（环境与资源保护法学专业论文）中国土地政策法律化研究.pdf

摘要 摘要 土地作为人类生存和发展的物质载体，在人类社会发展进程和国民经济中的地位是 不言而喻的。我国自古就是农业社会，直到现今也是农业大国，加强土地利用与管理的 研究尤为重要。 土地政策和法律都是土地管理的手段，但由于文化传统的影晌和新中国建立的历史 过程，政策在土地管理过程中占据了重要绝对的地位，在效力上往往高于甚至取代了法 律。而政策由于其自身的特点很容易沦为谋私利的工具，在现实生活里集中表现为土地 政策肆意侵犯公民的合法权利，土地管理也里现出极其混乱的局面，很难达到对土地实 行可持续和高效利用的目标。针对这一问题，文章提出了对土地政策进行规范。旨在从 土地政策和土地法律关系这一角度出发，强调加强对土地政策和土地法律研究的重要 性，提出解决的措施，可以起到对土地政策规范、完善土地法律的作用，缓解人地矛 盾。 本文首先通过对土地自然现状和土地政策缺乏规范的现状入手，提出要加强土地政 策的法律化，然后通过对土地政策和土地法律历史沿革的分析，得出有益的启示。接若 分析了现行土地政策存在的问题，具体包括对现行土地政策与土地法律关系认识的缺 陷：土地政策目标存在的问题；土地政策的制定主体、程序存在问题；土地政策缺乏统 一协调的措施；对土地政策的缺乏有效监督五个方面。进而针对这些缺陷提出了具体的 解决措施：对土地政策和土地法律关系的重新认识；地政策目标的法律化；土地政策 制定主体和程序的法律化；土地政策统一协调措施的法律化；对土地政策监督的法律化 建议。该项研究将对我国土地政策的法律化、舰范化和土地法律体系的完善起到熏要作 用，最终，有助于实现社会经济的可持续发展。 关键词土地土地政策土地法律规范法律化 东北林业大学硕士学位论文 a b s t r a c t t h el a n di st h em a t e r i a lc a r r i e ri nt h ee x i s t e n c ea n dt h ed e v e l o p m e n to fh u m a nb e i n g ，h a s av e r yi m p o r t a n ts t a t u si nt h eh u m a ns o c i e t yd e v e l o p m e n ta n dt h en a t i o n a le c o n o m y o u r c o u n t r yi sat r a d i t i o n a la g r i c u l t u r a ls o c i e t y ，u n t i ln o w a d a y sa l s oi st h el a r g ea g r i c u l t u r a ln a t i o n ， t h er e s e a r c ho fl a n du t i l i z a t i o na n dt h em a n a g e m e n ti se s p e c i a l l yi m p o r t a n t t h el a n dp o l i c ya n dt h el a wa r eb o t ht h em e t h o do fl a n dm a n a g e m e n t ，b u ta st h eh i s t o r i c a l t r a d i t i o n a li n f l u e n c ea n dt h ep r o c e s so fn e wc h i n ae s t a b l i s h ，t h ep o l i c yo c c u p i e st h ei m p o r t a n t s t a t u si nt h el a n dm a n a g e m e n tp r o c e s s ，i so f t e nh i g h e rt h a nt h el a wi np o w e re v e ni n s t e a do f t h el a w p o l i c y sc h a r a c t e r i s t i ci sv e r ye a s yt od e g e n e r a t ei n t ot h et o o lf o rp e o p l et om a k e b e n e f i t i nt h er e a ll i f e ，t h el a n dp o l i c ye x p r e s s e st oe n c r o a c hu p o nc i t i z e n sl a w f u lr i g h t ，t h e l a n dm a n a g e m e n ta l s op r e s e n tc h a o t i ca s p e c t a i ma tt h i s ，t h ea r t i c l ep r o p o s e dt h ec r i t e r i o nf o r l a n dp o l i c y t h r o u g ht h i sm e a s u r e ，m a yp l a yas t a n d a r dr o l ef o rt h el a n dp o l i c y ，a l l e v i a t e st h e c o n t r a d i c t o r yo f p e r s o na n dl a n d f i r s tt h i sa r t i c l ep r e s e n t sn a t u r a ls i t u a t i o no fl a n da n dl a c k i n gt h el e g a l i z e dc r i t e r i o nt o p o l i c y s e c o n dt h r o u g ht h ea n a l y s i so fh i s t o r yi nl a n dp o l i c ya n dl a w ，o b t a i n e dt h eb e n e f i c i a l e n l i i g h t e n m e n t t h i r d l yw r i t e ra n a l y z e dt h ep r e s e n tf l a wd u r i n gt h el a n dp o l i c y ，s p e c i f i c a l l y i n c l u d e s ：t h er e l a t i o n s h i pu n d e r s t a n d i n gf l a wo fp r e s e n tl a n dp o l i c ya n dt h el a n dl a w ；t h e p r o b l e mo fl a n dp o l i c yg o a l ；f o r m u l a t i o ns u b j e c ta n dp r o c e d u r eo ft h el a n dp o l i c y ；l a c k st h e m e a s u r eo fu n i f y i n gc o o r d i n a t i o n ；l a c k ss u p e r v i s i o n t h e na r t i c l ep r o p o s e dt h ec o n c r e t e c o u n t e r n t e a s u r ea c c o r d i n gt h e s ef l a w s t h i sr e s e a r c hw i l lp e r f e c to u rl a n dp o l i c ya n dt h el e g a l f r a m e w o r k f i n a l l y ，t h ep a p e r w i l lh e l pt or e a l i z et h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to fe c o n o m ya n d s o c i e t y k e y w o r d s l a n d l a n dp o l i c yl a n dl a wc r i t e r i o nl e g a l i z e d i i 1 绪论 1 。1 引言 1 绪论 我国土地资源总量丰富，但人均土地资源相对量少，难于开发利用的土地面积大。 1 9 9 4 年，美国世界观察研究所所长l e s t e rr b r o w n 发表了“谁来养活中国? ”一文， 文中指出中国人口众多，到2 1 世纪人口高峰期时将会达到1 6 亿，届时中国的粮食短缺 将是2 0 7 亿3 6 9 亿吨。但是，实践证明我们以不到世界1 0 的耕地成功地解决了 占世界2 2 人口的吃饭问题。但是，在今后很长一段时间内，我们仍将面i 临人口不断增 长的压力。一方面，我国人口每年新增1 2 0 0 万人，同期新增劳动力1 1 9 1 万人，而目前 农村的剩余劳动力已达1 5 亿以上，如此庞大的人口基数和日渐增多的劳动力将迸一步 加剧我国人口与耕地的矛盾。面对如此严峻的现实，必须加强土地资源的管理，而加强 土地资源的管理就要加强对土地政策和土地法律的研究。 政策和法律都是政府调控经济和管理社会的重要手段，在人类社会的发展过程中， 政策与法律始终是互相促进，相辅相成来发挥作用的。但是，至今国内外占主导的相关 学说是将政策与法律混为一谈，导致对土地政策与土地法律的关系研究较少。本文从政 策学的角度出发，将土地政策与法律视为平行的概念，研究二者的关系，以期有助于我 国建立完善的土地管理制度。 1 2 国内外研究现状 世界各国都围绕土地资源的管理进行了大量研究，大部分国家都有自己专门的土地 资源立法，设有专门的土地资源管理部门。发达国家已经形成了非常完备的土地政策和 法律体系，并在这一体系的引导、规范下，形成了发达、完备的土地市场。如美国关于 土地的专项立法就有联邦土地政策和管理法、农地保护政策法等；俄罗斯联邦的 土地法典承认土地的多种所有制形式，包括国家所有制、私人所有制、集体所有制等； 确立了土地有偿使用制度；而且，其土地资源立法的生态化极其明显，有很多经验可供 我国借鉴。英国由大不列颠岛、北爱尔兰和附近的许多小岛组成。英王作为国家的象征 是唯一绝对的土地所有人，个人、企业和其他机构、团体只是拥有土地的使用权或占有 权。虽然在法律上土地属于英王，但是完全拥有土地权益的土地持有人实际上是该：t 地 的所有人，只要其不违反土地法、土地规划或侵犯他人的利益，就可以随意地利用和处 分土地。交易双方对土地所有权归属并不在意，买者也只要求卖方土地权利合法而长期 的存在。土地持有人( 使用权者) 所保有的有关他的权利总和称之为产业权，该权利有 四种形式：( 1 ) 无条件继承的土地产业权。( 2 ) 限定继承的产业权。持有人不得将土地 卖掉，只能在其死亡后由其赢系亲属一人依次继承，如果没有活的后嗣，产业权就告终 l t 。( 3 ) 终身保有的产业权。这种产业权不能继承，持有人一死，租期便告结束。( 4 ) 限期保有的土地产业权。持有人在一段固有或可确定的期限内，拥有土地的排他占有 东北林业大学硕士学位论文 权。由于我国是社会主义国家，土地作为基本的生产和生活资料属于国家和集体所有。 在短期内不可能像国外实现土地的私有，所以英国的土地法律制度对我国有很好的借鉴 意义。而且从国外经验来看，发达国家的土地政策变革大体经历了由建立“耕者有其 田”的自耕农制度向淡化土地所有权、强调使用权和保护士地资源为中心的现代土地政 策转变过程。 历来，我国也十分重视土地资源的管理，出台了一系列关于土地资源的法律、法 规，如中华人民共和国土地管理法、基本农田保护条例等。但由于文化传统的影 响和我国建国的历程，政策在人们头脑中具有根深蒂固的影响，在现实生活中已经形成 宏观上高于法律，在微观上甚至取代法律的局面。加强土地政策的研究和规范是刻不容 缓的事情。 我国的政策学研究非常全面，尤其是关于党的政策研究更是如此，但对于环境政策 和土地政策的研究呈现一种模糊不清的现状。一方面，我国的环境政策随着环境问题的 日益突显和政策科学作为- f 独立学科体系的发展，得到了全面的发展，已形成一个比 较完整的体系，其内容也比较丰富。目前，专门研究环境政策的学者以武汉大学蔡守秋 教授为代表，已经拥有一系列著作，如中国环境政策概论、欧盟环境政策法律研 究等。另一方面，这些研究和著作都是按照国际统一的学术观点将政策作为法律的一 种重要表现形式加以论述，所以其著作都是以环境法律为主，而很少专门从政策学的角 度进行论述。截至目前，只见李康教授的环境政策学是专门从政策学的角度进行研 究。土地政策的研究也是如此，如在姜爱林著土地政策基本问题研究，江平、李显 东主编的中国土地立法研究中土地政策和土地法律是混为谈的，没有分开研究。 因此，在将土地政策与土地法律置于同一层面上，怎样将政策的灵活性与法律、法规的 稳定性、规范性结合起来，更好地取长补短，等等很多方面都有待进一步研究。 1 3 本课题研究的意义 土地作为人类生存和发展的物质载体，对于社会的发展和人类的繁衍都有着举足轻 重的地位。该课题对于我国现行国情有着重要意义。我国土地资源总量丰富，但人均土 地资源相对量极少，水土流失、土壤污染严重。一方面，可利用土地资源非常有限；另 一方面，任意、非法占用、转让、破坏土地现象严重。耕地在某些地方被转化成开发区 的事例难以计数、炒卖土地严重、不尊重农民意愿，强行征用农民集体用地、经济补偿 不到位、不安排就业等问题，又容易造成社会不稳定。随着经济的发展和人口的增长， 我国土地的供求矛盾必然进一步加剧，加强土地管理的研究迫在眉睫。 在土地政策与土地法律关系的理论研究上，该课题也有着重要的意义。土地政策与 法律都是通过规范人们的行为以维护社会秩序，都是统治阶级意志的体现。许多土地法 律起初多以政策形式出现并发挥作用，在条件成熟后再上升为法律。在社会生活中，土 地政羡与法律并存，互相协调，但二者有着重要的区别，各白发挥着不可或缺的作用。 土地法是土地政策的定性化和规范形式，是通过国家机关和法定程序而制定的法律、法 规等规范性文件，通常表现为宪法中的有关土地的原则性规定、有关土地的法律、法规 等规范性文件形式；土地政策的表现形式则多种多样，通常以决议、纲要、通知、纪 l 绪论 要、意见等形式出现。土地法调整社会生活中有关土地资源的法律关系，更具权威和强 制性；政策所调整的土地关系范围远比法律宽泛许多。土地政镱具有及时反映和适应客 观情况变化的特点和优势。法律的制定、修改、补充等都要经过法定的程序，并受法定 时间限制，与政策相比，相对稳定。在我国，由于历史、文化传统等因素的影响，法治 进程起步晚，经常出现重政策、轻法律的现象。很多土地的占用、转让都是通过政府的 一纸公文、通知、命令而发生的。从某种程度上看，政策比法律更具事实上的即时性、 强制性，对社会生活有着更大的影响力。这些形式多样的土地政策具有灵活应变的优 点，但同时也给社会带来了很多问题，而且这些政策不如土地法律规范和容易监督。土 地政策法律化可以确保土地政镶的规范化和执行的可行性，从而有助于土地政策的贯彻 落实；可以为土地资源可持续利用提供强有力的法律保障。从理论上对政策与法律的关 系进行研究，用于指导实践有着重要的意义。总之，在当前形势下研究我国的土地法律 与政策，具有重要的理论和现实意义。 1 4 本文的研究内容 土地政策和土地法律都是土地管理的手段，但由于历史传统的影响和新中国建立的 过程，政策在土地管理过程中占据了绝对重要的地位，在效力上往往高于甚至取代了法 律。面政策由于其自身的特点很容易沦为谋私利的工具，在现实生活里集中表现为土地 政策肆意、强制侵犯公民的台法权利，土地政策与法律的关系比较混乱，土地管理也呈 现出极其混乱的局面，很难达到对土地实行可持续和高效利用的目标。针对这一问题。 文章提出了必须对土地政策加强规范化。旨在通过土地政策与土地法律关系以及存在的 问题研究，可以起到对土地政策规范的作用，缓解人地矛盾。 本文首先通过对土地自然现状和土地政策缺乏规范的现状入手，提出要加强土地政 策的法律化。随后，对土地政镱法律化的相关理论进行了分析。然后通过对土地政策和 士地法律历史描革的论述，得出有益的启示。接着分析了现行土地政策存在的问题，具 体包括对现行土地政策与土地法律关系认识的缺陷；土地政策目标存在的问题；土地政 策的制定主体、程序存在问题；土地政策缺乏统一协调的措施；对土地政策缺乏有效监 督五个方面。进而针对这些缺陷提出了具体的解决措施：对土地政策和土地法律的关系 的重新认识；土地政策目标的法律化；土地政策制定主体和程序的法律化；土地政策统 一协调措施的法律化；对土地政策监督的法律化建议。该项研究将对我国的土地政策的 法律化、规范化和土地法律体系的完善起到重要作用，最终，有助于实现社会经济的可 持续发展。 东北林业大学硕士学位论文 2 土地政策法律化问题的提出 2 1 土地的自然现状 著名经济学家威廉配弟曾说过：“劳动是财富之父，土地是财富之母”。【l 峨国国 土面积居世界第三，但却是人均占有耕地资源最少的国家之一，人多地少是我国的基本 国情。尤其近些年来，随着经济的飞速发展和城镇化进程的加快，土地供需矛盾进一步 加剧。根据国土资源部国土资源公报表明，2 0 0 4 年全国耕地1 2 2 4 4 4 3 万公顷，园地 1 1 2 8 7 8 万公顷，林地2 3 5 0 4 7 0 万公顷，牧草地2 6 2 7 0 6 8 万公顷，其他农用地2 5 5 3 2 7 万公顷，居民点及独立工矿用地2 5 7 2 8 4 万公顷，交通运输用地2 2 3 3 2 万公顷，水利设 施用地3 5 8 9 5 万公顷，其余为未利用地。与上年相比，耕地减少0 7 7 ，园地增加 1 8 6 ，林地增加0 4 6 ，牧草地减少o 1 5 ，居民点及独立工矿用地增加1 4 8 ，交通 运输用地增加4 1 0 。全国耕地净减少8 0 0 3 万公顷，其中建设占用耕地1 4 5 1 万公 顷。全年新增建设用地2 6 7 8 万公顷。其中，新增独立工矿( 包括各类开发区、园区) 建设用地1 2 5 1 万公顷新增城镇建设用地5 6 5 万公顷，新增村庄建设用地2 5 5 万公 顷，新增交通、水利等基础设施建设用地6 0 7 万公顷。1 2 j 我国土地不仅数量不足，质量总体来说也不高，水土流失、土壤沙化、土地污染严 重：现有各类土壤侵蚀面积4 9 2 万平方公里，占国土面积5 1 。3 ，而且每年新增土地沙 化面积1 3 3 万公顷。p l 在耕地中基本无限制、有灌溉设施保证的高产田仅占总耕地面积 的3 9 9 。中低产田占耕地总面积的6 0 1 ；存在着各种障碍性因素的占6 7 8 ，其中 贫瘠耕地占1 7 9 5 ，渍涝早地占4 7 ，盐碱地占2 9 ，坡耕地占1 1 1 ，风沙耕地占 2 2 ，缺水耕地占1 7 o ，其他障碍因素耕地占7 9 。这些耕地因上述障碍性因素的 存在，质量相对较差，严重影响我国农业生产水平。弘j 以上的数字只是选取了众多资料中的一部分，通过这些触目惊心的数字，我们每个 人郝不会再为自己国家所谓的“地大物博”丽盲目乐观了，我国的基本国情是如此的严 峻：人口众多，可供人们生产、生活的土地资源极其有限。加强土地资源的管理，保护 现有耕地，提高土地的质量、实现土地可持续利用是一件多么紧迫、刻不容缓的事情。 2 2 土地政策缺乏规范的现状 在可供利用的土地资源极其有限的同时我们在士地利用方面也存在极大的问题，人 与地的矛盾进一步加剧。 由于工业化、城市化的发展，非农建设用地激增。我国耕地面积由最高年份1 9 5 7 年的1 1 1 8 0 公顷减至1 9 9 4 年的9 4 7 0 1 万公顷，净减1 7 0 9 9 公顷。近l o 年我国耕地净 减1 9 9 3 万公顷，年均1 9 3 万公顷，相当于我国3 个中等县的耕地面积。1 9 9 3 年8 月， 国际土壤信息中心已把我国列为全世界农业生产用地损失最严重的地区之一。据国家统 计局和原国家土地管理局统计，1 9 9 1 1 9 9 5 年全国城镇建设占用耕地平均每年为5 8 7 ：圭丝坚堡鎏垡兰璺璧塑堡生 万公顷，考虑统计口径等原因，估计实际占用量为1 3 3 万1 6 6 7 万公顷，远远大于统 计数据。1 9 8 6 年1 9 9 6 年，我国特大城市主城区占地面积由1 9 8 6 年的3 2 6 6 7 公顷扩大 到1 9 9 6 年的4 9 0 6 1 公顷，增长了5 0 2 。据统计资料分析，“八五”期间，全匿i 基础设 施和重点建设项目平均每年占用耕地6 6 7 万公顷，而实际都在1 3 3 万1 6 6 7 万公顷， 远远大于统计数字。其中最为严重的现象是不少地方竟相搞仿古城，人文景观，侵占了 大量的耕地。如海南三亚“热带风情旅游城”占地9 0 0 公顷，邯郸“三国城”占地2 0 0 公顷等等。1 4 1 在2 0 0 2 年度全国共处理土地违法案件1 1 2 1 万件，其中本年发生案件7 2 8 万件。收缴土地面积0 4 1 万公顷，收缴罚款9 3 6 亿元。2 0 0 4 年通过土地市场治理整 顿，查如往年已经建设但未变更上报的建设占用耕地面积1 4 7 7 万公顷。从1 9 9 8 年到 2 0 0 4 年全国耕地面积变化情况如下表所示：1 2 j 全国耕地面积变化情况 万公顷 1 9 9 8 1 9 晶2 0 0 02 0 0 12 0 0 22 0 0 32 0 0 4 盘 通过以上的数据可以看到，耕地的数量一直在逐年减少，除了水土流失、生态退耕 等自然因素外。隐藏在这些数据后必定有管理方面深层次的原因，为了更加深刻的揭示 这一原因，现选取两例2 0 0 4 在北京引起广泛关注和讨论的非法占用土地的案件。 案例一、北京市房管局对东方大学城非法占地一事立案 2 0 0 2 年3 月，东方大学城开发有限公司分别与通州区永乐店镇临沟屯村和应寺村委 会签订了租地协议，约定租赁两村4 2 3 9 6 8 亩耕地。目前，东方公司已经建有2 7 栋外教 公寓、高尔夫球练习平台、停车场以及球场等建设内容，实际占地约8 0 亩。2 0 0 3 年9 月，通州区国土房管局已经向用地单位下达了责令停止土地违法行为通知书。目 f f ，北京市房管局也已经对其立案调查，出于东方大学城非法占地一事涉及到北京、廊 坊两市，在调查过程中还需要有关部门进行协同。现在北京市房管局已经与市监察局进 善 咖 啪 咖 湖 啪 喜| 唧 3 3 2 2 ， 1 o o 东北林业大学硕士学位论文 行了沟通，正在对东方公司的违法事实作进一步的调查取证。 案例二、海淀区上庄乡干部违法批地建设“天涯名流别墅”案 1 9 9 8 年6 月，海淀区上庄乡乡长兼乡党委书记毕振永、副乡长聂西海擅自批准北京 西郊农场河北村农工商合作社与天涯天商贸集团等占用该乡河北村3 7 2 8 亩土地( 其中 基本农田2 7 亩、耕地9 亩、非耕地1 2 8 亩) ，用于建设“天涯名流别墅”，1 9 9 9 年5 月，项目开工建设，至2 0 0 1 年共建成别墅4 5 栋。 2 0 0 1 年3 月，海淀区国土房管局开始对其进行立案调查，2 0 0 1 年4 月下旬，海淀 区法院会同有关部门对上述4 5 栋别墅执行了强制拆除。2 0 0 3 年6 月，海淀区法院对涉 案人员作出了判决，对涉案的毕振永以玩忽职守罪，判处有期徒刑一年；对涉案的聂西 海以非法批准占用土地罪，判处有期徒刑2 年。i s l 耕地面积减少有着复杂、综台的原因，例如生态退耕、人口增长等等，而在本文中 仅探讨的是土地政策和土地法律方面存在的问题。通过以上数据和案例的分析可以发 现，实践中政策违反法律的现象普遍存在。其违法之处，大都是为了强化部门的权力垄 断而违背国家的法律法规和政策，或加强自己的审批权，或增加自己的处罚权。最终的 结果都是以损害法律的权威为代价，谋取部门或地方的利益。具体表现在土地管理过程 中存在着严重问题即建设大量占用耕地，而这些耕地的占用大多就是通过通知、计 划、决定等政策形式发生的。甚至一个乡长、村长就可以私自出卖土地的使用权，严重 违反了依法治国的根本国策。按照国际惯例，政府征地是为了公共利益的需要而使用强 制手段取得土地。而目前，在我国几乎所有的用地都来自征用，政府以很低的价格强制 性地从农民手中买来土地，又以很高的价格卖出去，从中获取巨大利益，由此造成农民 和政府的矛盾冲突和耕地面积的大量浪费，还导致了政府官员权力寻租行为，产生大量 腐败。因此，土地政策亟待规范，土地政策的法律化是建设法制国家的必然趋势。 3 土地政策法律化相关理论分析 3 土地政策法律化相关理论分析 3 1 土地政策与土地法律的概念 为了弄清土地政策法律化的内涵，必须首先弄清政策和法律的概念。在辞海 中，政策一词的解释为：党和国家为实现一定历史时期的路线而规定的行动准则。但 是，从不同的学科角度出发也有多样的解释： ( 1 ) 政策是指国家、政党为实现一定历史时期的任务和目标而规定的行动准则和 行动方向。【6 】 ( 2 ) 政策乃国家或政党谋实现政治上之目的而采取之具体方案也。1 7 j ( 3 ) 广义的政策是指任何存在管理活动的组织中，管理者为组织选定的目标和为 实现目标而制定的规范、引导组织成员行为的准则或措施；狭义的政策指一国政府为处 理国家的公共事务而制定的政策。【8 1 本文所指的政策，是指公共政策而言的，即指国家、政党等政治实体为实现一定历 史时期的任务和目标而规定的用以调控、规范、引导有关单位和个人的准则、方向与指 南。在我国，政治实体主要指中华人民共和国和中国共产党。基本分为：( 1 ) 政党系 统中国共产党的组织系统。它居于最高层次，决定最具指导性和总的政策。( 2 ) 国 家衩力机关系统，即各级人民代表大会。它居于中间层次，决定一般的大政方针。( 3 ) 国家行政机关系统，即政府系统。这个系统处于最低层次，它的任务是执行政党和国家 权力机关制定的政策并将这两者的政策进一步具体化。从我国现实来看，其具体表现形 式为：( 1 ) 党的政策文件，如各种纲领、决定、决议、通知、规划、宣言、声明等； ( 2 ) 党政领导机关联合发布的文件，如决议、通知、纪要意见等；( 3 ) 党、政机关各 自发布的文件，如命令、公报等。此外，也有学者认为党和国家领导人的重要讲话、报 告和文章也是一种政策文件形式。 9 1 汉语中的“律”字很早就与“法”字同义。据我国最早解释词义的书尔雅释诂 篇记载：“法，常也。”唐律疏议也说“律之与法，文虽有殊，其义也。”法是指由 国家专门机关创制的、以权利义务为调整机制并通过国家强制力保证的调整行为关系的 规范，它是意志与规律的结合，是阶级统治和社会管理的手段，它应当是通过利益调整 从而实现社会正义的工具。l lo j 在徐永康主编的法理学中，其在总结了法的特征和本 质的基础上给法下的定义为：法是由国家制定或认可的，并由国家强制力保证实施的行 为规范的总和，其在本质上是上升为国家意志的统治阶级意志，而这种意志的内容是由 社会的物质生活条件所决定的。在现代汉语中，“法律”有广义和狭义之分。广义的法 律指法的整体。包括由国家制定的宪法、法律、行政法规、行政规章等规范性法律文件 和国家认可的判例、习惯等。狭义的法律是从特定或具体意义上丽言的，专指拥有立法 权的国家机关依照立法程序制定的规范性法律文件。在我国，狭义的法律指全国人大制 定的基本法律和全国人大常委会制定的除基本法律以外的其他法律。我国多数学者习惯 把广义的法律称为法，而把狭义的法律仍称之为法律。f l l 在本文中，采纳了徐永康的观 东北林业大学确： 学位论文 点，并且所指法律均为广义的，即将法律也称为法。 由以上对政镱和法律概念的分析可以看出二者的一些区别，由此也引出对土地政策 和土地法律的概念分析。 土地政策( l a n dp o l i c y ) 是一个外来词，主要是从美国、日本的政策一词中发展而 来，其定义是研究土地政策的基础与出发点。对此，不同的学科给出了不同的定义。如 林卿在土地政策学一书中是这样下定义的：土地政策是政府为了实现一定的社会、 经济发展目标，对土地利用过程所采取的一系列有计划的措施和行动的总称，是所有国 家治国安邦的重要政策。1 1 2 1 但这个定义对于政策制定主体的范围过窄，它的主体仅指政 府，而排除了政党，这显然是不合理的。伊利在土地经济学原理中认为，为达到土 地利用的某些目标而制定的计划，就是土地政策。 1 3 l 这一概念将土地政策的手段限于计 划，显然较为片面。来璋在土地行政学中指出土地政策就是国家建设的基本政策。 i i , t l 地政策确实是国家的基本政策，但其内涵太窄，将政策的对象仅限于建设用地。综 合各家之言，笔者认为姜爱林下的定义比较全面，他认为土地政策是指国家和政党等政 治实体为了实现一定历史时期的土地管理任务和土地利用目标，围绕着特定的经济社会 利益而规定的用以调整人地关系的一系列准则、方向与指南的总和。1 1 5 j 土地法指调整以土地为客体而形成的各种社会关系的法律规范的总和。它有广义、 狭义之分。广义的土地法不仅包括土地管理法，还包括土地管理法实施条例、 基本农田保护条例等等；而狭义的土地法仅指土地管理法。 3 2 土地政策与土地法律的关系 3 2 1 土地政策与地法律的特点 对土地政策与士地法律的特点、区别和联系进行分析，可以帮助我们准确清晰的分 辨土地政策和土地法律，也有助于我们理解对加强土地政策法律化研究必要性的认识。 土地政策的特点具体包括：( 1 ) 阶级性：土地政策都是由政党、政府等政治实体制 定的，带有明显维护阶级利益、调整阶级内部矛盾的特点。( 2 ) 执行性强：通常所说的 土地政策大部分指具体操作的、在现实生活中能直接产生执行效果的政策。( 3 ) 操作性 强：由于具有执行性强的特点。因此一般土地政策的目的和任务规定得非常具体、明 确，解决问题的方式、方法，必须是可以操作的，包括操作的程序、规则、手段、方 法、步骤、同程等。例如一项开发土地政策的出台，就要涉及到房屋的拆迁、土地的补 偿等一系列在执行中必须面对的问题，所以必须规定得具有实际的操作性。( 4 ) 形式多 样：土地政策的表现形式多种多样，有计划、法规、章程、方案、说明、规定、措施、 方法、界限、细则等等。其数量特别多，可以说是成千上万。( 5 ) 层次复杂：由于土地 政策内容丰富、范围广泛、数量众多，因此相互之间的关系就星现出极为错综复杂的局 面，呈现出本身的多层次性。( 6 ) 灵活应变性：由于大多数地政策是解决当前的或短 期的比较迫切的现实问题，随着时间的推移，社会的进步，原先所要解决的问题也会发 生变化，因此原有的政策需要根据变化后的条件和形势予以补充、变更、修改。 币因为：l 地政策具有这些特点，决定了其本身的缺点，出决定了对其必须加强规 范、监控。它的执行性、操作性强，能产生直接的、事实上强制性的后果，从某种程度 上来说，他具有比法律更有效力的强制力，如一项征用耕地为房地产用地的土地政策的 出台就给广大农民直接带来耕地被征用的实际后果。因其形式多样，层次复杂，表现为 各种各样的计划、规定、指南等等，范围广泛，数量繁多，到现在都没有对全国的土地 政策有一个完整的统计数字，正因为这样，对其规范就异常的困难，很难进行全面的监 督，这也是为什么在现实生活中，有那么多的非法土地政策出台，造成极其恶劣后果的 重要原因。其具有的灵活应变性，决定了土地政策难以被有效监控，而且更容易沦为谋 私利的工具，且更具隐蔽性。众多的广泛的各个层次的土地政策，提出了行动的具体方 法、步骤、目标、程序，调整各个利益集团的利益冲突，并且随着经济发展而不停修 改、补充的，在现实工作中，其灵活应变性很容易变质为“朝令夕改”的政策，如很多 农民与政府签订了土地承包合同，几年过去了，农民在上面投入了巨大的人力、物力， 而政府或出于公共利益的需要或出于政府私利的目的，通过一纸规定、通知、文件的形 式将此土地收回用作他用，承包人经常是无可奈何，所以在媒体上经常出现“山绿了， 心凉了”的报道。虽然有行政复议、诉讼的救济途径，但对于权利人合法权利的保护还 是远远不够的。所以加强土地政策的法律化有着重大的现实意义。 土地法律是国家专门机构制定的，以权利义务为调蹙机制并通过国家强制力保证实 施的行为规范。其具有阻下特点：( 1 ) 制定主体的特殊性；土地法是由国家专门机关通 过专门的立法活动制定或认可的，如土地管理法就是由全国人民代表大会常务委员 会制定的。( 2 ) 以土地法律关系为调整对象。法律关系是社会关系的一种，是法律规范 调整一定社会关系过程中所形成的人与人之间的权利义务关系，而土地法律关系是法律 规范所调整的，在土地开发利用和保护过程中，根据土地法律规范形成的权利义务关 系。( 3 ) 制定的严格程序性。土地法的制定必须遵循严格的法定程序，才能有效合法。 ( 4 ) 由国家强制力保证实施。国家强制力是指国家的军队、警察、法庭、监狱等有组 织的国家暴力，是法律与其他社会规范的重要区别。( 5 ) 具有普遍的适用性。土地法是 具有普遍的，概括的规则，对全体公民都适用，而且可以反复适用，在很长的一段时期 是不会变动的。 3 2 。2 土地政策与地法律的区别 通过对土地政策与土地法律特点的分析，二者的区别主要体现在以下几个方面： ( 1 ) 反映的意志不同。土地政策体现了政党的意志，在没有转化为法律之前是不具有 国家意志的：土地法律体现了统治阶级内部协调一致的意志，具有国家意志性。( 2 3 制 定的主体不同。土地政策主要是由政党、政府等政治实体制定的，如中共中央国务院 关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知；土地法的制定主体是由宪法、法律规 定的有权制定土地法律的国家机关制定的。( 3 ) 表现形式不同。土地政策通常以纲领、 决定、通知、纪要、意见等形式表现；土地法般以宪法、法律、法规等规范性文件形 式表现出来，如土地管理法、土地管理法实施条列。( 4 ) 调整土地的范围不同。 土地法调整与土地相关的权利义务关系，而土地政策的调整范围要比土地法宽广得多。 很多耕地保护政策没能有效执行就是因为政策范围宽泛，原则和伸缩性比较大，不具备 法律规范性特点所致。( 5 ) 制定的程序不同。土地法的制定程序为草案的提出、审议讨 论、通过、法律的公布实施等几个方面。土地政策的制定程序为问题提出、目标确认、 方案设计、方案择优、政策决策等几个方面。( 6 ) 强制程度不同。土地政策与土地法虽 然都具有一定的强制性，但前者明显低于后者，它的执行主要靠宣传教育以及人们的信 赖拥护；而法是由国家强制力保证实施。( 7 ) 稳定程度不同。土地政策是针对当时的情 况而作出的，随着情况的变化和时间的推移会逐渐失去效力，所以要适时地进行修改或 废止；而土地法是将行之有效的政策具体化、条文化、定性化，因而比较稳定。 从以上对土地政策与土地法律的特点和区别的分析，可以看到土地政策因其本身的 特点所导致的缺陷也是导致土地政策法律化研究的一个重要原因，论证了土地政策法律 化的必要性。如土地政策表现方式多种多样，不易监督；其灵活应变性在现实生活中很 容易成为“朝令夕改”的政策，缺乏稳定性等等。正是因为这些特性致使土地政策沦为 某些人牟取私利的工具，严重地扰乱了土地市场的正常秩序，土地使用权的交换、转移 严重违反了市场经济的规律。相反，法律所具有的特点可以克服土地政策的缺陷所以 研究土地政策与土地法律的特点、优缺点，实现二者之间的融合，达到权力( 利) 的制 衡，规范现行的土地政策方为明智之举。 3 2 3 土地政策与地法律的联系 土地政策与土地法律的关系不仅包括区别也包括联系。这种联系也论证了土地政策 法律化的可行性。= 者的联系具体表现在：( 1 ) 阶级性。土地政策和土地法律都是用来 维护统治阶级利益的，在我国都是工人阶级领导下的广大人民群众对土地阀题的意志体 现，是国家管理土地的工具和手段。( 2 ) 规范性。土地政策是用以调整人地关系的系 列规则、方向和指南；土地法律是调整人地关系中具体的行为规则，都具有规范人们行 为的作用。( 3 ) 惩罚性。二者一经公布就具有强制的效力，必须坚决贯彻执行和遵守。 对于违反政策和法律的行为都要受到不同形式的惩罚。 3 。2 4 土地政策与土地法律的关系 通过上文对土地政策和土地法律特点、区别和联系的分析，可以归纳出以下现行土 地政策与土地法的关系，其表现在以下几个方面： ( i ) 地政策是土地法律的依据，起着指导作用。土地政策不仅指导着土地立法 的过程，体现在土地法律规范中，而且也指导着土地法律的实施。如中共中央、国务 院关于进一步加强土地管理，切实保护耕地的通知( 1 9 9 7 年4 月) 就是1 9 9 8 年8 月 2 9 日第九届全国人大常委会第四次会议修订的中华人民共和国土地管理法的依据。 其中有些条文是政策性的说明，如第三条【基本国策】十分珍惜、合理利用土地和切实 保护耕地是我国的基本国策。在法律的实施时，需以这一基本政策为指导。( 2 ) 土地法 律是实现土地政策的工具，对土地政策的执行起保障作用。土地法是以规范的方式约束 人们的土地关系行为，土地政策则是以原则的要求引导人们的地关系行为。国家制定 土地法律就是把土地政策加以规范、具体化，以明确的形式规定权利、义务。这样土地 政策就具有了法律的明确性、稳定性和强制性，从而排除理解和执行土地政策中的主观 3 土地政策法律化相关理论分析 随意性。( 3 ) 在贯彻执行土地政策和土地法律时，要处理好二者的关系。尽管土地政策 对土地法有着指导作用，但决不能以政策代替法律，而是在法律规定的范围内，政策要 符合法律的要求。因此二者是统一的，那种认为土地政策是土地法律的依据，因此把土 地政策与土地法律等同起来或是以土地政策代替土地法律的看法是错误的。同样，认为 土地法律是土地政策的条文化、具体化，就排斥政策对法律的指导作用的看法也是不对 的。在社会生活中，土地政策与土地法律经常也会发生矛盾。一种是因为随着社会的发 展，原来制定的土地政策和土地法律已经不能适应这种变化了，而政策比较灵活，能够 及时调整，但土地法具有相对的稳定性，难以及时变化，这样就产生了矛盾。另一种是 由于土地政策形式多样，有计划、方案、说明、措施、方法、细则等，而且灵活应变， 大多是解决当前的或短期的比较迫切的现实问题，不易规范，有很重的政策执行者个人 主观因素在其中，这样就出现了符合政策不合法的现象。对此，要在维护法律权威的前 提下，正确处理好二者之间的矛盾，充分发挥它们之间相互联系、相互促进的作用。 3 3 土地政策法律化的含义与目的 土地政策法律化这一概念已经得到大多数人的认可。主要有两类不同的表述形式： ( 1 ) 即是指法定的有权机关将实践中比较成熟、稳定或特别重要的土地政策上升为土 地法，使其获得人人必须遵守的一体化法律效力的过程。也就是国家通过一定的立法程 序，运用法律形式，将土地政策具体化、条理化和规范化。【1 6 l ( 2 ) 所谓土地政策法律 化就是将士地政策用一套系统而严密的法律来体现和保障，使其具有法律上的完各形 态。其主要功能是保证土地政策的实施，使实现土地政策目标所确立的各项政策活动得 以在法定范围内自由驰骋，去追求并取得最大的成功效益。 总结以上观点，作者认为根据我国具体国情即“政策在中国的实际地位宏观上高于 法律，微观上代替法律”c 1 7 l 和传统文化的影响，对于土地政策的法律化更应该强调其目 标：保证政策的有效和稳定性，即强化对政策的规范。由于法律具有权威性、行为准则 性和惩罚性等特性，+ 其本身强烈要求具有稳定性。所以，作者认为土地政策的法律化更 应强调其稳定性，强调权力制约和权利平衡的过程。对于土地政策的法律化可以给予如 下的理解：其一，土地政策的法律化指法定的有权机关将实践中比较成熟、稳定或特别 重要的土地政策上升为土地法的过程，即土地政策及时上升为法律的过程；其二指土地 政策的制定、执行和评价等一系列过程要由法律进行规范，这才是土地政策法律化完 整、科学的内涵。当然作者并不是说所有的土地政策都要上升为法律的形式，而是这个 过程是以土地权力制约和平衡权力为方式，以达到土地权力( 权利) 体系协调运行的目 的，最终保障土地资源的可持续利用。 土地政策法律化的目的在于：其一，解决现实国情下，土地政策与土地法律制度的 冲突问题，有助于对土地政策的规范，缓解目前土地市场不规范，土地任意开发、转 让、占用等现实问题，实现土地的可持续利用、社会的公平以及提高政府管理土地的效 率。其二，在对土地政策与法律研究的基础上，实现政策与法律的迸一步融合，政策能 够吸收法律规范性、程序性强等优点，法律能吸收政策灵活应交性、即时性的优点，二 者互相取长补短。同时也希望能为其他环境政策与法律冲突的解决、融合提供个可供 借鉴的解决之道。 3 4 土地政策法律化的条件、途径和原则 地政策法律化是为了保障土地政策全面有效的贯彻、执行，也是国家加强土地管 理，提高土地利用率的重要手段。土地政策法律化的条件有以下几条： 一、经过实践检验证明具有长期稳定性的土地政策才能上升为土地法。如基本农田 保护政策从1 9 8 9 年开始推行，到1 9 9 8 年才上升为土地管理法中第3 4 条：国家实 行基本农田保护制度。二、成熟的土地政策才能成为法律。一项土地政策出台后必须经 过实践的检验，不断调整、完善，使其逐渐成熟后才能成为法律。8 0 年代初，我们就有 土地承包政策了，在1 9 9 3 年的宪法和1 9 9 8 年土地管理法中才成为法律。三、 成功的土地政策才上升为法律。每一项土地政策在制定出来的时候并不一定就是正确 的，需要经过实践检验证明哪些是成功适合现实生活的，哪些是失败要淘汰的，对于成 功的就通过立法上升为法律。四、对全局有重大影响的土地政策才能上升为土地法。 1 9 9 8 年新修订的土地管理法第三条规定：十分珍惜、合理利用和切实保护耕地是我 国的基本国策。自此，这一国笫正式成为