农村集体经济组织和村民委员会只是农村集体所有权的代表组织，但对“集体” 所有的确切含义仍然没有进一步阐述。主体规定模糊不仅只是词句上的问题，而实 际中的农村集体所有权主体无法落实才是问题的根本所在。集体所有权，从一般意 义上理解，应该是全体集体成员共同所有，但事实上集体成员共有在实践中似乎没 有出现过。即使可以理解为农村集体经济组织所有，但随着家庭承包责任制的推行， 全国许多的农村集体经济组织已经不再具有以往的独立核算的独立组织形态，而且 基本上都处于一种虚置的状态。因此，从实际情况来看，农村集体所有权没有与法 律上相一致以及现实中可落实的主体行使权利，多数情况下，村委会实际上代行了 集体所有权主体的权利，有的地方甚至成了个别村干部的所有权。这样一来，集体 所有权在实际中根本无法为农民所享有，农民也没有动力去维护和促进农村集体经 济的发展。对此，有学者分析了由于农村集体所有权主体虚位而造成的不良后果： 其一，农村集体所有权实际上为村干部所有，则少数干部凭借此权利任意摊派，或 任意处分土地，以权谋私，成为影响农村社会稳定的一个消极因素。其二，土地名 为集体所有，实际上为少数人所专权，这直接导致了广大农民对土地缺乏应有的亲 密感和责任感，这对于农村耕地的保护和改良是不利的，对农村经济发展没有推动 作用。其三，农村集体所有权的主体虚位，给少数人带来了发土地横财的机会。由 于我国城市化进程的加快，对于土地的需求量越来越大，而城市的土地供给已近极 限，农村建设用地成为开发商的绝好目标。于是，部分村干部与奸商勾结，将农村 建设用地以私下交易的方式转让给开发商，有的甚至将耕地转为建设用地出售。导 致了我国农村建设用地市场的混乱局面，而且也对国有土地市场带来了不小的冲击。 【l 】( p 9 6 ) 2 、农村集体所有权的客体范围难以明确 对于农村集体所有权的客体，有的学者专门做了调查，其内容包括土地、水利 4 农村集体所有权的现状分析 设施、大型农业机械，以及学校、医疗站、健身体育设施、集体企业等。p 】可见，农 村集体所有权的客体并不止土地，这也与实际相符。但应当明确的是，虽然其客体 内容众多，但最主要、最基本的只有土地，其他集体财产不具有普遍性。因此，关 于农村集体所有权的客体问题，其实也主要是因为对农村土地的规定不完善所造成 的。根据我国宪法第1 0 条的规定，城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区 的土地，除国家所有的以外，都属于集体所有。但是，这就遗留了一个问题：究竟 哪些农村的土地属于国家所有，哪些属于集体所有。在其他土地法律中，也没有明 确的界定。这样，农村土地的界限与国家的土地界限是模糊的，实践中难以判定。 而且，随着我国城市化进程的加速，现有的城市不断扩张，而城市郊区的土地又没 有完全被征收、征用，新建市区的土地是否自然而使原集体所有的土地变为国家所 有，在法律上也不明确。圆( p 2 6 0 ) 近年来，因为城市郊区的农村土地权属引发的争议 层出不穷，成为一个非常棘手的问题。 3 、农村集体所有权的权利内容不完善 所有权，是所有人对其所有物为占有、使用、收益、处分的权利。所有权是物 权的基本形态，也是权能最广的物权。但是，就农村集体所有权来说，该项所有权 并不能如一般样态的所有权一样，充分实现各种权能，而是受到多方限制。从理论 上说，现代的各种所有权都是有限制的，不存在没有限制的所有权。特别是对于土 地而言，涉及国计民生，限制多一些并不为过。但问题是，对于农村集体所有权的 一些限制超越了社会公益以及他人利益的合理范畴，变成了一种苛刻的禁锢和变相 的肢解。首先，农民对其承包的土地有使用收益的权利，这本是农村集体所有权权 能的重要内容。然而，在实践中，农民的土地承包经营权往往受到村干部的非法干 涉，土地承包合同被肆意修改，土地可以任意被重新分配，农民权益难以落到实处。 可喜的是，新的物权法对土地承包经营权进行了充分详实的规定，这些规定是 否恰当，对于土地承包经营权的完善意义何在，需要仔细分析另外一个重要问题， 就是农村土地被任意征收、征用。由于土地在经济发展中的作用越来越重要，农村 土地成为地方政府以及开发商眼中的“肥肉”，农村土地往往可以以“公共利益”为 名，被征收、征用干任何事情，实际上成了地方政府的财源，“土地财政”由此而生。 一j 再次，在市场经济下，由于国有建设用地不能满足经济建设的需求，集体建设用地 使用权的流转成为一个日益突出的问题。但是，我国法律并不允许农村集体建设用 地使用权的有偿流转，这在事实上剥夺了农村集体所有权的合理处分权。由于没有 论我国农村集体所有权的重构 相关法律保障，农村集体土地使用权实际上处于无法可依的状态，没有一套可遵循 的模式，在实践中存在着诸多尚待探讨的问题。因此，完善农村集体所有权的权利 内容，仍然是一个非常艰巨的任务。 二、农村集体所有权改革的理论分歧 在前文的叙述中，我们对农村集体所有权存在的问题进行了概括的分析。可以 看出，目前我国农村集体所有权确实存在严重的理论缺陷和现实弊病，亟待改进和 完善。实际上，就农村集体所有权，学者们已经设计了多种改革方案，具体地讲， 主要有以下几种主张：第一种，将农村集体所有权变为国家所有权，即国有化；第 二种，私有化，即将农村的土地等集体财产全部分给农民个人所有，消灭集体所有 权；第三种，混合所有权方案，即现今的农村集体所有权改变为国家所有权、集体 所有权和个人所有权并存的所有权形式；第四种，主张借鉴日耳曼法上的总有制度， 并加以改进，将我国农村集体所有权改变为总有权。下面，就各种理论主张逐一剖 析，检讨其合理性，以便在纷繁复杂的学术观点中求得正解。 ( 一) 国有化 主张国有化的学者认为，应当将现有的农村土地收归国有，赋予农民以永久性 的土地使用权。这样一来，就可以一劳永逸地解决了集体所有权主体虚位等难题， 在理论上省却许多争议。在实践中，可以基本杜绝村干部利用土地侵害农民利益的 现象，同时可以使农民获得稳定的土地使用权，农民的土地权益大大增强，这对于 我国农业生产的可持续发展以及农民增收具有重要意义。t z j o , l o s ) 但是，虽然在理论 上国有化主张是一种简洁、平整的操作方法，但若真正实行农村土地的国有化，仍 然存在很多值得商榷的问题。首先，土地的国有化，必然打破我国长期以来的以农 村社区为单位的社会组织形态和以农民家庭为单位的利益分配格局，不利于农村社 会的稳定发展。1 2 ( p 2 5 5 ) 其z r ，国有化的实现途径无非是征用和征收两种途径，但前 者费用巨大，在现有的财政状况下不可能做到，而后者又会极大地损害集体和农民 的既碍合法权益，不利于社会安定，面且与中央保护农民利益的方针相冲突，因此 难以行通。睁】退一步说，即使国有化可以实现，在具体操作上仍然问题很多。国有化 方案件的实施，需要一定的组织机关代替国家行使管理者职能，而在现有的政治框 架下，只能是由基层政府来代行国有土地的管理职能。我们知道，现实中存在大量 的村干部以集体土地所有权侵害农民利益的现象，则如何保证基层政府代行国家土 地所有权时不会重蹈前者的覆辙? 以我国现在的政治生态而言，实在难以放心。综 6 农村集体所有权改革的理论分歧 合来看，国有化方案件的可行性较小。 ( 二) 私有化方案 私有化主张的学者认为，将现有的农村的集体土地统统分配给农民个人所有， 使农民获得最充分最坚实的土地所有权，可以解决农民土地权益受各方侵害的难题， 也可以大大激发农民的生产积极性，促进农业发展。【6 】无论是从理论还是实际来看， 土地私有对农民土地权利的保护力度都是最大的，而且也最能激发农民的主人翁意 识，珍惜土地，更好地发展农业生产。但是，从操作上看，私有化方案似乎遇到的 问题更多。第一，土地分配的标准如何确定。如果废除农村集体所有权，将土地分 配给农民个人，首先要解决的就是如何分配的问题。显然，我们不可能将土改后的 农民土地私有状况照搬适用，数十年的历史变迁早已将以前的土地分配格局打乱， 回头已然不切实际。那么，按现时的土地承包状况进行分配，似乎是一个不错的选 择。但是，现今的土地分配是以家庭人口平均分配土地的，而家庭人口则是_ 个变 量，一旦现有的土地承包固定化，那么在短时期内，在农户之间将出现的明显的土 地分不均，对于农村社会的公平、稳定非常不利。第二，未来的土地兼并何以避免。 土地兼并是中国历史的一大顽疾，历史上的朝代更迭几乎都是由于土地兼并引起的， 中国共产党也不能不考虑这一问题。一旦发生土地兼并，则不仅农村会迅速出现贫 富分化，而且大量无地农民会涌入城市，社会动荡将不可避免。对此，私有化学者 认为，在今天市场经济条件下，就业选择途径极其广泛，农民失去土地以后可以通 过其他途径就业，而且卖地的资金就是其重新置业的经济基础，而且我国在建国初 期就是土地私有制。我们认为，这种估计恐怕过于乐观。土地私有本身并没有罪过， 而且确实土地私有确实会释放极大的生产力。但是，土地私有政策不是任何情况下 都可以运行的。一般而言，在经过大的社会运动后，原先的土地所有状况已经打破， 在平等的基础上进行土地私有，对于经济发展的促进作用是非常明显的，中国历史 已经证明了这一点。但是，在今天的中国，社会发展处于一个转型阶段，新的阶层 和利益分配格局已经确立。如果此时重新进行土地分配，则必然出现强者对弱势农 民的掠夺，土地兼并将会空前加快，整个社会将无法承受如此巨大的冲击。第三， 一旦土地私有化，耕地保护将更加困难。在当今的中国经济形势下，农业生产的利 润极低，而城市化、工业化对土地的需求极大，农民一旦拥有了土地，将农业用地 转化为建设用地出售是一个极佳的投资选择，而且我们很难做出有效的监管，这对 于中国的未来发展无疑是致命的伤害。因此，私有化政策亦不可取。 7 论我国农村集体所有权的重构 ( 三) 混合所有权方式 所谓混合所有方式，要在农村实行国家所有权、集体所有权和农户个人所有权 的并存。提出该方案的初衷，是要调和不同主张，兼顾各方利益。嘲( p 7 4 ) 但是，这 种兼容并包的方式在操作上似乎不太可能。现有的集体所有权已经问题多多，若将 一种所有权变为三种所有权，如何划分资源是一个头等大事，弄不好，本已弱势的 农民会在这场利益纷争中彻底边缘化，保护农民利益很可能实现相反的目标。而且， 这种大杂烩对农村经济发展有多大作用，提出者本身也没有充分的说明。再者，一 旦“三分天下”变为现实，三方利益如何协调是一个难题，集体所有权虚位的弊端 将与国家所有权管理者的纵权营私相叠加，农村的混沌局势将更加难以收拾。可见， 混合所有权的主张是一种理论上无法成立、实践中难以操作的不成熟的观点。 ( 四) 总有方案 总有权主张是一种在学者中间很有市场的观点。总有，是指多数人结合而成的 尚未形成法律人格的共同体共同享有所有权的所有权方式。其主要特征，是对所有 权进行质的分割，由团体成员享有物的使用、收益权利，而物的处分权利则归团体 所有。这种所有权方式为中世纪的日耳曼村落所创，与现今的我国农村集体所有权 非常相似。正是基于这种相似性，许多学者主张应当用总有权来对农村集体所有权 进行改造。他们认为，将总有权改造后，将不再是团体的管理处分权和成员的使用、 收益权的简单相加，而是总有成员通过其集体对物实现抽象的统一支配。具体地讲， 中国的集体所有权是一种新型的总有，集体成员对集体财产( 土地) 享有占有、使 用和收益权，并且依法按照平等、自愿的原则来行使对集体土地的所有权。1 7 l 从表面 上看，这种改造后的总有权似乎可以解决农村集体所有权理论上不成熟的缺点。但 是，在总有权关系中，成员的权利与其成员身份的联系非常密切，只有总有成员可 以对总有财产使用、收益，而且总有成员对于总有财产不得分割，不可继承或转让， 这与现代市场经济的流动性、开放性的本质是根本相悖的。而且正如许多学者指出 的，总有制度是一种古老的所有权形态，其团体性质太过浓厚，着重强调土地所有 的稳定性，缺乏变化，对未来中国农村发展没有太大意义。1 8 因此，总有方案也不太 适合中国国情。 ( 五) 小结 以上我国对农村集体所有权改革的种种方案进行了分析，发现要改革农村集体 所有权事实上非常困难，从根本上改变农村集体所有权的做法实际上并不可取。的 8 农村集体所有权改革的理论分歧 由于农村集体所有权是一个较为复杂而且关系重大的问题，一些学者认为，在当前 的形势下，在没有切实可行的方案出台之前，轻易地变动农村集体所有权对于农村 社会乃至整个中国社会的稳定都会带来不安定因素。因此，对农村集体所有权在合 理的范畴内重构其制度设置是一种稳定务实的选择。从大的方向上讲，在保持现有 农村集体所有权的基础上对其进行改良、重构是中国现阶段最为可行的方法。但是， 不论在理论还是实践上，这都是一个非常棘手的问题。仔细分析起来，我国法律对 农村集体所有权的主体、客体等均作了规定，但是只是一种极其笼统的规定，对农 村集体所有权起码的定义也无从得知。根据民法通则以及土地管理法直到 物权法的规定，所谓农村集体所有权，是农村一定社区范围内的农民集体对土 地以及其他生产资料占有、使用、收益和处分的一种所有权形式。农村集体所有权， 主体是农民集体，即“农村一定的集体所有的社区范围的人的整体”。唧由于我国农 村中存在乡、村以及村民小组三级农民集体，因此也就存在三种层次的农村集体所 有权，即乡农民集体所有权，村农民集体所有权和村民小组集体所有权。从表面上 看，这样的分析循法而行，得出的结论应该没有什么问题。但是，集体所有权乃是 我国根据共产主义经典理论的设想，在集体所有制经济基础上衍生出来的一种法权 形式，传统的民法理论中没有集体所有权这一概念，因此无法依据民法理论对号入 座。而且，由于集体所有权是一种在历史上没有充分实践表现的权利，其在实际中 如何行使没有一个确定的标准，因此农村集体所有权在具体的运行中千奇百怪，许 多地方的农村集体经济组织处于半停顿状态，无人负责，而更多的则是由村委会行 使着对农村集体财产的经营、管理权。因此，农村集体所有权究竟归谁所有，对其 享有怎样的权利，如何实现这些权利，是一个在理论上没有探讨清楚，实践中没有 统一运行方式的老、大、难问题。笔者认为，对农村集体所有权进行重构，必须就 农村集体所有权的性质进行分析，以辨别农村集体所有权这种权利形态是一种怎样 的权利形态。只有对农村集体所有权的性质做出明确的界定，才能准确理解其缺陷 和不足，从而为农村集体所有权的重构奠定基础。在理论界，关于农村集体所有权 的性质是一个争议极大的问题。因为，现有的法律表述较为含糊，无从得知。这一 点，前文在引述相关的法律条文时，已经对这一点做出了评价。正是法律规定的不 完善，导致了关于农村集体所有权性质的争议。所有权的性质，从根本上说是由主 体来区分的，民法中的基本的所有权形式无外乎自然人所有和法人两种，只要界定 了主体，所有权的性质也就迎刃而解了。下面，我们就学界对农村集体所有权的性 质的一些看法进行分析，以求对得出最符合理论和实际的结论。 9 论我国农村集体所有权的重构 农村集体所有权的性质分析 ( 一) 学界关于农村集体所有权性质的争议 1 、法人所有权说 民法学界普遍认为，法律规定农村集体所有权由农村集体享有，农村集体享有 即是农村集体经济组织享有，而且其本身是一种法人。因此，农村集体所有权是一 种法人所有权。中国大百科全书法学将集体所有权解释为“劳动群众集体所有 权是指劳动群众集体所有制组织的财产所有权。”0 0 集体经济组织要成为民事主体， 必须具备独立的责任能力，因此其应当是一个法人组织。农村集体所有权作为集体 所有权的一种类型，也应当是一种法人所有权。法人所有权观点拥趸甚众，长期以 来在集体所有权问题上具有统治地位。但是，这种观点却存在着严重的缺陷。首先， 从立法技术的角度说，既然法律没有明确指出成员集体是什么，组织抑或其他并不 可知，则将其设计为法人组织并非没有道理。但是，如果说农村集体所有权的主体 是法人性质的成员集体，则法人组织的存在就必须以足够维持其资信的资本为基础。 然而，只要是参与经济活动，就会出现盈亏状况，当出现资不抵债的情况下，法人 组织的破产就是不可避免的了。按照这种理论，如果农村集体组织破产，那么农村 集体所有权也就不存在了，作为农村集体经济基础的土地难免易主，则农村的公有 制经济何以维持? 因此，将农村集体所有权的主体认定为法人组织，在理论上会陷 入难以解释的境地。其次，从现实来看，如果将农村集体所有权的主体认定为法人 组织，似乎有不切合实际的弊端。法人组织的设立，最基本的是要以独立、确定的 财产做基础，但农村集体要改造成为法人组织，在现有条件下，集体财产如何量化 为确实的资本，是一个几乎无法操作的问题。没有清晰的资本基础，构建法人组织 便是一句空话。再者，从性质上说，法人的主体人格与农民的个体人格是分离的， 如果农民集体是一个法人组织，在现有的农村组织化程度下，无疑为个别人操纵整 个集体提供了绝好的条件，我国农村的村民委员会所出现的个别干部权力难以制约 实际上就已经表明了在农村发展农民组织并非易事。况且，农村主要以农业生产为 主，并承担着多种社会功能，作为工商业经营样板的法人组织并没有多大用处。退 一万步说，即使农村集体所有权的主体可以是一个法入团体组织，也不能肯定这种 选择就是公有制经济的必然体现。有学者指出，“权利主体既可以是自然人，也可以 是法人，还可以是非法人组织，并非将集体土地所有权的主体规范为法人才是集体 土地所有权主体的唯一选择方向。”】也就是说，公有制与法人所有之间没有等量关 i 0 农村集体所有权的性质分析 系。因此，将农村集体所有权定位为法人所有实在难以圆通。 2 、个人化与法人化之契合说 有学者认为，集体所有权主体是“个人化