（经济法学专业论文）论我国危机银行救助中的最后贷款人制度.pdf

内容摘要 作为以经营负债来获取盈利的一种特殊企业，商业银行伴随风险而 生。由于商业银行的高风险性及高度的传染性，单个银行危机往往将会 演变为银行业系统性的危机，使整个金融体系的安全与稳定受到冲击， 进而危及整个国民经济的安全。因此，各国的银行监管机构无一例外的 将防范及应对银行危机作为其工作的重中之重。危机银行救助法律制度 是化解银行危机的一个有效的保障机制，日益成为各国金融安全法律体 系的重要组成部分。其中，最后贷款人制度，作为现代危机银行救助法 律制度的三大部分之一，在许多国家的金融安全体系都中发挥着越来越 重要的作用。 本文在介绍了国外最后贷款人制度理论及其实践后，运用比较的分 析方法，结合我国银行业的危机现状，分析了我国目前最后贷款人制度 的不足，对我国最后贷款人制度的完善提出了建议。 全文共分四章。第一章为危机银行与危机银行救助法律制度。本章 对危机银行的概念进行了界定，并对危机银行救助的理论及其相关法律 制度的一般理论进行阐述。 第二章为国外最后贷款人制度理论及实践考察。内容包括国外最后 贷款人理论的产生和发展，以及对最后贷款人制度实践的考察。 第三章为我国最后贷款人制度的现状与问题。本章对最后贷款人制 度在我国的实践进行了考察，并分析了其中存在的问题。 第四章为完善我国最后贷款人制度。本章在分析了完善我国最后贷 款人制度的必要性的基础上，结合我国实际，并借鉴国外先进经验对完 善我国最后贷款人制度提出自己的见解。 关键词：最后贷款人制度；危机银行；中央银行 as t u d yo nt h el e n d e ro fl a s tr e s o r t i nb a n k i n gc r i s i ss a l v a t i o no fo u rc o u n t r y a b s t r a c t t h cc o m m e r c i a lb a n k s s p e c i a le n t e r p r i s e sw h i c hg a i np a y o f f sf r o m d e b t s ，w a sb o r nw i t hr i s k s b e c a u s ec o m m e r c i a lb a n k sh a v et h ec h a r a c t e r , t h a ti s ，h i g hd a n g e ra n ds t r o n gi n f e c t i o n ，a l li n d i v i d u l eb a n k i n gc r i s i so f t e n c a u s e st h eb a n k i n gs y s t e m a t i cc r i s i s ，s ot h es e c u r i t ya n ds t a b i l i t yo ft h e e n t i r ef i n a n c i a ls y s t e mw i l lb ei nd a n g e r o u s ，a n df u r t h e re n d a n g e r st h e e n t i r en a t i o n a le c o n o m i cd e v e l o p m e n t t h e r e f o r e ，t h ev a r i o u sc o u n t r i e s b a n k i n gs u p e r v i s i o no r g a n st a k e i ta sav i t a l l yi m p o r t a n tj o bw i t h o u t e x p e c t i o n t h eb a n k i n gc r i s i s s a l v a t i o n l e g a ls y s t e m i sa ne f f e c t i v e s a f e g u a r dm e c h a n i s m t or e s o l v et h eb a n k i n gc r i s i s i th a sb e e nb e i n gt h e i m p o r t a n tp a r t o fv a r i o u sc o u n t r i e s f i n a n c e s e c u r i t yl e g a ls y s t e m i n c r e a s i n g l y , w h e r et h el e n d e ro fl a s tr e s o r t ，o n eo ft h em o d e mb a n k i n g c r i s i ss a l v a t i o nl e g a ls y s t e m i sp l a y i n gt h em o r ea n dm o r ev i t a lr o l ei n m a n yn a t i o n a lf i n a n c es e c u r i t ys y s t e m t h i sp e ri n t r o d u c e st h e o r i e sa n di t sf u l f i l l m e n t so ft h eo v e r s e a l e n d e ro fl a s tr e s o r t t h e nt h o r e t i c a l l ya n a l y z e st h ed e f e c t so ft h ec u r r e n t l e n d e ro fl a s tr e s o r to fo u rc o u n t r y , l i n k sc h i n a sa c t u a ls i t u a t i o na n d m a k e ss o m er e c o m m e n d a t i o n st oi m p r o v eo u rl e g a ls y s t e mw i t ha n a l y t i c a l m e t h o d t h ee n t i r ea r t i c l ei sd i v i d e di n t of o n rc h a p t e r s c h a p t e ro n ei sa b o u t b a n k i n gc r i s i sa n dt h es a l v a t i o nl e g a ls y s t e mo fi t t h ep a r td e f i n t e st h e b a n k i n gc r i s i s a n de x p l o r e st h o r e r i e sa n dt h el a wo fb a n k i n gc r i s i s s a i v a t i o n t h es e c o n dc h a p t e rd i s c u s s e st h et h o r e t i e sa n dp r a t i c e so ft h ef o r e i g n l e n d e ro fl a s tr e s o r t ，i n c l u d i n gt h o r e t i c a lo r g i na n dd e v e l o p m e n to ft h e f o r e i g nl e n d e ro fl a s tr e s o r t a n dt h es u r v e yo np r a t i c e so fi t t h et h i r dc h a p t e ra n a l y z e st h ea c t u a ls i t u a t i o na n dp r o b l e m so fo u r c o u n t r y sl e n d e ro fl a s tr e s o r t t h ec h a p t e rm a k e ss u r v e yo no u rp r a t i c e s o ft h el e n d e ro fl a s tr e s o r t ，p o i n t so u tt h ep r o b l e m so fi t t h cf o u r t hc h a p t e rd i s c u s s e sh o wt op e r f e c to u rl e n d e ro fl a s tr e s o r t o nt h eb a s i so fo u rr e a l i t y , t h ec h a p t e ra n a l y z e st h en e c e s s i t yo f c o n s u m m a t i o n ，b r i n g sf o r w a r ds u g g e s t i o n st op e r f e c t i n gl e n d e ro fl a s t r e s o r tw i t hf o r e i g ne x p e r i e n c e s k e yw o r d s ：l e n d e ro fl a s tr e s o r t ；b a n k i n gc r i s i s ；c e n t r a lb a n k 2 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解学校有关保护知识产权的规定，即：研究生在校攻 读学位期间论文工作的知识产权单位属于西北大学。学校有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。本人允许论文被 查阅和借阅。学校可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学 位论文。同时，本人保证，毕业后结合学位论文研究课题再撰写的文 章一律注明作者单位为西北大学。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者签名：盟壹指导教师签名： 泸。7 年百月；日嘲年多月3 日 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，本论文不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我 一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的 说明并表示谢意。 学位论文作者签名：喜 碡 功口7 年6 月多日 引言 银行业作为一个特殊的行业，在整个国民经济中具有十分重要的地 位并且发挥着越来越重要的作用，然而，由于其自身存具有高风险性的 特点致使银行业潜伏着巨大的危机。因此，现代政府都会通过一定的措 施加强对银行业的监管，以使风险尽可能的降低。尽管这样，银行业仍 不可避免出现危机，导致银行倒闭，甚至引发金融危机。历史上多次发 生的金融危机便是很好的例证。因此有金融必有监管。1 9 9 7 年的亚洲 金融危机打破了亚洲经济发展的神话，给亚洲金融发展敲响了警钟。在 这场危机中，中国金融业并没有受到很大的冲击，原因是中国在当时并 没有开放资本市场，人民币也不能自由兑换。然而，一场危机的发生所 产生的影响是深远的，它促使中国金融界开始思考，并开始了一系列的 金融改革，防范和化解可能发生的金融危机成为我国政府和金融界的一 项重要任务。中国已经加入世界贸易组织，按照服务承诺减让表，中国 政府已于2 0 0 6 年取消对银行业的所有限制，允许外资法入银行进入所 有的银行业务经营，目前已有大量外资银行以各种方式进入中国市场。 经济一体化和全球化的趋势给中国的银行业带来了更多的竞争和残酷 的挑战，商业银行改革也显得更加迫切，同时对于银行业的监管也提出 了更高的要求。 一般认为，危机银行接管、存款保险制度和最后贷款人制度是构成 金融安全网的三大支柱。对于危机银行接管和存款保险制度，我国在这 方面的研究比较多也趋于完善和成熟，而对于最后贷款人制度则存在不 少争议，并且这方面的研究相对较少，没有形成一个系统的体系，但这 并不意味着最后贷款人制度在银行监管体系中的势微或者不必要。 本文拟就最后贷款人制度基本理论进行深入的论述，并进一步分析 我国最后贷款人制度的现状，希冀能够提出关于最后贷款人制度构建方 面的一些建议。笔者认为，研究最后贷款人制度至少有以下几个方面的 意义：第一，对最后贷款人制度理论研究和实践发展做系统的介绍和论 1 述，有助于理解最后贷款人制度存在的意义和对于银行业安全的重要作 用。第二，目前对最后贷款人制度的研究停留在传统的原则和理论上， 没有深入地分析论证，本文将通过对具体制度的深入分析，全面梳理最 后贷款人制度理论。第三，我国目前的银行体系结构和所处的经济环境 使得银行业监管面临挑战，在我国的银行业监管体系中最后贷款人制度 实施现状如何以及如何构建都是不能忽视的问题。本文将对这些问题作 出自己的分析和判断，以期达到。抛砖”之效。 2 第一章危机银行与危机银行教助法律制度 第一节危机银行的定义及其判定标准 对于危机银行概念的界定，存在不同的标准。根据“骆驼群” ( c a m e l ) 评级体系回可将所有银行分为五级，归纳为三类：第一类， 健康机构，是其主要的风险监测指标处于正常区域，风险水平在银行自 身控制能力范围内的商业银行；第二类是可疑机构，是指其主要的风险 检测指标己超过正常范围，存在着潜在的流动性和安全性危机，但尚未 发展成现实经营危机的商业银行；第三类是危机机构，是指那些主要风 险监测指标严重超过正常范围，风险水平己经超过金融机构自身控制能 力，面临现实的流动性支付困境或己经陷入挤兑危机，即将被关闭或破 产的商业银行。一般而言，后两类银行称作问题银行。 同时对问题银行而言，我国存在另一种分类：根据银行经营危机是 否被除金融监管当局以外的社会公众发现，可将其分为隐蔽性问题银行 和公开性问题银行。o 隐蔽性问题银行是指，银行的流动性或资本清偿 能力己严重低于正常水平，但尚未被除监管当局以外的其它主体所发现 的商业银行；公开性问题银行是指隐蔽性问题银行由于某个事件的发 生：如银行经营困难被公告、严重亏损的事实被披露、高层管理人员卷 款携逃等等事件，资本清偿力或流动清偿力严重不足的现实暴露于公众 面前，遭受到市场的惩戒而出现挤兑的商业银行。隐蔽性问题银行即类 似于可疑银行，而公开性问题银行则类似于危机银行。 本文所讨论的危机银行即是根据“骆驼群”评级体系划分的第三类 银行：危机机构( 也可称作公开性问题银行) 。对问题银行的讨论限于危 机银行讨论的主要原因在于：当银行出现问题但相对公众处于隐蔽状态 时，若监管当局能及时做出反映，只要安排恰当、采取措施有力，该类 o 。骆驼群一评级体系，作为美国监管枫构预瞢模型的基础。是衡量一国银行经营状况最霉 用也最典型的风险监铡指标体系。它根据六大类指标：资本充足率( c a p i t a l a d e q u a c y ) ，资产 质量( a s a e tq u a l i t y ) 、管理水平( m a n a g e m e n t ) 、盈利水平( e a r n i n g s ) 、资金流动性( l i q u i d i t y ) 和 市场风险敏感度( s e n s i t i v i t yt om a r k e tr i s k ) 进行评级。 o 阙方平有问题银行处置制度安捧研究 m 北京：中国金融出版社，2 0 0 1 1 3 6 3 银行面临的危机便可能得到有效控制与化解。而对公开性危机银行的处 理则相对复杂很多，它涉及到广大社会公众的个人利益、社会的稳定与 整个国民经济的发展，单靠金融监管当局一方很难解决，需要政府相关 职能部门的介入与协作，而且情势更加紧迫与棘手。因此，对危机银行 处理措施的研究显得更为必要与更具现实意义。 综上所述，本论文所讨论的危机银行是指已经丧失或接近丧失流动 性清偿能力或资本清偿能力，风险水平超过银行自身控制能力，面临现 实的流动性支付困境或己经陷入挤兑危机的商业银行。 第二节危机银行教助的理论依据 金融业处于现代经济中的核心地位，而银行业处于金融业的核心地 位，一旦银行业发生危机，无异于从核心地带对经济造成冲击，其危害 程度将极其严重。作为金融体系中最重要的金融中介，银行在现代经济 中不仅充当信用中介和支付中介，而且还发挥着信用创造和监督功能， 从而保证企业构建合理的治理结构和社会经济的正常运转。尽管银行产 品不是纯粹的公共产品，但银行又确实是一个“准公共机构”，其提供 的诸如集中金融资源、支付结算等服务项目，既不排斥群体共享，也不 会因为一个人的消费而减少另一个人可能得到的供给，具有准公共产品 的性质。从这个角度来说，银行发生危机，将有可能成为公共危机，导 致整个社会的信用体系将会受到破坏。 首先，单个银行危机可能迅速演变为整个银行系统的危机。现代金 融业的一个突出特点就是各个金融机构之间的关联度和依存度非常高。 在这种情况下，一旦某个金融机构的金融资产价格发生贬损以致其不能 保证正常的流动性头寸，则单个或局部的金融困难往往会通过现代的支 付清算系统、金融市场、存款人的行为等各种渠道广泛传播。不断的金 融创新使金融机构之间存在远比过去复杂的债权债务关系，金融全球 化、电子化能使这种危机通过信息高速公路以更快速度在更大范围内传 播，由于信息不对称，存款人难以根据公开信息来判断某个金融机构的 4 清偿能力强弱，由于无法分辨好银行与坏银行，债权人会将某一个银行 的支付困难视为与之业务相类似的其他银行机构发生困难的信号。为了 尽量保全自己的资产，存款人都会参与挤兑，这样局部危机将很快演变 成全局性的金融动荡。 其次，银行危机将有可能导致整个银行体系的崩溃。金融体系内的 各银行机构之间紧密依存的信用链，使得少数银行机构的破产会像滚雪 球一样越滚越大，严重影响其他商业银行的流动性，以及其客户完成各 自商业活动的能力。社会公众可能会对整个银行系统失去信心从而引发 大规模的银行挤兑，引起对整个银行业的恐慌，致使所有银行陷入流动 性危机，从而导致更多的银行可能破产。而大批的银行破产将会严重破 坏整个社会体系的银行存在基础，可能导致整个银行体系的崩溃。有学 者曾通过模拟实验进行测算，并从1 9 3 0 - - - - 1 9 3 3 年的美国银行恐慌中得 到实证检验，结果发现，一家银行机构参与者暂时丧失支付能力时，将 最终导致其他近一半银行机构参与者丧失支付能力。o 第三，银行危机将使信用创造机制遭受严重破坏，致使经济正常发 展所需要的货币供给量无法得到保证。商业银行的一个重要功能就是创 造信用，现代银行体系之间的相互依存形成了单个银行无法完成的存款 货币创造机制，但这个机制在运行过程中却受到超额准备金、现金漏损 率等的影响。危机期间，银行需要更多的现金准备以增强流动性。存款 人的流动性需求增加，将会减缓货币的流通速度，从而使货币供给量相 对不足。这将直接削弱商业银行的信用创造能力，由于货币乘数的作用， 这种创造能力的减弱将会引起多倍的货币与信用紧缩，影响正常的经济 活动。而且，由于商业银行在大规模的挤兑风潮中大批倒闭，银行信用 创造机制的正常运行环境将受到直接破坏，参与银行的缺失使商业银行 的信用分配职能弱化，无法为社会经济发展提供足够的推动力。 此外，银行危机的爆发损害了银行系统配置资金的能力，使银行和 企业的融资成本增加。为了支付到期债务，危机银行会以高利率筹措资 金，银行资金来源成本提高，这就会导致贷款利率上升，使企业的融资 。阙方平有问题银行处置制度安排研究 m 北京：中国金融出版社。2 0 0 1 , 1 2 6 5 成本不断增加，而贷款的高利率一方面打击了投资活动，使那些在正常 条件下仍有偿付能力的借款人破产，另一方面又会加重逆向选择，导致 高风险的借款人增加，使银行变得更加脆弱。总之，银行危机会损害经 济效率，引起企业破产增加、产出水平下降、失业人数增多，进而使国 家经济的发展与增长受到挫折。有研究表明，银行危机一旦爆发，每次 银行危机导致的产出损失累计达1 1 5 以上，实体经济平均要花3 年多 一点的时间才能恢复增长趋势。o 正是由于银行危机对整个金融体系和国民经济具有重大影响，使得 危机银行救助成为各国中央银行的一项重要职责。 第三节危机银行教助法律制度 所谓危机银行救助法律制度，是指对危机银行进行拯救，以恢复其 清偿能力、经营能力的法律制度的总称。救助的目的在于尽快控制单个 危机银行，防止系统危机的发生，维护金融安全，保护存款人和社会公 共利益。从世界各国的立法与实践看，危机银行救助主要存在以下三种 法律制度安排，即：危机银行接管制度、存款保险制度以及最后贷款人 制度。 一、危机银行接管制度 危机银行接管制度是指银行监管部门依法对陷入危机的银行通过 成立接管组织强行介入，行使经营管理权，防止其资产和业务进一步恶 化，以保护存款人和其他债权人，恢复银行经营能力的法律制度。它是 对出现困难、濒临破产但仍有继续经营价值的银行采取的一种挽救措 兹。在商业银行不能支付到期债务，濒临破产时，各国法律都无一例外 地规定，由银行监管部门成立接管组织进行接管，对其实施整顿改组， 帮助其重新调整经营方向，合理组织资金运用，改善经营管理，以使被 接管的商业银行恢复正常的经营能力。如菲律宾中央银行法规定， 。苏同华银行危机论 m 北京：中国金融出版社，加吣，1 “ 6 金融董事会( 菲律宾中央银行的决策机构) 发现某个银行或非银行金融 机构处于不愿清偿或无力清偿状态，为保护存款人或债权人的利益，任 命一名接管人接管该机构的资产、负债并进行管理，行使必要的权力， 重新整顿机构，恢复其活力。回我国危机银行接管制度主要是由商业银 行法确立的。商业银行法第6 4 条规定，商业银行己经或可能发生信 用危机，严重影响存款人的利益时，中国人民银行可以对该银行实行接 管；接管的目的是对被接管的商业银行采取必要措施，以维护存款入的 利益，恢复商业银行的正常经营能力。第6 5 至6 8 条对接管决定的发布、 接管组织实施、接管期限、接管终止作了规定。 二、存款保险制度 存款保险制度是指由经营存款业务的金融机构按规定向法定的存 款保险机构缴纳保险金，由存款保险机构对其进行日常的监管，在投保 金融机构出现支付危机或面临破产时，由存款保险机构向其提供资金援 助，或由存款保险机构促成危机银行被兼并，或在危机银行宣告破产后 由存款保险机构直接向其存款者支付部分或全部存款的一种特殊的保 险制度。 我国尽管早在1 9 9 3 年国务院关于金融体制改革的决定中就指 出要建立存款保险基金，1 9 9 7 年全国金融工作会议又提出要建立适合 国情的存款保险制度，但这一制度至今尚未建立。o 三、最后贷款人制度 最后贷款人制度是专属一国中央银行履行的职能，是由中央银行向 暂时出现流动性困难的商业银行提供紧急援助的种制度安排，其目的 是防止形成系统性危机。回中央银行作为最后贷款人，向可能或已经发 。剃福寿外国中央银行法、商业银行法筒舟 j 】改革，1 9 9 5 ( 2 ) , p 5 1 。椽盂洲，郏人玮论我国银行危机救助法律制度的改革与完善 j 法学杂志2 0 0 d 2 5 ) , p 3 2 。关于最后贷款人制度，有多种称谓如中央银行的最后贷款人安排、最后贷款人政策、最后贷款人 功能、最后贷款人职能、展终贷款人等本文对以上称谓不做明显的区分，全文统一使用“箍后 贷款人制度” 7 生信用危机的银行提供流动性支持是世界各国的普遍做法。例如美国 联邦储备法规定，作为最后借款人，美联邦储备银行可以向会员银行 提供临时性抵押贷款；德国联邦信用业法也规定，德意志联邦银行 可通过限额之内的合格票据再贴现和证券抵押贷款的方式向各银行随 时提供流动性支持。我国中国人民银行法第2 7 条规定，中国人民 银行根据执行货币政策的需要，可以决定对商业银行贷款的数额、期限、 利率和方式，但贷款的期限不得超过一年；防范和处置金融机构支付 风险暂行办法第2 2 条规定，对于出现支付风险后必须通过人民银行 再贷款方式给于流动性支持的金融机构应由人民银行省级分行提出方 案，报总行审批。中国人民银行作为我国的中央银行，在救助危机金融 机构时先后多次履行了最后贷款人职责。 最后贷款人制度与危机银行接管制度、存款保险制度有着极强的配 合意义，是各国控制银行危机的重要法律制度安排。接管制度通过实旄 整顿改组、调整经营方向、改善经营管理等手段使陷入困境的银行脱困； 存款保险制度则是通过保险费支付、日常监管、资金援助、促成兼并以 及存款的最终赔付等手段来化解银行危机，后两者侧重于事后对危机的 处理，而最后贷款人侧重于事中的处理。存款保险机构救助危机银行的 能力是十分有限的，但对最后贷款人的实施起到了很好的保障作用。一 般来说，存款保险制度的救助功能仅限于个别或少数银行发生支付危机 时，防止非理性挤兑事件的扩散。但当整个金融体系出现系统性危机时， 存款保险制度便无能为力，存款保险基金永远无法满足系统性金融风险 的资金需求。因此，最后贷款人制度是抑制金融恐慌发生的关键所在， 它通过直接对危机银行提供流动性援助来救助危机银行，是危机银行救 助过程中最直接最易见效的关键环节，具有不可替代的作用。 。郭惠文美德商业银行制度比较与启示 j 福建农业大学学报( 社会科学版) 1 9 9 9 ( 2 ) , p 3 3 8 第二章国外最后贷款人制度理论及实践考察 第一节最终贷款人制度基本理论 最后贷款人制度源于银行业发达的英美两国。当时，英国和美国发 生了巨大的金融危机，大量的中小银行倒闭，一些规模较大的银行机构 也存在倒闭的风险并造成了一定程度的金融恐慌，严重影响了社会经济 的发展稳定。在如何应对这种状况的思考中，英格兰银行开始通过大量 贷款给商业银行以使其度过危机，并在具体制度上逐渐确立了英格兰银 行承担中央银行职责的地位，明确了其在发生银行危机时的最后贷款人 角色。通过实践表明，最后贷款人制度的确立，一定程度上抑制了银行 业大规模倒闭的趋势，使金融业趋于稳定。但是，英格兰银行毕竟属于 私人银行，其逐利的特性限制了最后贷款人职能的有效发挥，而之后美 国美联储的建立则明确规定了最后贷款人职能，使中央银行和最后贷款 人职能国家化。由此，出现了现代中央银行的最后贷款人制度。 一、古典最后贷款人理论 1 7 9 7 年，弗朗西斯巴林( b a r i n g ) 爵士首先指出英格兰银行具 有“银行的银行”职能，首次提出。最后贷款人”这一概念，他指出一 切有清偿能力的银行可以在出现危机时向中央银行借款 之后，亨 利桑顿( t h o r n t o n ，1 8 0 2 ) 和巴杰特( b a g e h o t ，1 8 7 3 ) 系统的论述 了中央银行作为最后贷款人角色的理论，他们用一套制止银行恐慌和危 机的规则来阐明该思想。 亨利桑顿于1 8 0 2 年在对大不列颠纸币信用的本质和效用的探 讨一文中对最后贷款人制度做了系统阐述。他指出，在遇到银行恐慌 时，英格兰银行应该扮演最后贷款人的角色，为市场提供流动性，提供 现金。他认为只要遇到恐慌的银行有良好的偿债能力，就可以向他们提 。 英 b a 血舀s f o b s e r v a t i o n s o r t h e e s t a b l i s h m e n t o f t h e b a n k o f e n g l a n da n d o n t h e p a p e r c i r c u l a t i o no f t h ec o u n t r y t ow h i c hi sa d d e df u r t h e ro b 越i o 船 n e wy o r k ：a m k e l l e y ，1 7 9 7 ( 啊 i j n 1 9 6 7 ) 9 供贷款度过难关。桑顿认为最后贷款人的出现有两个原因：一是部分储 备的银行体系；二是中央银行对发行金币和银行券等高能货币基础的垄 断。这是最早的关于最后贷款人职能、原则的论述。 桑顿认为最后贷款人的责任是对整个经济而言，而不是针对某个商 业银行。在任何情况下，最后贷款人都不应该维护某个无清偿力的银行， 即使是那些被认为太大而不能倒闭的银行。因为帮助这样的银行会鼓励 他们过分的冒险，从而导致对最后贷款人更多的需求。为避免这种道德 风险问题，最后贷款人应该让经营不善的银行倒闭，其责任只是努力遏 制这种倒闭的蔓延。因此，最后贷款人的责任是宏观的，而不是微观的。 o 英国经济学家巴杰特在1 8 7 3 年出版的 伦巴第街( l o m b a r d s t r e e t ) 一书中，对最后贷款人原理进行了精辟的阐释。巴杰特在书中 指出，中央银行必须具备一个规模合适、可供随时动用的储备，以便在 银行恐慌时支持危机银行。同桑顿的看法一样，巴杰特也强调在金本位 条件下，最后贷款人应支持中央银行保护金属储备以确保通货与黄金的 兑换。巴杰特提出，当英格兰银行作为最后贷款人干预并拯救整个货币 体系时，它应遵守四个基本原则：第一，以惩罚性利率提供贷款，使商 业银行不能将其作为当前的贷款操作。第二，中央银行事先声明，会对 满足偿债和抵押条件的银行提供贷款。第三，贷款只能提供给有良好偿 债和抵押( 根据恐慌发生前的名义价格衡量) 能力的银行。第四，仅向 陷入流动性危机而并非破产的银行提供贷款。 巴杰特提出的最后贷款人基本原则，反映了一些他不同与桑顿的新 观点。第一，巴杰特认为最后贷款人的责任不只是在恐慌期间向市场流 动性，还包括事先公开宣布在未来所有恐慌时期将迅速而有力的提供贷 款的承诺。这种承诺大大减少了公众对未来的不确定性，使他们产生稳 定的预期，提高了最后贷款人的有效性。第二，提倡最后贷款人以惩罚 性利率进行调节。惩罚性利率不但可以保护黄金储备，还可以满足公平 分配的标准( 借款人应为最后贷款人提供的保护和救助支付报酬) 。此 。刘士余银行危机与金融安全网的设计 m 北京：经济科学出版社，2 0 0 3 ，p 1 6 9 l o 外，惩罚性利率还可以避免其他没有出现流动性危机的银行也申请援 助，而占用最后贷款人的储备。最后贷款人将把高能货币的扩张限制在 最小范围内，即把紧急发行的高能货币分配给最有价值的使用者，如同 高价格在自由市场中分配给任何稀缺商品和资源一样。第三，确定了最 后贷款人给予救助的借款人的类型、资产的种类及接受资产的标准。最 后贷款人应在发生恐慌时向任何符合条件的借款人提供贷款。限制条件 就是借款人有清偿能力，只是暂时流动性不足，其抵押物在正常时期是 良好的( 包括由于证券市场的恐慌而暂跌价但通常是优良的票据或债 券) 。o 二、最后贷款人理论的现代发展 古典最后贷款人理论至今对中央银行的政策制定仍然有着重要影 响，但随着金融体系和金融监管体制的发展变化，最后贷款人理论的各 方面研究也有了一定的发展，出现了一些新的观点。本文从以下五个方 面对这些观点进行介绍。 ( 一) 最后贷款人存在的必要性 大部分经济学家认为最后贷款人为现代银行系统提供了重要的支 持，在出现银行危机时防止了恐慌的蔓延。塞尔金( s e l g i n ) 是自由竞 争银行业的支持者，以他为代表的一些学者认为当自由银行业内在稳定 时，除去一切对银行业的法律限制将排除对最后贷款人的需要。他们认 为，造成银行恐慌的唯一原因是法律对银行体制的限制。塞尔金指出， 两个最重要的限制是美国银行法对跨州设立银行的限制和对商业银 行体系发行自由货币的限制。o 然而，塞尔金的观点，忽视了银行创造 的货币和高能货币之间根本的区别。因为即使在自由银行业的条件下， 战争威胁和大公司的倒闭也会引发货币持有者把内在货币转为外在货 币的愿望。竞争性的银行本身并不能提供外在货币，只能利用一些价值 。刘士余银行危机与金融安全网的设计 邮北京：经济科学出版社2 0 0 3 ，p 1 7 1 。 美 s e l g l n , ga i e g a lr v s t r i c j i n a s , f i n a n c i a lw e a k n i n g , a n dt h el e a d e ro f l a s tg e s o r t j c a t o j o u r n a l ，1 9 8 9 ( 9 ) , i 4 2 9 - 4 5 9 1 f 不由它们控制的资产来换回货币。即使商业银行能完全自由发行自己的 银行券，也不能满足其存款人由恐慌引起的转为外在货币的愿望。当给 定不可兑换的纸币本位时，就只有中央银行或最后贷款人能提供外在货 币。现代金融体系具有内在不稳定性和脆弱性，单个银行的危机会蔓延 到有清偿力的银行，甚至危及整个银行体系的稳定。历史已经表明，最 后贷款人制度的存在，可以为单个银行提供流动性，保证支付，防止由 于公众信心丧失引发的集体非理性挤兑，从而避免发生金融恐慌，维护 了公众的利益。 ( 二) 承担最后贷款人功能的主体 费雪( f i s c h e r ) 认为，中央银行并不是难一的最后贷款人。他指 出，最后贷款人主要承担着两种角色。一是危机贷款人，主要在危机中 提供资金支持。二是危机管理者，即最后贷款人本身有责任处理危机或 潜在的危机。因此，除了中央银行之外，其它机构也可以成为最后贷款 人，如美国的财政部，清算中心和1 9 0 7 年的摩根集团都承担过最后贷 款人的角色。保度( b o r d o ) 也认为履行最后贷款人的机构并非一定是 中央银行，其他公共的机构在一定条件下也可以承担这一角色，如美国 的货币监理署、加拿大的财政部和外汇管理局等都成功的执行过最后贷 款人的职能，对出现危机的银行进行援助。口 ( 三) 最后贷款人援助的对象 古德弗兰德和金( g o o d f r i e n d k i n g ) ，舒瓦茨( s c h w a r t z ) 认 为最后贷款人的资金支持对象应该是市场，他们指出紧急流动性资金的 支持只能通过公开市场操作直接向市场提供，同业市场可以保证资金从 流动性充足的银行流向流动性不足的银行。货币政策向市场提供资金和 最后贷款入向市场提供资金都是通过公开市场操作进行的。古德弗兰德 和金认为这两种方式没有区别，对整个市场来说，最后贷款人的资金投 。 美 f i 。c h & o n t h e n e e d f o f a n i n t e r n a t i o n a l l e n d e r o f l a s t r e s o r t j i m f ，1 9 9 9c 3 ) 2 3 5 。 美 b o r d o m f i m m c l a lc d s c s ，b a n k i n gc r i s p , s t u c km a r k e tc r a s h e sa n dt h em o n e ys u p p l y s o m e i a t e m a f i o n me v i d e n c e , 1 8 7 0 - 1 9 3 3 ，i nf i a a n c i a lc r i s e sa n dt h ew o r l db a n k i n gs y s t e me d i t e db yf o r t e s t c a p i e a n d g e o f f r e y e w o o d m n e w y o r k ：s t m a r t i n s p r e s s , 1 9 8 6 , 1 1 9 0 - 2 4 8 1 2 放与旨在调整利率的货币政策资金投放相同。古德哈特认为，最后贷 款人只能是向个别金融机构提供流动性支持。他指出无流动性但有清偿 力的银行会由于同业市场效率低下、不能从其它银行借得款项而发展为 无清偿力的银行。最后贷款人向市场提供资金支持会导致准备金供给总 量的增加，而向单个机构提供资金支持则不会导致准备金增加。费雪 则认为最后贷款人既可以向市场也可以向单独机构提供贷款。 ( 四) 最后贷款人的援助标准 在实践中，如何判断一家银行是仅无流动性而有清偿力，还是既无 流动性又无清偿力，是最后贷款人救助危机银行的一个难题。古德哈特 和黄( g o o d h a r t h u a n g ) 认为，一家银行的倒闭会导致金融不稳定， 市场主要表现是恐慌，此时很难预测存款人的行为，货币政策操作容易 失误。当一家银行向最后贷款人寻求流动性支持时，最后贷款人很难有 时间准确判断这家银行是否有清偿力。如果最后贷款入向这家银行提供 了贷款援助，而事实证明这家银行是无清偿力的，则最后贷款人必然要 承担财务和声誉方面的损失。因此，最后贷款人对出现危机的银行究竟 进行救助还是将其清盘，还需谨慎的判断。如果关注道德风险，最后贷 款人会慎重考虑是否实施救助；如果关注系统性风险，则最后贷款人有 动力进行救助，由此产生的整个市场的均衡风险会较高。o 索洛( s o l o w ) 认为无论银行是否到了无法偿债的境地。当出现银 行危机时，最后贷款人都应进行援助。他以美国联邦储备体系为例说明 了这一问题。当美国某个银行( 尤其是大银行) 将要倒闭时，会引起人 们对整个金融体系的信任危机。美联储既然对整个金融体系负责，为避 免这种情况的发生，它就必须援助陷入危机中、甚至资不抵债的银行。 当然，索洛也承认，这种做法会产生某种道德风险，鼓励其他的银行有 可能冒更大的风险，而公众也失去了监督金融机构的热情。西 。美 g o o d f r i c n d m r , k i u g f i n d a l d e r e g u l a t i o n ，m o n e t a 珂r p o l i c y , a n d c e n t r a l 吐m g 加 w a s h i n g t o n ：a m e r i c a n e a t , r p r i s * i n s t i t u t e f o r p u b l i c p o “c y r e s e a r c h ，1 9 8 & p 2 5 7 o 英 g o o d h r t c m y t h s a b o , t t h e l m d c r o f l t r o n j j o u r n a l o f i n l c m a t i o n a l f i n n o c 1 9 9 9 ( 2 ) p 4 。 英 g 0 0 d h a r t c , h u a n g h , a m o d e l o f t h e l e n d e r o f l a s t i e s o r t j w o r k i n g p a p e t , i m f , w a s h i n g t o n , d c 1 9 9 9 ( 3 9 ) 。 美 s o l mr o nt h el e n d e ro f l a s tr e s o r t k i n d l e b e r g e r m c p j a f t a r g e j p ( e d s ) , f i a a n c i a l 1 3 古德哈特发展了索洛的观点。他认为，银行可能会出流动性不足的 问题，也可能会出现丧失偿付能力的情形，但这两者之间的差别在危机 突发时很难区分。当某些银行出现流动资金不足时，公众会立刻怀疑它 们的偿付能力。出现这种情况时，最后贷款人应马上以最后贷款的形式 提供资金援助，以帮助解决流动性不足的问题。此时，最后贷款人没有 时间去评价陷入危机的银行的资产状况，也难以准确判断它们的偿付能 力。因此，遇到银行危机时，最后贷款人应为所有银行( 包括没有偿付 能力的银行) 提供资金救助。古德哈特进一步指出，如果最后贷款人让 处于困境中的银行破产，将会失去极有价值的、难以替换的银行客 户关系，而保持这些关系的社会利益超过破产的成本。由于大的银行破 产会使公众丧失对整个银行系统的信心，为此最后贷款人不得不向大的 无偿还能力的银行援助。回 考夫曼( k a u f m a n ) 认为，索洛和古德哈特的观点低估了最后贷款 人过度援助的风险，这可能会导致面临危机的银行增加在未来对更大援 助的需要。他们也忽视了由于最后贷款人延迟让无偿付能力的机构停 业，会招致额外的损失及增加最终解决问题的成本。索洛和古德哈特没 有意识到最后贷款人可以通过公开市场操作而不是贴现窗口贷款来完 成其职能。事实上，借助公开市场的操作也可以满足最后贷款人对高能 货币的紧急需求，因而不必担心如何援助个别的危机银行。由于真实的 经济活动和总体经济防止了恐慌引起的对货币存量的冲击，最后贷款人 就不必害怕个别经营不善的银行发生倒闭圆。 ( 五) 最后贷款人的资金来源 中央银行作为最后贷款人实旌救援要承担一定的风险。当中央银行 向出现危机的银行提供救助时，对那些只是暂时缺乏流动性、仍有清偿 力的银行给予资金支持并不会给中央银行带来风险；但无清偿能力的银 行的抵押品价值可能会低于贷款的价值，使得中央银行的风险增加。因 c r l s c s , l m e o t y , h i 咖r y a n d p o l i c y , c a m b r i d g e u n i v e r s i t y p r e s s ：1 9 8 2 , p 2 3 7 0 2 4 8 o 英 g o o d h a t t c m y t h sa b o u t t h e l e a d e r o f l i r m n j j o u r n a l o f i n t e r n a t i o n a l f i m ， 1 9 9 9 ( 2 x p 4 。 俄 k 硼m 姐g i e j 埘e r o f l 蝴r e s o r t ：a c o n t e m p o r a r y p e r s p e c t l v e j j o u r n a l o f f i n 丑n d a ls c r “c 黜s n l 血1