（法学专业论文）论知情权与我国信息公开制度.pdf

x 6 3 9 3 45 内容摘要 近年来，知情权这个词越来越多地走进人们的生活。特别是抗 击“非典”斗争以来，我国保障公民知情权的呼声日益高涨。作为一项 当今国际社会普遍认同的基本人权和民主权利，知情权是民主法制发 展的产物。知情权的充分实现需要政府信息公开的配合，许多发达国 家都制定了信息公开的法律制度。改革开放以来，我国公民知情权保 障取得很大成绩，但由于思想观念的落后和缺乏制度保障，公共权力 机关漠视、践踏公民知情权的事例仍然层出不穷。因此，探讨我国公 民知情权的现状与不足，有助于我们进一步完善信息公开制度，更好 得保障公民权利。 文章从知情权理论着手，分三部分进行论述。第一部分，论知情 权。主要探讨知情权的概念、主体、内容和权利属性等，以期从理论 角度对知情权进行全面审视。第二部分，介绍我国公民知情权保障现 状。我国公民知情权保障取得了一些成绩，但还面临着不少问题，这 也正是我们加强知情权研究的意义所在。第三部分，建设我国信息公 开制度。作者在借鉴话方国家先进立法例的基础上，就我国信息公开 法建构提出了自己的建议。 本文的主要创新处在于：就知情权概念提出了自己的见解；在知 情权权利属性上批驳了将知情权看作引申权的观点，认为知情权属于 宪法权利；主张将“保障公民知情权”明确载入宪法；作者还就我国“信 息公开法”构建提出了自己的设想。 关键词：知情权信息公开立法制度建设 a b s t r a c t i nt h er e c e n ty e a r s ，t h e w o r d r i g h tt ok n o w h a sb e e nk n o w nb ym o r e a n dm o r ep e o p l e e s p e c i a l l ys i r i c et h ep e r i o do ff i g h t i n g s a r s ”，t h ev o i c ef o r p r o t e c t i o no fr i g h tt ok n o wh a sb e e nl o u d e rt h a nb e f o r e r i g h tt ok n o wi sa k i n do fb a s i ch u m a n r i g h t a n dd e m o c r a t i c r i g h ta c k n o w l e d g e dc o m m o n l yb yt h e i n t e r n a t i o n a l s o c i e t y ，w h i c h i st h e d e v e l o p i n gr e s u l t o fr u eo f1 a w t h e r e a l i z a t i o no ft h er i g h tt ok n o wi sn e e df o rb u i l d i n gr e p u b l i c a t i o ns y s t e m so f t h eb a s i cr i g h t sa n dm a k i n gal a wo fp u b l i c a t i o no fg o v e r n m e n ta f f a i r s s i n c e r e f o r m i n g a n d o p e n ， o u r c o u n t r y h a sm a d es o m e a c c o m p l i s h m e n t s i nt h e p r o t e c t i o n a b o u tt h e r i g h t t ok n o w b u t d u et ob a c k w a r d n e s so fi d e aa n d s h o r t a g e o fr e g u l a r i o n p r o t e c t i o n ，o u rc o u n t r y sp r o t e c t i o n sa b o u tr i g h t t o k n o ws t i l lf a c es o m ed i f f i c u l t i e s t h e r ea r es t i l ls o m ec a s e st o i g n o r e a n d t r a m pt h er i g h t t ok n o we x i s t i n gi n p r a c t i c e ，t h ee x p l o r a t i o nf o rt h e c u r r e n t s i t u a t i o n sa n dd e m e r i t sc a n h e l p u s p e r f e c t t h e s y s t e m o fi n f o r m a t i o n p u b li c a t i o n s oa st op r o t e c tt h eh u m a nr i g h t s t h ea r t i c l e b e g i n n i n g f r o m r i g h t t ok n o wi sd e v i d e dt h r e e p a r t s t h e f i r s t p a r tm a i n l y d i s c u s sd e f i n i t i o n ，s u b j e c t ，c o n t e n t sa n dr i g h tq u a l i t i e s t h es e c o n dp a r ti n t r o d u c e st h ec u r r e n ts i t u a t i o n so fp r o t e c t i o nf o rr i g h t t o k n o w t h et h i r dp a r t ，t h ew e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r yh a v em a n ye x p e r i e n c et h e a u t h o ra l s or a is e si t so w ni d e aa b o u t b u i i d i n g o u r c o u n t r y ss y s t e m o f i n f o r m a t i o np u b l i c i t y t h ec r e a t i v e so ft h i sa r t i c l ea r e ：t h ea u t h o rt h i n k st h a tr i g h tt ok n o w i sak i n d o fr i g h t i n t e n s i v et h a tc i t i z e nc o m m u n i t i e so ro t h e ro r g a n i z a t i o n s o b t a i na l lk i n d so fi n f o r m a t i o no r o t h e ro r g a n i z a t i o n sp r a c t i c i n go f f i c i a l a u t h o r i t y i na d d i t i o n ，a b o u tq u a l i t i e s o fr i g h tt o k n o w ，t h ea u t h o r t h i n k s r i g h tt ok n o ws h o u db eak i n do fc i t i z e n s b a s i cc o n s t i t u t i o n a lr i g h t t h e a u t h o ra l s or a is e si t so w ni d e aa b o u tb u il d i n go u rc o u n t r y ss y s t e m o f i n f o r m a t i o np u b l i c i t ya n do t h e rr e l a t i v er e g u l a t i o nc o n s t r u c t i o n s k e yw o r d s t h e r i g h tt ok n o w ，t h ep u b l i c a t i o no fg o v e r n m e n ta f f a i r s ，l e g i s l a t i o n ，r e g u l a t i o n c o n s t r u c t i o n l i 引言 知情权制度是当代国外宪法学和行政法学研究中新出现的一个重要领域，知情 权概念虽于二战前就已提出，但系统的法律理论和法律制度则是在二战后形成的。它 主要反映了这样一种权利主张，即国家应最大限度的确立和保障公民知悉、获取信 息，尤其是政务信息的自由与权利。近2 0 年来，知情权的法律理论和法律制度得到 了迅猛的发展。关于知情权制度，国内自8 0 年代末以来曾有一些文章做过介绍。随 着市场经济的进一步发展，国内公开制度开始建立，知情权制度也在相关领域确立起 来。如行政复议法当中规定的利益相对人的咨询权制度、法院系统公布的院务公开 制度、检察系统的检务公开制度，立法机关的立法听证制度。，公安系统警务公开制 度等等。但是，在实践中，大部分制度均停留在操作层面上，鲜有系统、完整的研究。 自从抗击“非典”斗争以来，我国保障公民知情权的呼声日渐高涨。本文拟从宪法 学角度对知情权制度进行探讨，以期对我国的政治体制改革和宪政建设有所裨益。 。国内有关知情权制度的主要研究有：吴涌植：公民】肄权的政治保障，载当代法学1 9 8 8 年第2 期；杜钢 建：知情权制度比较研究，载宪法比较研究文集，南京人学出版社1 9 9 3 年版：宋小卫：略论我国公民的 知情权，载法律科学，1 9 9 4 年第5 期；卢耸岗：试论实行政务公开的法律依据及其运行，载( t t 会科学 研究1 9 9 8 年第6 1 月；刘德兴：依法治国与行政公开，载理论与改革1 9 9 8 年第6 期：韩七彦：论公民 的行政知情权，载现代法学1 9 9 9 年第1 期。 。广东省人大常委会j - 1 9 9 9 年9 月9f 1 举行的广东省建设t 程招标投标管理条例( 修订草案) 的立法听证会 是共和国j _ j ：j 史l ：的首次莎法听证会，在该立法听证会h 公众j 以旁昕，媒体可以公开报道。 o 公蜜系统发布r 公安部关于在全国公安机关普遍实行警务公开制度的通知。 一、论知情权 ( 一) 知情权的概念 对于知情权的概念，学界众说纷纭，从不同的角度对之作了解释。大致情况如下： 广义说。有的学者将广义的知情权解释为寻求、接受和传播信息的自由，它的对 象既包括了官方的信息、情报，也包括非官方的消息、情报或者信息。；也有人认为，广 义的知情权泛指公民知悉、获取信息的权利与自由。；还有学者认为，知情权是人权 的一种，指公民有为自由表达意见做出正确判断而收集有关情况的权利。；有的学者认 为，知情权为接受由他人传送的信息资料的权利，即听、读、看的权利。；有的学者指出， 知情权是一个人知道他应当知道的事情的权利，是指人们通过视、听、嗅、触等方式， 感触外界信息，接受他人传递的情报资料，获得与己有关( 如自己的档案材料) 或与自己 无关( 如社会新闻) 的种种情况的权利 ；有的学者认为，知情权是指人们有了解它应该 知道的事情的权利，其对象范围很广，如有关个人的信息、政府官员的道德品质、财产 状况、社会上出现的新事物、国家的政治、经济的发展状况等等，对于这些事务，人们 都有了解的权利 。 狭义说。有人认为，知情权是民众享有通过新闻媒介了解政府工作情况的法定权 利。；也有人认为，了解权是公民要求政府提供情报的权利，了解政府的活动，使用政府 部门的文件、记录的权利 。还有人认为，知情权主要是指获取官方的消息、情报或 信息的权利，有的学者指出，狭义的了解权是指一个人拥有的了解种种社会事务和政 治事务，尤其是政治事务的权利，为保障这种权利的思想，社会和国家有公开某些活动 的义务 ，狭义的知情权仅指公民知悉官方信息的自由与权利。 折衷说。持此观点的学者认为，了解权包含两层含义，一是公民对于国家而言的政 。杜钢建：知情权制度比较研究，载宪法比较研究文集，南京大学出版社，1 9 9 3 年第2 期，第2 7 5 页。 o 束小卫：略论我国公民的知情权，载法律科学1 9 9 4 年第5 期，第1 4 页。 o 姜士林等著：宪法学辞书，当代世界出版社1 9 9 7 年版，第8 0 页。 o 【美】托马斯埃默生：论当代社会人民的了解权，载外因法学研究，1 9 8 5 年第1 期，第3 9 贝。 o 蒋碧昆鲁志坤：初析公民的r 解权利，中国宪法学会1 9 9 8 年年会学术论文。 o i 涮明，杨赢新著：人格权j 新闻侵权，中国方正出版社，1 9 9 5 年版，第4 2 3 页。 o 许耀奎：西方新闻理论评析，新华出版社，1 9 9 8 年版，第1 8 6 。 。吴涌植：公民了解权的政治保障，载当代法学，1 9 8 8 年第2 期，第4 9 页a 。鞯碧昆、鲁志坤：初析公民的r 解权利，中国宪法学会1 9 9 8 年年会学术论文。 o 甄树青：论表达白由，中国社会科学院法学研究所，1 9 9 9 年学位论文。 治上的民主权利，如有依法知道国家活动，了解国家事务和社会事务以及依法可以了 解的其他事务的权利。二是一种社会权利，即公民有权知道整个社会所发生的、他感 兴趣的问题号情况，有了解社会活动情况的权利。 上述三种观点的主要区别在于：1 、主体不同。有的学者认为知情权的权利主体 是公民，而有的学者认为，知情权的权利主体不仅仅包括公民，而且还包括企事业组织 和广大的社会团体，甚至还有外国人和外国组织。2 、知情权的义务主体不同。持广 义说的学者认为，知情权的义务主体不仅包括官方，且包括私方；而持狭义说的学者认 为，知情权的义务主体应该仅限于官方。3 、知情权行使的方式的不同。有的学者认 为，知情权的行使仅包括向官方索取相关情报：而有的学者认为，知情权的行使不仅 包括公众向官方索取相关的情报、信息、消息，而且也包括官方主动公开相关的情报、 信息、消息。 笔者认为，知情权有两方面的含义，一是公民、组织或团体向官方( 政府或其 他具有公权力的组织) 索取政务信息的权利；另一方面，官方主动公开政务信息也 是其应尽义务。 知情权这一概念的产生、发展已经历了数百年的时间。在很早以前，许多学者 就在其著述中阐述了国家行为公开的理论。1 7 世纪英国的自由主义思想家洛克指出， 无论国家采取什么形式，统治者应当以正式公布的和被接近的法律，而不是以临时 的命令和未定的决议来进行统治 。因为，只有这样才能使人民知道他们的责任并在 法律范围之内。被革命导师列宁誉为“伟大的资产阶级革命者”的罗伯斯庇尔也认 为公民有权了解自己议员的行为学，对公众公开是政府的一项责任，须使公开达到最 大程度。立法会议和一切法定政权机关的辩论要公开进行，宪法要求的对公众公开 应当尽可能地广泛。进入1 9 世纪之后，德国一些思想家提出了“国家行为公开论” 的主张：康德认为公共力包括全部须普遍公布的、为形成一个法律的社会状态的全 部法律。黑格尔则将“国家行为公开”具体化为“法律的公开”、“审判的公开”以 及“议会的公开”，认为凡是等级会议是公开的那个政府，在对国家关系上就显示出 更有一种生动活泼的气象。 二战后，知情权理论在美国取得了迅速的发展。早在1 8 7 8 年费城制宪会议上宾 。【英1 洛克著叫启芳、翟菊农译政府论( 下篇) ，商务印书馆1 9 6 4 年版。第8 5 8 6 页。 。【法】罗伯斯j 匕尔省r 赵涵舆详：革命法制和审判- 商务印书馆1 9 6 5 年版，第1 3 9 负a 。【德1 - 康德著，沈版、卜译：法的形而卜学原理一权利的科学商务印书馆1 9 9 1 年版，第1 3 6 页。 。f 德】黑捂尔著，范扬、张企泰译：洼哲学鲰理，商务目j 书馆1 9 6 1 年版，第2 2 4 3 3 1 页。 夕法尼亚州的詹姆斯威尔、逊( j a m e sw i l s o n ) 曾指出：国民有权知道其代理人 ( a g e n t s ) 的作为，立法机关绝不可随意秘密进行议事。对于满足公民知情权的重要 性，杰弗逊( t h o m a sj e f f e r s o n ) 、麦迪生( j a m e sm a d i s o n ) 等人亦有相关论述，比 如杰弗逊指出，政府的基础在于民意，要防止人民犯错误就应将关系其本身事务的 全部信息给予人民。随着政府权力的不断加大，美国政府秘密主义横行，尤其是在 二战及二战后与国际形势有关的信息多被作为秘密，并且当时广大新闻业者慑于战 时的新闻管制而致报道失实的情况严重。针对这种状况，美联社编辑肯特库珀( k e n t c o o p e r ) 正式提出了“知情权( f i g h tt ok n o w ) ”这一概念，并指出一个国家如果不 尊重知情权，就不会有政治的自由。之后，美国便开始了知情权的运动，其成果道 德是促成了州谇公开法的制定，紧接着，联邦政府则先后出台了信息自由法 ( f r e e d o r ao f i n f o r m a t i o n a c t ) 、阳光下的政府法等保障公民知情权的法律产生。 日本也和美国一样未在宪法中明确规定公民享有知情权。日本一直是秘密主义 严重、政府机关及公务员总是想方设法隐匿政府文件的国家之一。对此，日本国民 反映强烈。该国1 9 7 1 年美国秘密电文泄露事件、1 9 7 2 年外务省密约泄露事件、同 年田中首相金库问题、1 9 7 6 年洛克希德飞机公司行贿事件等都引超人民的普遍不满， 要求公开政府文件、保障公民知情权的呼声日渐高涨。最先谈及知情权的要数法院 的判例，比如前文提到的外务省泄密事件的判决，田中、色川两位法官在一判中发 表的意见等。学者们也多认为知情权是可以从日本宪法中关于表现自由、国民主权、 追求幸福权、受教育权、学问自由等的规定中推导出来。遗憾的是，1 9 9 9 年制定的 日本信息公开法中却由于种种原因未将知情权写入其中，而只规定了政府机关 的说明义务。 在澳大利亚、韩国等国，知情权则被明确写进了信息公开法中。另外，知 情权在一些有关人权的国际公约中亦有所规定，如世界人权宣言第1 9 条规定： “人人有权享有主张和发表意见的自由，此项权利包括持有主张而不受干涉的自 由。”公民权利和政治权利国际公约第1 9 条第一款规定：“人人有自由发表意见 的权利，此项权利包括寻求、接受和传递各种消息和思想的自由。”国际更正权公 约序言称，“力望实施其全困人民获享充分及翔实报道之权利。” 。黄琼枝：论公务员之守密义务阂民的知情权，台北：中兴大学法律学研究碗j 一论文，1 9 8 6 年，第3 4 贞。 。【ij 】清水英大著：情报公开4 豫u 情权，日本：三省堂1 9 8 0 年版，第1 5 3 1 6 9 负。 对知情权这一概念的产生、发展进行考察，不能忽视政府职能的变化、政府活 动与公民利益关系的进一步密切、大众传媒对信息的f 益垄断、国家秘密的不断增 加、现代社会公民的民主参与意识因素的影响。 现代国家，政府的职能无处不在，广泛渗透于人们生活的方方面面，不仅是教 育文化、社会福利等日常生活的各个领域，甚至财经政策、城市规划、各项公共设 施的安排，以至国防、外交都愈发表现出与人们切身利益有着密不可分的关系。而 且，政府职能的扩大不仅仅表现在量的增加上，更有质的变化。比如，行政机关在 受到法律约束之外，更拥有更多的自由裁量权。所以，在实旌行政行为时难免仅考 虑行政机关一方的立场，不愿主动公开公共行政中的有关资料，甚至千方百计予以 隐匿，特别是与公民有一定关系的公共行政活动总是缺乏透明性 。这可以说是主张 知情权的第一个原因。 同时，随着社会的发展进步，不仅政府的职能有了变化，而且，政府与个人间 的关系也有了改变，两都之间的关系不再是对抗关系，而是“不同但却一致的利益 关系，因而要求行动上必须相互合作”。“行政主体对相对人的合作是通过为相对 人提供服务来实现的，相对人对行政主体的合作则主要表现为配合与参与”，。这种 服务与合作关系“意味着公共利益与个人利益关系的一致意味着政府与公众之间的 相互信任、支持和尊重”。为了实现合作与服务的关系，必须确保政府与公民之间有 效的沟通，因为沟通是实现公共利益与个人利益关系的一致性，完成服务与合作。 建立相互信任的途径和形式。有效的沟通首先即意味着公共行政事务的最大公开， 意味着公民享有对公共事务的知情权，可以获得与公共行政有关的资料。 现代社会中大众传媒对信息的垄断及任意处置也在一定程度上促进了知情权的 形成和发展。随着社会的进步，大众传媒业也有了空前发展，日渐担当起向大众提 供各方面信息的重要角色。可以说，大众传媒对信息的自由顺畅流动，乃至社会的 文明进步做出了巨大贡献。但是，媒介由于处于收集、传播信息的相对优越地位， 出于对自己企业利益最大化的考虑，以及受到其它因素的左右，往往对许多重要内 容加以主观处理，使公众无法得到必须的信息，使其自身的活动失去了本应具有的 。1 奥t 康宏箸：知情权，日本岩波书店1 9 8 t 年版，第6 3 6 5 吐! ：。 4 f 注l 戢辨薯，钱五f 新译：宪法诠商务目j 书馆1 9 6 2 年版，第6 4 页t 曲n 1 必# 茗：行政往的人文精神，湖北人民出敝社1 9 9 9 年版，第】7 7 负。 意义。而知情权的产生从这一方面说也正是为了改变这种不利的局面回。 另外，知情权的产生也是对抗国家秘密不断扩大的结果，造成国家秘密l = ：= i 益扩 大的直接原因是政府职能的不断扩大，政府职能普及经济活动、社会福利、教育文 化等方方面面，国家机关在进行相关管理活动时会取得大量与企业经营、私人生活 有关的资料，而国家机关以避免对企业利益、个人隐私造成不必要损失为由，对相 关资料加以保密。而对于在各项政策的决策阶段所形成的文件以及该决策过程本身， 出于避免产生不必要混乱以及有失公正等的考虑，也多作为秘密予以对待。而且， 与军事、外交、治安等有关的资料更是毫无商量的余地地被一律定为秘密，严加看 管。这种国家秘密不断扩大的现象原于“民可使出之，不可使知之。”的旧观念，意 味着权力的集中，加重了政府管理的不透明度，与民主原则向背离，而对于知情权 的保障恰被认为是用以与之对抗的。 还有，公民民主参与意识的以及其主体地位的增强也使得知情权的保障成为了 必要。民主主义政治包含权力、自由与参与等含义，但一直以来人们往往注重权力、 自由的一面，而致力于对权力自由的分析研究：不过，近年来，人们也开始意识到 民主参与的一面，开始重视“参与民主主义”f p a r t i c i p a t o r yd e m o c r a c y ) 。也就是说， 开始认识到公民不再是公共行政的客体，而是担当着主体性作用，应直接或间接参 与各种政治活动。这种民主参与“一则可消除国民之困惑或误解，及其可能带来得 破坏阻力；他则可便国民了解国事，适当地行使参政权，以形成建设性得力量”。而 民主参与的最大前提莫过于对公民知情权的保障，即只有公民可以最大限度地自由 获取政府信怠，以便更好地了解公共行政运营情况，才能使参与成为可能，才能使 公民有参与的积极性。 总的来讲，知情权这一概念的产生的社会性、政治性背景主要表现在：政府、 特定企业等垄断了对于人们生活必不可少的大量信息，以至于入们无法有效地接近 和收集信息；同时一般国民对收集信息的重要性的认识不断提高，报道机关以及 一般公民的信息收集运动不断发展。正是由于这些原因的综合作用，知情权才得以 产生并不断发展。 。【闩】奥平康宏著：知情权，岩波书店1 9 8 2 年版，第6 6 - 6 8 受。 4 1 日l 清水英犬著：情搬公开1 j j j 情权，三省堂1 9 8 0 年版r 第4 5 负。 ( 二) 知情权的主体 1 、知情权的权利主体 国内学者大多认为知情权的权利主体仅仅是公民或者是一个人笔者认为这种 认识是不全面的。将知情权的权利主体仅仅限于公民个人既不符合国际知情权制度 发展的趋势，也不利于我国知情权制度的发展。如美国情报公开法第5 5 1 节( 2 ) 规定：“人”包括个人、合伙、公司、社团、机关以外的公私组织：日本的东京都的公 文开示制度规定：请求开示公文的，可以是在都内有住所的；在都内有事务、事业单位 的个人、法人和其他团体；在都内事务、事业单位的工作人员；在都内学校的学生；利 害关系者( 可以请求开示的，仅限于文) ；在我国现行的关于知情权的规定当中，知情权 的权利主体也同样不仅仅限于公民或者个人。如中华人民共和国档案法实施办 法第2 2 条规定：中华人民共和国公民和组织，可以利用己经开放的档案；外国人或者 外国组织经有关主管部门的介绍和档案馆的同意，可以利用我国已经开放的档案。 安徽省档案管理条例第2 9 条规定：单位和个人持有介绍信或者工作证、身份证 等合法证明，可以利用已经开放的档案。外国组织或者外国人利用已经开放或未开放 的档案，必须遵守我国法律法规的规定。因此，根据国外的立法经验和我国现行制度 的规定，应该将知情权的权利主体定位于：中华人民共和国的公民、法人或者其他组 织。港澳台及海外华侨、外国人或者外国组织经有关主管部门的介绍和档案馆的同 意，可以作为知情权的主体。当然在实践中还要考虑到国家交往中的对等原则。 2 、知情权的义务主体 对于知情权的义务主体，如前所述，国内学者的认识上存在着官方和私方的不同。 因为在本文中我们采用了官方作为知情权义务主体的说法。所以在下文对知情权的 官方主体作说明：对于知情权的官方义务主体的范围，国内外的立法有不同的规定。如 美国情报自由法第5 5 1 节( 1 ) 规定：机关是指美国政府的各个机构，不论其是否隶属 于另机关，或受另一机关的审查。在美国的情报自由法中的行政机构一词的范围在 经过1 9 7 4 年的修改之后，包括任何行政部门、军事部门、政府公司、政府控制公司、 或者其他政府行政部门的机构或任何独立性的管制机构在内。法国的改善行政机 ”清水英犬情报公开h 本评论社1 9 8 1 关与公众关系的多项措施及行政、社会和税务方面的多项规定第2 条规定：国家行 政机关、地方行政单位、公共机构或从事公共服务管理的私法组织均应将行政文件 通知给申请人。 在我国现行的关于知情权的法律规定中多没有区分知情权的义务主体。但是根 据我国现行的法律，我们认为知情权的义务主体应该是各个国家机关和国家机关的 工作人员。具体分析如下： ( 1 ) 机关主体 根据我国现行法律对于国家机关的界定，在知情权制度中充当机关义务主体的 有以下单位：各级国家权力机关、行政机关、审笋机关、检察机关、军队、各级政治 协商会议；国有垄断公司、事业单位、人民团体。国有垄断公司是指公司财产完全属 于国家所有的公司，包括国有独资公司、两个以上的国有企业组成的有限责任公司、 股份有限公司以及国家控股的股份有限公司；国有事业单位是指国家投资兴办管理 的科研、教育、文化、卫生、体育、新闻、广播、出版等单位；人民团体指的是各民 主党派、各级共青团、工会、妇联等群众性组织。 ( 2 ) 个人主体 随着民主制度的发展，在现代国家的知情权制度中，普遍确认了公职人员的隐私 权适当减损原则，公职人员因为自愿投身政治，积极、主动地将自身暴露于社会的普 遍关注视野内，最主要的是因为公职人员拥有或者可能拥有公权力，被人们赋予管理 国家、管理公共事务的责任，他们的许多个人情况同“公共利益”密切相关。因此， 人们必须了解公职人员的经理、才能、品德、性格、观点以至于家庭、婚姻、财产 状况、待人处事等。因此，我们认为知情权的义务主体中的个人应该包括各种公职人 员。其中包括四种人员：国家机关中从事公务的人员。各级国家权力机关、行政机关、 审判机关、检察机关、军队、各级政治协商会议的各级机关中从事公务的人员。国 有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员：国家机关、国有公司、企业、 事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员。其他依 照法律的规定从事公务的人员。是指按照法律规定选举或者任命产生的从事某项公 共事务管理的人员。如农村村民委员会的组成人员。 ( 三) 知情权的内容 1 、权利主体的权利 笔者认为，权利主体的主要权利包括知晓、申请、获取帮助、更正和获得救济 的权利： ( 1 ) 知晓的权利 在权利主体获知官方情报的过程中，通常有两种方式：第一种是权利主体通过新 闻媒体、国家机关的公报、汇编、国家机关主动告知等方式，被动的获知国家机关和 国家机关工作人员的情报、消息、信息。第二种是权利主体通过自己的主动申请行 为获知国家机关的情报、信息、消息。权利主体享有的知晓的权利，对于国家机关 及其工作人员来说，就是负有公开相关情报、信息、消息的义务。我国现行的有关知 情权制度的立法中也确认了国家机关及其工作人员公开相关情报、信息、消息的义 务，也就是确认了权利主体的知晓的权利。如行政处罚法第4 条第2 款规定：对违 法行为给予行政处罚的规定必须公布，未经公布的，不得作为行政处罚的依据。行政 处罚法第3 1 条规定：行政机关在作出行政处罚决定以前，应当告知当事人做出行政 处罚决定的事实、理由及依据。价格法第2 2 条规定：制订关系群众切身利益的公 用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价， 应当建立听证会制度。行政法规制订程序暂行条例第1 6 条规定：行政法规发布后， 一律刊登在中华人民共和国国务院公报上。 ( 2 ) 申请的权利 在我国现行的知情权立法和研究中，对于权利主体知晓的权利规定得较为详细 和普遍。但是对于权利主体申请的权利，没有给予太多的重视，虽然也有关于申请的权 利的规定，但是没有形成一个系统的、全面的规定，而是较为零乱地分散于不同层次的 立法中。而在国外的立法中，对于权利主体申请的权利给予了高度的重视，权利主体申 请时应该遵循的程序、条件；义务机关在收到申请时应该遵循的时间、程序、收费、 救济等方面规定得非常细致。如美国情报自由法第5 5 2 节( 3 ) 规定：每机关在收到要 求提供纪录的申请时，必须对任何人迅速提供他所需要的纪录。但公众的申请必须：( a ) 合理地说明所需要的纪录；( b ) 符合机关公布的法规中规定的时间、地点、费用和应当 遵循的程序。我国现行的情权立法中也有对于权利主体申请的权利的规定。如行 政复议法第2 3 条第2 款规定：申请人、第三人可以查阅被申请人提供的书面答复、 做出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，行政复议机关不得拒绝。安徽 省档案管理条例第2 9 条规定：单位和个人持有介绍信或者工作证、身份证等合法证 。杨海坤，黄学贤：中国行政程序法典化从比较法角度研究，法律“l 皈社1 9 9 9 年版第1 3 4 页。 明，可以利用已经开放的档案。第3 1 条规定：档案馆提供的使用档案和开展咨询的服 务，按国家和省有关规定收取费用。福建省人民政府关于贯彻执行( 福建省权力机 关、行政机关规范性文件管理办法) 的若干规定第1 8 条规定：对于公民、法人或 者其他组织关系密切的规范性文件，关系人有权向制订机关请求查阅。甘肃省档案 管理条例第3 0 条规定：机关、团体、企业事业单位和其他组织以及个人利用档案 馆已经开放的档案，凭单位介绍信或身份证等证件；利用档案馆未开放的档案，须经有 关档案馆同意，必要时报请档案形成单位或主管机关批准。 ( 3 ) 获得帮助的权利 在现代国家的知情权立法中，普遍确认了权利主体获得帮、助的权利。权利主体获 得帮助的权利有两层意思：第一，指在权利主体向国家机关申请了解有关资料的过程 中，国家机关应该将国家机关所拥有的情报、信息、消息按照一定的体例编排好，为全 体主体提供尽可能的帮助和便利条件。对此，我国现行的关于知情权的立法已有规定， 如安徽省档案条例第2 5 条规定：档案馆和其他档案机构应当改善条件，简化手续， 为各方面利用档案服务。甘肃省档案管理条例第2 9 条规定：档案馆应按照有关规 定定期分批向社会开放馆藏档案，每三年至少公布一次开放档案目录，简化查阅手续， 为档案的利用提供方便。福建省人民政府关于贯彻执行( 福建省权力机关、行政机 关规范性文件管理办法) 的若干规定第1 8 条规定：对于公民、法人或者其他组织 关系密切的规范性文件，关系人有权向制订机关请求查阅，制订机关有义务为查阅人 查阅规范性文件提供方便，并对有关查询做出答复。医学科学技术档案管理办法 第2 7 条规定：科技档案管理人员应该熟悉科技档案的库存情况，经常了解科研技术部 门的需要，编制必要的卡片、目录、索引等工具及参考资料，以供利用。第二，指权利 主体在参与国家机关的管理活动或者向国家机关申请了解有关的资料时，国家机关 向权利主体提供一定的帮助。由于现代国家的繁杂的行政过程，相对人往往不能全面 了解自己的权利和行使自己的权利。公务员不仅是国家的勤务人员，而且是公民的扶 助者，行政机关负有劝告、咨询、教导和其他扶助公民的义务。如果行政机关违反这 些义务，公民享有相应的公务责任请求权。 ( 4 ) 更f 权 在权利主体行使知情权的过程中，公民有了解自己个人事务的情报的权利。涉及 公民个人事务的，只要不是豁免性的，即使还没有向其他人公开，当事人享有获取权。 在当事人发现涉及自己事务的档案或者文件有错误之处或者与事实不符合，有权要 求国家机关进行修改或者更正。在此情况下，国家机关有义务对其有关档案或者文件 进行修改或者更正。如美国的隐私权法对于个人的更正权作了确定，个人认为自己的 记录不正确，不完全或者不及时，可以请求制作纪录的机关予以修改或者完全删除。行 政机关拒绝修改时，必须说明理由，并指明接受复议的机关，如果复议机关拒绝修改时， 应该通知请求人可以向行政机关提交一个关于为什么不同意行政机关纪录的书面说 明，同时通知请求人可以申请司法审查。另外应该注意的是，个人请求修改的信息，限 于纪录中的事实，不包括意见。澳大利亚情报自由法第4 8 条第5 2 条规定了当事人有 权要求修改或者改正情报的程序。当事人对其享有获取权的文件，在发现有不完全、 不正确，已经过时或使人误解的内容时，有权要求更正。如果国家机关方面拒绝更正时， 必须书面提出拒绝的理由。当事人有权就国家机关做出的拒绝更f 的决定向法院提 起诉讼。 ( 5 ) 获得救济的权利 我国现行的知情权制度中对于权利主体的救济权利规定的比较粗糙，在大多数 的关于知情权制度的规定中没有规定权利主体又获得救济的权利。但是对于此点，学 者们早己指出：不仅要赋予当事人查阅卷宗的权利，课预行政机关及其公务员公布有 关资料的义务，而且要赋予当事人就信息公开享有的行政救济权，直到请求司法审查 权。 2 、国家机关及其工作人员的义务 对于国家机关及其工作人员来说，权利主体享有的权利就是国家机关及其公务 人员的义务，二者是相对应的。一般来说，国家机关及其公务人员应该承担下列义务： 按照法律规定定期公开相关事项的义务；提供方便的义务；教示的义务。在知情权制度 发展的过程中，大多数国家普遍确认了义务主体应该承担的相应责任。我国的立法也 确认了国家机关及其工作人员的相应义务和法律责任。如安徽省档案条例第3 5 条规定：未按国家规定向社会开放和提供利用档案的，由县级以上人民政府档案行政 管理部门责令限期改正，并可视情节轻重，提出处分意见，由有关部门对该直接负责的 主管人员或者其他直接责任人员给予行政处分。 o ( 台) 蔡忠方薯：行政救济与行政法学，j 民书局印行，1 9 9 2 年版。 ( 四) 知情权的权利属性 在权利属性上，知情权属于哪一种性质，哪一个位阶的权利，其权利行使的条 件、范围与方式，与其他个人基本权利行使的关系有何不同的认识，我国学者仍有 不同看法。归纳起来，主要有两种观点：一种认为知情权为宪法性权利，另一种观 点认为知情权为一项引申权，是由言论自由引申出来的，言论自由权本身就内涵知 情权，没有必要再专门确认知情权；笔者认为知情权就其权利属性而言应是一国公 民的基本权利，即宪法权利。首先在宪法中规定这一权利的是1 9 4 9 年实施的联邦德 国基本法，该法第5 条中规定，公民享用以语言文字和图画自由发表传播其言论的 权利并无障碍地依通常途径了解信息的权利。北欧楮国对知情权的保障也十分完善， 比如瑞典在构成其宪法一部分的关于出版自由的法律第二“政府文件的公共性 质公开制”中就详尽地规定了公民获得联邦政府文件的权利。世界上虽然没有在宪 法中明文规定这一权利，但人们一般都认为从宪法中可以找到知情权存在的根据。 知情权为宪法权利可从以下几点分析： 1 、知情权首先是一项基本人权 二战以前，知情权作为一项基本人权并没有在世界范围内得到普遍认可。直到 二战以后，知情权才被视为一项基本人权。首先从国际人权法来看，最早是在1 9 4 8 年的世界人权宣言，该宣言第1 9 条规定：“人人有权享有主张和发表意见的自由， 此项权利包括持有方张而不受干涉的自由，和通过任何媒介和不论国界寻求、接受 和传递消息和思想的自由。”这里的“消息自由”也可译为“情报自由”。即知情权。 1 9 6 6 年公民权利和政治权利国际公约第一款规定：“人人有自由发表意见的权 利，此项权利包括持有方张而不受干涉的自由”。1 9 7 8 年联合国关于新闻工具有 助于加强和平与国际了解、促进人权、反对种族主义、种族隔离及战争煽动的基本 原则宣言是关于知情权的系统的国际人权法文件，该文件第二条规定“享有主张、 发表意见的新闻等自由的权利，被公认为人权和基本自由之不可分割部分”。其次从 各国的法律制度来看，知情权也被当成一项基本人权看待。除了本文第二部分提到 的如德国、俄罗斯等国将知情权作为基本权利在宪法中予以确认外，其他国家虽然 没有在宪法中明确规定知情权，但从其法律制度也可以看出知情权是作为一项基本 人权看待的。美国没有明确在宪法中规定知情权，但是联邦宪法第一修i f 案所规定 的表达自由中暗含了知情权，并于1 9 6 6 年制定情报自由法，规定每个人都有得到情 报的平等权利，因此知情权在美国就具有了基本人权的地位，澳大利亚1 9 8 2 年正式 制定成情报自由法，1 9 8 3 年国会对情报自由法作了较大修改，知情权制度得到进一 步的完善。澳大利亚情报自由法明确规定知情权是澳大利亚居民的一项基本权利， 日本没有明确的知情权立法，但判例法对知情权作了明确认可，日本最高法院1 9 6 9 年在“博多驿电视录像带提出命令事件决定”中明确表示保障日本国民的知情权。 从此，知情权在日本被普遍视为一项基本人权，成为三大新人权之一。虽然各国及 国际人权法文件对知情权有不同程度的认识，但知情权作为二战后所出现的一项基 本人权已经得到了当代世界法律界的普遍认可。各国对它的研究也会不断的深入， 对于它的立法也将不断的发展和完善。 2 、国民主权的体现 现代国家几乎每个公民都负有向国家纳税的义务，而整个国家的存续在很大程 度上亦以此为基础。所以，作为纳税人，公民当然有权了解各国家机关以及工作人 员是怎样利用政府征收的税金进行管理的，进而形成自身的判断，有效地监督政府 的行为，并通过各种途径对政府行为进行评判，影响政府决策，有效地参政议政。 正所谓：“国民拥有知道其代理人们( a g e n t s ) 正在做或已经做的事情的权利( r i g h t t o k n o w ) ，不可任由立法机关随意秘密进行议事程序。”。否则，国民主权的原则便形 同虚设。对于知情权所具有的民主主义的意义，在日本冲绳密约事件东京地方裁判 所所做的判决中也得到了认可。该判决中称，“日本国宪法立足于国民主权的原理， 规定通过国民严肃之信托而管理国家政治性事务。根据国民应能不断地知悉与国家 政治性事务有关的事项或者与之有关的他人意见，借此其自身可形成与国家政治性 事务有关的意见或者矫正过枉以及在公共性讨论场合表明其意见，凭借着这一点来 监视国家政治性事务并对其予以支持或批判。这样便能实现其国家政治性事务的权 利与责任。”对于与国家政治性事务有关之事项的知悉自由或者表明意见的自由乃是 由民主主义原理推导出的必然结论。 3 、知情权也是公民生存权、发展权的题中之意 个人需要尽呵能多的信息来增长知识，形成和发展个人的人格，这些都是作为 人所必须具有的最本原的要求。尤其是在现代社会中，信息已经成为每个人活动的 基础和原动力，每个人都需要大量的信息来判断自身处境，做出各种选择，信息是 。【e l 】芦部信喜著：现代人权论违宪判断的幕准，自斐阁1 9 8 4 年版t 第3 9 7 页。 决定每个人发展与进步的重要因素，离开了信息每个人必将落后于时代而无从发展， 同时，现实生活中存在着大量与个人生活息息相关的信息，诸如自然环境、社会治 安、政府决策等等的许多信息直接影响甚至威胁着个人的生存与发展。只有充分地 了解这方面的信息，公民个人才能采取各种手段予以应付，趋利避害。比如，人们 在准备购房时当然迫切需要了解该地近期有无拆迁的计划、环境污染是否严重、治 安状况是否良好等的信息。而“公民享有知情权的另一层法律意义是通过政府提供 的信息，公民可以更好地实现宪法法律所规定的权利”。 总之，从宪法的角度讲，知情权作为公民必须享有、国家必须保障的权利，即 便宪法中并没有明文的规定，也依然是有其存在的宪法基础的。以宪法中没有明确 的规定为由否定知情权的存在是没有根据的，“虽然有人以没有明示性法律规定提及 知情权为由，用一副得意洋洋的表情论述说没有这项权利，但这是否定宪法基础的 谬论”。 二我国公民知情权保障现状 新中国成立后，已陆续制定了一些法律规范，以确认和保障公民知悉、获取有 关信息的自由和权利。这些法律规范大都零散地分布在各种法律文件之中，分属于 不同的法律部门和法律制度，他们的总和，构成了我国公民信息获知的法权基础。 但是，到目前为止，国内法学至今