（诉讼法学专业论文）我国“诉调对接”的理论与实践研究.pdf

i 摘 要 顾名思义，所谓“诉调对接”就是将法院诉讼（民事诉讼）与人民调解有机 结合起来，这是当前我国司法改革中出现的一种纠纷解决的新形式。随着社会的 转型，纠纷急剧增多并呈现集团化、繁杂化、技术化的趋势，传统的人民调解制 度已不能适应新形势的需要而日益萎缩，整个社会呈现出一种纠纷诉讼化的趋 势。实践证明，诉讼不是万能，它只是整个社会各种纠纷解决机制中最重要的， 也是最终的一种。社会呼唤着多元化的纠纷解决机制， “诉调对接”这种解纷新 形式为适应社会发展需要应运而生。“诉调对接”的出现有其现实的合理性：第 一，它是人民调解制度在社会转型时期自我完善的需要；第二，它是破解法院审 判难题的必由之路；第三，它是冲突主体的内在需要和主动选择；第四，它是社 会主义和谐社会建设的重大举措。随着“诉调对接”的推行，学界围绕下述问题 引发了争论：一是其是否影响人民法院的独立审判；二是其在推行中是否存在法 律上的障碍， 即与现行法律是否发生冲突， 对这些问题的正确解答直接影响着 “诉 调对接”的现实生命力。 “诉调对接”的形式目前在国内主要有两种：一种是政 府主导型的“对接” ，另一种是法院主导型的“对接” ，这些解纷新形式必将对和 谐社会建设产生重大而深远的影响。 关键词：社会转型 民事纠纷 诉调对接 解决机制 ii abstract just as the name implies, the socalled “the connection of litigation and mediation ”is that we can combine the court litigation (civil litigation) with peoples mediation organically. and currently, this is a new kind of forms about disputes settled in our countrys judicial reform. just with the transformation of the society , the disputes have multiplied sharply and have appeared the trend of group turns, miscellaneous turns and technique turns. however, the traditional peoples mediation system cant adapt to the demand in the new situation and has shriveled day by day. so the whole society presents a trend that we can convert the disputes into litigation. but the fulfillment have testified that litigation is not universal, it is just one kind of disputes settlement mechanism in the whole society, even if it is the most important one and the final one. consequently,“the connection of litigation and mediation”as a new form of disputes settlement system arises at the historic moment in order to meet the need of the social development. the emergence of “the connection of litigation and mediation” has the reasonableness of its reality. firstly , it is the needs for self-development of the peoples mediation system in the social transition period. secondly , it is the way to solve the difficulties in the trial .thirdly, it is the inherent of conflict needs and the main choice. lastly, it is the significant measures to build the socialist harmonious society . with the implementation of “the connection of litigation and mediation”, arguments have arisen from the following questions in the academics .first, whether the impact of the independent peoples court trial; second, it is in the implementation of the existence of legal obstacles, and whether existing laws in conflict , the correct answers for these questions directly affect “the connection of litigation and mediation” reality vitality. “the connection of litigation and mediation” has the two major forms in our country : one is the a government-led of “the connection of litigation and mediation”, and the other is the court-led of “the connection of litigation and mediation”, these new forms would necessarily be bound to have significant and far-reaching impact for building of a harmonious society. key words: the transformation of the society; civil disputes; the connection of the litigation and mediation; the settlement mechanism; 湘潭大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权湘潭大学可以将本学位论文的全部或部分内容编 入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇 编本学位论文。 涉密论文按学校规定处理。 作者签名： 日期： 年 月 日 导师签名： 日期： 年 月 日 1 引 言 纠纷是人类社会存续过程中一种不可避免的社会现象，是一种社会常态。纠纷 的存在虽然会对既存社会产生或多或少的负面影响，但从人类社会发展的角度来看， 纠纷往往又是推动人类社会不断发展进步的动力。 随着社会主义市场经济体制的确 立，人们活动的领域不断扩大，产生纠纷的领域越来越广，纠纷本身变得越来越复 杂，呈现集团化，繁杂化，技术化趋势，这就促使人们孜孜不倦地探索纠纷解决的 最佳途径，努力使扭曲的社会关系恢复到最佳状态，从而推动人类社会和谐向前发 展。但是，不同的历史时期，不同的经济形态，选择纠纷解决的方式不同。新中国 成立到改革开放之前，在传统的计划经济体制下，人民调解长期以来成为我国纠纷 解决的主要形式，被称为“司法工作的第一道防线， ”它在解决纠纷，预防纠纷，减 少诉讼，维护社会和谐稳定方面发挥过巨大作用，被西方国家誉为“东方经验” 。随 着社会的转型，市场经济就是法治经济的理念不断深入人心。社会各界对诉讼这一 实现正义的途径表现出无限羡慕情怀，整个社会呈现出一种纠纷诉讼化的趋势。实 践证明，将任何一种解纷方式推向极端，而忽视其它的纠纷解决途径，都不利于纠 纷的解决和社会稳定，怎样又好又快地解决因社会转型而出现的复杂多样的纠纷， 成了我国司法理论界和实务界的一个崭新课题。为回应社会转型期对司法的特殊需 求，扩大司法对各种社会资源的充分利用和对各种社会力量的有机整合，司法实务 界积极探索，将审判力量与化解矛盾的社会力量有机结合，推行“诉调对接”改革， 在当前民事诉讼改革中独树一帜，引起了学界的广泛关注。如何界定“诉调对接” 的科学内涵，从理论上透视其正当性的基础，科学建构“诉调对接”的运行机制也 就成了一个热门话题。本文试围绕上述问题发表自己一孔之见，以求教于专家学者。 江伟.民事诉讼法专论m.北京:中国政法大学出版社,2005:7. 2 第一章 “诉调对接”的正当性解读 1.1 “诉调对接”内涵界定 顾名思义，所谓“诉调对接”就是将法院诉讼（民事诉讼）与人民调解有机地 结合起来，这是当前司法改革中出现的一种解纷新形式。由于最高人民法院至今没 有一个统一而权威的定义，导致实践中各地法院对“诉调对接”的不同理解，归纳 起来主要有两种：第一种是广义上的理解，将“诉调对接”理解为诉讼调解与其它 调解方式的对接，即通过人民调解、行政调解和司法调解的有机结合，充分发挥诉 讼调解与其他调解机制的各自优势，提高调解解决纠纷的效率；第二种是狭义上的 理解，将“诉调对接”理解为法院诉讼制度与人民调解制度的对接。具体表现为以 下三种形态：一是在法院内部设调解室，作为司法机关的有机组成部分，调解委员 会由非专业人士和法官共同组成，调解委员由法院在不同案件中分别指定，调解主 任由地方法院从法官中指定，将调解和审判分离开来的“诉调对接” ；二是法院与司 法行政机构（司法局）协商成立联合人民调解委员会驻法院办公室（为表述方便， 简称为“联调室” ） ，然后法院将部分诉讼纠纷征得当事人同意后，分流到“联调室” 先进行诉前人民调解， “联调室”以正式公函通知法院纠纷调处结果，法院区分不同 情况分别处理的“诉调对接” ；三是政府积极推动人民调解走“专业化” （或职业化） 发展道路，在街镇一级设专业化人民调解委员会，设首席调解员和专职调解员，提 高人民调解机构和调解员水平，赢得法院大力支持，将部分诉讼纠纷分流到专业化 的人民调解委员会进行诉前人民调解，并在法院设立人民调解窗口，审核调解协议 的“诉调对接” 。本文所涉及的“诉调对接”是从狭义上来理解的。 1.2、 “诉调对接”的正当性解读 1.2.1 “诉调对接”是人民调解制度自我完善的需要 人民调解是我国民间调解的法定活动形式。它是在人民调解委员会的主持下以 国家法律、法规、规章、政策和社会公德为依据，对民间纠纷双方当事人进行斡旋、 劝说，促使他们互相谅解，平等协商，自愿达成协议，消除纷争的活动。 人民调解 制度是我国的一项基本法律制度。“从 20 世纪 50 年代起建立， 70 年代后期全面恢复， 通过 80 年代的一系列法律规范，到 90 年代中期达到高峰期” 。 进入 20 世纪 90 年 江伟,杨荣新.人民调解学概论m.北京:法律出版社,1990:2. 范愉.当代中国非诉讼纠纷解决机制的完善与发展j.学海,2003(1). 3 代以后，人民调解的作用出现了明显下降，首先是调解组织和调解纠纷的数量下降 （见表 2-1） ，其次则是调解所解决的纠纷与诉讼比例下降（见表 2-2） ，1986 年人民 调解组织调解的纠纷总量是 730.7 万件，同期民事一审案件数为 989409 件，诉讼案 件只占调解案件 13.5%，而 1998 年，民事一审案件数量达到 336 万件，诉讼案件已 占调解案件的 63.89%。据司法部人士介绍：调解与诉讼的比例在 20 世纪 80 年代约 为 10：1（最高时达到 17：1） ，到 2001 年已降到 1：1 。 表 2-1：20 世纪 90 年代以来调解的发展趋势 1990 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 调解委员会（万个）102 100.94100.98100.1698.5398.37 97.41 96.4 调解人员（万人） 625.62 999.761025.87 1035.42 1027.39917.53 880.25 844.5 调解民间纠纷（万）740.92 612.37602.85580.22554.32526.72 518.86 503.1 表 2-2：20 世纪 90 年代以来诉讼的增长（万件） 1990 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 民事 收案 结案 185.19 184.97 238.38 238.22 271.85 271.47 309.40 308.45 327.75 324.22 337.51 336.00 351.92 351.73 341.23 341.85 经济 收案 结案 58.81 59.83 105.37 104.54 127.88 127.14 151.98 150.45 148.34 147.81 145.52 145.62 153.56 154.33 129.79 131.54 导致 20 世纪 90 年代调解作用和地位下降的原因是多方面的， 既有客观的原因， 也有主观方面的原因。客观原因是我国正处在社会转型和高速发展期，社会转型和 高速发展所带来的一系列问题对人民调解制度产生了巨大影响，具体表现在以下几 个方面： （1）社会的价值取向和法治主义思潮导致对诉讼的推崇和对调解的轻视 随着社会主义市场经济体制的确立，依法治国，建设社会主义法治国家成了中 国共产党的治国方略。法治社会的价值取向，使诉讼成为了纠纷解决的主渠道。国 家需要通过法律的普遍适用整合社会，同时也期望法律能保障社会稳定，通过具体 的诉讼活动，还能够进行广泛的社会启蒙，培养社会主体的现代法律意识，有助于 树立司法和法院的权威。 “诉讼是法律传播的最佳方式，也是使社会法治化的基本途 径，在社会高速发展的情况下，法律的作用将进一步提高。 ” 伴随着法治化进程的 不断加快，社会上出现了一种偏向，即任意夸大诉讼的作用，将诉讼视为纠纷解决 的唯一途径，忽视其它非诉讼纠纷解决机制特别是人民调解作用。 “依法治国的政策 范愉.当代中国非诉讼纠纷解决机制的完善与发展j.学海,2003(1). 4 一度被简约为诉讼至上，诉讼被视为实现权利的唯一途径，把对诉讼的利用作为法 律意识提高的标志。对民间私下解决纠纷，在主流意识形态中被描述为和稀泥 的行为，并且在弘扬程序正义理念的浪潮中，民间调解这种反程序机制不恰当地被 作为程序正义的对立物受到摒弃。 ” 人民调解制度被进一步轻视。 （2）大量频繁的人口流动，导致以自治为基础的纠纷解决机制相对弱化 随着市场经济体制的不断完善，社会主体逐渐脱离以原有的地域和单位为基础 的组织形式，出现了大量的流动人口和未建立基层自治组织的小区或其它形式，原 有的邻里、同事等关系出现了动摇和重组；人际关系从原有的亲近和相互依赖转向 了陌生和彼此独立，甚至演变为简单的交换关系；传统调解的说服、教育、规劝等 方式不再具有原来的效果。 不仅如此，“由于在广大农村旧的管理体制已经逐渐解体， 而新的村民自治组织尚未完全建立或正常运作，真正意义上的自治还远未实现。因 此，严密的人民调解网络，在各地开始程度不同地出现越来越多的漏洞和运作障碍， 这种现象既是人民调解制度出现弱势迹象的原因， 也是它走向衰落的显著表征。 ” 同 时，诚信、道德等社会规范失范，也进一步使人民调解失去优势。基层调解最大的 特点是利用地方资源，包括人际关系、公共道德、习惯和乡规民约等规则，以及特 定的人际关系及环境等条件促进和解的氛围。随着社会的转型，导致一些原来共同 遵循的社会规范如道德、习惯、公约、行政性的规则等逐渐失去约束力，舆论和社 会评价已失去了往昔的影响力，以往鲜以或耻以诉讼途径解决的家庭、亲属之间和 邻里之间的纠纷，也开始经常在法庭上讨说法。诚信等道德规范的缺失，也导致了 纠纷发生后当事人之间协商对话的困难，导致人民调解制度走向衰弱。 导致人民调解制度走向衰弱的主观原因是人民调解制度自身的局限性，具体表 现在以下方面： （1）程序缺失且随意性较大，程序利益未得到真正体现 人民调解制度在程序设计方面的问题，具体表现在两个方面：一是人民调解制 度一般都未被作为诉讼必经程序，当事人对人民调解程序的功能，程序的优点不够 了解，也难以利用；二是国家和社会对人民调解程序的设计，重视不足，投入不够， 以至调解是否应该公开进行，调解中当事人如何承担举证责任，怎样进行举证质证， 调解委员的中立性应该保持在什么程度等这些最基本的内容在人民调解委员会组 织条例中都没有涉及， 条例只规定了诸如调解纠纷应当进行登记，制作笔录， 根据需要或者当事人请求，可以制作调解协议书，调解协议书应当有双方当事人和 调解人员的签名，并加盖人民调解委员会的印章等内容，程序过于简单，有胜似无。 “这与我国邻邦日本存在较大的差别，日本设计调解制度时，调解法自身已被囊括 江伟,廖永安.简论人民调解协议的性质与效力j.法学杂志,2003(2). 范愉.非诉讼纠纷解决机制研究m.中国人民大学出版社,2000:506. 5 进了程序法的范围之内，它又强化调解中重视法律程序的倾向，相反，中国的调解 中虽然也可以看到完整程序的努力，但反程序法的色彩，依然十分浓厚，人民 调解委员会自不必说，即使是司法机关主持的调解，对程序法也采取非正式的态度， 对于程序是否合法，如何进行以及程序要件都缺乏明确的规定。 ” 由于程序缺失， 因而具有较大的随意性，被一部分别有用心的当事人作为拖延纠纷解决的手段，导 致人民调解制度效力低下，增加了纠纷解决的成本。 （2） 调解组织成员的素质也严重影响了人民调解的发展 人民调解委员会组织条例第三条第二款规定： “人民调解委员会委员除由村 民委员会成员和居民委员会成员兼任的以外由群众选举产生，每三年改选一次，可 以连选连任。 ”在基层调解实践中，调解委员往往由村/居委会主任及其它成员兼任， 他们的调解成功率主要依靠对当地居民的长期了解，对地方惯例和规范的熟悉以及 其经验、口才，个人魅力或诚信等因素而产生的对当事人的影响力。 “看起来这些乡 村调解员的功效较少依赖于法律训练，而是更多地依赖于他们与地方精英之间的关 系。 ” 而当前依法调解的原则要求调解委员必须具备一定的法律知识，这一方面使 一部分有权威和调解经验的人不再适于调解工作，也使民间调解自身在纠纷解决中 的优势或价值受到了限制；另一方面，由于历史的原因，现有的调解委员多数仍由 中年以上的基层人士担任，他们实际上不具有较高的法律素质和文化水平，很难准 确理解和解释有关法律规定，因此他们的调解方法很难随着社会的变化作出适当的 调整，这方面因素也导致当事人对调解工作的不信任；此外市场经济对调解员自身 的行为及其观点发生了潜移默化的影响，不计报酬，热心公益事业、公正廉洁地履 行职责，调解员需较大的付出甚至牺牲，而目前，国家和社会能够投入的财政支持 非常有限，也在一定程度上对调解人员素质的提高及人民调解发展构成了障碍。 （3）人民调解协议缺少权威性、确定性和强制性 关于调解协议的效力问题， 人民调解委员会组织条例第九条规定： “人民调 解委员会主持下依法达成的调解协议，当事人应当履行。经过调解当事人未达成协 议或者达成协议后又反悔的，任何一方可以请求基层人民政府处理，也可以向人民 法院起诉” 。由此看出， 条例对有关当事人执行调解协议的规定属任意性规范， 当事人可以履行也可以不履行，没有任何法律上的强制执行力，一旦一方当事人反 悔起诉到法院，法院通常也不予考虑调解协议，调解协议甚至不具有普通契约的效 力。因此除了即时履行的协议外，凡涉及重要利益和长期履行的纠纷处理，当事人 宁可通过诉讼解决，以避免调解不成的尴尬和达成协议后遭遇反悔的风险。这种情 况一方面抵消了调解的程序利益，致使当事人由于担心这一程序会增加纠纷解决成 季卫东.调解制度的法律发展机制a.调解,法制与现代性:中国调解制度研究c.中国法制出版社,2005:33. 刘广安,李存捧.民间调解与权利保护a.走向权利的时代c.中国政法大学出版,2000:287. 范愉.非诉讼纠纷解决机制研究m.中国政法大学出版社,2000:507-508. 6 本和时间，转而直接向诉讼程序寻求彻底的解决；另一方面，也不利于当事人自觉 履行协议，导致当事人动辄撕毁协议，再上法庭，以至于很多人认为诉讼程序更符 合效益原则。 针对上述情况，为了推动人民调解的发展，2002 年 9 月 16 日，最高人民法院颁 布了最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件若干问题规定 （以下简 称若干规定 ） ，其中第一条规定： “经人民调解达成的具有民事权利义务内容，并 由双方当事人签字或盖章的调解协议，具有民事合同性质，当事人应当按照约定履 行自己的义务，不得擅自变更或者解除协议。 ”应当说， 若干规定的出台，对推 动我国人民调解制度的发展，无疑将会产生深远影响，但不能由此认为人民调解协 议的效力问题得到了解决，理由有二：第一，对调解协议能否视为民事合同，法学 界尚存在着争论，江伟、廖永安教授认为： “将人民调解协议，简单地视为民事合同， 无论在理论上还是在司法实践中，都将存在某些不妥之处； ” 第二，就是将调解协 议视为民事合同，在司法实践中仍存在操作上的困难。一是因为程序上的复杂性。 如果将调解协议视为民事合同，一旦当事人反悔向法院提起诉讼，正确的做法应该 是：法院不可能完全撇开原有的调解协议，当反悔的一方向法院提起诉讼时，先应 向法院要求撤销调解协议或裁定调解协议无效，由法院对此进行审查，如法院认为 该协议的形式和内容都合法，就应尊重原调解协议，并给以明确的支持驳回起诉。 如认为不符合法律规范的，或是不合理的、则应宣布该调解协议无效，宣告撤销， 方可进入起诉阶段。 这种复杂的程序给当事人带来了解决上的麻烦。二是在调解实 践中，由于人民调解员的整体素质较低，法律知识缺乏， “在调解过程中，重情理胜 于法律，或以情理代替法律，重平息纷争胜于保护当事人的个人权利有的甚至 不讲法律，不讲情理乱调解。 ” 通过这样的方式达成的调解协议送呈法院审查时， 又有多少会被法院当作民事合同来对待？所以我们说，调解协议的效力问题仍没得 到很好的解决。 鉴于人民调解在社会转型期面临的各种问题，对其进行改革势在必行。作为社 会多元化纠纷解决系统中的一环，人民调解首先有待于国家和社会的扶植，即增加 资源的投入以及在价值取向和政策上进行调整；其次在组织和程序的构成方面，应 增加对调解员的司法培训，加强法律工作者的作用，以提高调解的质量，保证纠纷 解决的公平和效率；第三，要着力解决好人民调解协议的效力问题，以提高人民调 解的公信力。当然，解决上述问题的方式是多样的，笔者认为“诉调对接”不失为 一种最佳选择方式。通过“诉调对接” ，可以使人民调解组织得到基层政府和法院的 大力支持，促使政府增加经费投入，人民法院增加司法投入，保证人民调解制度适 范愉.非诉讼纠纷解决机制研究m.中国政法大学出版社,2000:507-508. 江伟,廖永安.简议人民调解协议的性质和效力j.法学杂志,2003(2). 陶舒亚.论人民调解制度j.现代法学,1999(6). 刘广安,李存捧.民间调解与权利保护a.走向权利的时代(修订版)c.中国政法大学出版社,2000:287. 7 应法治现代化需要，走依法调解之路； 通过“诉调对接”可以使人民法院对人民调 解委员会进行指导的规定落到实处，人民调解组织及其成员可以经常性得到人民法 院及其法官的指导、对丰富人民调解员的法律理论知识和实践经验，提高人民调解 组织及其人员的素质，进而提高调解质量，产生极其重要的影响；通过“诉调对接” 使人民调解组织促成的调解协议获得法院的司法审查成为现实，解决了调解协议的 效力问题，大大提高了人民调解解决纠纷的效率，提高了人民调解制度的公信力。 由此我们可以说“诉调对接”是人民调解组织在社会转型时期自我完善的需要。 1.2.2 “诉调对接”是破解法院审判难题的必由之路 在目前的社会转型期，人民法院在审判过程中主要面临两大难题：一是诉案急增 与司法审判资源有限性的难题；二是法律万能与诉讼自身局限性的难题，如何破解， 是摆在广大司法工作者和学术界面前的主要课题。 1.2.2.1 诉案急增与司法资源有限性的矛盾 随着我国法治现代化进程的不断加快，民众的权利意识得到普遍回归，社会各 界对诉讼这一实现正义的途径表现出无限的羡慕情怀，以是否提起诉讼作为衡量权 利意识和法律意识高低的标准，以提起诉讼为荣，以不诉讼为耻， “一口唾沫找到两 级法院， ” “一堆垃圾打了两年官司”经常见诸报刊。 人们对法治社会的美好憧憬导 致了法律万能和诉讼迷信的出现。他们认为，在法治现代化的进程中需要优先解决 的问题是正式的法律体系的建立和健全，而不是传统的、非正式机制的利用和发展； 需要协调的，是国家法律统一和至高无上的权威，而不是当事人根据多样化的社会 规范进行的自治和自律；需要重视和加强的，是公民通过正式的法律途径实现自身 权利的意识，而不是通过非诉讼程序进行交易，达成妥协。这种观点把非诉讼方式 作为法治的对立物，倡导法律至上，大力提倡通过法律和诉讼实现权利，计划以大 量增加法院和律师来解决日益增长的纠纷。 ” 同时法院自身利益驱动的管辖权扩张， 也导致了诉案的增加。在法制发展的浪潮中，法院一方面积极扩大人员编制，改善 法院设施和法官生活工作的条件；另一方面则努力提高业绩扩张管辖范围，以提高 法院的权威和社会地位，但由于国家对司法投入有限，这种情况在很大程度上是直 接以扩大案源，增加收案数量（尤其是诉讼标的额大的案件）和收取诉讼费来实现 的。 最高人民法院副院长刘家琛的讲话也印证了这一点，他指出： “近几来年，在 法院内部也出现了包揽一切矛盾纠纷，解决一切社会矛盾的倾向。似乎通过诉讼可 以解决一切社会矛盾，一切社会纠纷，可以包打天下。一些法院因为自身经济利益 的驱动， 而愿意主动扩大案源，以多收案多办案为荣。 ” 诉案的急增从表 2-3，表 2-4 工人日报n1999-11-20(2). 范愉.非诉讼纠纷解决机制研究m.中国人民大学出版社,2000:610. 范愉.当代中国非诉讼纠纷解决机制的完善与发展j.学海,2003(1). 人民法院报n.2002-7-12. 8 可以看出。 表 2-3：一审民事案件 注与调解案件注的数量比 一审民事案件数量（a） 调解纠纷数量（b） a/b（%） 1993 2091651 6222958 33.6 1994 2382174 6123729 38.9 1995 2714665 6028481 45.0 1996 3084464 5802230 53.1 1997 3242202 5543166 58.5 1998 3360028 5267200 63.8 1999 3519244 5188600 67.8 2000 3412259 5031000 2001 3459025 4861000 71.1 从表 2-3 可以看出，自 1993 年到 2001 年，进入法院寻求司法救济的民事案件，迅速 飙升，从 209 万件上升到 346 万件，与此同时，通过调解寻求解决的纠纷，从 622 万件下降到 486 万件，两者之比由 33.6%上升到 71.1%，这说明在我国司法功能不断 扩张过程中，具有“东方经验”之称的调解功能日益萎缩。 表 2-4：一审民事案件（包括民事，经济案件）调解结案率 年份 一审民商事案件数量 调解结案数量 调解结案率（%） 1993 2975332 1779645 59.8 1994 3427614 2017192 58.9 1995 3986099 2273602 57.0 1996 4588958 2477348 53.9 1997 4720341 2384749 50.5 1998 4816275 2167109 44.9 1999 5054857 2132161 42.2 2000 4710102 1785560 37.9 2001 4615017 1622332 35.1 从表 2-4 可以看出，自 1993 年到 2001 年，在强化判决这一裁判观念的驱动下，一审 民商事案件的调解率由 59.8%下降到 35.1%，呈逐渐下降之态势，诉讼案件急增的结 论由此可以得到佐证。 诉讼案件的急增，法院不堪重负，由此导致如下两种后果：一是司法审判迟延， 少数案件审判质量不高，司法应有的权威受到损害。 “诉讼制度真正永恒的生命基础 在于它的公正性。如果公正只是一个永远无法实现的梦想，那么诉讼就没有存在的 必要。 ” 目前在纠纷诉讼化的趋势下，进入诉讼的案件堆积如山，一方面法院不堪 注：此处的一审民事案件是指传统意义上的民事案件，不包括经济案件在内。 注：此处的调解案件是指村民委员会调解的纠纷，不包括传统调解的案件在内。 肖启明.纠纷诉讼化的误区和出路a.司法理念与审判方式改革研究c.人民法院出版社,2005:256. 9 重负，诉讼机制日益表现得无力与苍白，导致许多纳入司法秩序的社会冲突一直沉 淀在其中，产生大量积案。诉讼不仅未能及时实现正义，有效地抑制社会冲突，反 而造成了巨大的诉讼耗费。 “诉讼手段并非一定会促进有效率的安排，相反，它经常 意味着巨大的资源浪费。 ” 二是妨碍了法院功能的转变。随着社会不断向现代化迈 进，法院的功能已经发生了结构性的变化。诉讼的目的主要不是解决纠纷，而是通 过诉讼来确认某种行为规则和社会价值的存在，以此唤醒民众对相似问题的关注， 从而建立一套旨在影响案件当事人和其他人的未来行为的规则。 ” 当然，这一转变 是一个漫长的渐进过程，目前我国正处于这一转变过程之中，如果不加限制地使用 诉讼，让堆积如山的案件通过诉讼来解决，就会泛化诉讼确认行为规范和社会价值 的功能，阻碍法院功能由传统向现代的转型。 1.2.2.2 司法万能与诉讼自身局限性矛盾 司法万能是人们对法治社会的美好期望。按照现代司法理念，诉讼是各种纠纷 解决方式中最后一道防线即司法的最终解决。 “自进入近现代社会以来，由于独立的 司法权和司法运作的机制更能稳定的调整和协调各种相互冲突的利益，人们日益趋 向于选择法律的方法解决他们之间的争端，在这一背景下，通过诉讼实现正义是法 治的基本要求，也是遏制和解决社会冲突的主要手段。 ” 随着诉讼解纷方式的广泛 使用，其本身的局限性不断得以显现，主要表现在以下几个方面：一是程序设计中 高度专门化与当事人参与的常识化要求的矛盾。按照中华人民共和国民事诉讼法 的规定，法院审理民事案件必须严格按照法定程序进行，民众只有借助律师和专业 法律工作者才能参与，审判才能顺利进行，程序的高度专业化，增加了诉讼当事人 负担，影响了诉权的行使；二是规则的确定性与解决特殊个案所需的灵活性之间的 矛盾。法律具有普遍性，但它不可能规范现实生活中的一切现象，同时法律规范也 不是对现实生活中一切现象的简单描述，而是渗透了立法者的理念和价值取向，因 而导致规则的确定性与解决特殊个别所需的灵活性之间的矛盾，导致个别纠纷运用 现行的法律，无法得到合理解决；三是诉讼的时效性与纠纷解决功能性的矛盾。民 事诉讼有严格的时效限制，超过诉讼时效，就意味着权利失去司法救济的机会，但 纠纷仍然存在，这与司法是纠纷解决的最后一道防线的理念产生尖锐矛盾。诉讼自 身的上述局限性说明诉讼不是万能，法律也不是万能的，需要其它纠纷解决机制， 帮助克服诉讼本身所面临的困境。 以上是诉讼解纷方式所面临的难题。当然破解这些难题的方式有多种，例如， 提高法官素质进而提高审判效率是其中重要一种，发展非诉讼纠纷解决方式是符合 时代潮流主要解决方式，甚至通过不断增加法官和法院数量等也是重要的解决途径， 钱弘道.司法政策的重点a.中国司法评论c.人民法院出版社,2003:83. 肖启明.纠纷诉讼化的误区和出路a.司法理念与审判方式改革研究c.人民法院出版社,2005:256. 10 但通过不断增加法官和法院数量这一途径，由于与最高人民法院的改革构想背道而 驰，在现实中注定行不通。 “根据最高人民法院的改革构想，今后为了保证法官的素 质，法院将减缓法官人数的快速增长，这些都要求法院的改革在提高效率上做出努 力，迫使法院重新开始在提高效率，简化程序上寻求出路。 ” 笔者认为“诉调对接” 更具有针对性。通过“诉调对接” ，充分发挥人民调解组织的作用，实现案件分流， 一是缓解了法院办案的压力，又为当事人解决纠纷提供了新的渠道，使法院腾出时 间和精力审理“案情复杂，专业性强，争议很大”的案件，通过严格的程序保障， 使案件得到公正判决，以实现司法公正，发挥司法在解决纠纷，维护社会稳定的稳 压阀的作用， “这也是人民调解组织在可预见的未来，有着继续存在的主要原因， 因为司法部门强烈希望人民调解委员会成为阻止犯罪和社会无序的第一道防线 ， 并作为减轻法院负担的方法之一” ； 二是提高了诉讼调解的成功率。经过诉前人民 调解程序而调解无效的案件进入诉讼后，先前的调解过程在案卷内全部都有材料体 现，起到固定证据，明晰争讼焦点作用，缩短了双方当事人争议的差距，有利于提 高法院的调解效率；三是有助于法院功能的转变。随着诉案的减少，法院可以通过 审理一些典型的案件来确定某种行为规则和社会价值的存在，实现法院功能由传统 向现代的转变。通过“诉调对接”可以有效限制诉讼的副作用，弥补诉讼缺陷。如 人民调解组织以常识化的运作程序消除了诉讼程序给当事人带来理解上的困难，以 通情达理和非对抗性的对话缓和了当事人之间的对立，有利于保持今后长远的关系； 以简易的事实认定代替了严格的举证责任，使当事人可以不借助律师而自行解决纠 纷，从而整体地考察事件背后的复杂长远的社会关系，而不是将其简单化，使当事 人获得符合情理的妥协，易于接受和执行。由此可以看出： “诉调对接”是破解法院 审判难题的必由之路。 1.2.3 “诉调对接”是冲突主体的内在需要和主动选择 尽管在法学界，功利主义常常在贬义上被学者使用，但其理念却一向是纠纷解 决机制及其程序设计的指导思想。 “由于现代司法诉讼程序本质上是建立在程序正义 的理念之上，而不是为了获得实质正义和客观真实，其目的是通过使有限的司法资 源得到合理的配置和效益的最大化，以权威和具有最终效力的方式解决纠纷，因此 追求效益应是其应有之义。 ” 根据诉讼效益理念，法律制度的设计，应该建立在有 利于促成和解的基础上，法律本身并不排斥私人和解协议的存在，并极其认同其价 值，为纠纷当事人选择纠纷解决途径提供理论基础。随着法治化进程的深化，人们 在纠纷解决中的理性程度开始提高，成本、效益、效果等已成为当事人选择纠纷解 范愉.非诉讼纠纷解决机制研究m.中国人民大学出版社,2000:660. 陆思礼.邓小平之后的中国纠纷解决:再谈 “毛泽东和调解” a.调解、 法制与现代性： 中国调解制度研究c. 中国法制出版社,2005:290. 范愉.非诉讼纠纷解决机制研究m.中国人民大学出版社,2000:628. 11 决方式的主要因素。 “对处于核心地位的纠纷，冲突主体大多选择诉讼方式，反之， 对处于边缘地位的纠纷，尽管一方有十足取胜的信心，仍然希望通过其它方式解决， 通过让与权利，获取其它方面的利益。 ” “即使在高度法治化的英国，对于可提起 诉讼的重大事项，其中也只有 20%通过司法途径解决，而其余 80%则通过其它各种 正式和非正式的途径解决， ” 个人是其自身苦乐感受的最佳判断者，人在选择作出 行动时，都是要追求快乐和幸福，避免痛苦和不幸的。 这说明当事人不仅是自己利 益最好的法官，也是自己利益最好的执行者，人们在选择纠纷解决方式时，总是希 望对自己有利的纠纷解决方式，希望有多种可供选择的纠纷解决方式，因此冲突主 体的内在需求决定了纠纷解决方式多元化状态。 “诉调对接”将法院的诉讼判决方式 与社会力量纠纷解决方式有机结合起来，使这种纠纷解决方式实现优势互补，充分 发挥当事人在纠纷解决中的自主性和功能主义的合理性，采取常识化运作程序，尽 量接近情理地解决纠纷，并节约纠纷解决的成本，实现了效益的最大化，从而成为 大多数当事人解决纠纷的首要选择。 1.2.4 “诉调对接”是构建和谐社会的重大举措 1.2.4.1 “诉调对接”使人民调解制度在和谐社会构建中优势彰显 人民调解制度起源于我国的民间调解制度，根植于中国传统文化之中，为中国 老百姓喜闻乐见的一种纠纷解决方式，在构建社会主义和谐社会进程中具有其它方 式不能替代的独特优势。人民调解是人民调解委员会在政府的指导下，在当事人自 愿的基础上，依据国家的法律、法规、规章、政策和社会公德，通过充分说理，耐 心疏道，帮助当事人达成和解的一种群众自治活动。它是人民群众自我教育、自我 管理、自我服务、民主管理社会事务，行使国家主人翁权利的一种很好的形式，是 社会主义民主在基层的具体体现。同时，在我国广大城乡人民群众中早已形成了团 结友爱、互谅互让，尊老爱幼的优良美德，遵循“和为贵” 、 “礼为先”的传统思想， 愿意通过民间调解的途径来解决问题。而人民调解所遵循的合理合法、平等自愿， 尊重当事人诉讼权利的原则，运用说服教育，规劝疏导，友好协商的调解方法和手 段来维护群众的现实利益，这种和风细雨的调解方式，可以使当事人平心静气，不 伤和气地平息纷争，化解干戈，有利于促成人与人之间的和谐和社会的安定，又避 免了诉讼所带来的各种不便，减少了诉累，既符合中华民族的传统美德，也符合现 代社会所倡导的社会主义道德风尚，促进了社会的和谐。同时，人民调解员在调解 纠纷的过程中，向当事人宣讲法律知识，使群众知道了什么是违法行为，什么是合 法行为，增强了法律意识，提高了遵纪守法的自觉性。可以说，每一次调解纠纷的 过程，都是一次普法教育和法制宣传的过程。这些优势是其他解纷方式所不能比拟 肖启明.纠纷诉讼化的误区和出路a.司法理念与审判方式改革研究c.人民法院出版社,2005:252. hazel genn,paths to justice:what do and think about going ti law, oxford: hart publishing 1999. 湛洪果.在迷惑与清醒之间徘徊:边沁的法律语言观及其对立法科学化的追求a.法律方法与法律思维(第 2 辑)c.中国政法大学出版社,2003:31. 12 的。 “调解深深地植根于中国传统文化中，因为它强调维持私人关系的愿望，中国社 会网，尤其在农村，建立于住所和工作场所结识熟人基础上。在此背景下，人们因 不愿运用法律解决日常纠纷而损害相互关系。他们宁愿牺牲某些权利，如果这样做 有助于情理以便改善周围的社会关系。调解作为对孤注一掷的一种替代，仍然为挽 回面子的折衷提供机会。 ” 1.2.4.2“诉调对接”进一步推动诉讼调解，为构建和谐社会提供了有力的司法保障 人民法院对构建和谐社会的促进作用主要表现在两个方面： “一是借助个案审判 本身迅速解决已经激化到一定程度的社会矛盾；二是通过审判活动从总体上矫治、 修正被扭曲的社会关系，使其回复到有序状态。可以说，法院正是以审理案件，化 解社会矛盾来保证社会的持续发展与和谐进步的。 ” 这就要求法院在保证审判质量 的同时，要进一步提高审判效率。因为任何纠纷的存在，既表明纠纷当事人之间存 在利益的冲突，也表明发生争议的社会关系处于不稳定的状态，尽快地解决纠纷， 使失去平衡的社会关系尽快恢复到稳定状态，这是对司法效率的必然要求。在民事 审判实践中，一些案件无正当原因，审理期限较长的现象仍然存在。通过“诉调对 接”进行案源分流，可以减轻法院审判的压力，解决诉讼迟延，提高案件的审判质 量，维护司法公正，促进社会和谐。通过“诉调对接”可以进一步推动法院通过诉 讼调解解决纠纷，使人民法院成为和谐社会建设中的一支重要推动力量。诉讼调解 同审判相比较具有三个方面的明显优势：一是更利于维护社会的稳定。目前，中国