（环境与资源保护法学专业论文）俄罗斯水资源管理法律制度研究.pdf

原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研 究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体，均己在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人承担。 学位论文作者： | ， 砖0 研 i 同期：讼t o 年厂 月、1 ，同 学位论文使用授权声明 本人在导师指导下完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属郑州大学。 根据郑州大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留或向国家有关部 门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅；本人授权郑州 大学可以将本学位论文的全部或部分编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印或者其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。本人离校后发表、使用学 位论文或与该学位论文直接相关的学术论文或成果时，第一署名单位仍然为郑 州大学。保密论文在解密后应遵守此规定。 学位论文作者： 3s 百卵 同期：w 。年f 月月 1 摘要 摘要 水是生命之源，也是生念平衡的维持和经济社会发展的基础。作为一种重 要的环境要素，水资源具有重要的生念价值、社会价值以及经济价值。近年来， 水危机成为许多国家面临的严重问题。俄罗斯作为水资源最丰富的国家之一， 长期以来十分重视水资源的保护，构建了比较系统的水资源管理法律体系，值 得我国借鉴；同时，也积累了不少经验教训，值得我们认真吸取。 论文共分四部分： 论文首先对俄罗斯水资源的基本情况进行了简要介绍。同时着重提出，俄 罗斯虽然是一个水资源极其丰富的国家，仍然存在水资源分布不均以及水污染 的问题，其中许多问题和我国面临的水问题有相似性，这为中俄之间相关法律 制度的比较和借鉴奠定了基础。 水资源管理的依据是水资源方面的法律法规及政策。因此，本文随后对俄 罗斯水资源保护、利用的法律渊源进行了梳理。经过多年的努力，俄罗斯已经 形成了以宪法为指导，环境保护法为基础，水法等部门法以及相关政策为主要 内容的水资源管理法律体系。本部分重点对俄罗斯联邦环境保护法和俄 罗斯联邦水法典等进行了研究。 俄罗斯为了实现水资源的可持续管理，保持水生态安全，防治水污染和水 害，确立了明确的原则和目标，采取了一系列的方法措旋。论文对俄罗斯自然 资源管理机构的历史变迁进行了历史分析，同时，论文研究了自然资源部和其 下属机构水资源局各自的职能，以及各级水资源管理部门的管理权限的配置状 况。紧接着，论文对俄罗斯水资源管理的一些比较成熟的制度进行了考察，主 要涉及到水权管理制度、水体保护制度、流域管理制度、水体监测制度、国家 水籍簿制度、水资源税制度等。 论文最后总结了俄罗斯水资源管理法律制度的经验和启示。本部分肯定了 俄罗斯在水资源管理方面取得的成就，同时探讨了俄罗斯水资源管理法律制度 的不足及俄罗斯水问题的深层次原因。在此基础上提出了我国水资源管理法律 制度的完善路径。 关键词：水资源流域管理水权水体检测制度水污染 w a t e ri st h es o u r c eo fl i r e m a i n t a i n st h eb a l a n c eo fe c o s y s t e ma n da l s ot h eb a s e o fd e v e l o p m e n to fe c o n o m i ca n ds o c i e t y a sa ni m p o r t a n te l e m e n to fe n v i r o n m e n t a l ， w a t e rh a ss i g n i f i c a n ts o c i a la n de c o n o m i cv a l u et oe c o s y s t e m i nr e c e n ty e a r s ，m a n y c o u n t r i e sf a c es e r i o u sp r o b l e m so fw a t e rc r i s i s r u s s i a ，i sa b u n d a n ti nw a t e rr e s o u r c e s ， h a sp a i dt h e i ra t t e n t i o nt ot h ei m p o r t a n c eo fp r o t e c t i n gw a t e rr e s o u r c e s ，a n db u i l ta s y s t e m a t i cm a n a g e m e n to fw a t e rr e s o u r c e sl e g a ls y s t e m ，i ti sw o r t h yf o ru st os t u d y t h ee s s a yi so r g a n i z e di n t of o u rp a r t s ： p a r to n ei sm a i n l yt a l ka b o u tt h ew a t e rr e s o u r c e sm a n a g e m e n ts y s t e mi nr u s s i a t h i sp a r tm e n t i o n st h eb a s i cs i t u a t i o no fw a t e rr e s o u r c e si nr u s s i aa n dt h ee x i s t i n g p r o b l e m s p a r tt w ob r i e f l ys u m m a r i z e st h er u s s i a nw a t e rc o n s e r v a t i o n ，a n do t h e rr e l e v a n t s o u r c e so fl a w a p a r tf o r mo t h e rm a n yr e l e v a n tw a t e rl a w s ，t h i ss e c t i o nf o c u s e so n t h e ”e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nl a wo ft h er u s s i a nf e d e r a t i o n ”a n d ”w a t e rc o d eo f t h er u s s i a nf e d e r a t i o n ” p a r tt h r e ei sm o s ti m p o r t a n t i no r d e rt oa c h i e v et h ea i mo fs u s t a i n a b l e m a n a g e m e n to f w a t e rr e s o u r c e sa n dm a i n t a i n i n gt h es a f e t yo fw a t e r r e s o u r c e s ，r u s s i a h a st a k e nas e r i e so fm e a s u r e st oc o n t r o lw a t e rp o l l u t i o n t h e n ，r e s e a r c ho nt h e h i s t o r yo fr u s s i a s n a t u r a lr e s o u r c em a n a g e m e n ta g e n c i e s ，t om a k ea nh i s t o r i c a l a n a l y s i so ft h ec h a n g e s m e a n w h i l e ，t h eb a s i cr o l eo fw a t e rr e s o u r c e sm a n a g e m e n ti s c o n d u c t e db yr u s s i a nm i n i s t r yo fn a t u r a lr e s o u r c e sa n dw a t e rb o a r do fi t s s u b s i d i a r yb o d i e s ，t h i sp a r ta l s om e n t i o nt h e i rd i f f e r e n tf u n c t i o n s ，a sw e l la st a l ka b o u t t h ed i s t r i b u t i o no fw a t e rr e s o u r c e sm a n a g e m e n ta ta l ll e v e l s t h i sp a r te x a m i n e st h e w a t e rr e s o u r c e sm a n a g e m e n ts y s t e mi nr u s s i a ，m a i n l ya b o u tt h ew a t e rc o n s e r v a t i o n s y s t e m s ，w a t e rm o n i t o r i n gs y s t e m sa n d w a t e rr i g h t sm a n a g e m e n ts y s t e m s p a r tf o u rr e v i e w st h ee x p e r i e n c e si nr u s s i a nl e g a ls y s t e mo fw a t e rm a n a g e m e n t t h i ss e c t i o nc o n f i r m sr u s s i a sa c h i e v e m e n t si nw a t e rr e s o u r c em a n a g e m e n t ，a l s o d i s c u s s e dt h eb a s i cr e a s o n so fw a t e rp r o b l e m si nr u s s i a t h e nt a l ka b o u th o wt ol e a r n l i a b s t r a c t f r o mr u s s i aa n di m p r o v ew a t e rr e s o u r c em a n a g e m e n ti nc h i n a k e yw o r d s ：w a t e rr e s o u r c e s ；w a t e rp o l l u t i o n ；w a t e rm a n a g e m e n t ；w a t e rf i g h t s ； w a t e rd e t e c t i o ns y s t e m i i i 目录 目录 摘要i a b s t r a c t i i 目录i v 引言1 1 俄罗斯水资源概况3 1 1 俄罗斯水资源状况3 1 2 俄罗斯水资源面临的问题4 1 3 中俄水资源问题的比较5 2 俄罗斯水资源法律体系7 2 1 宪法8 2 2 联邦法律8 2 2 1 俄罗斯联邦环境保护法8 2 2 2 俄罗斯联邦水法典1 0 2 2 3 俄罗斯联邦比法典1 1 2 2 4 俄罗斯刑法典i 3 i 1 2 2 3 俄罗斯总统命令13 2 4 联邦行政法规13 2 5 政策和规划? 1 3 3 俄罗斯水资源管理制度15 3 1 俄罗斯水资源管理概述15 目录 3 1 1 水资源管理的概念1 5 3 1 2 水资源管理的原贝q 1 6 3 1 3 水资源管理的目标1 7 3 2 俄罗斯水资源管理机构18 3 2 1 水资源管理机构的变革1 8 3 2 2 俄罗斯自然资源部的职能2 0 3 2 3 联邦水资源局的职能2 1 3 2 4 各级水资源部门的管理权限设置2 2 3 3 俄罗斯水资源管理的主要制度2 3 3 3 1 水权管理制度2 3 3 3 1 1 俄罗斯水权的界定2 4 3 3 1 2 俄罗斯水权制度结构2 5 3 3 2 水体保护制度2 8 3 3 2 1 地表水的保护2 9 3 3 2 2 地卜- 水的保护3 0 3 3 2 3 水i ：程中的水体保护3 0 3 3 2 4 特别水体的保护3 1 3 3 2 5 水体保护的国家监督3 1 3 3 3 流域管理制度3 2 3 3 4 国家水体监测制度3 4 3 3 5 国家水籍簿制度3 5 3 3 6 水资源税制度3 7 3 3 6 1 纳税对象和纳税范同3 8 3 3 6 2 水资源税的内容3 8 3 3 6 3 税收优惠3 9 3 3 6 4 违法责任3 9 4 俄罗斯水资源管理法律制度的经验和启示4 1 4 1 俄罗斯水资源管理法律制度的成就4 1 v 目录 4 2 存在的不足及原因分析4 l 4 3 对我国的启示4 2 参考文献4 7 致谢5 0 个人简历在校期间发表的学术论文与研究成果5 1 引言 种重要的环境要素或者自然资源，是维系生态平衡以及人的健康 和生命的基础，也是经济、社会健康可持续发展的关键。没有一定数量和质量 的水的保有和供应，所有环境保护以及国民经济社会发展目标都会成为空中楼 阁。在学习的过程中，我有幸参与了陈冬老师主持的河南省水污染防治条例 的立法草案的拟定过程。在课题的研究过程，了解到我国水污染防治面临的“局 部治理，总体恶化”的严峻局面，以及水环境保护“旧账未清完，又欠新账” 的尴尬困境。河流湖泊污染严重，地下水过度丌采，饮用水存在安全隐患，水 污染事故频发这些愈演愈烈的问题已经而且还在在成巨大的损失，同时也 表明，我国的水管理制度还存在缺陷，相关法律法规并不完善，需要进一步探 索。这次重要的经历使我丌始从一种更深入全面的视角来审视水问题，并丌始 尝试了解国外的水管理的法律政策。 基于对水资源的重要性的认识，国家应当在水资源的分配、利用和保护中 应当充当主导性的作用。在完善我国水资源管理法律政策的过程中，必须不断 吸收借鉴他国的经验教训。笔者在读书期间，曾参与完成胡德胜教授主持的2 9 0 8 年国家社科基金项目生态环境用水法理创新和应用研究中俄罗斯部分 的翻译、撰写任务，由此对俄罗斯的水资源管理的法律政策产生了浓厚的兴趣， 也使我确定了我的硕士论文的研究方向。之所以选择俄罗斯而不是其他发达国 家，首先是是由于在做课题的过程中，曾经翻译了俄罗斯联邦水法典( 2 0 0 6 ) 以及俄罗斯宪法、俄罗斯刑法典俄罗斯民法典等的相关条款，并查阅 了一些资料，对俄罗斯的国情和相关法律政策有一定的积累和了解。当然更为 重要的是，笔者认为研究俄罗斯的相关制度更有利于我们水管理制度的吸收借 鉴。 众所周知，我国过去曾与俄罗斯的前身苏联在政治经济上有高度的一致性， 即使今天，在制度构建、管理模式上两国还有不少相似性。在地域上，中俄两 国接壤，有着漫长的共同水域，并且面临着同样的水资源分配失衡、水污染严 重等问题，这些使得两困的水管理法律政策的互相了解和借鉴成为必要和可能。 另外，俄罗斯是一个资源大国，同时也足水资源大国，其淡水资源仪次于巴西， 居世界第二位。在长期的水资源利用和保护的过程中，俄罗斯积累了许多有特 引言 色的成熟管理经验，比如比较完善的水权管理制度，国家水籍簿制度等等，在 俄罗斯可持续水利用中发挥了重要的作用。同时俄罗斯在水管理过程中，也发 现了一些问题，比如俄罗斯的流域一体化管理，由于缺乏强有力的流域管理机 构，无法统筹全局，进行有效管理。这些经验教训都值得我们借鉴和吸取。 但现实情况是，我们的学者近年来将目光几乎一律投向西方发达国家，特 别是诸如美国、r 本、澳大利亚等在水管理法律政策比较科学完备的国家的研 究和引介，对近邻俄罗斯缺乏应有的关注。 根据笔者掌握的资料，关于俄罗斯水资源管理的相关法律政策，国内已有 一些学者较早地进行了研究。其中，姚文艺，高航，李勇和张所续，罗小民等 对俄罗斯水资源水环境管理进行了持续性的研究，李蓉教授对俄罗斯水资源的 保护、丌发利用及其立法进行了探讨。端润生，冉崇辉，章正则等早在2 0 0 1 年 就著有俄罗斯的水权与用水管理，比较具体地研究了俄罗斯的水权。王树义 教授是最早对俄罗斯生念法做系统介绍的我国环境法学者之一，后来又对俄罗 斯联邦的水权制度作了专门的研究。董德新教授则是俄罗斯水资源税方面研究 的专家。在国外，主要是俄罗斯学者对其水资源及其利用以及可持续用水战略 的研究。 总体而言，关于俄罗斯水资源管理法律政策的研究成果存在数量三b 、资料 1 日的特点，研究的基准一般是1 9 9 5 年的俄罗斯联邦水法典，体现2 0 0 6 年新 俄罗斯联邦水法典内容的研究成果不多。在研究的时候，已有的成果往往 是附带而不是主要研究俄罗斯的水事管理法律制度，不够具体深入，专门探讨 较少。 由于缺乏对俄罗斯水事法律与政策的系统研究，我国对俄罗斯先进的管理 经验不能很好地学习；对其存在的问题，也没有很好地避免。鉴于此，本文力 求以现行俄罗斯水事管理基本法俄罗斯联邦水法典( 2 0 0 6 ) 为基础，广泛吸 收近年来新的研究成果，对俄罗斯水事管理机构、管理制度进行比较系统全面 的梳理。在研究的过程中，努力将法律体系和管理制度结合起来，并对中俄水 资源的管理制度进行具体比较，以求能对我围的管理体制的改革和法律制度的 完善有所裨益。 2 一一一 俄罗斯水资源概况 1 俄罗斯水资源概况 1 1 俄罗斯水资源状况 俄罗斯水资源非常丰富，是世界上淡水储量最多的国家之，其淡水储量 达6 0 万亿立方米，仅次于巴西，居世界第二位。俄罗斯境内有河流2 0 0 多力条， 最大的河流有伏尔加河、北德维纳河、顿河、额尔齐斯河、鄂毕河、安加拉河、 叶尼塞河、勒拿河和阿穆尔河( 黑龙江) 。此外，俄罗斯境内还有大小湖泊2 7 0 多万个，淡水储量达2 6 2 万亿立方米。最大的湖泊有里海( 世界上面积最大的 湖泊一7 6 万平方千米) 、贝加尔湖( 世界上蓄水量最大、最深的湖泊分 别为2 3 力立方千米和1 6 2 0 米，其淡水储量占到世界的2 0 ) 、拉多加湖以及奥 涅加湖。 俄罗斯的水资源蕴藏量丰富，其年内可再生水资源量为4 3 1 3 0 亿立方米( 其 中河流多年平均径流量4 2 7 0 0 亿立方米，占世界地表水年径流量的1 0 ) ，为我 国的1 5 倍之多；人均占有量为2 9 1 1 5 立方米，为我国的近1 3 倍。但是俄罗 斯和我国一样，水资源在全国存在分布不平衡的问题：有7 1 以上的每年河川 径流量分布在西伯利亚和远东地区，而在发展最好的俄罗斯联邦欧洲部分，那 罩居住有全国8 0 的人口，但却只有河川水资源年径流量的8 。另外，俄罗斯 河川径流天然变幅较大。俄罗斯平均年降水量为5 9 0 毫米，但不同地区差别很 大，总体上山区降水多于平原，其中北高加索地区的年平均降水量为2 5 0 0 毫米， 居全国首位，俄罗斯平原为5 0 0 7 0 0 毫米，东西伯利亚则降为2 0 0 3 0 0 毫米。1 2 】 为调节河川径流，可靠地保证用水需求，俄罗斯靠水库来完成河川径流调 节。俄罗斯现有3 万座水库和蓄水池，总的蓄水量9 0 0 0 亿立方米，水库的总有 效库容为3 5 0 0 亿立方米。这些库容中的一半都集中在伏尔加一卡马河梯级水电 站水库中和安加拉一叶尼塞河梯级水电站水库中。居民供水的大部分水源是水 库。 俄罗斯丰富的水资源也为其内河航运和渔业的发展奠定了基础。掘统计， 俄罗斯内河航运，包括河流和湖泊，总罩程为1 0 万千米。现在俄罗斯的内河， 包括湖泊在内，渔业水面面积为2 2 5 万平方千米，水库渔业水面面积4 3 万平 方千米，渔业河流长5 2 o 万千米。 俄罗斯水能资源蕴藏量丰富。按1 9 6 7 年的评估俄罗斯河流的水电资源储量 俄罗斯水资源概况 为8 5 0 万亿瓦每小时。其中8 6 分布在叶尼塞河、勒拿河、鄂毕河、黑龙江、 伏尔加河等五条河流流域上。现在俄罗斯水电站的年平均发电量，水电站的总 装机容量为1 7 0 万亿瓦每小时，占河流水电资源储量2 0 。但水电资源在国内 的丌发分布与需求很不成比例，已丌发利用的水电资源分布为：俄罗斯的欧洲 部分约占4 0 ，西伯利亚约占2 3 ，远东少于6 。【3 】 1 2 俄罗斯水资源面临的问题 前已述及，俄罗斯也存在一些水资源问题。首先是水资源分布不均。虽然 俄罗斯水资源非常丰富，但严重的地区分布不均却导致许多地方用水困难。俄 罗斯的大河如鄂毕河、叶尼塞河、勒拿河等都流向北冰洋，流域地区人烟稀少， 而南方俄罗斯人口集中的区域以及乌拉尔地区，河流水资源却很紧张。另外， 在时j 、日j 分布上，俄罗斯水资源分布也不平衡，据统计，俄罗斯河川最枯水年的 径流量，只有多年正常值的2 0 - - 4 0 ，而在个别月份河水流量降到多年平均值 的1 0 。由于水资源分配失衡，随着生产、生活用水的不断增加，导致许多城 市同常用水短缺。俄罗斯在水管理、水量分配，包括城市供水、农业灌溉供水 等都存在很多困难。1 4 】据俄通社报道，俄罗斯的水资源已经处于一种危机状态。 目前，只有莫斯科、鄂木斯克和顿河罗斯托夫等城市尚可满足生产、生活用水。 “水问题”已经成为制约俄罗斯大部分地区社会经济发展的重要因素。1 5 】为此， 俄罗斯已建设了一些跨流域调水工程，用于解决水资源在区域上分配不均的问 题。1 6 j 另外，俄罗斯也存在比较严重的水污染问题。随着经济、社会的发展，水 污染问题越来越突出，已引起俄罗斯专家和有关政府部门的广泛关注。截止到 2 0 0 5 年，俄罗斯排污总量为1 5 0 亿立方米左右，其中工业污水占至1 j 7 0 ；4 2 7 0 0 亿立方米i - - i ) j l 径流总量中，没有受污染的径流量只有1 0 左右。目前，俄罗斯的 一些大河，如伏尔加河、库班河、顿河、叶尼塞河、鄂毕河、勒拿河、伯朝拉 河及阿穆尔河等，经评估已经受到“污染”，而奥卡河、卡马河、额尔齐斯河、 托米河、托博尔河等支流已经“污染程度很重”。1 7 j 据2 0 0 5 年俄罗斯政府部门在 “世界水同 之前公向的数据，俄罗斯饮用水的卫生状况也不容乐观。俄罗斯 3 0 的地表水在卫生化学方面不符合标准，2 5 的地表水细菌含量超标。1 8 】俄罗 斯有些河流中酚含量超过最大允许浓度的7 至- i j 8 倍，含氯有机杀虫剂、氮氨和亚 4 俄罗斯水资源概况 硝态氮的含量以及锌、铜和铅离子的含量都超过最大允许浓度的1 0 倍以上，而 石油产品的含量超过最大允许浓度的上百倍到上千倍。受饮用水卫生状况影响， 俄罗斯每年都发生很多与饮用水卫生质量有关的肠道感染、肝炎感染等疾病。 为了解决水污染问题，俄罗斯采取了一系列的措施，例如在全俄水资源综合利 用与保护研究总院专门成立了河流和水库生态恢复( 保护) 研究室、水文生态研究 室、水库保护研究室等，从不同领域研究水环境及其治理对策。1 9 l 俄罗斯各相关 部门也一直在研究根据河流、湖泊、水库的各自特点，采取不同的措施和方法 改善水环境，治理污染。 1 3 中俄水资源问题的比较 俄罗斯水资源的现状与我国有许多相同或相似之处。首先是水资源分布非 常不平衡。我国的水资源在地区分布上，东西部差距明显，南北分布失衡。其 中长江流域以南，国土面积占全国的3 6 5 ，耕地面积占全国的3 6 0 ，人口占 全国的5 4 4 ，但水资源却占全国的8 1 。其中西南地区水资源尤其丰富，人均 占有量达3 8 4 0 0 立方米，约为全国人均值的1 7 倍。黄淮海流域水资源仅占全国的 8 ，耕地面积却占全国的4 0 。另外，我国水资源同样存在年际、年内变化大 的特点。南方汛期降水量可占全年降水量的6 0 8 0 ，北方汛期降水量可占全 年降水量的8 0 以上。大部分水资源集中在6 9 月以洪水的形式出现，利用困难， 并且易造成洪涝灾害。南方是伏秋干旱，北方是冬春干旱，降水量小，有的河 道径流枯竭，造成旱灾。 1 0 l 目前全国6 0 0 多个城市中，4 0 0 多个缺水，其中1 0 0 多 个严重缺水，而北京、天津等大城市目前的供水已经到了最严峻时刻。 其次，同俄罗斯相似，我国水资源存在严重的污染问题。根据中国环境保 护部发布2 0 0 8 中国环境状况公报，我国长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海 河和辽河等七大水系总体水质均有污染。2 0 0 条河流4 0 9 个断面中，i i i i 类、 v 类和劣v 类水质的断面比例分别为5 5 0 、2 4 2 和2 0 8 。只有珠江、长 江总体水质良好，松花江为轻度污染，黄河、淮河、辽河为中度污染，海河为 重度污染。在监测营养状态的2 6 个湖泊( 水库) 中，呈富营养状态的湖( 库) 占4 6 2 。太湖、巢湖、滇池均为劣五类水质，总氮和总磷等有机物污染严重。 不断恶化的水污染状况每年给我国造成了巨大的经济损失人体健康损失。 最后，从总量上看，我国的淡水资源总量为2 8 0 0 0 亿立方米，占全球水资源 5 俄罗斯水资源概况 的6 ，次于巴西、俄罗斯和加拿大，居世界第四位，但人均只有2 3 0 0 立方米， 仅为世界平均数的四分之一，俄罗斯的十三分之一，是全球十三个人均水资源 最贫乏的国家之一。水利部预测，至m j 2 0 3 0 年，我国人口将达1 6 亿，届时我国水 资源将面临更大的压力，并且这种压力会迅速同时波及经济社会发展及环境保 护进程。俄罗斯作为一个水资源十分丰富的国家，都始终加强对水资源的管理， 我国作为一个人均水资源贫乏、旱涝灾害频发、水污染愈演愈烈并且同时经济 迅速增长的转型期的国家，应当认真研究俄罗斯的水资源管理法律制度，以期 能为我国相关制度的完善提供依据。 6 俄罗斯水资源法律体系 2 俄罗斯水资源法律体系 俄罗斯水资源的法律政策的丰富完善经历了一个长期的过程。早在苏维埃 时期，俄罗斯的一些生态立法中就丌始体现了水资源管理的内容，如1 9 2 0 年关 于地下资源的特别法令、1 9 2 2 年俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国土地法典 和1 9 2 3 年关于地下资源及其丌采的条例等立法中已经出现了对水资源管理 的规定。1 9 2 2 年俄罗斯加入苏联以后，比较重要的有关水资源的法律文件有1 9 4 9 年关于莫斯科一伏尔加运河的卫生保护和关于禁止猎麋的决议、1 9 7 0 年的苏 联和各加盟共和国水利法纲要等，使苏联时期俄罗斯的水资源立法体系初步 形成。但是由于苏联时期重资源利用，轻环境保护，立法不平衡的现象非常突 出；另外由于缺乏保障机制，使相关立法在实践中不能得到有效的执行。 1 9 9 1 年苏联解体，独立后的俄罗斯政府非常重视水资源的保护、丌发利用 与管理。1 9 9 5 年1 0 月1 8 只，俄国家杜马通过了俄罗斯联邦水法典，并于同 年1 1 月1 6 同经俄总统批准正式颁布。俄罗斯联邦水法典是一部指导整个俄 联邦水资源立法体系的基本法，它明确了俄联邦境内水体的归属权，划分出国 家、地方政府与个人拥有水体所有权的范围。对水资源的丌发、利用和保护做 出了具体的规定。2 0 0 6 年4 月5r ，俄国家杜马通过了俄罗斯联邦水法典 修订案，进一步完善了俄罗斯联邦水法典。 此外，俄罗斯还依据水资源状况及特点，出台了一系列的水资源管理政策 及规划。2 0 0 3 年3 月，俄罗斯水利部门制定了旨在保证水资源安全和有效使用 以及使用水不对生态产生破坏作用的可持续性水资源利用政策。基于对水的基 本认识，近年俄罗斯制定了可持续性水资源管理方针。俄罗斯水资源管理的基 本方针是：建立一整套能够鼓励和促进水资源安全又有效使用的机制，使用水 不对生念产生破坏作用。也就是通常所说的，要保证水资源可持续利用。1 1 l | 联 邦政府还要求各级地方政府依据国家水事法律政策的原则，制定相应的水管理 目标和规划。 俄罗斯联邦的水资源法律与政策体系主要由俄罗斯联邦宪法、联邦法律、 俄罗斯联邦总统的规范性法律文件以及俄罗斯联邦执行权力机关的规范性法律 文件中的相关舰定构成。 7 俄罗斯水资源法律体系 2 1 宪法 1 9 9 3 年俄罗斯联邦宪法是俄罗斯联邦国家的根本大法，具有最高的法 律效力，它是俄罗斯一切立法包括环境与资源保护立法的基础，对资源的利用 和保护做出了概括性的规定。根据俄罗斯宪法，俄罗斯联邦是具有共和制政体 的民主的、联邦制的法治国家1 ，其政策目的在于创造保证人的体面生活与自由 发展的条件。2 在俄罗斯联邦，土地和其他自然资源作为在相应区域内居住的人 民生活与活动的基础被利用和保护。土地和其他资源可以采取私人所有、国家 所有和其他所有制的形式。3 另外，俄罗斯宪法第4 2 条规定，每个人都有享受舒 适环境、知悉环境状况的权利，因生态破坏损害其健康或财产的，都有要求赔 偿的权利。第5 8 条规定，每个人都应当爱护自然和环境，保护自然财富。该条 体现了资源保护与使用权利义务的统一。宪法第7 1 条和7 2 条对俄罗斯联邦和 联邦主体的管辖权限进行了界定。其中第7 1 条规定，属于俄罗斯联邦管辖的是： 俄罗斯联邦的联邦结构和领土；联邦的国有财产及其管理：确定俄罗斯联邦国 家、经济、生态、社会、文化和民族发展领域中的联邦政策和联邦纲要的基础 等等。第7 2 条规定属俄罗斯联邦和俄罗斯联邦各主体共同管辖的是：占有、使 用和处分土地、矿藏、水流和其他自然资源的问题；划分国有财产；自然利用； 保护环境和确保生态安全；特别自然保护区；保护历史文物等。这些条款为水 法中水资源管理体制的构建奠定了宪法基础。 2 2 联邦法律 2 2 1 俄罗斯联邦环境保护法 现行俄罗斯环境保护的基本法律是2 0 0 2 年1 月1 0 同颁布的俄罗斯联邦 环境保护法。全文共1 6 章，8 4 条。较之1 9 9 1 年俄罗斯环境保护法，现行环 境法更加强调对自然资源的合理使用，以及对制定各种环保标准的要求等。俄 罗斯联邦环境保护法规定了俄罗斯环境保护法的基本概念及立法原则，以及 环境资源保护和利用的措施，其中有直接涉及对水资源利用和保护的规定。 1 s e es e c t i o n1 ，t h ec o n s t i t u t i o no ft h er u s s i a nf e d e r a t i o n1 9 9 3 2 s e es e c t i o n7 ( 1 ) ，t h ec o n s t i t u t i o no ft h er u s s i a nf e d e r a t i o n1 9 9 3 3s e es e c t i o n9 ，t h ec o n s t i t u t i o no ft h er u s s i a nf e d e r a t i o n1 9 9 3 8 俄罗斯水资源法律体系 在总则第1 条中，法律界定了基本的概念。在俄罗斯环境立法中，环境是 指自然环境要素、自然客体和自然人文客体以及人文客体的总和；自然环境( 亦 称自然) 是指自然环境要素、自然客体和自然人文客体的总和；而自然环境要素 包括总和起来为地球上的生命存在提供良好条件的土地、地下资源、土壤、地 表水和地下水、大气、动植物界和其他生物体，以及大气臭氧层和地球周围的 宇宙空间。其中水资源，包括地下水和地表水，毫无疑问是最重要的自然环境 要素之一。第2 条环境保护立法中规定了俄罗斯环境保护法的形式渊源，其中 第1 款规定，环境保护立法以俄罗斯联邦宪法为基础，由本联邦法、其他联邦 法律以及根据这些联邦法律通过的俄罗斯联邦其他规范性法律文件，和俄罗斯 联邦各主体的法律及其他规范性法律文件构成。第5 款则进一步规定，发生在 自然资源保护、合理利用、保全和恢复领域的关系，由俄罗斯联邦国际条约、 土地立法、水立法、森林立法、地下资源立法、动物界立法和坏境保护及自然 利用领域的其他立法调整。该法还详细规定了了环境保护的对象，其中防止污 染、衰竭、退化、损害、毁灭及经济活动和其他活动的其他不良影响的环境保 护对象是土地、地下资源、土壤；地表水和地下水。1 由此可见，水资源为俄罗 斯环境保护的重要内容。为了有效保护环境，俄罗斯采取了一些经济措施，例 如法律明确规定对环境的不良影响应当付费，付费方式由联邦法律规定。在对 环境的不良影响的种类列举中，向地表水体、地下水体和集水区排放污染物、 其他物质和微生物为重要一种。z 俄罗斯联邦环境保护法第七章详尽规定了对进行经济活动和其他活动 的环境保护要求，其中多处考虑到水环境保护、水资源合理利用以及节约用水 的内容。具体规定有：对水电站的布局、设计、建设、改建、投产和运营，应 当考虑有关地区对电力的实际需要及地形地貌的特点。在对上述项目安排布局 时，应当规定措施保护水体、集水区、水尘生物资源、土地、土壤、森林及其 他植被和生物多样性，保障自然生态系统持续稳定地运行，保护自然景观、受 特殊保护的自然区域和自然遗迹；采取措施在清理和淹没水库时即时回收利用 木材和肥沃的土壤层，采取其他必要措施，避免自然坏境的不良改变，保持能 够为发展水生生物资源提供最佳条件的水况。3 经营使用农业用项目，应当遵守 1 俄罗斯联邦王1 ：境保护法，4 ( 1 ) 。 2 俄罗斯联邦环境保护泫，1 6 。 3 俄罗斯联) = i ；环境保护法，4 0 ( 3 ) 。 9 俄罗斯水资源法律体系 环境保护要求，采取措施保护土地、土壤、水体、植物、动物和其他生物体免 受经济活动和其他活动的不良环境影响。1 农业用项目应当有必要的卫生防护区 和净化设施，以排除对土壤、地表水和地下水、集水区及大气的污染。2 对土地 进行改良土壤，以及土壤改良系统和单个水利技术工程的布局、设计、建设、 改建、投产和运营，应当采取措施确保水利平衡和节约用水，保护土地、土壤、 森林和其他植物、动物及其他生物体，并防止实施土壤改良措施对环境的其他 不良影响。土地的土壤改良不应当造成环境状况恶化，破坏自然生态系统持续 稳定的运行。3 在处置生产废物和消费废物时，禁止：向地表水和地下水水体、 集水区、地下和地上丢弃生产废物和消费废物，包括放射性废物；在毗连城乡 居民点地区，在森林公园、疗养、医疗保健、闲地区，在动物迁徙地区、鱼类 产卵区和其他可能对环境、自生态系统和人的健康造成危险的地区处置危险废 物和放射性物；在用作供水水源、矿泉疗养和提取珍贵矿物资源的地下水体集 水区填埋危险废物和放射性废物。4 2 2 2 俄罗斯联邦水法典 俄联邦水资源立法体系的基本法是俄罗斯联邦水法典。俄罗斯政府一 直非常重视水资源的合理开发利用及水环境的科学保护。俄罗斯第一部水法典 为1 9 9 5 年俄罗斯联邦水法典，该法于1 9 9 5 年1 0 月1 8 同由俄罗斯国家杜马通 过，并于1 9 9 5 年1 1 月1 6 日经俄总统批准正式颁布。俄罗斯联邦水法典是一 部指导整个俄联邦水资源立法体系的基本法，它明确了俄联邦境内水体的归属 权，划分出国家、地方政府与个人拥有水体所有权的范围。i l2 】俄罗斯联邦水 法典确立了水资源的国家所有权。法律规定联邦境内的所有水体，包括各蓄 水水库等独立水，除属于地方政府、个人或法人所拥有的水体外，一律归俄罗 斯联邦及联邦主体所有。同时，为保证水资源保护、利用等水资源管理法律政 策的整体性和协调性，确定水法的适用范围和具体内容， 俄罗斯联邦水法典 明确规定在土地、森林、山地、大气及动植物保护法律法规中所涉及的水法内 容必须符合水资源立法体系的相关规定。俄罗斯联邦水法典确立了用水许 可证制度，规定只有持有用水许可证的个人、法人及组织机构4 有权利使用水 1 俄罗斯联f l j s 4 , 境保护法，4 2 ( 1 ) 。 2 饿罗斯联邦环境保护法，4 2 ( 3 ) 。 3 饿罗斯联 1 ；环境保护法，4 3 。 4 俄罗斯联邦环境保护法，5 1 ( 2 ) 。 1 0 俄罗斯水资源法律体系 资源。用水许可证的内容包括申请使用的水资源的状况、使用者的名称、使用 目的方法等信息。用水许可证由俄罗斯联邦授权的专司水资源管理的政府机构 核准发放。与此同时，俄罗斯联邦水法典还对各种生产、生活活动中的水 资源丌发、利用与保护做出了相应的规定，工业废水必须经过处理后，才能倾 倒。法律还规定由俄罗斯专职机关负责水资源现状的研究及整体规划的制定。 俄罗斯联邦水法典最后一章规定了违法水法及相关法律法规应承担的民事、 行政及刑事等相应责任。 2 0 0 6 年4 月5 日，俄罗斯国家杜马通过了俄罗斯联邦水法典修订案。1 俄 罗斯联邦水法典( 2 0 0 6 ) 于2 0 0 6 年5 月2 6 r 由俄罗斯联邦委员会批准，并由俄 罗斯联邦总统于2 0 0 6 年6 月3 同签署。该修正案保留了原有关于俄罗斯水资源管 理方面的大部分规定，在一些方面根据水资源的现实状况做了较大修改。为了 完善水利设施的使用、修缮和保护的法律协调，俄罗斯联邦水法典的新修 订案还对规定，水利设施归俄联邦所有，其中不包括俄联邦主体、地方政府、 自然人或法人所有的水塘和水井。新法还界定了“公共水体”，规定除另有规 定外，州或者自治区所有的地表水体是公共水体，也就是公用的可取得的水体。 对公共水体，任何人都有权使用并且可以为了个人的或者家庭的需要免费使用。 如果需要，俄罗斯联邦和其联邦主体的法律可以禁止为饮用和家庭目的、游泳 或者操作小型船只、气垫船和其他水上休闲设备以及把水体用作家畜的饮水地 等从公共水体取水或施加其它限制。2 俄罗斯联邦水法典新修订案还对水资 源的可持续利用以及污染防治等进一步作出了规定。总之，该修订案使俄罗 斯联邦水法典更加完善。 2 2 3 俄罗斯联邦民法典 俄罗斯联邦民法典第一部分( 1 9 9 4 年1 0 月2 1 同颁布) 和第二部分( 1 9 9 5 年1 2 月2 2 日颁布) 对水资源的管理、利用和保护也做了相应的规定。其中， 民法典第1 2 9 条第3 款规定，土地和其他自然资源可以转让或者以其他方式从 一人移转给另一人，但以土地法和其他自然资源法规定的流通程度为限。第2 0 9 条进一步补充，法律( 1 2 9 条) 所允许的对土地和其他自然资源的占有、使用、 1 饿陶家十l ：马通过俄罗斯水泫修案，中饿绛髓合作潮 h t t p ：w w w o c m o f c o m g o v c n c r w e b c r c i n f o a r t i c l e j s p ? a _ n o = 2 6 5 1 8 & c o l n o = 9 8 ，如尤特别说i w ，论义的研 究以2 0 0 6 年俄罗炳联邦水法典为坫础。 2s e e s e c t i o n6 ，w a t e rc o d eo ft h er u s s i a nf e d e r a t i o n2 0 0 6 俄罗斯水资源法律体系 处分以及流通权利，其所有者可以自由的行使，除非其对自然环境造成损害或 者侵犯了他人的权利和合法利益。关于水资源及其他自然资源的权属问题，民 法典明确规定，自然人、法人实体和地方性实体所有之外的土地和其他自然资 源为国家所有。1 2 2 4 俄罗斯刑法典【1 3 l 俄罗斯刑法典由俄罗斯国家杜马于1 9 9 6 年5 月2 4 同通过，联邦委员 会1 9 9 6 年6 月5 同批准。俄罗斯刑法典第二十六章专章规定了生态犯罪。 其中第2 4 7 条、2 5 0 条、2 5 6 条分别对违反生态危险物质和废料的处理规则、污 染水体、非法捕捞水生动植物做出了细致的规定。根据法律规定，在俄罗斯， 违反规定生产被禁止的有害废料、运输、保存、埋藏、使用或者以其他的方式 处理放射性的、细菌的、化学的物质和废料，并构成严重损害人身健康或环境 污染的威胁的，判处数额为最低劳动报酬的2 0 0 倍至5 0 0 倍的或被判刑人2 个 月至5 个月的工资或其他收入的罚会，或者3 年以下限制自由，或者2 年以下 剥夺自由。2 这与我国刑法第3 3 8 条“重大环境污染事故罪”相对应，不过 本条款规定的为危险