（经济法学专业论文）论我国失业保险制度的完善.pdf

硕士学位论文 m a s t e r st t l e s l s 内容提要 失业是现代市场经济运行的必然产物。但它的存在，又严重地影响到社会 经济的发展和社会秩序的稳定。因此，建立和完善失业保险制度是社会稳定和国 家长治久安的重要保证。本文试图从失业保险制度的基本理论入手，通过对国 内外失业保险制度的立法回顾和评析，提出完善我国失业保险制度的对策。全 文共分四个部分： 第一部分，主要介绍失业保险制度的基本理论。包括失业的概念及其类型， 失业保险的概念及其类型，失业保险法的概念及其调整对象、渊源等。通过分 析，我们认为，建立多渠道保险金筹集与双重失业保障相结合、三方( 企业、 个人和国家) 共同承担失业保险费用、消极保险和积极保险相统一的失业保险 制度应是我国未来失业保险立法的现实选择。 第二部分，在揭示失业保险制度建立的理论依据、回顾国外失业保险制度 的建立和发展的基础上，通过对我国失业保险制度发展历程的重点考察，我们认 为，我国的失业保险制度大体经历了三个阶段：第一阶段，1 9 8 6 年至1 9 9 2 年， 为失业保险制度在我国正式建立和实施阶段：第二阶段，1 9 9 3 年至1 9 9 8 年， 国务院发布国有企业职工待业保险规定，我国失业保险制度进入正常运转 时期；第三阶段，1 9 9 9 年至今，失业保险条例颁布，我国失业保险制度进 入新的发展阶段。 第三部分，是本文的难点部分。通过对国外失业保险制度的评析，我们发 现，国外大多数国家实行的是强制性失业保险制度，他们既有在基金来源上、享 受条件上、失业补助金及等待期上、对连续领取失业补助金的时间限制上、管 理体制上、失业保险与再就业过程衔接配套的立法上等诸多方面规范的法制经 验值得我们借鉴，也有诸如社会保险和保障资金过多地依赖于国家税收、福利标 准过高等深刻的教训需要我们汲取。在此评析的基础上，重点对我国现行失业保 险制度进行评价和分析。通过分析，我们认为，自1 9 9 9 年1 月2 2 日国务院颁布 失业保险条例以来，我国的失业保险制度无论从失业保险立法的基本概念 还是从具体法律制度来看，都有很大改进和完善，并趋向于逐步与世界通行做法 接轨。但从市场经济对失业保险制度的需求来看，仍存在一些不足需要完善， 主要表现在：在价值层面上，我国现行失业保险制度存在功能定位不够准确和 有违公平原则两大不足。在立法技术上，缺乏一个层次分明相互协调的综合性 失业保险法律体系，且立法层次偏低，缺乏较高的法律效力和相对完善的法律 责任：资格条件审核不严，欠缺资格审核机构，享受失业保险待遇资格条件的 规定比较含糊或根本未做规定；失业保险基金的统筹层次和失业保险待遇偏 低，计发办法不合理，且与其他制度缺乏相互衔接；促进再就业的措施几乎空 白。在失业保险的管理上，缺乏统一性和权威性：失业保险基金收多支少，开 支不合理：失业救济金发放失控等。 第四部分，集中论述对我国失业保险制度的完善。这是本文的重点部分。 该部分在论述完善失业保险制度的必要性和意义、目标和原则的基础上，具体 提出完善对策。本文认为，失业保险制度的目标应该是：建立起适应和促进我国 生产力发展水平、符合社会主义市场经济要求的比较完善的失业保险制度，使 所有失业的劳动者都得到比较充分的失业保险和再就业保障。建立和完善我国 的失业保险制度，应遵循普遍保障原则、平等保障原则、基本保障原则、适度 保障原则、权利与义务对等原则、效率原则、促进再就业原则等基本原则。最 后文章提出了完善失业保险制度的具体对策：制定符合我国国情的失业保险 法，建立健全失业保险法律保障体系；扩大保险覆盖范围，严格资格条件审查； 加强失业保险基金的筹集，充分发挥失业保险基金的使用效益；规范和完善失 业保险的管理和监督制度，实现管理科学化：强化促进再就业的功能，实现失 业保险与促进再就业的有机结合；加大处罚力度，惩治失业保险中的各种违法 行为。 关键词：失业失业保险制度完善 硕士学位论文 n a s r s t t i e s i s a b s t r a c t u n e m p l o y m e n ti s a ni n e v i t a b l er e s u l to ft h em o d e mm a r k e te c o n o m v b u ti t g r e a t l ya f f e c t st h ed e v e l o p m e n to f s o c i a le c o n o m ya n ds t a b i l i t yo fs o c i a lo r d e l - t o e s t a b l i s ha n di m p r o v et h e s y s t e m ，t h e r e f o r e ，i st h ei m p o r t a n tg n a r a n t e ef o ra c o u n t r y sl a s t i n gs t a b i l i t y a n dd u r a b l e p e a c e t h i sp a p e r s t a r t sw i t ht h eb a s i c t h e o r y o fu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e s y s t e m ，r e v i e w s a n dc o m m e n t so nt h e u n e m p l o y m e n t i n s u r a n c e s y s t e m s a th o m ea n da b r o a d ，a n di t p r e s e n t s t h e c o u n t e r m e a s u r e st oi m p r o v ei t t h e p a d e ri n c l u d e sf o u rs e c t i o n s s e c t i o n1m a i n l yi n t r o d u c e st h eb a s i ct h e o r y o f u n e m p l o y m e n t i n s u r a n c e s y s t e mi n c l u d i n g ：d e f i n i t i o n s a n d t y p e s o f u n e m p l o y m e n ta n du n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e ；d e f i n i t i o n ，a d j u s t i n go b j e c t s a n d o r i g i n so fu n e m p l o y m e n t i n s u r a n c el a w , a n ds oo i l i ta r g u e st h a tt h ef u t u r ec h o i c e o fu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c es y s t e ms h o u l db el i k et h i s ：i n s u r a n c ei sr a i s e dt h r o u g h m u l t i c h a n n e l s ，u n e m p l o y m e n t i s d u a l l yg u a r a n t e e d ，u n e m p l o y m e n t i n s u r a n e e e x p e n s e sa r ej o i n t l yp a i db yt h r e ep a r t i e s ( e n t e r p r i s e ，i n d i v i d u a la n ds t a t e ) ，a n d p a s s i v ei n s u r a n c ea n d a c t i v ei n s u r a n c ea r ei n t e g r a t e d s e c t i o n2r e v e a l st h et h e o r e t i c a lf o u n d a t i o no fu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e s y s t e m ，r e v i e w si t se s t a b l i s h m e n ta n dd e v e l o p m e n ti nf o r e i g nc o u n t r i e s 、a n dl a y s e m p h a s i s o n i n v e s t i g a t i n g i t s d e v e l o p i n gp r o c e s s i nc h i n a o u r c o u n t r y s u n e m p l o y m e n t i n s u r a n c es y s t e mh a sm a i n l y e x p e r i e n c e dt h r e es t a g e s ：s t a g el ( f r o m l9 8 6t ol9 9 2 ) i st h ee s t a b l i s h m e n ta n di m p l e m e n t a t i o np e r i o d s t a g e2 ( f r o m19 9 3 t ol9 9 8 ) i st h en o r m a lo p e r a t i o np e r i o d w h e nr e g u l a t i o n so nw a i t i n g f o r a - j o b i n s u r a n c ef o rs t a f fa ts t a t e - o w n e de n t e r p r i s e sa r ee n a c t e db yt h es t a t ec o u n c i l s t a g e3 ( f r o m 1 9 9 9t i l l n o w ) i san e wd e v e l o p i n gp e r i o d ，w h e nb y e l a wo f u n e m p l o y m e n t i n s u r a n c ei se n a c t e d s e c t i o n3i st h ed i t i i c u l tp a r to ft h ew h o l e p a p e r b ya n a l y z i n gu n e m p l o y m e n t i n s u r a n c es y s t e m si nf o r e i g nc o u n t r i e s i ti sf o u n dt h a tt h em o s te o u n t r i e si nt h e w o r l da d o p tc o m p u l s o r ys y s t e m t h e yh a v em a n yg o o d e x p e r i e n c e sw h i c hw ec a n l e a r nf r o ms u c ha st h er e g u l a t i o n sa n dl a w si nt h ef i e l d so ff u n ds o u r c e s e n j o y i n g c o n d i t i o n s ，u n e m p l o y m e n ts u b s i d i e sa n di t se x p e c t i n gt i m e ，t i m er e s t r i c t i o n o n s u c c e s s i v e l yr a i s i n gu n e m p l o y m e n ts u b s i d i e s ，m a n a g e m e n ts y s t e ma n dl e g i s l a t i o n o fc o n n e c t i n ga n dm a t c l u n gu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c ea n dr e e m p l o y m e n tp r o c e s s l i k e w i s e ，m a n y l e s s o ns h o u l db ed r a w n ，f o r e x a m p l e ，s o c i a l i n s u r a n c ea n d g u a r a n t e ec a p i t a l sd e p e n d sm u c h o ns t a t et a x a t i o n ，w e l f a r es t a n d a r di s ，a n ds oo n t h i s p a p e r f u r t h e re v a l u a t e sa n d a n a l y z e s t h e e x i s t i n gu n e m p l o y m e n t i n s u r a n c e s y s t e m i nc h i n a , a n dc o n c l u s i o n sa r ed r a w na sf o l l o w s ：s i n c et h e p r o m u l g a t i o no fb y e l a wo fu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c eb yt h es t a t ec o u n e i lo n j a n u a r y2 2 ，19 9 9 。t h es y s t e mh a sb e e ng r e a t l yi m p r o v e da n dp e r f e c t e di nb o t ht h e b a s i cc o n c e p t sa n ds p e c i f i cl e g a ls y s t e m a n di tl i n k sl i n e sw i t hi n t e m a t i o n a l c o n v e n t i o n h o w e v e r 。s o m e p a r t sf a i lt om e e tt h en e e d so f t h e m a r k e te c o n o m y , t h e f o l i o 、v i n 2d e f i c i e n c i e ss h o u l db ei m p r o v e d ：i nt h ei e v e lo fv a l u e ，t h ei n a c c u r a t e f u n c t i o no r i e n t a t i o na n dt h ep d n c i p l eo ff a i r n e s sb e i n gv i o l a t e da r et w od e f i c i e n c i e s i nt h ee x i s t i n gu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c es y s t e m i nt h el e v e io f l e g i s l a t i o ns k i l l s i t l a c k sac l e a rl e v e ia n dm u t u a l l yc o o r d i n a t i n gc o m p r e h e n s i v el e g a ls y s t e r n a n d l e g i s l a t i o nl e v e la n dl e g a le f f e c t i v e n e s sa r el o w e r , a n dl e g a ld u t yi sn o tp e r f e c t e n o u 吐1 1 1 e r ei s n o q u a l i f i c a t i o na u d i t i n go r g a n i z a t i o n a n dt h e q u a l i f i c a t i o n a u d i t i n gi s n o ts t r i c t ，t h er e g u l a t i o n so nq u a l i f i c a t i o no fg a i n i n gu n e m p l o y m e n t i n s u r a n c ea r ev a g u e 时n o tm a d ea ta 1 1 t h el e v e lo fr a i s i n gu n e m p l o y m e n t i n s u r b j l c cf u n da n di t sn e a t m e n ta r ej o w e r , i t sc a l c u l a t i 职m e t h o da n d g r a n t i n ga r e u n r e a s o n a b l e ，w h i c hd o e sn o tl i n ku pt h eo t h e rs y s t e m s t h em e a s u r e so f p r o m o t i n g r e e m p l o y m e n ta r en e a r l yn o t h i n g t h em a n a g e m e n to fu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e l a c k so n e n e s sa n da u t h o r i t y t h eu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c ef u n dw i t hm o r ec h a r g e a n di e s se x p e n s ei su n r e a s o n a b l e t h eg r a n t i n go f u n e m p l o y m e n tr e l i e ff u n dj so u t o f c o n t r 0 1 s e c t i o n4d i s c u s s e sh o wt oi m p r o v eo u rc o u n t r y su n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e s y s t e m t h i sp a r ti st h ek e y s t o n e ，o nt h eb a s i so f d i s c u s s i n gt h en e e d s s i g n i f i c a n c e a i m sa n d p r i n c i p l e s o f i m p r o v i n gu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e ，t h es p e c i f i c c o u n t e r m e a s u r e sa r ep u tf o r w a r d t h eu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c es y s t e ms h o u l da i m a t e s t a b l i s h i n g a r e l a t i v e l yp e r f e c ts y s t e m w h i c hs u i t sf o ra n dp r o m o t e st h e d e v e l o p i n gl e v e lo f o u rc o u n t r y sp r o d u c t i v i t y , a n dm e e t st h en e e d so fs o c i a l i s m m a r k e te c o n o m y ia 1 1 u n e m p l o y e d w o r k e r sa r e g r a n t e de n o u g hu n e m p l o y m e n t i n s u r a n c ea n d g u a r a n t e e dr e e m p l o y m e n t t h ef o l l o w i n gp r i n c i p l e ss h o u l db ek e p tt o i ne s t a b l i s h i n ga n d i m p r o v i n g t h es y s t e m ：g e n e r a ls a f e g u a r d ，e q u a ls a f e g u a r d ，b a s i c s a f e g u a r d ，s u i t a b l es a f e g u a r dp r i n c i p l e ，e q u a lr i g h t s a n d o b l i g a t i o n sp r i n c i p l e ， e f f i c i e n c yp r i n c i p l e ，p r o m o t i n gr e e m p l o y m e n tp r i n c i p l e ，a n d s oo n i nt h ee n d ， s p e c i f i c c o u n t e r m e a s u r e st o i m p r o v e t h e s y s t e m a r e p r e s e n t e d a sf o l l o w s ： c o n s t i t u t i n gu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c el a wt h a ts u i t sf o ro u rc o u n t r y sc o n d i t i o n s e s t a b l i s h i n ga n da m p l i 每i n gs a f e g u a r ds y s t e mo f t h el a w , e n l a r g i n gt h es c o p e so f i n s u r a n c ea n d s t r i c t l ye x a m i n i n gq u a l i f i c a t i o n c o n d i t i o n s ，e n f o r e i n gr a i s i n g i n s u r a n c ef u n da n df u l l ye x e r t i n gt h ef u n d su s eb e n e f i t a n di m p r o v i n gi t ss y s t e m s o f m a n a g e m e n ta n ds u p e r v i s i o nt or e a l i z es c i e n t i f i cm a n a g e m e n t ，i n t e n s i f y i n ga n d p r o m o t i n g t h ef u n c t i o no f r e e m p l o y m e n t t or e a l i z et h ec o m b i n a t i o no f u n e m p l o y m e n ti n s u r a n c ea n dr e e m p l o y m e n tp r o m o t i o n ，a n di n c r e a s i n gf o r c e s t o p u n i s h a l la c t i o n sw h i c hv i o l a t e st h e r e g u l a t i o n s a n dl a w si n u n e m p l o y m e n t 一 i n s u r a n c e k e yw o r d s ：u n e m p l o y m e n t ，u n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e ，s y s t e m ，i m p r o v e m e n t 硕士学位论文 m a s f e b st h e s i s 近年来，随着改革的深化，长期积累的企业冗员显性化，出现了大量下岗 职工，失业率逐年上升，严重地影响了社会经济的发展和社会秩序的稳定。相 应地，失业保险问题也日益突出。涉及亿万群众生活，关系国家、企业和职工 三者利益调整的失业社会保险制度改革，现在已成为各界关注的焦点，其复杂 性、重要性得到社会共识。建立和完善与社会主义市场经济体制相适应的失业 社会保险体系，已成为关系改革、发展和稳定大局的一项极为重要而又十分迫 切的任务。 1 9 9 9 年1 月颁布的失业保险条例，是十几年来失业保险制度不断探索 和总结经验的成果，从施行效果看，它对我国失业保险工作的开展起了巨大的 推动作用。但与发达国家完善的失业保险制度相比，它还存在着差距：从市场 经济对失业保险制度的需求来看，目前的失业保险制度还存在许多不适应的地 方。面对农村剩余劳动力转移、国有企业下岗职工、国家机构改革分流人员和 社会新生劳动力的四重压力，在中国加入v t 0 和国际国内经济发展面临诸多不 确定因素的背景下，现行的失业社会保险制度已日益显露其不足。只有深入地 研究，找出完善的对策，才能促进新的失业保险制度的建立和完善，才能适应 新形势的要求。因此，加强对失业社会保险制度的研究，具有非常重要的现实 意义。 鉴于此，本文试图从失业保险制度的基本理论入手，通过对国内外失业保 险制度的立法回顾和评析，提出完善我国失业保险制度的对策。 一、失业保险制度的基本理论 ( 一) 失业的概念及其类型。 1 失业的概念。失业的界定与就业的界定是一个问题的两个方面。为了 弄清失业的概念，有必要先了解“就业”的概念。根据国际劳工组织规定，凡 在特定的年龄以上，在规定的时间里，具有下列情况的，称为“就业”：( 1 ) 正在从事有报酬或有收入的职业：( 2 ) 有职业但临时没有工作的，例如由于疾 病、事故、劳动争议、故障等原因而临时停工；( 3 ) 自营职业者，即雇主和个 人经营者，或正在协助家庭而不领取报酬的成员，在规定时期内，从事正常工 作时间的三分之一以上者。此外，上述“就业”概念要与家务劳动、军队服役、 在校学习、无报酬收入的义务劳动、生产自救和以工代赈的劳动相区别。” 失业是相对就业而言的。按照国际上通用的一般概念，它是指由符合就业年龄， 具有劳动能力和劳动意愿的劳动者因失去工作机会和工作岗位而形成的并在 以种种方式寻找工作的劳动人口相对工作岗位过剩的社会经济现象。“”失业 的本质在于在一定的社会经济条件下，符合就业年龄、具有劳动能力和劳动意 愿的劳动者失去了参与社会劳动的最主要的社会机会，从而使自己的物质需求 和精神需求不能获得满足。由于各个国家的情况不同，所以各国衡量失业的标 准也不尽相同。如美国将失业者定义为：年满1 6 周岁、没有参加工作或正在 寻找工作的人。国际劳工组织特别对失业者的定义作了如下界定：失业是指在 调查期内达到一定年龄并同时满足以下条件者：( 1 ) 没有工作，即未被雇用同 时也未自谋职业者；( 2 ) 目前可以工作，即可被雇用或自谋职业者；( 3 ) 正在 寻找工作，即在最近特定时期已经采取明确步骤寻找工作或自谋职业者。参照 国际劳工组织及世界上大多数市场经济国家衡量失业的标准，我国将失业人员 定义为：在1 6 岁以上，有劳动能力，在调查期内未从事有收入劳动，当前有 就业可能并以某种方式正在寻找职位的人员。 由此可以看出，作为失业主体即失业者同时必须具备以下四个条件：一是 必须符合就业年龄，即必须处于劳动年龄阶段。只有处于劳动年龄的就业者才 谈得上失业，未达到就业年龄的少年，法律上不允许从事劳动，即不准就业， 因此，不存在失业问题。根据世界上多数国家的规定，一般把1 6 6 5 岁的人 口称为劳动年龄人口。二是有劳动能力。所谓有劳动能力，是指失业人员具有 从事正常社会劳动的行为能力。在法定劳动年龄内的人员，若不具备相应的劳 动能力，也不能视为失业人员，如精神病人、完全伤残不能从事任何社会性劳 动的人员等。三是愿意工作，即失业人员有工作要求，但受客观因素的制约尚 未实现就业。对那些目前虽无工作，但没有工作要求的人不能视为失业人员。 这部分人自愿放弃就业权利，已经退出了劳动力的队伍，不属于劳动力，也就 不存在失业问题。四是没有工作，即目前不在有报酬的职业或自营职业中，既 未被雇佣同时也未自谋职业。当然，那些由于疾病、事故、劳动争议、故障等 2 原因而临时停工的有职业者不在此列。凡是不同时具备以上条件者，如企业下 岗人员、企业冗员、农村剩余劳动力等都不应计算为失业者。 失业者包括两部分：部分是社会新成长起来的劳动力，在未从事职业之 前暂时失去生计来源，主要指1 6 岁以上各类学校毕业或肄业的学生中，初次 寻找工作尚未找到工作的人员：另一部分是失业的原在职人员，包括：( 1 ) 企 业宣告破产后尚未找到工作的人员；( 2 ) 被企业终止、解除劳动合同或辞退后 尚未找到工作的人员；( 3 ) 辞去原单位工作尚未找到工作的人员；( 4 ) 符合失 业定义的其他人员。 2 失业的类型。在理论上，根据不同的标准可将失业划分为不同的类型。 一般根据造成失业原因是主观的还是客观的，把失业分为自愿性失业和非自愿 性失业。“”自愿性失业即是指由于本人的原因而没有工作的现象。所谓非自 愿性失业，是指在劳动年龄阶段内，有就业能力和就业愿望的劳动者，由于非 本人所能控制的原因而没有工作的社会经济现象。根据造成失业的客观原因的 不同，又可将非自愿性失业分为以下五种类型：“” ( 1 ) 结构性失业。结构性失业，是指一定时期由于劳动力的供给和社会对 劳动力的需求在职业、技术、区域等结构方面的不平衡而引起的失业，即由于 一部分劳动者从事的职业、掌握的技术或所要求工作地域与社会所能提供的劳 动岗位有一定差异，从而使这部分劳动者无法找到自己力所能及的工作而处于 失业状态。这类人口的规模主要由一定时期社会经济结构的层次变化，以及劳 动者对这种变化的调适能力所决定。而后者在一定程度上又取决于政府和社会 能否为劳动者增强这种调适能力创造必要的条件。 ( 2 ) 季节性失业。季节性失业，是指某些行业具有需求上的季节性。生产 或消费旺季时需要较多的劳动力：而在需求进入淡季时，对劳动力的需求相对 减少，从而引起一部分劳动者暂时失业。这种失业在很大程度上受行业自然状 态的影响，是一种由客观条件影响和决定的失业，它主要存在于那些季节性比 较强的部门和行业，比如旅游业、制糖业等。 ( 3 ) 周期性失业。周期性失业，是指在经济发展的周期性波动中由社会需求 下降、经济萧条引起的劳动力供给过剩而产生的失业。这种失业是经济衰退的 重要标志，也是经济危机向政治危机转化的直接因素，是对社会危害最大的一 3 种失业状态。周期性失业是随经济增长的周期性波动而波动的。导致这种失业 现象产生的主要原因是社会对商品和劳务的需求不足，由于这种商品和劳务的 需求不足导致生产和流通环节减产和裁员，引起就业岗位的相对和绝对减少， 失业人口增加。正是由于如此，缓解这类失业的根本途径是刺激社会需求，并 由需求的增加带动就业岗位和就业人口的增加。 ( 4 ) 摩擦性失业。摩擦性失业是指劳动力市场因暂时的或偶然的供需失调 而引起的失业。比如因劳动者变换工作、企业暂时停产等因素引起的劳动者的 暂时失业。这种失业属于政策现象，其时间的长短和规模的大小主要取决于劳 动力流动的频率，也受劳动者职业稳定程度的影响，它与劳动力流动的频率成 正比例关系，与劳动者职业稳定程度成反比例关系。 ( 5 ) 技术性失业。技术性失业是指由于使用新机器设备和材料，采用新的 生产工艺和新的生产管理方式，出现社会局部劳动力过剩而导致的失业。 ( 二) 失业保险的概念、类型及其特征 1 失业保险的概念。失业保险是指国家通过立法强制实行的，由社会集中 建立基金，对因非自愿原因暂时失去劳动机会而中断生活来源的劳动者提供 基本生活保障并促进其再就业的社会保险制度。此概念包含下述要点：( 1 ) 失 业保险中的保险事故仅限于非自愿性失业，而不包括自愿性失业。( 2 ) 失业保 险基金不仅指失业救济金，还包括组织生产自救、转业训练等其他物质帮助形 式。( 3 ) 失业保险具有双重功能，即既保障失业者的基本生活，又促进其实现 再就业，从而减少失业。 失业保险是社会保障体系的重要组成部分，是社会保险的主要项目之一。 社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚安置等方面，其 中社会保险包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保障等五个 项目。失业社会保险与其他社会保险项目具有同样的性质，它是由国家通过立 法形式强制实行的一种社会保险制度。失业保险的目的是使法定范围内的劳动 者失业时具有基本的生活保障，以满足劳动力再生产和社会稳定的需要。失业 保险的对象是法定范围内的劳动者。 2 失业保险的类型。根据不同的标准，可将失业保险划分为不同的类型。 从目前来讲，关于失业保险的类型，理论界主要有以下几种划分方法： ( 1 ) 根据国家对失业保险制度干预程度的不同，可将失业保险大体分为 几种类型：”。 非强制性的失业保险制度。非强制性的失业保险，亦称自愿失业保险， 指由工会自愿建立失业保险基金，工人自愿参加投保的失业保险制度。这种失 业保险基金，由工会自愿建立的失业基金会经营管理，不是强制性实施的，也 不由政府管理，但这些基金会大多能从政府得到相当数量的财政补贴。如丹麦、 瑞典、芬兰等北欧国家，实行的就是这种制度。这些国家通过高额税收支持对 失业保险基金补贴，因此，通过工人自愿参加投保和政府补贴，可以支撑一个 完善的失业保险制度运行。 单一强制性的失业保险制度。这是国家采取立法手段强制所有企业和在 职劳动者参加失业保险并承担缴费责任，以建立失业保险基金，保证劳动者失 业时基本生活的失业保险制度。实行强制性失业保险制度的国家，约占已实行 失业保险制度国家或地区的一半以上。如：美国1 9 3 5 年联邦就通过立法，各州 相继分别通过立法，强制推行失业保险制度。英国1 9 11 年首次立法，1 9 7 5 又再 次立法，实行强制的失业保险制度。“1 这种失业保险制度建立的一个核心思想 是，失业保险金必须根据权益，而不是根据需要发放：失业者享受失业保险金 的前提，必须是他们缴纳了一定的失业保险费，而且其获取失业保险金数额与 缴纳的失业保险费数额直接相关。 双重失业保险制度。即既有强制性的失业保险，又有政府提供资金、以 经济情况调查为依据进行失业补助的失业保险制度。失业保险金只发给符合救 济条件的失业者。实行这种失业保险制度的国家主要分布在东南亚的新型工业 化国家，它们既借鉴了西方主要国家实行的强制性失业保险制度，又保持了东 方扶贫救危的传统，因此，建立了东西合壁的失业保险制度。 ( 2 ) 根据失业保险金的来源和支付方式的不同，可以将失业保险主要分 为以下几种类型：”“ 政府拨款型。这种制度的特点是失业保险金全部由政府预算拨款支付。 政府拨款可以形成基金，由政府委托社会保险机构经营，保险基金的收益用于 满足失业保险的需要。 s 政府资助型。这种制度的特点是由政府规定失业保险金的缴费率，职 工及其所在企业按规定缴纳失业保险基金，不足部分由政府拨款弥补。有些国 家则是由企业缴费，政府补贴。 自助型。这种制度的特点是由政府规定失业保险金的缴费率，强制性 向企业和职工征收，或者由企业缴纳，政府一般不予补贴。以上三种类型，第 二种为世乔各国所普遍采用。 ( 3 ) 按照国家、雇主、个人的不同责任和受益人享受失业保险待遇的不同， 失业保险大致可分为五种基本类型：“” 社会保险型。即失业保险基金主要由企业和个人负担，只有受保人可以 享受待遇。这是失业保险中被最多采用的一种形式，大约占建立失业保险制度 国家和地区的7 0 。这种社会保险的特点在于：第一，它比其他类型的失业保 险制度更加强调国家的强制性，要求雇主和个人，不管你愿意与否，不管你是 否存在失业风险，都必须履行缴纳商业保险费的义务；第二，它强调雇主和个 人的双方责任。失业保险费由雇主和个人双方负担，一般来说是各负担一半， 如德国，雇主和个人各负担个人工资总额的3 2 5 。但也有雇主负担比个人要 多，如我国，用人单位负担单位工资总额的2 ，个人负担本人工资的l 。 第三，强调履行缴费义务和享受失业保险待遇的权利对等，不缴费就不能享受 待遇。 社会救助型。这是一种由政府负担全部费用，强调受益人必须满足一定 条件的失业保险类型。一般来说，这种类型被称之为失业救济。失业救助型在 建立失业保险制度的国家和地区中也占有相当比例，大约有l o 例，如澳大利 亚、新西兰、巴西等。它的优点在于，由政府直接承担责任，因而它的保障力 度最强；强调普遍待遇原则，能够保障全体失业者特别是能保障那些从来没有 工作过的新生劳动力中的失业者的基本生活。但它也存在着明显的不足。一是 增加了国家负担，二是弱化了劳动者的责任感，容易造成对失业保险的过分依 赖。 雇主责任制型。这种类型又分为两种形式：一是由国家通过法律规定雇 主责任，由雇主承担全部失业保险费用，由政府建立失业保险基金的形式，如 美国就采取了这种形式。在美国，只有雇主缴纳失业保险税，而雇员个人不必 6 硕士学位论文 m a s t e r st i i e s j s 缴纳，失业保险基金由联邦和州政府联合运作，统一管理。另一种雇主责任制 是一种极端式的，它不是在社会建立失业保险基金，而是在企业内部建立失业 保险基金，由雇主运作，强调雇主对雇员负有完全责任。实现这种形式的失业 保险制度的国家是极个别的，如加纳。这是一种极低层次的失业保险制度。在 这种形式下，国家和社会不参与基金的运行，因此，其社会化程度很低，基本 上是由企业自己管理自己，资金运作不超出企业，不利于企业之间分担失业风 险，其作用是极为有限的。 个人储蓄型。即由国家建立制度，规定个人拿出工资的一定比例进行储 蓄，以防范失业风险。据世界银行的有关资料讲，目前在世界上只有在哥伦比 亚实行这种制度，智利正在探索这种制度的过程中。 混合型。主要是指有些国家实行的社会保险加社会救助，有些国家实行 的雇主责任制加社会救助的失业保险类型。实行社会保险加社会救助的国家较 多，如德国、芬兰、爱尔兰等。在这种类型下的失业保险，较好地将社会保险 型和社会救助型结合起来，充分发挥了两者的优势，弥补了各自的不足，其作 用是非常明显的。 除了上述五种形式外，还有一种补充失业保险。如，在美国，除了政府的 失业保险金外，一部分失业者还可以领到补充失业保险金。这是二次大战后出 现的新生事物，基本上属于私人企业行为，而非政府行为。它很像养老保险中 的补充保险。这项制度最初诞生于福特汽车公司。本世纪5 0 年代中期，福特 汽车公司同汽车工人联合签订了一项补充失业保险协议。按照协议，从福特公 司失业的工人，除了享受政府提供的失业保险金外，还可以从福特公司获得补 充失业保险金。补充失业保险金的数额一般比失业保险金还要高一些。两者相 加，几乎相当于原工资的9 0 左右。享受基本条件是比较苛刻的，第，必须 在公司工作1 0 年以上，第二，必须接受公司指派的新工作，或接受公司进行 的职业培训。这种补充保险往往需要企业花费很多的资金，如通用公司的补充 失业保险基金目前已经达到1 0 亿美元左右，这就决定这种补充失业保险只能 在有实力的大企业实行，因此，世界各国实行补充失业保险的并不普遍。 根据上述各种失业保险制度模式的不同特点，我们认为，我国应建立多渠 道保险金筹集与双重失业保障相结合的失业保险制度。企业、个人和国家都须 7 承担失业保险费用。对失业者的保障除发放失业保险金和救济金以保障他们的 基本生活外，还需投入更大的财力、人力对失业者进行职业和技能培训，实现 消极保险和积极保险相统一。 3 失业保险的特征。失业保险制度是由国家法律确定的一种社会保障制 度，其失业保险的目的是通过建立社会保险基金的方法，使职工在失业期间获 得必要的经济帮助，保证其基本生活，并通过转业训练、职业介绍等手段为他们 重新就业创造条件。失业保险作为整个社会保险制度的重要组织部分，与其他 保险项目一道，起着保障劳动者基本生活需要的作用，有着其他保险项目无法 相比的特点： ( 1 ) 直接性。与其他的改革配套措施相比，失业保险同社会经济的联系更 加直接，具有直接性。“1 首先，失业保险是培育完备的劳动力市场的必要条件。 市场经济主要是靠市场来配置资源，通过市场机制把资源配置到效率最高的部 门。因此，在市场经济中市场体系的培育就显得非常重要。市场体系除了包括 商品市场外，还包括生产要素市场。其中，劳动力市场就是生产要素市场的重要 组成部分。而完备的劳动力市场的形成是以完备的失业保险为条件的。如果没 有失业保险，企业减员就会受到员工的抵制。员工都滞留在企业中，企业也无力 再到劳动力市场去聘用所需要的员工。这样，劳动力市场便由于缺乏供需主体 而无法发展。其次，失业保险是现代企业制度建立的前提。现代企业制度是市 场经济体制的微观基础，是国有企业改革的目标。现代企业的一项基本权利就 是用工自主权，但如果没有完备的失业保险制度，失业保险基金没有比较强的 保障功能的话，企业的这一项基本权利是无法使用的。因为员工一旦失业，其生 活便丧失了来源，不要说去学习