（环境与资源保护法学专业论文）我国检察机关提起环境公益诉讼的理论研究.pdf

中南林业科技大学 i l l l f li i i ii i i i il l l lii； y 1913 i , m 1 6 i m l l 4 l l l l ir 5 r u l l l 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研 究所取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文 不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品，也不包含为 获得中南林业科技大学或其他教育机构的学位或证书所使用过的材 料。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方 式表明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。 作者签名：嗡艮 ) oc 1 年j 6 7 月8 日 中南林业科技大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的 规定，同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印 件或电子版，允许论文被查阅或借阅。本人授权中南林业科技 大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本 学位论文。 本学位论文属于： 1 、 保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密口。 ， ，。( 请您在以上相应方框打“ )、 作者签名：碡莨导师签名：专藕襄亨乙 夕o f 年易月椤日为忤6 月a 日 摘要 近几年来，随着我国经济的蓬勃发展，人们的生活水平普遍有所改善， 但是我国的环境污染问题日益凸显，我国正面临着严峻的环境危机。经 过二十余年立法努力，我国的环境法已初成为体系。环境法律也出现了 空前繁荣的局面，但是我国环境状况却是在不断地恶化，环境污染、生 态破坏并未得到有效的控制，反而是愈演愈烈。究其原因，根据我国我 国传统的诉讼权利理论，由于环境公益诉讼的提起缺乏适格的主体，将 不能普遍有效地约束和制裁某些侵害环境公共利益的行为，最终使得这 些违法行为逍遥法外。因此，对涉及侵害环境公共利益的违法行为，在 无人或是当事人不愿或是不敢起诉的情况之下，检察机关作为国家的代 表者和社会公共利益的维护者，检察机关提起环境公益诉讼是国家公权 的有力介入，也是符合检察机关作为国家法律监督机关的职能特点的。 检察机关提起环境公益诉已成为新时期的我国检察机关开展检察工作一 个值得深入探讨和实践的新领域。本文从检察机关参与或是直接提起环 境公益诉讼的角度积极地探索，分别寻求检察机关提起环境民事公益诉 讼和环境行政公益诉讼中的身份并且尝试对其进行合理的制度设计。 本文首先探讨了环境公益诉讼的形成和发展、概念与特征、分类以 及价值，并对我国环境公益诉讼的理论研究现状和司法实践现状进行了 分析。其次，对我国检察机关提起环境公益诉讼的理论基础进行研究， 寻求我国现行法律制度框架下的理论支撑依据。最后，在探讨国外检察 机关提起环境公益诉讼的基础上，结合我国的国情和实践，本文从检察 机关提起环境公益诉讼的诉讼范围、诉讼地位、诉权限制及其立法建议 这几个方面提出了我国检察机关提起环境公益诉讼的制度构想。 关键词：环境公益诉讼；检察机关；制度设计 a bs t r a c t w i t hp r o s p e r o u sd e v e l o p m e n to fc h i n e s ee c o n o m yi nr e c e n ty e a r s ， p e o p l e sl i v i n g s t a n d a r d a v e r a g e l yi m p r o v e d ，h o w e v e r ，e n v i r o n m e n t a l p o l l u t i o n b e c o m e s p r o m i n e n t i n c r e a s a b l e c h i n ai s f a c i n g s e v e r e e n v i r o n m e n t a lc r i s i s w i t ht w e n t yy e a r so fl e g i s l a t i v ee f f o r t s ，c h i n e s e e n v i r o n m e n t a ll a wb e g i n st ob e c o m ea sas y s t e m e n v i r o n m e n t a ll a w s d i s p l a yu n p r e c e d e n t e dp r o s p e r i t y ，b u t o u re n v i r o n m e n ti sc o n s t a n t l y d e t e r i o r a t i n g e n v i r o n m e n tp o l l u t i o n a n d e c o l o g i c a ld a m a g e w e r en o t c o n t r o l l e de f f e c t i v e l ya n de v e nb e c o m ew o r s e a c c o r d i n gt oo u rt r a d i t i o n a l t h e o r yo fr i g h ta p p e a lo fa c t i o n ，w ec a nn o tt a k ee f f e c t i v er e s t r i c t i o na n d s a n c t i o n so nt h o s ew h od a m a g et h ee n v i r o n m e n tp u b l i ci n t e r e s t sw i t h o u t p u n i s h m e n t a se n v i r o n m e n t a li n t e r e s t l e g i s t r a t i o nl a c ko fa p p r o p r i a t e a p p e a lb o d y t h e r e f o r e ，i nt h ec a s eo fn oo n eo rn o b o d yw h oi su n w i l l i n g t op r o s e c u t ea g a i n s tt h o s ew h oi l l e g a l l yd a m a g e de n v i r o n m e n t a li n t e r e s t s ， p r o s e c u t i o nd e p a r t m e n t ，a sas t a t er e p r e s e n t a t i v ea n dd e f e n d e ro fp u b l i c i n t e r e s t ，i tl i t i g a t e sa sap o w e r f u ln a t i o n a lp u b l i ci n v o l v e m e n t ，c o m p l i e d w i t hn a t i o n a ll a wp r o s e c u t i o na n dr e s p o n s i b i l i t yo fi t sf u n c t i o na st h e s u p e r v i s o ro fn a t i o n a li n s t i t u t i o n p r o s e c u t i o nd e p a r t m e n tl i t i g a t ea g a i n s t e n v i r o n m e n t a li n t e r e s th a sb e c o m ean e wf i e l dw o r t ho f r e s e a r c ha n d e x p l o r a t i o nf o rp r o s e c u t i o n i n s t i t u t i o n t h e p a p e rs e p a r a t e l ye x p l o r e s p r o s e c u t i o ni n s t i t u t i o nl i t i g a t i n ga g a i n s te n v i r o n m e n t a lc i v i li n t e r e s ta n di t s r o l ei ne n v i r o n m e n tf r o mt h er o l eo fp r o s e c u t i o ni n s t i t u t ea c t i v e l yj o i ni no r l i t i g a t ed i r e c t l ya n dt r yt od e s i g ni tp r o p e r l y f i r s t l y ，t h ep a p e re x p l o r e st h ee n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s t sl i t i g a t eo f d e v e l o p m e n t ，p r o p e r t ya n dc h a r a c t e r ，c a t e g o r ya n dv a l u e ，a n di ta n a l y s e s t h e o r yr e s e a r c hi n e n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o na n dj u d i c i a l p r a c t i c e s e c o n d l y ，i td or e s e a r c ho nc h i n e s ep r o s e c u t i o ni n s t i t u t e st h e o r y b a s eo ne n v i r o n m e n t a l p u b l i c i n t e r e s t l i t i g a t i o n ，a n d i t e x p l o r e st h e s u p p o r t i n g e v i d e n c eu n d e rt h ef r a m eo fc h i n e s ec u r r e n t l e g a ls y s t e m f i n a l l y ，i tp u t sf o r w a r dt h ec h i n e s ep r o s e c u t i o ni n s t i t u t i o n s c o n s t r u c t i o n u f r o mt h es c o p eo fe n v i r o n m e n t a ll i t i g a t i o ns c o p e ，s t a t u s ；l i m i t e dr i g h t so f a p p e a l a n d l e g i s l a t i o np r o p o s a l s o i lt h eb a s eo f e x p l o r i n gf o r e i g n p r o s e c u t i o ni n s t i t u t i o nl i t i g a t ea g a i n s te n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s t s k e y w o r d s ：e n v i r o n m e n t a lp u b l i c i n t e r e s t sl i t i g a t i o np r o s e c u t i o n i n s t i t u t i o n s y s t e md e s i g n n i 1 3 研究的主要内容和方法2 2 环境公益诉讼的概况3 2 1 环境公益诉讼的形成和发展3 2 2 环境公益诉讼的概念与特征5 2 3 环境公益诉讼的分类7 2 4 环境公益诉讼的价值8 3 我国环境公益诉讼的现状1 o 3 1 我国环境公益诉讼的理论研究现状10 3 2 我国环境公益诉讼司法实践现状l2 3 2 1 我国环境民事公益诉讼司法实践现状12 3 2 2 我国环境行政公益诉讼司法实践现状13 3 2 3 我国环境公益诉讼司法实践现状原因分析15 3 3 我国检察机关提起环境公益诉讼的司法实践现状18 4 我国检察机关提起环境公益诉讼的理论基础2l 4 1 检察机关提起环境公益诉讼的法律依据21 4 1 1 检察院组织法21 4 1 2 宪法2 2 4 1 3 诉讼法2 2 4 1 4 环境保护法2 3 4 2 检察机关提起环境公益诉讼的理论依据2 4 4 3 检察机关提起环境公益诉讼的必要性2 5 4 3 1 行政部门难以保护环境公益，需要检察机关力量的介入2 5 4 3 2 检察机关提起环境民事公益诉讼，是救助弱势群体的需要2 6 4 3 3 检察机关提起环境公益诉讼，是强化法律监督职能的需要2 6 i v 4 3 4 检察机关提起环境公益诉讼，。是完善我国诉讼制度的需要2 7 4 4 检察机关提起环境公益诉讼的可行性2 8 5 国外检察机关提起环境公益诉讼的发展概况一3 1 5 1 英美法系国家31 5 2 大陆法系国家3 2 6 我国检察机关提起环境公益诉讼的制度设计3 5 6 1 检察机关提起环境公益诉讼的诉讼范围3 5 6 2 检察机关提起环境公益诉讼的诉讼地位3 6 6 2 1 检察机关以原告的身份提起环境民事公益诉讼3 6 6 2 2 检察机关以公益代表人的身份提起环境行政公益诉讼3 7 6 3 检察机关提起环境公益诉讼的诉权限制3 8 6 3 1 检察机关提起环境公益诉讼启动程序的限制38 6 3 2 对检察机关的处分权进行适当的限制3 8 6 3 3 检察机关提起环境公益诉讼优先受理权的限制3 9 6 3 4 环境公益诉讼时效3 9 6 4 检察机关提起环境公益诉讼的立法建议4 0 结语4 3 参考文献4 5 攻读学位期间的主要学术成果5 0 致谢5l v 硕士学位论文我国检察机关提起环境公益诉讼的理论研究 1 绪论 1 1 课题研究背景 随着经济的蓬勃发展，我国的环境问题日益凸显。主要表现在非常 严重的环境污染事故持续地高发和破坏环境生态资源的重大事故时常发 生，我国正面临着严峻的环境危机。 针对如此严重的环境危机，我国虽然在国家政策和法制建设上对环 境问题给予了高度的重视，制定颁布了大量的环境保护法律、法规、标 准等等，但是在我国法律体系中却缺乏对公民环境权和环境公益诉讼制 度的重视和安排，造成了公民“求法无门，求诉不能”的尴尬局面。中华 环保联合会在北京召开的新闻发布会，公布了我国每年环保纠纷的案件 有10 多万件，但真正向法院提起诉讼的案件不足1 。无锡市的中级人 民法院环境公益诉讼庭成立后面临着零诉讼的局面。由此可见，我国环 境状况仍在不断地恶化，环境形势仍然相当严峻。 由上述可知，目前中国正面临着三种令人尴尬的局面，一是环境法 律的空前繁荣；二是环境污染与破坏事故频发；三是提起环境侵权诉讼 的却是寥寥无几。究其根本原因，根据我国传统的诉讼方式，原告资格 仅仅是限于与案件有直接利害关系的人，然而在现实生活中，许多环境 污染行为并没有直接侵犯特定的公民、法人或是其他组织的权益，“直接 利害关系”或者“直接受到损害”的条件，往往使得无人享有其起诉权。即 使法律赋予了公民、法人或者其他组织起诉权，也会常常因为不知、不 能、不愿或不敢等种种原因而不提起诉讼。由此可见，我国传统的诉讼 方式根本无法切实地保障受损害人的权益，同时，当国家资源或是社会 公共利益受到侵害时也无法得到相应的救济。因此，由环境侵权的特殊 性，根据国家所负的环境保护责任，我国法学界人士积极地探索，认为尤 其是涉及国家利益和社会公共利益的时候，检察机关作为“社会公益的维 护者”应可以提起独立的环境公益诉讼。检察机关提起环境公益诉讼不仅 是有利于对国家利益和社会公共利益的有效保护，同时也是顺应国际上 诉讼制度的发展趋势。 硕士学位论文 我国检察机关提起环境公益诉讼的理论研 1 2 研究的目的和意义 近几年来，我国环境污染，生态破坏的现象不断涌现，严重损害 国家利益和社会公共利益，环境污染和生态破坏已成为危害人民健康， 制约经济发展与社会稳定的最重要因素之一。法律应赋予检察机关的环 境诉权，唯其如此，才能够使环境的公共利益在遭受到不法侵害或损害 时，检察机关能作为环境公益的代言人向法院提起诉讼而达到法律监督 的目的。这对于解决我国目前存在着的普通公民和社会组织没有积极地 去通过诉讼来维护自己的环境权益和社会公共利益有着极其重大的意义 和影响。同时随着我国科学发展观的落实，环境保护理念的前进，检察 机关作为国家的代表，维护国家利益和社会公共环境利益，提起环境民 事公益诉讼和环境行政公益诉讼是不容置疑的，也是切实可行的。 1 3 研究的主要内容和方法 本文主要由以下几个部分组成：1 、环境公益诉讼的概述。包括对环 境公益诉讼的起源、发展、概念与特征、分类价值的阐述。2 、我国环境 公益诉讼在发展中面临的理论缺陷及其司法实践现状分析。3 、我国检察 机关提起环境公益诉讼的理论基础研究。分别对检察机关提起环境公益 诉讼的合理性、及其法律依据和理论依据进行分析。4 、国外检察机关提 起环境公益诉讼的研究现状。主要是对英美法系、大陆法系的国家关于 检察机关提起环境公益诉讼的现状进行研究。5 、我国检察机关提起环境 公益诉讼的制度设计。主要从检察机关提起环境公益诉讼的范围、诉讼 地位及对其诉权限制的设计。本文研究运用比较分析法、实证分析法、 对国内外检察机关提起环境公益诉讼的发展现状进行研究，在借鉴国外 检察机关提起环境公益诉讼的基础上，结合我国的国情和实践，提出我 国检察机关提起环境公益诉讼制度的构建。 2 硕士学位论文 我国检察机关提起环境公益诉讼的理论研究 2 环境公益诉讼的概况 2 1 环境公益诉讼的形成和发展 传统的工业社会有四个显著的特征：大量制造、大量开采、大量消 费、大量污染，由此而知，在给人类带来前所未有财富的同时，也带来 了极其严重的环境污染问题。自然生态和环境状况急剧地恶化，世界各 地不断地爆发各种各样的环境公害事故，人类正面临着非常严峻的环境 危机。因此，作为现代意义上的环境公益诉讼是2 0 世纪中叶以来环境危 机的主要产物。 2 0 世纪7 0 年代开始，环境公益诉讼制度在美国得到了迅速的发展。 在世界各国的环境公益诉讼制度中，美国的环境公民诉讼制度是世界上 最为发达和成熟的国家。该制度经历了三十多年的发展，就已成为美国 联邦环境法律最重要的一项环境保护制度，对美国环境法律的发展及其 实施产生了深刻的影响和作用。环境公民诉讼制度是由各个联邦环境法 律中的公民诉讼条文组成的，并没有由单一的、专门化的法律对此加以 明确的规定。现有的环境公民诉讼条款均来自于各个具体的单行联邦环 境法律的特别授权。但是公民诉讼制度的条款基本上均是以清洁空气 法中的公民诉讼条款为模型进行设计的。典型的环境公民诉讼条款是 这样表述的：任何人都有权利代表自己对任何人包括美国政俯及其政府 机构提起一项民事诉讼，以实施授权给该公民诉讼条款的环境法律、以 及依据成文法颁布的行政规章、其他诸如许可证以及行政命令等特定的 法律要求。目前，美国一共有十六部联邦环境法律包含公民诉讼条款。 其公民诉讼条款的主要内容包括原告、被告、可诉范围、诉讼类型、公 民诉讼的限制、管辖法院、判决类型、参加诉讼、诉讼费用和不得限制 其他权利等十一项内容。美国环境公民诉讼制度的精髓就在于：强调私 的主体能够针对环境违法行为发挥实施环境法律的作用。 英国最主要的法律渊源是判例法，但是环境公益诉讼制度大部分是 来源于对成文法的解释和普通法的运用。在英国的环境公益诉讼案件中， 刑事诉讼通常是由国家环境管理机构提起的，而个人主要是提起民事诉 讼的。在英国的司法惯例中，通常是按照环境公益诉讼案件的影响程度 硕士学位论文 我国检察机关提起环境公益诉讼的理论研究 的大小来决定案件的级别管辖。英国对环境公益诉讼的主体资格和提起 环境损害赔偿的资格限制与欧洲国家的相比要严格很多。在英国，第三 方是没有权利直接对政府的环境决策行为向法院提起诉讼的。对行政机 关环境决定的异议必须得通过高等法院的复审方式进行。1 2 】自上世纪9 0 年代，英国法院对环境案件的原告资格的认定才日益宽松。同时，英国 的污染控制法就有“对于公害，任何人均可起诉”的规定。【3 】在其司 法实践中，当事人在司法审查中不论请求救济的目的是什么，其资格完 全都取决对申诉事项是否有足够的利益请求。【4 】与过去的诉讼当事人必 须得有相关的权利才可以提起救济是完全不同的，这也是当事人起诉资 格方面的重大进步。 瑞典在环境保护政策、环境立法和环境司法实施机制方面都是比较 先进的国家。瑞典还建立了专门的环境法庭，对瑞典的环境保护机制的 执行起到了至关重要的作用。【5 】其环境公益诉讼制度的基础是个人诉讼 请求制度。根据瑞典环境法典的相关规定，任何人都可以针对危害 和可能危害环境的行为提起环境公益诉讼，而且不限制该行为是否侵害 与自身相关的权益。【6 】另外，瑞典法律规定了环境公益诉讼的管辖法院 和提起诉讼的程序。瑞典的环境公益诉讼制度规定任何组织和个人都可 对危害和可能危害环境的各种行为提起诉讼，而不限制该行为是否侵害 自己的权益。瑞典的环境法院属于民事法院系统，共分为三个等级。个 人可以根椐其实际环境危害行为主体的情况，根椐不同的诉讼程序向不 同等级的环境特别法院提起诉讼。【7 】 法国是典型的民法法系国家，成文法的发达使得环境公益诉讼制度 具有非常深远的历史渊源。法国的诉讼理论认为，检察机关负责刑事公 诉，但是检察机关是社会公共利益的代表，也有权利介入民事诉讼和提 起民事公诉。【8 】法国民事诉讼法典第十三编授权检察机关可以以原 告的主当事人身份提起涉及国家利益、社会公共利益和公民利益案件的 诉讼，也能以从当事人的身份在诉讼的任何阶段介入在某种程度上与公 众利益十分密切相关案件。因此，法国检察机关不论是作为主当事人还 是从当事人都可以在任何诉讼阶段参与其认为有必要的、旨在于维护公 共环境利益的诉讼。p j 德国环境公益诉讼有关原告起诉资格的限定深受大陆法系传统下 “法律权利和法律利益资格”的影响。【l0 】德国法律仅将诉权赋予那些在案 4 硕士学位论文我国检察机关提起环境公益诉讼的理论研究 件中具有经济利益和类似具体利益的人。当个人或是组织向法院提起诉 讼的时候，必须要证明其所提起的诉讼与自身利益有充分或是直接的联 系。这样的规定使环境公益诉讼的原告范围受到了很大的限制。：】自 19 9 2 年以来，俄罗斯联邦在环境保护方面的法律逐渐形成了自己独特的 体系。环境公益诉讼制度通过宪法和法律的规定也随之建立起来，对俄 罗斯环境保护起到了关键的作用。【1 2 】俄罗斯环境公益诉讼制度的重要特 色就在于其环境公益诉讼制度由完善的成文法加以确立。俄罗斯沿袭了 前苏联的主要诉讼理论，认为检察机关作为国家法律实施的监督机关， 检察机关可以对任何违法和不当行为进行监督，同样也有权提起民事公 诉。其检察机关提起民事公诉的目的是为了维护社会的公共利益。u 3 印度在自己独特社会背景下，已逐渐形成自己的环境公益诉讼的特 色。主要表现在：环境公益诉讼的对象扩大；法官能动性的运用；诉讼 程序的灵活便益；原告起诉资格的放宽；诉讼程序的职权主义倾向；环 境公益诉讼的执行保障；独具特色的救济方式，印度环境公益诉讼的救 济方式主要是临时命令。f 】 2 2 环境公益诉讼的概念与特征 关于环境公益诉讼的概念在我国环境法学界存在着多种说法。例如 有的学者认为：“所谓环境公益诉讼，即任何人基于行为人的不法行为致 使公共环境权利遭受到损害或者有损害之虞时依法提起的诉讼。”【1 5 】有的 学者则将其界定为“当环境作为一种公共利益受到直接与间接的侵害或 是有侵害之虞时，法律允许没有直接利害关系的人为维护环境公共利益 而向法院对行为人提起民事诉讼或者行政诉讼的制度。”【l6 】邓一峰博士将 环境公益诉讼定义为：“公民、法人、社会团体或者国家机关依据法律的 特别规定，在环境受到或是可能受到污染和破坏的情况之下，为了维护 环境利益不受到损害，针对有关民事主体或是行政机关而向法院提起诉 讼的制度。”1 1 7 j 关于对环境公益诉讼概念的界定虽然众多说法不一，其最主要的差 别就是在于对环境公益诉讼主体的范围界定有所不同，这在我国法学界 存在着很大的争议。我国大多数法学界的学者认为：所谓环境公益诉讼 是指由于行政机关或者其他公共权力机构、公司、企业或其他组织及个 人的违法行为或者不作为，致使环境公共利益遭受侵害或是有侵害之虞 5 硕士学位论文 我国检察机关提起环境公益诉讼的理论研究 之时，法律允许公民或者环保团体为维护环境公共利益而提起的请求判 令其停止环境损害行为、赔偿环境公共利益损失的一种诉讼。【1 8 】但是这 种诉讼活动并非是一种独立的诉讼类型，而只是一种与原告资格认定相 关的诉讼类型，其既可以在行政诉讼中采用，同样也可以适用于民事的 诉讼程序。如果被诉的对象是对环境公益造成侵害或是有侵害之虞的行 政机关或其他公共权力机构，则适用于行政诉讼程序中的环境行政公益 诉讼；如果被诉的对象是公司、企业、其他组织或者个人，则适用于民 事诉讼程序中的环境民事公益诉讼。【l 9 j 环境公益诉讼与传统的诉讼模式有着显著的不同，环境公益诉讼并 不是基于传统的利害关系而发生的。与其相比，主要有以下几个方面的 特点： 第一，环境公益诉讼请求救济的内容是以预防为主 在我国传统的诉讼理论中，对于损害的救济，只能是现实的，已经 发生了的损害或是侵害，例如，我国环境保护法第四十一条的规定 只限于：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并且对其直接受到损 害的单位或者个人赔偿损失。”很明显，环境公益诉的功能具有预防的性 质，同时也兼具有补救的特性。环境公共利益与一般的社会公共利益是 不相同的，社会公共利益一旦受到侵害，事后的补救是比较困难的，而 且需耗巨大的人力、物力和财力，甚至是根本不可能弥补的。【2o 】因此， 提起环境公益诉讼应该是不以发生实质性的损害为要件的，只要根椐相 关的情况合理地判断其具是否有发生侵害的可能性便可以提起诉讼。这 就有利于把潜在的重大环境污染事故消灭在萌芽状态之中，对于维护环 境公共利益有着非常重大的意义。 第二，主体的广泛性 环境公益诉讼的发动者一般是公民、社会团体或者特定的国家行政 机关，并且不需要与案件本身有直接相关的利害关系。也就是说，原告 的资格是不局限于合法人身权和财产权遭受到损害的人。但是在我国传 统的诉讼法中，无论是民事诉讼还是行政诉讼，原告必须是要与案件有 直接相关利害关系的。【2 1 1 环境公益诉讼的违法行为一般侵害的是社会环 境公共利益，对原告可能有不利的影响，并且有可能并没有直接的利益 损失。另外，环境公益诉讼的被告范围也是十分广泛的，可以是违反环 境保护法的任何人，包括一般的民事主体，如企事业单位和个人，也包 6 硕士学位论文我国检察机关提起环境公益诉讼的理论研究 据国家行政机关以及公务员。 ? 第三，诉讼目的的不同 环境公益诉讼的目的并不是为了个别案例的救济，而是为了维护环 境的公共利益。环境公共利益是区别于社会成员的个体利益的，这种区 别，主要是体现在利益内容的特殊性上。环境公共利益并不是社会个体 成员环境利益的总和。因此，基于我国传统理论的环境侵权损害个案救 济的私益诉讼与环境公益诉讼有着根本的不同，后者主张指向的是环境 公共利益而并非某个人或者某些人的环境利益，。 第四，受益主体的不确定性 由于环境公益诉讼的原告并非是基于我国传统诉讼中的直接利害关 系人提起的诉讼，最终的诉讼结果也并非是仅仅只是惠及于本人，当然 原告本人也可能是受益者之一，环境公益诉讼的诉讼主体与利益的对象 具有不确定的特性。根据以上的环境公益诉讼活动的特点，这将有可能 在环境公益诉讼中产生“搭便车”的行为，受害人众多谁也不愿意付出代驺 价让别人搭便车。即使有个人在提起环境公益诉讼时付出精力、金钱、 时间，甚至还要承担有可能败诉等风险，一旦赢得了其诉讼，但本人又 并非是受益的真正主体，个人有可能就会没有提起环境公益诉讼的动力。 如果大家都不积极或是不情愿提起环境公益诉讼，那么环境公共利益又 何从维护呢? 因此是很有必要涉及制定关于鼓励大家如何提起环境公益一 诉讼的制度，例如可以从诉讼费用的合理分担、举证责任的公平分配等 等方面进行合理的规定。【2 2 】 2 3 环境公益诉讼的分类 根据不同的标准，环境公益诉讼有着不同的分类： 依据诉讼的救济功能的不同，可以分为事前预防的环境公益诉讼和事 后补救的环境公益诉讼。提起事前预防的环境公益诉讼，是不以环境公 共利益受到现实存在的损害为动因，而是以潜在的损害为动因，从而对 此起到避免环境公共利益遭受损害的发生，减少一定的损失，有着预防 的效果。事后补救的环境公益诉讼是在环境公共利益已遭受到现实损害 的情况之下所提起的诉讼，只能寻求经济上的赔偿，以恢复被其损害的 环境公共利益，尽量减少其所带来的负面效果，但是环境自身的损害状 况很难能从根本上得到恢复。 7 硕士学位论文 我国检察机关提起环境公益诉讼的理论研究 从诉讼利益的不同来看，可以分为：具有直接利害关系的环境公益 诉讼和不具有直接利害关系的环境公益诉讼。具有直接利害关系的环境 公益诉讼的起诉者本身与案件要有一定的相关利害关系。不具有直接利 害关系的环境公益诉讼的起诉者起案件没有法律上的直接利害关系，而 是依据法律的授权，从维护环境公共利益的角度出发所提起的诉讼。 依据被诉对象的性质不同，通常我国环境公益诉讼可以分为二种类 型：环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼。环境民事公益诉讼是指公 民或是组织，针对其他公民或者组织侵害环境公共利益的行为，依法向 法院提起民事诉讼，要求追究其民事责任或是制止其行为的司法活动。 环境行政公益诉讼是指任何公民、社会团体或是国家机关的行政为侵害 到环境公共利益，依法向法院提起行政诉讼，要求行政机关履行其法定 职责或者纠正、制止损害环境公益的行政行为的司法活动。 2 4 环境公益诉讼的价值 环境公益诉讼在一定的程度上加强了对社会环境公共利益的保护。 随着现代社会的发展日趋复杂化，政府公共事务也是日趋繁多，环境的 侵害行为具有广泛性，政府的管理工作有遗漏也是在所难免的。但更为 重要的是，环境的侵害行为往往也具有一定的社会正当性，政府在衡量 利益的考量之下，做出的决定往往是以牺牲环境为代价的，因此会导致 环境公共利益直接遭受到不同程序的损害。1 23 】为了保证环境公共利益目 标的实现，借助社会公众的力量来制衡和弥补国家的力量。建立合理的 环境公益诉讼制度对于环境公共利益的维护是非常至关重要的。通过环 境公益诉讼制度最大化地实现对环境公共利益的保护。 环境公益诉讼充分地体现了环境民主。环境民主是环境法中的最基 本的一项原则。从各国的环境保护实践可以看出，环境保护行动的积极 展开，是根本离不开社会公众的广泛参与。环境公益诉讼是实现环境民 主的一种重要方式，赋予社会公众维护其公共利益的诉讼权，是符合现 代法治社会发展的趋势。【2 4 】社会公众在法律上具备了环境公共利益保护 的主体地位，能对损害环境公共利益的违法行为，无论是一般的民事主 体，还是国家行政机关，提起环境公益诉讼，都将极大地推动公众在环境保 护中的积极性。从而对环境民主的实现有着十分重要的意义和影响。 8 硕士学位论文我国检察机关提起环境公益诉讼的理论研究 环境公益诉讼有助于节约司法资源。随着社会不断地发展，人们的 法律意识也是在不断的提高，基于环境侵权损害的私益诉讼数量的日益 增多，许多的诉讼案件都得不到及时的解决，有的甚至是旷日持久，给 整个社会和当事人都造成了重大的经济损耗，同时也加剧了司法资源的 紧缺。环境公益诉讼可以通过其事前的预防功能，能使潜在的环境公益 的损害得以避免，将减少由此而发生的对环境私益侵权损害的诉讼请求。 同样，环境公益诉讼可以通过其事后补救功能，为遭受到环境侵权损害 的私益受害者，寻求整体上的经济救济。【25 】这样，环境公益诉讼从总体 上来看，节约了司法资源，符合诉讼的经济原则。 9 硕士学位论文 我国检察机关提起环境公益诉讼的理论研究 3 我国环境公益诉讼的现状 3 1 我国环境公益诉讼的理论研究现状 近几年来，我国法学界关于环境公益诉讼制度的立法呼吁、司法实 践成为社会的热点现象，对于环境公益诉讼制度构建的研讨更是趋于热 烈，【2 6 目前】我国关于环境公益诉讼的理论制度现状，主要是呈现以下几 种情况： 首先以评介国外的环境公益诉讼的理论和实践为主，注重比较法的 研究。从世界各国对环境法研究的发展动态可以看出，环境公益诉讼是 近几年来各国环境法学研究的热点之一。如美国、日本及欧洲发达国家 的环境公益诉讼制度理论研究发展非常地迅速，在公共信托理论、私人 检察长理论、环境权理论等方面有较多的关注与讨论；在司法实践中也 有相当多的环境公益诉讼案例出现，形成了以美国的公民诉讼制度、日 本的公害诉讼制度、德国的团体诉讼制度、法国的越权之诉制度等等为 代表的较为典型的环境公益诉讼形式。相比之下，我国在环境公益诉讼 制度方面的研究还是比较滞后的。【27 j 因此，我国法学界的学者一致认为， 借鉴、吸收国外发达国家环境公益诉讼制度的做法是非常有必要的。国 内法学界的学者对世界上最为发达和成熟的美国环境公民诉讼制度理论 进行了深入的研究和介绍。公民诉讼制度是美国环境保护法有特色的一 项重要制度。学者认为，。我国引进美国的公民诉讼制度是有十分必要的， 但是必须要注意其两点：首先，环境公民诉讼是环境诉讼的一种表现形 式，是一种纯粹的公益诉讼，不涉及任何的损害赔偿；另外，在诉讼法 确立公民诉讼的基础上，还需要建立具体的可操作性的制度。有必要对 要求环境管理机关积极执法的公民诉讼进行适当的限制，防止公民诉讼 过多，影响到环境执法的资源调配和功效。【28 】有学者在借鉴法、美、日、 德的立法和我国台湾地区的环境公益诉讼立法之后，提出我国建立环境 公益诉讼制度的必要性、相关障碍和具体的立法建议。1 2 9 】 其次在研究中对环境公益诉讼制度予以类型化研讨。依据环境公益 诉讼被诉对象的不同，我国法学界的学者普遍认为将环境公益诉讼分为 环境行政公益诉讼与环境民事公益诉讼【3 0 】。环境民事公益诉讼是公民或 1 0 硕士学位论文 我国检察机关提起环境公益诉讼的理论研究 者组织针对其他公民或是组织侵害公共环境利益的行为，请求法院提供 民事性质上的救济。从诉讼主体和诉求的角度来看，其表现出“私人对私 人，私人为私益”的特点。环境行政公益诉讼是指公民或者法人认为行政 机关( 主要是环保部门，也包括相关的政府) 的具体环境行政行为( 如 关于建设项目的审批行为等) 危害公共环境利益，向法院提起的司法审 查之诉。就其主体而言，其表现出“私人对公私，私人为公益”的特点； 就其诉求而言，它是以私人请求法院通过司法审查撤销或是变更环保部 门具体环境行政行为为目的【3 。 最后提出我国建立环境公益诉讼制度的构想。环境公益诉讼制度在 国外已是普通建立起来，在我国也有不少学者指出，为了能很好地实施 开展环境公益诉讼的工作，必须依据我国的具体国情和实践，站在立法 的角度上对我国环境公益诉讼制度从以下几个方面进行合理的设计【32 1 。 关于原告资格，有学者认为原告资格是环境公益诉讼中重点要解决 的问题。确立原告的类型以及相关的体系设计。依据我国法律相关规定 成立的环境公益团体主要是以环保为宗旨，有权利向法院提起环境公益 诉讼，这也是我国环境公益诉讼制度的核心。因此，在受害人不确定、 环境权属的关系不清楚、受害人又众多而又难以确定代表人或者受害人 众多但却缺乏应有的诉讼能力等等这些情况之下，合法登记的以环保为 宗旨的环境公益团体就有权利向法院提起环境公益诉讼，环境公益团体 作为我国环境公益诉讼的原告在我国法学界已经得到认可。在现实生活 中，在许多情况下，个人面对污染环境、破坏生态的公司法人或是组织， 常常因为不知、不愿、不能、不敢等等原因向法院提起诉讼【33 1 。例如沱 淮河干流多次重大污染事件、松花江水污染事件等等。以上的的污染事 故都存在着受害人人数众多但却难以确定原告诉讼的情况。因此，各界 的研究者从学理、司法实践等方面分析了在我国扩大原告资格的依据以 及交流了对环境公益诉讼制度的适格原告的认识。 诉讼标的和目的，主要是以处于继续或者连续状态下的环境污染或 是生态破坏行为为对象，以请求法院进行判决，责令行为人停止环境损 害、修复环境原状或是支付修复费用为主要的诉讼目的。国外的司法实 践同样也表明，环境公益诉讼制度基本上是以停止侵害和恢复原状为责 任的承担方式，经济上的赔偿损失并非是最主要的责任方式。 诉讼性质，根据被告身份的不同，环境公益诉讼基本上可以分成两 硕士学位论文我国检察机关提 大类型：受理举报的行政部门对被举报行为依法不 情形的，环境公益团体以环境侵害行为人为被告提 民事公益诉讼。受举报的行政主管部门依法承担监 境行政不作为的，环境公益团体以相关行政部门为 属于环境行政公益诉讼。 起诉条件，公民或是依法登记的环保公益团体 环境公共利益的事实，有权利向环保有关行政部门 所认定的侵害环境公益的行为人发送书面通报【3 4 1 。 当叙述其调查所发现的污染环境或破坏生态行为的 相关的证据，明确其所认定的侵害环境公益行为停 如果有关行政部门或是环境侵害人行为逾期置不理 公益诉讼。 环境公益诉讼的制度化方式，一是最高司法机 法解释，规定环境公益诉讼制度的基本程序；一通 水污染防治法等环保单项法律的修订，制定专门的 款；三通过对行政诉讼法、民事诉讼的修改，设立 内的公益诉讼程序【”】。 3 2 我国环境公益诉讼司法实践现状 3 2 1 我国环境民事公益诉讼司法实践现状 迄今为止，我国环境民事公益诉讼的司法实践现状是很不乐观的。在 司法实践当中，以维护私人利益为目的而客观上有保护环境、防止环境损 害效果的陆上公害事故案件较有影响的主要有：四川省阆中市检察院诉 阆中市群发骨粉厂违法的排污案；山东省乐陵市人民检察院诉金鑫化工 厂违法的排污案；贵阳市人民检察院诉熊金志、雷章、陈廷雨排除妨碍、 恢复原状案。在以上案件当中，提起的诉讼原告都是当地检察院。福建 屏榕村村民诉平南化工厂污染损害的赔偿案；驻马店市宿鸭湖水库管理 局诉马店市驿城宏远瓦楞板纸厂案；山西省河津市清涧镇任家村民委员 会诉山西铝厂案；2 0 0 5 年太湖发生的蓝藻事件；2 0 0 7 年贵州省清镇市法 字环境保护法庭两湖一库管理局诉贵州天峰化工公司排污的侵权案；沈 阳冶炼厂的环境污染案【3 引。 1 2 硕士学位论文我国检察机关提起环境公益诉讼的理论研究 除此之外，我国的海事法院审理了一些涉及海洋生态损害赔偿方面的 案件，典型的案例有：l9 9 7 年“海成轮案”、19 9 9 年“闽然供2 轮案”、2 0 0 2 年“塔斯曼海轮案”重大油污的赔偿案件。 从以上民事司法实践的现状来看，我国环境民事公益诉讼的实践有如 下三个特点： 第一，诉讼案件的数量非常之少，与我国面临着的日益严峻的环境状 况形成强烈的对比。目前我国环境问题的严重性是众所周知的，就以水 污染为例，2 0 0 2 年以来，重大的水污染环境事件有好几十起，但是真正 向法院提起民事诉讼的没有一起。无锡市设立的环境公益诉讼法庭却面 临着零诉讼案件的尴尬，更用不提我国环境民事公益诉讼案件的数量了。 即使是海洋环境公益诉讼案件，与我国每年所发生的油污事故发生的数 量相比较，这种具有公益色彩的案件也是不为多见的。 第二，真正的没有附加私人利益的环境民事公益诉讼的案件是绝无 仅有的。目前在我国司法实践当中所发生的环境民事公益诉讼的案件大 多数是与环境群体诉讼有关的。根据环境侵权的特点，一旦侵权行为的 实施，所侵害的一定是某一区域的大量受害人的私人利益，这些受害人 组织起来，以代表人的诉讼形式提起民事诉讼，要求侵权者停止其侵害 的行为并且赔偿损失【37 1 。由于此类型的诉讼活动具有群体性和区域性的 特征，也就体现了一定的公共性。以公众整体环境利益为诉的利益而提 起停止侵害与赔偿损失的环境民事公益诉讼案件有山东德州市乐陵检察 院起诉金鑫化工厂违法的排污案和四川阆中市人民检察院起诉群发骨粉 厂污染的环境案。此上所举的两个案例都是以当地检察机关为原告，检 察院代表社会公众环境利益向法院提起诉讼，并且获得了胜诉。 第三，个人向法院提起环境民事公益诉讼受到了我国传统诉讼制度 的严重