（诉讼法学专业论文）中美政府信息公开诉讼制度比较研究.pdf

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馆，非公开学位论文须附南开大学研究生申请非公开学位论文审批表。 南开大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下进行研究工作所 取得的研究成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文的研究成果不包 含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的作品的内容。对本论文所 涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本 学位论文原创性声明的法律责任由本人承担。 学位论文作者签名： 董：妞 2 0 1 0年5 月2 4e l v 非公开学位论文标注说明 根据南开大学有关规定，非公开学位论文须经指导教师同意、作者本人申 请和相关部门批准方能标注。未经批准的南为公开学位论文，公开学位论文本 说明为空白。 论文题目 申请密级 口限制( 2 年)口秘密( 1 0 年)口机密( 2 0 年) 保密期限 2 0 年月 日至2 0 年月日 审批表编号批准日期 2 0 年月 日 限制2 年( 最长2 年，可少于2 年) 秘密1 0 年( 最长5 年，可少于5 年 机密2 0 年( 最长1 0 年，可少于1 0 年) 摘要 摘要 依照政府信息公开诉讼产生的类型划分，世界各国政府信息公开诉讼可以 分为议会立法主导型和诉讼实践推动型。美国和中国的政府信息公开诉讼是这 两种类型的典型代表。这两种产生于不同时期，受不同理念和法律传统影响的 政府信息公开诉讼类型存在着诸多方面的差异。 美国国会在科特库柏提出知情权理念之后及时通过信息自由法确立 了政府信息公开诉讼制度。此后联邦最高法院在审理此类案件的司法实践当中 发展出了穷尽行政救济、权利保护、利益衡量等审理原则，同时也发展出包括 宽泛的原告资格、重新审查、秘密审查、行政机关负举证责任、简易判决、沃 思索引等在内的诸多政府信息公开诉讼制度特有的规则，有力地保障了公众的 知情权。当然，由于法律制定早于诉讼实践的产生以及英美法系的固有特点， 美国信息公开诉讼也存在着规则滞后、程序冗长等棘手的问题，目前也已经受 到了关注。 中国政府信息公开诉讼的产生属于诉讼实践推动型，较早的政府信息公开 案件产生于2 0 0 2 年，而直至2 0 0 8 年由国务院制定的条例才开始实施。中 国的政府信息公开诉讼在受案范围、当事人资格、举证责任、判决运用等方面 也存在着诸多区别于传统行政诉讼的规则。由于受传统观念的影响以及规则的 不成熟，中国政府信息公开诉讼制度中存在价值取向偏于保守、原告资格偏于 狭窄、法官权力过小等问题。 对于尚在起步阶段的中国政府信息公开诉讼制度来说，吸收和借鉴美国较 为成熟的制度，同时避免其存在的问题是发展和完善我国政府信息公开诉讼制 度，保障公民知情权的有利途径。 关键词：政府信息公开诉讼议会立法主导型诉讼实践推动型 审理规则 a b s t r a c t a b s t r a c t a c c o r d i n gt oc l a s s i f i c a t i o no fg e n e r a t i o no fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nd i s c l o s u r e l i t i g a t i o n , i tc a l l b ed i v i d e di n t op a r l i a m e n t a r yl e g i s l a t i o nd o m i n a t e dt y p ea n d l i t i g a t i o np r a c t i c ed o m i n a t e dt y p e g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nd i s c l o s u r el i t i g a t i o ni n u s aa n dc h i n aa r et y p i c a le x a m p l e so fs u c ht w ot y p e s t h et w ok i n d so f g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nd i s c l o s 冲el i t i g a t i o nw h i c hg e n e r a t e di nd i f f e r e n tp e r i o da n d i n f l u e n c e db yd i f f e r e n tt h e o r i e sa n dl e g a lt r a d i t i o n sh a v ed i f f e r e n c e si nm a n y a s p e c t s u sc o n g r e s sp a s s e df r e e d o mo fi n f o r m a t i o na c tt i m e l ya f t e rs c o t tc o o p e r p r o p o s e dc o n c e p to ft h er i g h tt ok n o ww h i c he s t a b l i s h e dg o v e m m e n ti n f o r m a t i o n d i s c l o s u r el i t i g a t i o ns y s t e m s u p r e m ec o u r td e v e l o p e dt r i a lp r i n c i p l e ss u c ha s e x h a u s t i o no fa d m i n i s t r a t i v er e m e d i e s ，r i g h t sp r o t e c t i o n ，i n t e r e s tb a l a n c i n g ，e r ei n j u d i c i a lp r a c t i c eo fp r o c e e d i n gs a c hc a s e s ，w h i l ea l s od e v e l o p e dm a n yu n i q u er u l e s o ff o i al i t i g a t i o ns y s t e mw h i c hi n c l u d i n gb r o a dp l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o n , d on o v o r e v i e w , t h eb u r d e no fp r o o fb ya d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o n s ，s u m m a r yj u d g m e n t ， v a u g h ni n d e xw h i c ha l s oe f f e c t i v e l yg u a r a n t e e sc i t i z e n sr i g h tt ok n o w c e r t a i n l y , b e c a u s eg e n e r a t i n go fl a w - m a k i n gd e v e l o p e de a r l i e rt h a nl i t i g a t i o np r a c t i c ea n d i n h e r e n tc h a r a c t e r i s t i c so fa n g l o a m e r i c a nl e g a ls y s t e m ，u s ai n f o r m a t i o n d i s c l o s u r el i t i g a t i o na l s oh a ss o m et o u g hi s s u e ss u c ha sl a go fr u l e sa n dt e d i o u s p r o c e d u r e ，e t cw h i c hh a v eb e e nc o n c e r n e da tt h em o m e n t g e n e r a t i n go fc h i n e s eg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nd i s c l o s u r el i t i g a t i o ni sl i t i g a t i o n p r a c t i c ed o m i n a t e dt y p e ，t h ee a r l i e s tg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nd i s c l o s u r el i t i g a t i o n g e n e r a t e di n2 0 0 2b u tw a si m p l e m e n t e du n t i lt h es t a t ec o u n c i ll e g i s l a t e dr e g u l a t i o n i n2 0 0 8 t h e r ea r em a n yr u l e si nc h i d e s eg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nd i s c l o s u r e l i t i g a t i o nw h i c hd i f f e r e n tf r o mt r a d i t i o n a la d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n gi nr e s p e c to f s c o p eo fa c c e p t i n gc a s e s ，q u a l i f i c a t i o n so f t h ep a r t y , b u r d e no fp r o d u c t i o n , j u d g m e n t a p p l i c a t i o n ，e t c f o rc h i n e s eg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nd i s c l o s u r el f f i g a t i o nt h a ts t i l li ns t a r t - u p i i a b s t r a c t p e r i o d ，a b s o r b a n dd r a wu p o nf r u i t so fr e l a t i v e l ym a t u r es y s t e mo fu s aa n a m e a n w h i l et oa v o i de x i s t i n gp r o b l e m si nu s al i t i g a t i o ns y s t e ma r ee f f e c t i v e m e t h o d st o d e v e l o pa n dc o m p l e t e c h i n e s eg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nd i s c l o s u r e l i t i g a t i o na n dg u a r a n t e ec i t i z e n sr i g h tt ok n o w k e yw o r d s ：g o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n l e g i s l a t i o nd o m i n a t e dt y p el i t i g a t i o n d i s c l o s u r e l i t i g a t i o np a r l i a m e n t a r y p r a c t i c ed o m i n a t e dt y p e r u l eo ft r i a l i i i 目录 目录 第一章引言1 第一节研究背景1 第二节研究方法2 1 2 1 判例的研究方法3 j 1 2 2 比较的研究方法3 第三节研究意义3 第二章美国政府信息公开诉讼制度5 第一节政府信息公开诉讼的产生与发展5 第二节政府信息公开诉讼的基本原则7 2 2 1 穷尽拧政救济原则7 2 2 2 权利保护原则1 0 2 2 3 利益衡量原则1 2 第三节政府信息公开诉讼的审理规则1 6 2 3 1 法院管辖1 6 2 3 2 当事人资格1 6 2 3 3 举证责任1 8 2 3 4 审查规则1 8 2 3 5 不公开审理1 9 2 3 6 判决运用2 0 第三章中国政府信息公开诉讼制度2 2 第一节政府信息公开诉讼的产生与发展2 2 第二节政府信息公开诉讼的基本原则2 4 3 2 1 救济原则2 4 i v 目录 3 2 2 保护原则1 2 4 第三节政府信息公开诉讼的审理规则2 5 3 3 1 受案范围2 5 3 3 2 当事人资格2 7 3 3 3 举证责任2 8 3 3 4 判决运用2 9 第四章中美政府信息公开诉讼制度之比较。3 2 第一节中美政府信息公开诉讼的不同特点3 2 4 1 1 产生方式不同3 2 4 1 2 理念不同3 3 第二节政府信息公开诉讼基本原则之比较3 4 4 2 1 穷尽行政救济原则之比较3 4 4 2 2 权利保护原则之比较3 5 第三节政府信息公开诉讼审理规则之比较i 3 6 4 3 1 法院管辖与受案范围之比较3 6 4 3 2 当事人资格之比较3 6 4 3 3 审理与判决之比较3 7 第四节中美两国政府信息公开诉讼面临的突出问题3 8 4 4 1 美国政府信息公开诉讼面临的突出问题3 8 4 4 2 中国政府信息公开诉讼面临的突出问题3 9 第五章结语4 4 参考文献4 5 致谢4 7 附录4 8 个人简历5 0 v 第一章引言 第一章引言 信息公开法制化的潮流以及“司法最终救济”的法治理念表明将政府信息 公开行为纳入司法审查范围之中已经成为各法治国家法律体系中不可或缺的内 容。就各国的政府信息公开及其诉讼制度而言，没有人否认美国于1 9 6 6 年制定 的信息自由法( f r e e d o mo fi n f o r m a t i o na c to rf o i a ) 在推进信息公开法 制化世界潮流中的重要地位和影响，1 也没有人否认其对推动政府信息公开及其 诉讼制度学术研究的重要作用。四十年后在中国，2 0 0 7 年1 月1 7 日国务院第 1 6 5 次常务会议通过的中华人民共和国政府信息公开条例( 以下简称条例) 反映的正是信息公开法制化、世界化潮流到达高潮阶段的主要成果之一。可以 说信息自由法与条例不但代表着两个国家和两种文化的产物，而且代 表着信息公开及其诉讼制度发展历程中两个阶段的产物，考虑到二者从产生方 式、理念到制度、操作规则都存在着诸多差异，本文拟将两种制度进行比较研 究，分析二者的异同，以裨益于我国尚在起步阶段的政府信息公开诉讼制度理 论研究。 第一节研究背景 从政府信息公开诉讼产生的角度看，各国的政府信息公开诉讼制度可以分 为两种类型，第一种是议会立法主导型，此类政府信息公开诉讼的产生直接源 于议会的立法行为，即先有议会通过立法行为建立政府信息公开诉讼制度而后 才有法院对于此类案件的受理和审理，典型的代表国家是美国。公允地说，美 国是当代政府信息公开制度的发源地，2 自1 9 4 5 年肯特库柏提出公法上知情 权理念后，3 该理念便在美国广泛传播并且深入人心，而后，美国又凭借其良好 1 赵正群、崔丽颖：判例对免除公开条款的适用对美国信息公开诉讼判例的初步研究，南京大学 学报( 哲学人文科学社会科学版) ，2 0 0 8 年第6 期。 2 对于当代信息公开法治化的源头，学界有不同的说法，有人认为1 7 6 6 年瑞典制定的出版自由法是 当代信息自由法的雏形，但本文认为无论从法律制定的理念还是法律所涉及内容的范围，都很难说出 版自由法带有当代公法上知情权的理念和条款，因而，本文更愿意认为美国的信息自由法是当代 政府信息公开制度的源头。 3 陈文静：知情权是一种什么权( 一) ，检察日报，2 0 0 5 年3 月2 日，第8 版。 第一章引言 的政治制度与民主氛围于1 9 6 6 年率先通过了信息自由法，并且法院以此为 依据受理了大量的政府信息公开诉讼案件。由此可见，政府信息公开诉讼在美 国的出现显然是美国国会立法行为的直接结果。 与此不同的另外一种模式是诉讼实践推动型的政府信息公开诉讼，该类型 诉讼是先由法院审理了大量政府信息公开诉讼之后，再由国家立法机关或行政 机关依据现实中产生的问题和实际需要通过相关规范性文件对这一诉讼制度进 行确认，简言之，是先有诉讼实践，后又规范性文件。典型的代表国家是中国。 1 从目前可以掌握的材料来看，中国较早的政府信息公开诉讼发生在2 0 0 2 年，2 但 是直至2 0 0 4 年董铭诉上海市徐汇区房地产管理局信息不公开案的出现，政府信 息公开诉讼才真正成为诉讼法学界和行政法学界研究的一个课题。然而直至 2 0 0 8 年5 月1 日条例的实施才正式在我国法律体系中建立了政府信息公开 诉讼制度。在此以前，依据收集到的资料显示，各地法院至少已经审理了数百 起政府信息公开诉讼案件。3 可见，中国的政府信息公开诉讼的产生并不是源于 立法机关或行政机关的立法行为，而是在诉讼实践中自发形成的。 通过对各国政府信息公开诉讼产生过程类型化的分析，并提出议会立法主 导型和诉讼实践推动型两种政府信息公开诉讼类型，选择中美两个典型代表国 家对这两种类型的诉讼特点加以研究，是以为本文的研究背景和研究初衷。 第二节研究方法 本文采用判例分析及比较的研究方法，旨在探析中美两国政府信息公开诉 讼制度的异同。 1 此处的“中国”仅指中国的大陆地区，不包括中国的港澳台地区，这里仅为行文方便才将中国大陆地区 称为中国。 22 0 0 2 年7 月，原告张岩要求查阅原告曾祖父张梦明的私人财产房屋档案资料及1 9 s 每年城市私房改造时 对张梦明房屋改造的档案资料，向被告提出口头申请，被告的工作人员口头答复其不能查阅。张岩向天 津市第一中级人民法院提起诉讼，法院认为，被告已履行法定职责，故原告提出被告不履行法定职责的 诉讼请求不予支持。判决驳回原告张岩的诉讼请求，诉讼费用由原告负担。2 0 0 3 年1 月3 日，张岩不服 此案一审判决，上诉至天津市高级人民法院。关于本案的详细案情可以参加蒋卫荣：政府信息公开立法 与公民档案利用权的充分实现，档案学通讯，2 0 0 4 年第2 期。 3 据人民日报报道，至2 0 年，上海市已经审理了近4 0 0 起相关案件。详见包蹇：四年枷起信息公开 “民告官”，人民日报2 0 0 8 年1 1 月1 3 日，第1 3 版。另外，根椐上海市发发布的2 0 0 争2 0 0 7 四个年 度的政府信息公开报告，可知该市在2 0 0 4 有6 起政府信息公开诉讼案件，2 0 0 5 年有2 9 起，2 0 0 6 年有 3 5 起，2 0 0 7 年有3 0 起信息公开诉讼案件。 2 第一章引言 1 。2 1判例的研究方法 在属于典型普通法系国家的美国，法官具有解释法律的权力，法院的判例 对以后的审判也有着不容忽视的重要作用，联邦最高法院在政府信息公开诉讼 案件的审理过程中通过判例发展出一系列审理此类案件的实体规则和程序规 则，解读判例是了解美国政府信息公开诉讼制度最好的方法之一。 此外，考虑到中国政府信息公开诉讼的产生属于诉讼实践推动型，因此诉 讼实践中的典型案例对于理解中国政府信息公开诉讼制度的产生、发展及其具 体规则有着不可替代的作用。因而收集、整理和分析中国诉讼实践中已经出现 的政府信息公开诉讼也成为研究这一制度的重要方法与必不可少的途径。 1 2 2 比较的研究方法 本文全文采用比较的研究方法，从国际和国内两个层面、历史与现实两个 维度，分析了中美两国政府信息公开诉讼制度从理念到成文法规范再到司法实 践的整个过程。采用逐项对比的方法，分别对中美两国政府信息公开诉讼的理 念、原则以及审理规则进行了详细的对比，并就两国该项制度的情况加以简要 述评，提炼该项下比较分析结果的要点，厘清分析思路，突出结论。 综上，本文首先运用判例分析的研究方法解读两国信息公开诉讼制度各自 的规则，而后采用比较的研究方法对各项具体制度进行对比，分析两国政府信 息公开诉讼制度的异同。 第三节研究意义 研究中美政府信息公开诉讼的首要意义在于厘清两种典型代表国家的具体 制度，加深对政府信息公开制度的理论研究，丰富我国尚不完善的政府信息公 开诉讼理论。 目前，我国对于政府信息公开诉讼理论研究还处在起步阶段，尚不足以全 面完整地支撑审判实践的需要，这一点可以从数量有限的专著和论文中得到佐 证，1 因此丰富和完善我国的政府信息公开诉讼理论研究是我国诉讼法学界和行 1 目前研究政府信息公开诉讼的专著只有李广字，政府信息公开诉讼理念、方法与案例( 法律出版社， 2 0 0 9 年5 月) ，论文数量也较少，主要有：杨伟东，美国情报自由法诉讼述评( 甘肃政法学院学报， 3 第一章引言 政法学界亟待解决的问题之一。而美国作为在当代最早确立该项制度的国家， 在该项制度的研究上有着十分丰富而且成熟的理论，认真研究这些理论对于填 充我国政府信息公开诉讼的理论空白必然有所裨益。 其次，认真解读美国联邦最高法院关于政府信息公开诉讼的判例，研究美 国四十多年来的诉讼实践经验，有利于吸收和借鉴美国成熟的制度，解决目前 我国政府信息公开诉讼制度中存在的问题。同时也吸取美国立法及实践中失败 的教训，引以为戒，避免在我国的实践中出现类似的问题。 1 9 9 9 年第3 期) ；章志远，信息公开诉讼运作规则研究( 苏州大鬻学报( 哲学社会科学版) ，2 0 0 6 年第3 期) ：赵正群，交际费、食粮费情报公开诉讼及其意义一一日本行政诉讼在2 0 世纪9 0 年代的新 发展，( 行政法论丛第5 辑，法律出版社，2 0 0 2 年6 月) ；李荣华，政府信息公开诉讼之规则探析 ( 山西省政法管理干部学院学报，2 0 0 8 年第1 期) ；王健，试论我国政府信息公开诉讼救济制度( 黑 龙江省政府管理干部学院学报，2 0 0 8 年第4 期) ；赵正群、崔丽颖，判例对免除公开条款的适用 对美国信息公开诉讼判例的初步研究( 南京大学学报( 哲学- 人文科学社会科学版) ，2 0 0 8 年第6 期) ；赵正群、宫雁，美国的信息公开诉讼制度及其对我国的启示( 法学评论，2 0 0 9 年第1 期) ；王 振清，政府信息公开诉讼原告资格问题研究( 行政法学研究，2 0 0 9 年第4 期) ；赵正群、董妍，中 国大陆首批信息公开诉讼案件论析( 2 0 0 2 2 0 0 8 ) ) ) ( 法制与社会发展，2 0 0 9 年第6 期) ；江必新、李广 字，政府信息公开行政诉讼若干问题探讨( 政治与法律，2 0 0 9 年第3 期) 等。 4 第二章美国政府信息公开诉讼制度 第二章美国政府信息公开诉讼制度 无论是因为美国有较好的民主政治氛围，还是迫于民众对于知情权呼声高 涨的压力之下，美国于1 9 6 6 年制定的信息自由法无疑开创了当代政府信息 公开法制化的潮流，同时也将政府与公民的关系领入了一个新的时代。 第一节政府信息公开诉讼的产生与发展 毋庸置疑，政府信息公开实体制度理念必先于其诉讼理念产生，考虑到二 者的源与流关系，政府信息公开诉讼产生的本源应当追溯到政府信息公开制度 理念的产生。 虽然自美国立国起并不乏政治家和学者关于信息自由重要性的论述，1 但是 现代意义公法上知情权的概念是由美联社总经理肯特库柏于1 9 4 5 年首次提出 的，此后“公民知情权利 理论便得到了认同和发展，然而与公民要求建立透 明政府要求获取政府信息权利呼声日益高涨相对应的是始终没有一部专门的法 律对公民的这种权利加以保障，在信息自由法生效之前，美国公民只能依 据管家法( h o u s e k e e p i n ga c t ) 和行政程序法( a d m i n is t r a ti v ep r o c e d u r e s a c t ) 中的相关规定，2 向所需信息的保存单位提出查询信息的申请，而且必须 证明自己提出该项申请是基于“正当理由”，否则被申请机关有权拒绝申请人的 申请。随着时代的发展和公民要求权利呼声的日益高涨，这些观念和制度侧重 于从限制和防止行政机关滥用职权消极意义上来达到保护公民权益的目的的行 政法显然不能满足福利国家中人们对积极能动的行政的需要。3 1 美国独立宣言的起草人，第二任总统杰斐逊曾在给友人的信中明确强调：“政府的基础，原于民意。 因此，首先应该做的，就是使民意正确。为免使人民失误，有必要通过报纸，向人民提供有关政府活动 的充分情报。进一步则要研究把新闻广泛的传递到全体人民中去。”美国第四任总统詹姆斯麦迪逊认为： “掌握情报者通常支配不掌握情报者。因此，要使自身成为统治者的人民，必须从信息情报中获取知识， 把自身武装起来。”参见赵正群：情报公开法制化的世界潮流与政府上网工程的意义，夏勇：公法 第二卷，北京：法律出版社，2 0 0 0 年版，第3 3 3 页。 2 管家法赋予行政长官以控制政府信息传播的权力，行政长官具有裁量权，可以决定一则政府信息是 否应当公开。行政程序法中虽然规定了公众可以获得政府信息，但是其中规定了诸多的限制理由，例 如“公共利益“正当理由”等等。具体参见刘杰：知情权与信息公开法，北京：清华大学出版社， 2 0 0 5 年版，第9 5 页。 3 杨伟东：美国情报自由法诉讼述评，甘肃政法学院学报，1 9 9 9 年第3 期。 5 第二章美国政府信息公开诉讼制度 2 0 世纪5 0 年代和6 0 年代，在对信息自由颇为感兴趣的美国新闻界人士的 大力宣传和倡导之下，国会日益关注执法分支过度膨胀的权力，由此导致了许 多要求信息公开的法律草案1 。无论说是在社会各界的推动下抑或是在各方的压 力之下，国会最终在1 9 6 6 年通过了信息自由法将公民获取政府信息这项权 利以法律的形式确认下来，这一在美国立法史上具有里程碑意义的法律同时也 创设了一种新类型的诉讼制度政府信息公开诉讼制度。2 自信息自由法创设这种新类型诉讼制度以来，政府信息公开诉讼开始 出现，并且案件数量逐年攀升。依据美国司法部网站上公布的相关信息，从1 9 7 9 年开始美国司法部开始对政府信息公开诉讼案件的数量和案情进行了详细统计 并在次年将编纂的政府信息公开诉讼案件名录( f r e e d o mo fi n f o r m a t i o nc a s e l i s t ) 公开发行，依据司法部统计数据显示1 9 7 9 年有将近3 0 0 起政府信息公开 诉讼案件发生，而二十年之后，依据开放政府记者联盟( c o a l i t i o no f j o u r n a li s t sf o ro p e ng o v e r n m e n t ) 发布的1 9 9 9 2 0 0 4 年政府信息公开诉讼报 告( f o i al i t i g a t i o nd e c i s i o n s ，1 9 9 9 2 0 0 4 ) 的统计数据来看，政府信息 公开诉讼案件的数量明显上升，联邦地区法院、上诉法院和最高法院每年都会 作出4 0 0 多个政府信息公开诉讼案件的裁决。可见信息自由法创设的这种 新类型诉讼符合了美国公众主张知情权的需要，保障了公民权利。 不过令人遗憾的是，美国政府信息公开诉讼案件的胜诉率一直是很低的， 原告完全胜诉的案件仅仅占到了案件总数的3 2 ，3 这与有些美国学者所说的 “美国的司法系统已经习惯于否定政府行为，裁定它们超越了合法的权威、与 现行法律( 包括相关的程序性要件) 冲突、没有必要的判例支持、专制武断、 反复无常或者滥用自由裁量权”4 的情况是不相符的。虽然也有学者指出较低的 胜诉率不能完全说明信息公开诉讼的裁判结果倾向于行政机关而不利于对申请 人权利的保护，但是无论如何，如此低的胜诉率是难以对公民知情权提供有效 1 【美】威廉r 安德森：美国 概论，南麻大学学报( 哲学人文科学社会科学版) ，2 0 0 8 年第2 期。 2 虽然在奉行英美法系传统的美国并不存在像大陆法系那样将案件严格分类的标准和制度，但是面对政府 信息公开诉讼的区别于传统诉讼的诸多新特点，法庭也不得不多次承认，审理政府信息公开诉讼案件是 困难的并且与其它案件存在着不同。参见m i s c a v i g ev i r s ，2e 3 d3 6 6 ，3 6 7 ( 1 l t hc i r 1 9 9 3 ) ；s u m m e r s v d - e p a r t m e n to fj u s t i c e ，1 4 0f 3 d1 0 7 7 ，1 0 8 0 ( d c c i r 3 9 9 8 ) 。 3c o a l i t i o no fj o u r n a l i s t s f o ro p e ng o v e r n m e n t f o i al i t i g a t i o nd e c i s i o n s ，1 9 9 9 2 0 0 4 h t t p ：w w w c j o g n e t d o c u m e n t s l i t i g a t i o n r e p o r t _ 9 9 0 4 p d f 4 【美】威廉r 安德森：美国 略论( 哲学人文科学社会科学版) ，南京大学学报，2 0 0 8 年第2 期。 6 第二章美国政府信息公开诉讼制度 保障的。1 政府信息公开诉讼案件产生之后，联邦最高法院通过判例不断地对这项诉 讼制度进行了改善，发展出秘密审查规则、不公开审理等具体的操作规则，这 些本文在后面将作详细阐述。 第二节政府信息公开诉讼的基本原则 解读信息自由法本身以及联邦最高法院的相关判例，可以看出穷尽行 t 政救济原则、权利保护原则以及利益衡量原则是政府信息公开诉讼的灵魂与内5 核，这些原则显示了联邦法院在政府信息公开诉讼中的价值取向同时也指引着 法院在后的裁判行为。 2 2 1穷尽行政救济原则 穷尽行政救济作为美国司法审查的一个基本原则同样适用于政府信息公开 诉讼，简单而言，该原则是指申请人必须按规定穷尽行政救济，否则法院不能f 取得诉讼管辖权。2 设定这个条件主要是考虑到三权分立政体下司法权对于行政 权的审查应当有一定的界限，这个界限就是司法权不应介入到行政权的核心领 域当中，在行政权尚未履行完毕之时，司法权不应介入。 2 2 1 1 如何理解“穷尽” “穷尽行政救济”中的“穷尽 是理解此原则的核心点，信息自由法规 定：行政机关在收到申请后的2 0 个工作日内应当对申请人的申请作出答复并同 时告知申请人作出决定的理由和申请人有权就其认为不利于自己的决定申请行 政复议3 ，复议机关在收到申请人申请2 0 个工作日内应当作出决定。如果复议 机关在决定中部分或全部拒绝了申请人要求信息公开的申请，那么复议机关应 当告知申请人可以依本法相关条款申请司法审查。4 1 s c o t ta h o d e s ，f o i af a c t s - m yp r o p o s a l ：f o i al i t i g a t i o nr e p o r t i n gr e q u i r e m e n t s ，h t t p ：w w w 1 l r x c o m c o l u m n s f o i a 4 9 h t m 2 赵正群、宫雁：美国的信息公开诉讼制度及其对我国的启示，法学评论，2 0 0 9 年第1 期。 35 u s c 5 2 2 ( a ) 6 ) ( a ) ( i ) 在一般的学术论文中习惯将英文a d m i n i s t r a t i v ea p p e a l 译成行政申诉，本文以认 在政府信息公开诉讼当中，此程序相当于我国的行政复议程序，因为为了行文方便，本文将其统称为行 政复议。 4 5 u s c 5 2 2 ( a j ( 6 ) ( a j ( i j ) 7 第二章美国政府信息公开诉讼制度 依据上述规定以及最高法院的司法判例，所谓“穷尽”应当包括以下几种 情况： 1 申请人向法院提起诉讼的时间不得超过法定期限，即申请人应当及时提 起诉讼。诉讼时效的规定是现代法治的基本要求之一，它对于维护既有秩序的 稳定起到了十分重要的作用，这一规则同样适用于政府信息公开诉讼。需要指 出的是信息自由法本身虽然没有规定提起诉讼的时效，但是各机关制定的 实施细则中都对该问题作出了细致规定，因此行政机关应当在告知申请人复议 决定时同时告知申请人其关于诉讼时效的规定，否则该规定不能拘束申请人。1 在美国的司法实践当中并不乏有申请人因超过诉讼时效提起诉讼而被法院驳回 诉讼请求的判例。1 9 9 3 年的劳特诉司法部案2 以及2 0 0 0 年的汉密尔顿集团公司 诉住房和城市发展部案3 中，原告均因起诉超过诉讼时效而不能得到法院的支 持。 2 申请人向复议机关提交的申请不能存在瑕疵。申请瑕疵是指申请人向申 请机关提交的申请本身和提交申请的方式存在缺陷，4 至于这些缺陷包括哪些内 容，信息自由法中没有明确规定，联邦最高法院通过一系列判例具体阐释了 “缺陷”所包含的内容：( 1 ) 申请人提交的复议申请形式上或内容上存在问题5 ； ( 2 ) 申请人向法庭提出的某些要求以前并未向行政机关提出申请，而是直接在 诉讼中首次提出，法院如果对此类问题进行裁决则意味着对于穷尽行政救济原 则的变相破坏；( 3 ) 申请人不能通过“合理描述”证明所申请政府信息的存在6 ； ( 4 ) 申请人未能就其认为所有不利决定申请复议。申请人必须就行政机关决定 的每个内容都作出复议申请，包括费用、文件形式等内容，否则法院会认定其 为穷尽行政救济。 3 复议机关在收到行政复议申请2 0 个工作日内没有答复申请人则视为申 1 o g l e s b ya t6 5 ，s e ea l s o ，n u d ev s e c yo ft h ea i rf o r c e ，2 3 1rs u p p2 d ，3 2 3 ( d d c 2 0 0 2 ) ；l a m bv i n t e r n a l ，r e v e n u es e r v i c e ，8 7 1 f s u p p 3 0 1 ( e d m i c h 9 9 4 ) l a n t e rv d e p to f j u s t i c e 9 3 - 0 0 3 4 ，s l i po p 1 a t2 【v v d o k l a j u l y3 0 ，1 9 9 3 3h a m i l t o ns e c g r o u p ，i n c v h u d 1 0 6 1 ：s u p p 2 d2 3 3 ( d d c 2 0 0 0 ) ，在这个案件中申请人仅仅超过诉讼时效 一天向法院提起诉讼，法院便驳回其诉讼请求。 4 s u p r e m ec o u r t sc o n s t r u c t i o na n da p p l i c a t i o no ff m e d o mo fi n f o r m a t i o na c t , g a r yk n a p p , m b a j d 1 4 9 l e d 2 d1 1 1 3 转引白宫雁：美国信息公开诉讼制度及其启示，【硕士学位论文】天津：南开大学， 2 0 0 6 。 5 例如在v o i n c h ev u n i t e ds t a t e sd e p to ft h ea i rf o r c e 案中，申请人因未能对其申请书进行具体化而被法院 认定为没有穷尽行政救济。参见v o i n c h ev u n i t e ds t a t e sd e p to f t h ea i rf o r c e 9 8 3 e 2 d6 7 7 ，6 9 9 n 5 1 5 “。c i r 1 9 9 3 6 申请人应当指出其认为自己所申请文件存在的理由，并且这些理由可以足够使人信服。 8 第二章美国政府信息公开诉讼制度 请人已经穷尽行政救济，允许其提起诉讼。这里要说明的是依据信息自由法 的规定处理政府信息公开申请的行政机关可以以“特殊情况”为由要求延长处 理的时间，1 然而信息自由法却没有对行政复议阶段作出同样的规定，这表 明在行政复议阶段，行政机关必须在2 0 个工作日内作出复议裁决而不能延长时 间，这一规定的理由是行政机关所需信息和资料收集整理工作应当在答复申请 人阶段已经完成，这一过程不应留到复议阶段解决。 另外，如果申请人在复议机关答复期限未满就向法院提起诉讼也同样不能 得到法院的支持。 2 2 1 2 穷尽行政救济的类型 1 形式上的穷尽行政救济 所谓形式上的穷尽行政救济是指以下情况：( 1 ) 复议机关在收到申请人复 议申请2 0 个工作日内没有答复申请人的复议申请，则视为申请人已经穷尽行政 救济可以提起行政诉讼；( 2 ) 行政机关答复时间超过法定处理期限，被视对申 请的拒绝，则此时申请人也被视为穷尽行政救济。 在这里需要讨论的一个问题是在此种情况下申请人是否受诉讼时效的限 制。这里存在一个悖论，此时由于行政机关没有回复申请人的申请而不可能告 知其起诉的权利和诉讼时效，如果诉讼时效仍然拘束申请人，显然有失公允， 但是如果申请人不受诉讼时效的限制可以随时提起诉讼，也是有违法治的精神 和理念的。本文认为此时应使用普通