（法学专业论文）我国食品安全监管法律问题研究.pdf

的制衡和监督作用，对行政主体的监管责任加以更明确的规定。 关键词：食品安全，监管责任，法律制度 a b s t r a c t f o o di se s s e n t i a lf o rp e o p l e sl i v e s u n s a f ef o o dm a yh a v ead i r e c t i n f r i n g e m e n to fp e o p l e sp h y s i c a lh e a l t h w i t h t h ec o n t i n u e dr a p i d d e v e l o p m e n to fc h i n a se c o n o m ya n ds o c i e t y , f o o ds a f e t yi s s u e sh a v e a t t r a c t e dm o r ea n dm o r en a t i o n w i d ea t t e n t i o n f o o ds e c u r i t yr e l a t e dt o p e o p l e sh e a l t ha n de v e nl i v e s ，r e l a t e dt ot h es o u n dd e v e l o p m e n to f t h e c o u n t r y se c o n o m i ca n dp o l i t i c a ls t a b i l i t y t h e r e f o r e ，w et a k ea l la s p e c t s o ft h em e a s u r e st og u a r a n t e et h ef o o ds e c u r i t y , f o o ds a f e t yr e g u l a t o r y a g e n c i e s ，t h ed e v e l o p m e n to ff o o ds a f e t ys t a n d a r d s p r o m u l g a t e da n d i m p l e m e n t e di n2 0 0 9t h ep e o p l e , sr e p u b l i co fc h i n af o o ds a f e t yl a w h a sp l a y e da na c t i v er o l et oi m p r o v ec h i n a sf o o ds a f e t yr e g u l a t o r y s y s t e m h o w e v e r , c h i n a sf o o ds a f e t yr e g u l a t o r ym o d e ld o e sn o tc h a n g e f u n d a m e n t a l l y , t h e r e a r es t i l lm a n y p r o b l e m si nd a y - t o - d a ys u p e r v i s i o no f f o o ds a f e t y , c h i n a sf o o ds a f e t yr e g u l a t o r ys t a t u sq u oi ss t i l ln o t o p t i m i s t i c ，t h e r e f o r e ，t os t r e n g t h e na n di m p r o v e t h ef o o ds a f e t yr e g u l a t o r y s y s t e ma n dr e l a t e dt h es y s t e mi sp a r t i c u l a r l yi m p o r t a n ta n du r g e n t t h i sa r t i c l ei sd i v i d e di n t of i v ep a r t s ： c h a p t e rii n t r o d u c t i o n ，i n c l u d i n gt h eb a c k g r o u n da n ds i g n i f i c a n c e o ft h et o p i c so f t o d a y sd y n a m i ca n dr e s e a r c hm e t h o d s c h a p t e ri ii n t r o d u c e st h eb a s i ct h e o r yo ff o o ds a f e t yr e g u l a t i o n t h i s s e c t i o nf o c u s e so ns p e c i f i cf o o ds a f e t yc o n c e p t sd e f i n e di nt h et h e o r e t i c a l a n a l y s i so ft h ec o n c e p to ff o o ds a f e t yr e g u l a t i o na n df o o ds a f e t yc o n t r o l p r o b l e m s ，m a i n l yf r o mt h ep e r s p e c t i v eo fe c o n o m i c st oa n a l y z et h e d e e p e rr e a s o n s ，i n c l u d i n gm a r k e tf a i l u r ea n dg o v e r n m e n tf a i l u r e ，l e a d i n g t of o o ds a f e t yr e g u l a t o r yp r o b l e m s ，l a y i n gt h eg r o u n d w o r kf o r t h e f o l l o w i n g c h a p t e ri i i o u t l i n e dt h ec a s eo ft w ot y p i c a lr e c e n tf o o ds a f e t y s u p e r v i s i o n ，t or e v e a lt h es t a t u sq u oo f c h i n a sf o o ds a f e t yr e g u l a t i o n ，t h e s p e c i f i cs u m m a r yo ft h ep r o b l e m s s t i l le x i s ti n t o d a y s f o o d s a f e t y s u p e r v i s i o n 鲢 3 一吣7 一 3 一 删1一 删2 一 眦y 一 c h a p t e ri v , t h ef o r e i g nf o o ds a f e t yr e g u l a t o r ys y s t e mo v e r v i e wa n d i n s p i r a t i o n m a i n l yu s e db yt h eu n i t e ds t a t e si sac l a s s i f i c a t i o no f r e g u l a t o r ya p p r o a c h ，a n dc a n a d at a k eau n i f i e dr e g u l a t o r ya p p r o a c h ， d i f f e r e n tr e g u l a t o r ym o d e sh a v ed i f f e r e n tc h a r a c t e r i s t i c s ，b u ta r ea l s ot h e b a s i so ft h ec o u n t r y ss p e c i f i cc o n d i t i o n s ，r e l a t e dp r i m a r i l yt ot h ea n a l y s i s o fc h i n a ss p e c i f i cn a t i o n a lc o n d i t i o n s ，c o m b i n e dw i t hf o r e i g ns u c c e s s f u l m o d e la n df i n dt h er e f e r e n c es y s t e m c h a p t e rv i st h ea s s e s s m e n to fo u rc u r r e n tf o o ds a f e t y r e g u l a t o r y l e g a ls y s t e ma n di m p r o v ec o u n t e r m e a s u r e s t h a tp a r to ft h ef o c u so ft h i s a r t i c l ef i r s ta n a l y z e st h ep r o b l e m s ，e s p e c i a l l ya f t e rt h ep r o m u l g a t i o no f t h e f o o ds a f e t yl a w ”，c h i n a sf o o ds a f e t yr e g u l a t o r yl a w st h e r ea r e s o m ei n a d e q u a c i e si nt h el e g a ls y s t e mo fc h i n a sc u r r e n tf o o d s a f e t y s u p e r v i s i o n ，f o rt h ei n a d e q u a c i e ss t r e n g t h e n e d ，s u c ha st h eg o v e r n m e n t i n f o r m a t i o nd i s c l o s u r e s y s t e ms h o u l db es t r e n g t h e n e dt oi m p r o v et h e p u n i t i v ed a m a g e ss y s t e m ，s ot h a tc o n s u m e r sa n di n d u s t r ya s s o c i a t i o n st o p l a yam o r ec h e c k sa n db a l a n c e sa n do v e r s i g h tr o l e ，t h ec h i e fs u b je c to f r e g u l a t o r yr e s p o n s i b i l i t yt ob em o r ec l e a r l yd e f i n e d k e yw o r d s ：f o o d s a f e t y ，r e g u l a t o r yr e s p o n s i b i l i t y ，l e g a ls y s t e m 目录 一、绪言2 ( 一) 研究意义一2 ( 二) 研究动态3 ( 三) 研究方法一3 二、食品安全监管的相关基础理论4 ( 一) 食品安全4 ( 二) 食品安全监管一5 ( 三) 食品安全产生问题的理论分析一6 1 、对市场失灵的矫正6 2 、对政府失灵的矫正9 三、我国食品安全监管制度的现状及不足1 1 ( 一) 我国食品安全监管的现状1 l 1 、三鹿奶粉事件一11 2 、地沟油事件1 l ( 二) 我国食品安全监管的不足1 2 1 、食品安全监管机构设置不合理1 2 2 、信息披露制度不完善1 2 3 、企业食品安全监管的自律水平和社会监督水平较低一1 3 4 、食品安全监管的惩罚性赔偿制度不完善1 4 5 、对行政主体监管的责任规定不明确1 5 四、国外食品安全监管的制度概述及启示1 6 ( 一) 以美国为代表的分类监管模式1 6 ( 二) 加拿大成立专门监管机构的食品安全监管体制l7 ( 三) 国外食品安全监管经验之借鉴18 1 、夯实法律基础，建立完备的法律体系18 2 、引进和完善相关的配套制度，减轻食品安全事故的危害程度1 8 3 、强调社会参与，注重合力监管。1 9 五、我国现行食品安全监管法律制度的完善对策2 0 1 、完善食品安全和食品安全监管的信息披露和公开制度2 0 2 、严格相应的惩罚性赔偿制度- 2 0 3 、强化消费者和社会中间层的公众参与制度加强监督一2 l 4 、加强对监管主体的监督并明确监管主体的行政责任2 2 结语一2 5 参考文献2 7 ( 一) 研究意义 一、绪言 食品安全问题现在是备受大家关注的问题之一，可以说与每一位老百姓的生 活息息相关。国以民为本，民以食为天，食以安为先，一个国家的食品是不是安 全，是不是处于被安全监管的状态，直接与这个国家的经济稳定息息相关。因为 食品安全问题，不仅直接和老百姓的生命健康直接相关联，还关系到社会的稳定 和人们对政府对社会的信任度，所以这是一个亟待完善解决的问题。当今时代背 景下，食品安全事故由原来的偶然发生、波及面窄到现在的频繁发生、波及全国。 在“三鹿奶粉”这一具有海啸性质的案件发生之后，国家颁布和施行了中华人 民共和国食品安全法，可以说这部法律是对全国人民的一个交代，同时全国人 民也对这部法律给予了厚望，希望该法律的颁布能够对老百姓的日常食品安全提 供一个保障。但是，自2 0 0 9 年6 月1 日起食品安全法施行以来，仍然有食 品安全问题不断涌现，就最近的“双汇瘦肉精案件 和“上海的染色馒头案件”， 都让我们不禁感叹，为什么在国家做出了积极的努力之后，相似的案件依然层出 不穷，不管是大厂家还是小作坊，食品安全问题都会发生。这不禁让老百姓“谈 食色变”。而究竟是什么原因让生产者不顾法律的监管生产问题产品，而又是在 哪些环节出现了问题让在通常的食品监管过程中不能及时的发现这些问题，通常 是在出现了严重问题之后，才通过消费者，媒体，医院揭开这些黑心产品的内幕， 这正是我们所要思考和解决的问题。执法重于立法，立法只是对于行为主体提供 了行为的准则，而对于行为主体是否按照法律的规定去履行成既定的义务就需要 具体的监管，也就是执法来发挥作用。如果这一环节出现问题，不光涉及到法律 的公信力，而且还可能导致信任危机的发生，危害社会的稳定。所以，本文想通 过对我国食品安全监管所存在的问题及问题的成因作出分析，对我国现有监管法 律体系作出评价，之后再通过和其他国家的食品安全监管法律制度的对比，提出 进一步加强我国食品安全监管的法律对策。虽然我们不奢望一部法律的颁布能够 完全的解决食品安全监管的所有问题，从此让食品安全问题不再发生，但是我们 所希望的是通过具体的制度设计将食品安全监管逐渐的纳入法治的轨道，使食品 安全问题逐渐减少，使百姓不再“谈食色变”，不再自嘲自己就是一张“元素周 期表”，只要没有生命危险就可以向其中添加任何化学元素。食品安全和食品安 全的监管问题，这不仅仅是一个法律制度是否健全，执法是否严格的问题，他还 涉及到在市场经济这一背景下多方的利益的博弈。如何在这场直接涉及到每一个 人生命健康权的“战斗 中取得一定的胜利，让每一个人对于我国的食品安全不 再忧心忡忡，是大家所积极探索的问题。在食品安全法出台之后，我国的食 品安全问题呈现好转的趋势，但是依然有恶性事件发生。所以说，本文想从更深 的层次来审视食品安全监管的法律问题，探索我国在当前国情下的食品安全的监 2 管途径和措施，这不仅保护了消费者的基本的合法权益，推动食品产业的健康发 展，实现产业结构的调整，而且还有助于提高政府的执政能力和公众对政府的信 任度，维护社会的和谐稳定。 ( - - ) 研究动态 现在这一问题已经为越来越多的学者所关注。但是对于食品安全监管的相关 理论著作却不多，相关博士硕士论文有几十篇，从行政法，经济法，行政管理不 同的角度来论述该问题。 王琬琼主张发挥中介组织和行业协会的作用，将食品安全生产过程的小作坊 和分散的农户集中组织起来，进行统一管理集中监管。谢泽安主张有效地对食品 安全法惩罚性赔偿的适用制度进行完善，扩大食品安全法惩罚性赔偿制度适用的 主观状态，将过失行为纳入该制度的调整范围。阮兴文认为在食品安全监管中应 该加强对公众的参与机制这一制度的完善，比如要明确公众的举报范围和举报主 体，对举报者没有规定有效地法律保护。尚珂认为对于我国的食品安全法中 有一些不完善的地方需要进一步明确，从而加强法律的可操作性和执行力。张朝 华认为应从不同的监管主体：政府、社会中间层和消费者的角度，对其监管效益 进行分析，探讨社会性监管模式的有效性和可行性。孙效敏指出了食品安全法 立法理念的三大不足，比如，对食品安全的概念理解不足，对食品标签的重要性 认识不足，对充分发挥消费者的制衡作用认识不足，并且提出了相应解决对策。 马英娟认为，对于食品安全的监管，是由一定的监管主体来进行，但是对于对监 管主体的监管究竟由谁来实行，这个并没有表明，所以，加强对于监管主体的监 管，追究他们失职之后的行政责任，也是加强食品安全监管的有效措施。 ( 三) 研究方法 在研究方法上，本文主要应用了理论分析法，案例分析法和比较分析法。本 文主要希望通过对食品安全和食品安全监管的概念的界定和对食品问题出现的 原因进行理论分析，从而更加深刻的认识到该问题出现的深层次原因。通过案例 分析的研究方法，对当今影响较大的食品安全事故进行分析，进而进行归纳总结。 通过比较分析的研究方法，对比国外食品安全监管中的具体制度和特点，从而借 鉴国外的先进经验来完善我国食品安全监管法律制度。 二、食品安全监管的相关基础理论 ( 一) 食品安全 人类为了自身的生存、延续和发展，必须不断地从外界获得物质和能量，而 食品含有维持生命生存和延续所需的物质和能量，所以食品是人类赖以生存的最 基本的生活资料。1 在我国，关于食品的法律定义主要是食品安全法中的规 定：“食品，是指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又 是药品的物品，但不包括以治疗为目的的物品。”可以说，该定义关键在于将食 品与相关法律文件关注的近似概念如产品、农产品以及药品进行区分，便于明确 食品安全法律法规的调整范围。食品的首要判断标准是供人食用或饮用的物质， 而不包括动物；并且利用的方式是饮用或食用，而不包括其他方式；食品不仅包 括成品，还包括原料，可以说是涵盖了从农田到餐桌中整个食物链中的食物。 要理解什么叫食品安全，可以先从安全这个词入手，安全，可以说就是与危 险相对，就是代表着一种不危险的状态。可以说安全也是法律所追求的基本价值 之一，孟德斯鸠在论法的精神里讲到，人的安全乃是至高无上的法律。在食 品领域内的安全问题就是食品安全问题。人们对食品安全这一概念的认识，经历 了从食品的可获得性，到食品的可食用性，再到食品的营养及潜在危害的变化过 程。食品安全法作为食品安全的基本法将食品安全的定义确定为：“食品安全， 指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性，亚急 性或者慢性危害。”理解食品安全的定义从发展历程来看。食品安全如今的概念 可以说不同于最初时的粮食安全，即保证生产足量的食品，最大限度的稳定食品 的供应，确保所有需要食品供应的人都能获得食品。也不同于之后的食品卫生， 食品卫生强调的是食品是干净的，未受污染的，且侧重于；o n - v 和流通过程各个环 节的控制，基本上将种植、养殖的环节排除除外。2 食品安全则更强调食品生产 加工环节的安全性，而不仅仅是卫生要求，同时，食品安全也会考虑事物的质量 和营养的要求，其涵盖面要比食品卫生要广。从法律规范的角度看，食品安全有 其特定的含义，首先食品应该是无毒无害的，即正常状态下食用食品，不会造成 对人体的危害，少量含一些特定物质可以，但是不能超过国家规定的标准。其次， 在营养方面也要安全，即人们食用的食品在营养和成分方面不会对人体的健康和 长期的生存繁衍造成威胁，第三，即食品不应对人体健康造成任何危害，这里的 危害包括急性、慢性或是亚急性的危害。从多学科角度看，食品安全是一个复合 概念。首先，食品安全是个自然科学概念，食品安全离不开每次科学技术的进步。 其次，食品安全是个政治概念，无论是发达国家还是发展中国家，食品安全都是 企业和政府对社会做出的最基本的承诺。再次，食品安全是一个经济学概念，食 1 商品知识考试参考书编写组编写，商品知识考试参考书，中国经济出版社，1 9 9 6 年版，第2 5 页 2 吴芳，食品安全立法中基本概念辨析，价格月刊，2 0 0 8 年，第7 期，第9 6 页。 4 品是关系国计民生的必需品，具有巨大的市场，食品产业对于经济的带动作用可 以说是与日俱增。最后，食品安全是一个法学概念，市场调节的失灵导致政府的 干预，这种干预大多是以法律法规的形式干预的，是依靠国家强制力保证实施的。 3 所以，食品安全是食品安全法律法规的核心概念。食品安全的本质意味着公 众的生命健康权益不受威胁，它要求食品的质量安全和食品的营养充分。 ( 二) 食品安全监管 日益突出的食品安全问题不仅仅是消费者的问题，更是一个同政治、经济密 切相关的重大的社会问题，为了保障食品的安全，加强食品安全的监管可以说是 必需的。 目前，我国学术界对于食品安全监管的概念还未达成共识。有的学者认为， 食品安全监管是一种新兴的政府监管形式，是以保障消费者的安全、健康、卫生 以及环境保护、防止灾害为目的，对物品和服务的质量以及伴随着它们而产生的 各种活动指定一定的标准，并禁止、限制特定的行为，其监管主体通常是行政机 关，监管活动是建立在法律基础上的对微观经济活动的干预和控制。4 有的学者 认为，食品安全监管是指政府为了保证食品的安全性要求，以治理市场失灵为己 任，以法律为依据，以大量颁布法律、法规、规章、命令以及裁决为手段，对相 关的各种微观经济主体所进行的一系列的监督、管理活动。5 还有学者认为，政 府的食品安全监管是指政府为了保障食品的安全，以法律为依据，通过制定规章 制度，设定许可审批，制定食品安全标准等途径，对食品的相关企业和个体所进 行的一系列监督和控制管理活动。o 上述定义在内容上大同小异，都在一定程度上反应了食品安全监督管理的一 些特点和要素，但这些观点也存在着一些不足之处，首先，对于食品安全监督管 理的视野过于狭窄，监管有狭义和广义之分。根据主流的法学观点，监督按照监 督主体的不同可以分为国家监督和社会监督。社会监督，即国家机关以外的政治 或社会组织和公民进行的不具有直接法律效力的监督。7 近几年来，食品安全监 管呈现出从政府部门监管为主，重视发挥社会力量监督作用的发展趋势，各国也 越来越也重视对消费者的进行宣传教育作用，倡导由政府、企业、学术界和消费 者共同保障食品安全的新型监管模式。8 所以，我们有必要将食品监管的范围扩 展到广义监管领域，从广义和狭义两个层面来理解。并且食品安全监管的定义应 该体现预防为主的理念。传统的监管形式要求基于违法或违约的行为，对损害结 果和因果关系具有确定性的要求。而食品安全法的预防性原则既不要求损害事实 3 张涛，食品安全法律规制研究，厦门大学出版社，2 0 0 6 年版，第2 6 页。 4 袁贺：食品安全监管制度研究，吉林大学2 0 0 8 年硕士论文 5 李佳芮，我国政府食品安全监管职能研究，东北师范大学2 0 0 7 年硕士学位论文 6 来凌，我国政府食品安全管制研究，东北师范大学2 0 0 8 年硕士学位论文。 7 张文显主编，法理学，高等教育出版社、北京大学出版社，1 9 9 9 年版，第3 2 1 页。 8 陈锡文等，中国食品安全战略研究，化学工业出版社，2 0 0 4 年版，第8 3 页。 5 已经发生，又不要求行为和损害结果之间存在科学证明的必然联系，因为预防性 原则正是针对科学的不确定性而产生的。所以，食品安全的监管与普通的监管之 间的不同之处在于更注重对于可能发生食品安全风险的防范。所以，从广义上看， 食品安全的监管是指国家机关，社会组织和公民运用行政、经济、法律、科学技 术、宣传教育等手段，对各种影响或可能影响食品安全的行为进行监察、控制和 监督，以保证食品安全，维护广大人民群众的身体健康和生命安全。从狭义上理 解，食品安全的监督管理是指食品安全监督管理部门，以法律为依据，对食品安 全监督管理对象在食品生产、加工、运输、销售等各个环节中影响或可能影响食 品安全的行为进行一系列的监督、控制和管理的活动。 ( 三) 食品安全产生问题的理论分析 食品安全问题产生的原因主要有两个：一个是市场失灵，另一个是政府失灵。 所谓市场失灵，即市场在资源配置方面无效或低效的现象；所谓政府失灵是指政 府为弥补市场失灵而对经济、社会生活进行干预的过程中，由于政府行为自身的 局限性和其他客观因素的制约而产生的新的缺陷，进而无法使社会资源配置效率 达到最佳的情景。那么，如何弥补市场和政府的双重失灵，促使政府和市场的良 性互动? 借助于具有独特功能和价值取向的经济法律制度即可。经济法的理论基 础是自由竞争和秩序调控；经济法可以有效地促进政府进行市场干预，促进自由 竞争和有序发展，可以说经济法就是为了克服“市场失灵 而诞生的；经济法既 要求政府干预，又限制政府的干预，防止出现过度干预的情况。 1 、食品安全监管的理论分析：对市场失灵的矫正 根据经济学研究，一个市场要有效地运作，必须符合下列条件：( 1 ) 一个商 品的价格真实地反映了它的社会成本；( 2 ) 一个商品的价格真实地反映了它给社 会带来的收益；( 3 ) 买卖双方必须能够充分了解商品的信息及属性并做出合理的 决策；( 4 ) 买卖双方必须能够分析和利用可得的信息并做出合理决策；( 5 ) 在特 定商品上有足够数量的买方和卖方，为保证市场交易是竞争性的，市场可以自由 进入和退出；( 6 ) 市场交易的费用，包括收集和评价信息和评估决策后果的成本， 必须限制在合理的水平内，也就是说，对于买卖双方都有利的交易不会因为交易 费用过高而无法进行9 。也就是说，在这个理想化的状态下，食品安全水平就是 由对其的需求与供给所共同决定的。企业会给出一系列不同安全水平和价格的产 品类型，然后由消费者根据自己的风险偏好进行选择，从而实现社会福利的最大 化。现实中常常出现与上述条件背离的状况，其原因主要有：信息不对称问题， 市场外部性效应和信息的公共物品性。 ( 1 ) 信息不对称 “信息不对称”理论在1 9 7 0 年由美国的经济学家约瑟夫斯蒂格利茨、乔 9l a i nr a m s a y , c o n s u m e r p r o t e c t i o n ：t e x ta n dm a t e r i a l ，l o n d o n ：w e i d e n f e l da n dn i c o l s o np r e s s ，19 8 9 ，p 8 9 6 6 治阿克尔洛夫和迈克尔斯彭斯提出的，他们认为在市场经济中，哪一方能够 占有比较充分的信息，就能够取得有利地位。一般情况下，卖方比买方更了解有 关信息，所以卖方处于有利地位；而买方由于信息缺乏，处于不利地位。 在食品市场上，作为一种有价值的资源，信息不同于普通商品。对于食品这 个特殊的产品而言，消费者只有在消费过后才能判断食品的品质及安全，而且经 过现代技术的处理和包装，消费者即使在消费过后也很难凭直觉或经验进行判 断，因此，消费者无法从市场获得有效信息，从而产生了消费者和企业之间的信 息不对称。信息不对称所造成的后果是，当一方发现市场中存在着危害交易的行 为但又无法确认的时候，就会选择不进行交易或按市场质量期望进行交易。不进 行交易将导致市场交易效率降低，按期望值交易将导致卖方不愿供给高质量商 品，长期这样，给生产销售厂商运用各种手段误导消费者购买不安全食品提供了 机会。因为消费者不能事前辨别食品的好坏，很可能出现“逆向选择”现象，消 费者会选择价格较低的不合格产品，而正规厂商则会因为产品的滞销而被挤出市 场，使得市场效率低下，在一定程度上限制了市场的作用。就会出现“劣币驱逐 良币 的现象，市场只能提供普通甚至劣质食品，难以确保食品安全。 ( 2 ) 外部效应 外部效应指在实际经济活动中生产者或者消费者的活动对其他生产者或消 费者带来的非市场性影响。当个人或厂商的行为给社会上其他成员带来收益，却 没有因此得到补偿时，称作正外部性或外部经济；当个人或厂商的行为给社会其 他成员带来损害，却没有支付成本时，称作负外部性或外部不经济。他们都不利 于社会资源的优化配置：负外部性只能带来个人利益，却增加社会成本，没有社 会效率；正外部性一般不产生会促使激励产生，因而不能实现社会资源的最优配 置，也不具有社会效率。在食品市场上，其外部效应体现在两个方面：一方面是 食品市场上的正规厂商对消费者和非正规厂商产生的外部经济。另一方面是食品 市场上非正规厂商给消费者和正规厂商带来的外部不经济。而食品安全问题，主 要是因为负外部效应的存在。 具体来说，根据经济学外部效应性理论1 0 ，负外部效应是指某一主体在生产 和消费活动的过程中，只考虑自己的利益，而忽视对其它主体造成的损害，于是 就造成了个人边际收益与社会边际收益的偏离，导致市场价格无法真正反映商品 对社会的价值。对于企业来说，生产安全食品首先需要一定的固定资本投入，其 次考虑相关技术成本投入，最后是为了同不安全产品有所区别所增加的营销费 用，所需要的成本明显高于生产不安全食品，由于市场风险的存在，企业不一定 能够通过此种方式获益，所以，企业缺乏生产安全食品的意愿。如果没有相关机 制对其进行补偿或者鼓励，就会迫使市场中生产安全食品的企业无法继续生产， 到最后只剩下安全性低的生产企业，为追求更多利润，市场就会放任外部负效应 的漫延。毋庸置疑，从事食品、食品添加配料的生产、销售等行为的经营者是应 1 0 外部性概念源于经济学家马歇尔1 8 9 0 年发表的经济学原理中提出的“外部经济”概念。外部性亦称 外部成本、外部效应( e x t e r n a l i t y ) ，可以分为正外部性( 或称外部经济、正外部经济效应) 和负外部性( 或 称外部不经济、负外部经济效应) 。 7 该对食品安全承担第一性的义务和责任。在实际生活中，绝大多数基于主观故意 从而导致食品安全事故的经营者，都是为获得最大化收益，经过自身成本收益衡 量后采取了负外部性行为。采取使用非法添加剂、地沟油、销售过期变质食品、 卫生环境不达标等方式可以大大降低经营者的经营成本，从而使其盈利空间加大 或在市场竞争中位于有利位置。如果这种负外部性没有得到有效的遏制，市场竞 争会促使更多的经营者由于增加盈利或不被淘汰的目的而采用相同的负外部性 行为，进而形成“劣币驱逐良币”的现象，最终会极大损害社会福利。在市场和 私人谈判解决不了负外部性时，有必要进行政府规制。 ( 3 ) 公共物品性 公共物品是指那些不具备消费特性的商品，有时指供整个社会共同享用的物 品。它有两个显著特征：消费上或使用上的非竞争性和非排他性，任何人增加对 这些商品的消费都不会减少其他人对其可能得到的消费水平。这些性质决定了公 共物品和私人物品在最优产出水平上大不相同，私人物品的市场需求曲线是每个 消费者的个人需求曲线水平相加。而且，即使这样得来的市场需求曲线也是不真 实的，单个消费者在享用公共物品时都想成为免费搭乘者。因此，公共物品一般 不是由市场主体来提供，而是由政府来提供。具体就食品安全问题而言，市场上 属于公共物品是生产者与消费者所需要的食品安全信息，而市场本身提供的食品 安全信息一般是不足的。 食品质量安全具有公共物品性质，因为它具有效用的不可分割性，消费的非 竞争性和收益的非排他性。就食品的质量安全来说，市场主体所需要的信息本身 就是公共物品，食品市场的监督和管理也是公物产品。由于公共物品缺乏排他能 力，使用者可以免费进行消费，而公共物品的提供者不能给使用者制定一个价 格，因此，对于公物产品，相比于提供物品的服务所花费的成本，任何人得到的 利益是相当小的，所以市场主体都不愿意提供公共物品。因此，食品质量安全问 题中的公共物品问题很难通过市场机制来解决。市场机制在提供公共物品方面的 失灵，就使政府的介入就成为必要。其原因：一方面在市场机制下，不正规或者 非法厂商披露其产品品质的动机不足；另一方面，市场上也没有哪个主体能够充 分担当有偿的信息披露者的角色，这时候就需要政府的力量来完成信息披露。 食品安全问题是典型的市场失灵问题。市场机制的有效运行是需要具备严格 的经济学假说条件，即使市场经济较为发达的西方国家也很难做到完全满足这些 条件，更何况我国目前市场本身发育很不充分，市场体系不健全，价格和竞争机 制不完善，市场机制不能正常发挥作用，市场自身的力量难以使食品生产者、经 营者等主动地采取保障食品安全的行为。此时，就只有通过制定食品安全法律法 规，设计有关的监管制度，规制企业的行为，对造假制假者予以严厉的制裁和惩 罚，激励企业提供安全食品，才能对市场失灵予以纠正。这也正是经济法诞生的 基础。经济法在西方国家的经济发展过程中对克服市场失灵的价值功能有目共 睹，并且也已经在中国的经济法学界达成了共识。 1 1 c o a s e , t h ep r o b l e mo f s o c i a lc o s t ，j o u r n a lo f l a we c o n o m i c s ，v 0 1 1 0 ( 1 9 6 0 ) ，p p 4 1 4 4 8 2 、食品安全监管的理论分析：对政府失灵的矫正 政府是人民意志的代表，以实现社会福利的最大化为目标，因此有很强的动 力对市场进行监管。但现实中，政府作为“一种制度安排，如同市场一样，同样 是内生变量，政府内部也是由人组成的，其自身的运行以及向公众提供公共产品 同样存在交易成本问题，而且由于政府系统缺乏明确的评估制度，其成本和效率 较私人部门更难以预测。”1 2 现实中，导致政府失灵的原因主要有：政策目标的 多元性、信息不对称以及寻租行为。 ( 1 ) 政策目标的多元性及冲突 政府为了实现服务社会的功能，必然要制定包括经济、政治、文化等在内的 多元目标。而在市场经济下，实现经济增长无疑是最重要的目标。为了追求经济 增长，有时就会抱有侥幸心理，以牺牲其他目标为代价，比如对食品安全的维护。 假设一个销售不合格食品的企业是纳税大户，政府为了地方的经济利益需要，要 么对其睁一只眼闭一只眼，很难下决心对其进行惩罚，要么干脆置国家法律和政 策不顾，将其“保护”起来。在我国，这种现象尤为严重。一方面，改革开放的 过程中，各级政府长期过度追求g d p 的增长，对作为“利税大户 的企业不断 地进行政策倾斜；另一方面，我国长期处于高度集权的管理体制下，各地资源的 分配并不平均，地方政府尤其基层政府之间权利义务也不对等，为了实现地方经 济的发展，地方政府不得不牺牲其他的目标；另外，随着我国政治体制改革逐步 深入，地方政府权利的相对独立化，拥有了更多的经济职能，但中央与地方之间 缺乏法定且明确的事权与财权的划分，在中央政府没有规则约束下的随意放权与 收权的过程中，地方政府必须探寻稳定的财政来源，更加剧了对作为“利税大户” 的企业违法行为的忽视与放任，久而久之，之前为社会均衡发展而设定的其他目 标都成为空中楼阁，必然引发政府失灵的危机。 ( 2 ) 政府掌握的信息不全面 政府必须依照充分可靠的信息才能做出正确的决策。尽管政府拥有专业的统 计部门和专门的信息渠道，但食品行业的信息呈分散化、多样化的特征，比如由 于时间和精力的有限，政府无法对企业的所有行为进行调查；拥有信息优势的企 业会不自觉地利用自身的信息优势，l t , ! t n 提供虚假的信息，增加了政府对信息的 全面掌握和分析处理的难度。同时政府为安抚因企业不当行为而遭受侵害的消费 者，为此就要采取相应的救助行动，这些行为无疑导致了政府成本的增加，从而 限制了政府干预市场的力度，导致政府失灵的出现。 ( 3 ) 政府部门及官员的“寻租”行为 政府干预为“寻租”行为的产生提供了可能性。“寻租”是个人或团体为了 争取自身经济利益而对政府决策或政府施加影响，以争取有利于自身的再分配的 一种非生产性活动( 即不增加任何社会财富和福利) ，如企业为逃避政府的监管可 能伪造商标和标签，或被发现产品不合格之后为逃避高额的惩罚而向有关监管部 1 2 蔡磊：非营利组织基本法律制度研究，厦门：厦门大学出版社，2 0 0 5 年版，第3 2 页。7 9 门提供贿赂。”政府官员也都是理性的“经济人”，他们行为的基本出发点是要 追求自身效用的最大化。如果没有良好制度的约束，在这种情况下，政府官员极 有可能受金钱或其他利益的诱惑，做出有利于提供报酬人从而损害公众利益的行 为。 正因为政府的干预存在着上述缺陷，为了避免政府失灵，对于政府干预必须 受到一定的限制。在西方国家的市场经济发育初期，法学界就极为关注政府失灵 问题。因为在市场经济形成的过程中，必须警惕政府随意干预市场：一方面表现 为政府的无效干预；另一方面则表现为政府的过度干预。因此，经济法作为一种 法律形式来克服政府失灵就显得更为必要，这也是经济法理论研究和经济立法的 一个重点。如我国学者曾提出从四个方面对政府的干预经济行为进行具体规范， 即对于预程序进行规范、对干预的方法进行规范、对干预领域和干预方面进行规 范、对干预责任进行规范。1 4 综上所述，市场调节与政府干预都不是万能的，都有内在的缺陷和失灵的可 能性。市场失灵为政府干预提供了基本依据，但是，政府干预也非万能，现实生 活中同样存在着政府失灵的可能性，所以，只有借助于具备特殊价值取向和功能 的经济法，找到市场调节与政府干预的最佳结合点，才能从根本上解决食品安全 问题。 1 3 张朝华，市场失灵、政府失灵下的食品质量安全监管体系重构以“三鹿奶粉事件”为例，甘肃 社会科学，2 0 0 9 2 1 4 李昌麒：论市场经济、政府干预和经济之间的内在联系，杨紫煊主编：经济法研究第l 卷，北京： 北京大学出版社，2 0 0 0 年舨，第8 0 一8 6 页。 1 0 三、我国食品安全监管制度的现状及不足 ( 一) 我国食品安全监管的现状 1 、三鹿奶粉事件 2 0 0 8 。年的三鹿奶粉案件可以说引发了食品安全的海啸，这个事件揭露了我 国食品安全监管中所存在的种种问题02 0 0 8 年9 月8 日，甘肃兰州晨报首 先爆料“毒奶粉”事件，可是三鹿集团给出的回应却是他们的奶粉没有问题，并 且相关检验显示的是质量合格。同日，三鹿集团却发布产品召回的声明，称经公 司自检发现2 0 0 8 年8 月6 目前出厂的部分批次三鹿婴幼儿奶粉受到三聚氰胺的 污染，市场上大约有七百吨。在发现问题后对其他奶质产品的检验中，发现很多 名优奶制品中都含有三聚氰胺，并且“三鹿奶粉”已导致全国6 2 4 4 名婴幼儿患 病，1 5 8 名发生肾衰竭，3 名死亡。之后，国务院立即做出了部署，启动国家重 大食品安全事故i 级响应，成立专家组处理相关事宜，随后，从1 2 月1 0 日起， 卫生部等部门启动了为期四个月的全国专项行动，全面整治食品添加剂的生产、 流通和使用1 5 。但是在有关部f - j 女n 此严格的监管之下，2 0 1 0 年，“三鹿奶粉”在 “改头换面 之后再次在市场上出现。在1 月3 0 日的全国食品安全整顿工作视 频会议上，全国食品安全整顿工作办公室曝光了2 0 0 9 年五家产品三聚氰胺超标 的公司，这些公司生产的涉案超标产品，均使用了2 0 0 8 年未被销毁的问题奶粉 作为原料生产乳制品。 2 、地沟油事件 2 0 1 0 年3 月1 7 日，中国青年报则关于“地沟油 的报道称，武汉工业 学院教授何东平在组织认真调查之后，估计我国每年有二百到三百万吨地沟油流 回餐桌，按照现有消费情况，一个人吃十顿饭，可能有一顿就是用地沟油做的。 地沟油中含有强烈的致癌物质黄曲霉素，它的毒性是砒霜的一百倍。针对“地沟 油”事件愈演愈烈的态势，许多市民普遍认为从市场上购买食用油没有了安全感， 大有人心惶惶之势。而地沟油作为一个老问题，我国对“地沟油”的监管实际涉 及多个部门，包括卫生、质量监督、工商管理、环保、市政、城管、公安等依据 现有法律法规，地沟油在生产环节属于质量监督管理部门管理；进入餐馆则由食 品药品监督管理部门查