（经济法学专业论文）构建我国金融监管协调机制的法律思考.pdf

北方工业大学硕士学位论文 摘要 2 0 0 3 年3 月6 日，十届全国人大三次会议审议通过了国务院机构改革方案，设 立锻行蛾监督管理委员会，实现央行的货币政策与银行驻管职能的分离。2 0 0 3 年4 月2 9 h ，藐羞银监会的正式挂牌成立，银行、证券、 5 l 殓中翅金融业“分 业经营、分业监管”的框架最终完成。但是金融监管体系的完善还需要做很多的 工作。虽然法律对在中国人民银行与三大金融监管机构之间、在货币政策与金融 监篱之间建立综合协调橇制作了原则性的裁定。但跫该机制至今仍然缺彼，金融 工作中的许多具体问题难以得到及对有效的熬决，直接影响了金融工作的效率和 金融风险控制。同时随莆金融一体化、全球化趋势的不断发展，充分合作基础上 的全球统一协调监管已是大势所趋。我国追切需要建立健全一个高层次的，兼面 囱潮内郡国际豹金融监管协调祝制，协调国肉及国际金融监管工作。因此，如钶 将法律中的原则性规定，通过设计一套切实可行的、指导性与操作性相结合的法 律制度或机制予以落实，具有重要的理论意义和实践意义。 本文内容安排分为六个部分。其中第一部分重点解决金融监管及其金融监管 协调的基础理论问题；第二部分研究我国金融监管体制的现状，然后提出问题， 指蠢缺乏涛调的金融监管存在潜在风险：第三部分在回颁了我国已有的、非制度 化的金融监管协调方式的基础上，对我蹦金融监管协调提出了质疑，然屉分析问 题：第四部分对我国金融监管协调的客体金融中介机构的发展做了分析；第 五部分和第六部分在借鉴国外发达国家经验的基础上，对我国金融监管协调机制 的建立进行了详细的论述，对魏 可建立金融监管搪调极制以及金融监管协调枫翻 的内容作了整体性的规划。 在研究方法上，本文综合运用了比较研究，历史研究。方法上的创掰与特色 也在于对金融监管协调机制进行了经济学分析和法学分析。内容上的创新和特 色，以“协调”为基准，通过对协调的理论基础、协调存在的问题和现实困难分 柝豹基确上，提崮结合我国的国情，从协调的客体、协调的磊标、协调的机制出 发，建立与我国金融监篱体制相适应的金融监管挤调机制。 关键词：金融髓管，金融风险，协调机制 北方工业人学硕士学位论文 t h el c ：g a ls t u d yo n c o n s t r u c t i n gf i n a n c i a lr e g u l a t o r yc o o r d i n a t i o nm e c h a n i s m a b s t r a c t o nm a r c h6 ，2 0 0 3 ，t h et h i r ds e s s i o no ft h e1 0 t hn a f i o n a lp e o p l e sc o n g r e s s a d o p t e dt h es t a t ec o u n c i li n s t i t u t i o n a lr e f o r mp r o g r a m ，t h ee s t a b l i s h m e n to fb a n k r e g u l a t o r yc o m m i s s i o n t oa c h i e v et h es e p a r a t i o no fc e n t r a lb a n k sm o n e t a r yp o l i c y a n db a n k i n gs u p e r v i s i o nf u n c t i o n s o na p r i l2 9 ，2 0 0 3 ，w i t ht h ec b r co f f i c i a l f o u n d e d ，b a n k i n g ，s e c u r i t i e s ，i n s u r a n c e t h e s e p a r a t eo p e r a t i o na n ds e p a r a t e s u p e r v i s i o n ”f r a m e w o r ko fc h i n e s ef i n a n c i a li n d u s t r yh a sb e e ne s t a b l i s h e d h o w e v e g t h e r ew o u l db eal o to fe f f o r t st oi m p r o v et h ef i n a n c i a lc o n t r o ls y s t e m ，b a s e do nt h e p r i n c i p l el a wo nc o n s t r u c t i n gh a r m o n ym e c h a n i s mb e t w e e nt h ep e o p l e sb a n ka n dt h e t h r e ef i n a n c i a l r e g u l a t o r ya g e n c i e s ， b e t w e e nt h em o n e t a r y p o l i c ya n d f i n a n c e s u p e r v i s i o n ，t h ec o n s t r u c t i n gm e c h a n i s mi ss t i l ln o tp e r f e c t h o w e v e r , m a n ys p e c i f i c i s s u e so ff i n a n c i a lp r o b l e m ss t i l ln e e ds e t t l e m e n ti nat i m e l ya n de f f e c t i v ew a y , i th a s d i r e c ti m p a c to nt h ee f f i c i e n c yo ff m a n c i a lc o n t r o la n df i n a n c i a lr i s k s w i t ht h e c o n t i n u i n gd e v e l o p m e n to ff i n a n c i a li n t e g r a t i o na n dg l o b a l i z a t i o n ，i ti st h eg e n e r a l t r e n dt h a tw es h o u l df o u n df u l lc o o p e r a t i o no f g l o b a lh a r m o n y r e g u l a t i o n c h i n an e e d t oe s t a b l i s hah i 曲- l e v e l ，d o m e s t i c ，i n t e m a t i o n a lf i n a n c er e g u l a t o r ym e c h a n i s mt o c o o r d i n a t ed o m e s t i ca n di n t e r n a t i o n a lf i n a n c es u p e r v i s i o n s oh o wt oc a r r yo u tt h e l e g a lp r e s c r i p tt h r o u g hk i n d so f w a y si so f g r e a tt h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e t h ec o n t e n to ft h et h e s i si sa r r a n g e dt ob ed i v i d e di n t os i xp a r t s p a r tih a s f o c u s e do nb a s i ct h e o r e t i c a li s s u e sa b o v e s o l v i n gt h ef i n a n c es u p e r v i s o r ya n d r e g u l a t o r yc o o r d i n a t i o n ；b a s e do nr e s e a r c ho fe x i s t e n tf i n a n c er e g u l a t o r ys y s t e m ，p a r t i ih a sf o c u s e do np r o p o s a lo fe x i s t i n g p o t e n t i a l r i s k si nt h el a c ko ff i n a n c e s u p e r v i s i o nm e c h a n i s m ；a f t e rr e v i e w i n gt h ee x i s t i n gf i n a n c er e g u l a t o r yc o o r d i n a t e d f o u n d a t i o nw h i c hi sn o n i n s t i t u t i o n a l i z e d p a r ti l ih a sp u tf o r w a r di n q u i r eo n d o m e s t i cf i n a n c er e g u l a t o r yc o o r d i n a t i o na n da n a l y s e dt h ep r o b l e m ；p a r ti vh a s a n a l y s e dt h ed e v e l o p m e n to fi n t e r m e d i a li n s t i t u t i o n sw h i c hi st h eo b j e c to ff i n a n c e r e g u l a t o r yc o o r d i n a t i o n ；r e f e r r i n gt of o r e i g ne x p e r i e n c ei n d e v e l o p e dc o u n t r i e s ， p a r tva n dp a r tv ih a sg i v e nd e t a i l e de x p a t i a t i o no nt h ee s t a b l i s h m e n to fd o m e s t i c f i n a n c e s u p e r v i s o r ym e c h a n i s m b e s i d e s ，i th a sm a d ec o m p r e h e n s i v ep l a no n e s t a b l i s h i n gf i n a n c es u p e r v i s o r ym e c h a n i s m ，i n t r o d u c e dt h ec o n t e n to fc o o r d i n a t i o n f o rf i n a n c es u p e r v i s i o na n df i n a n c ec o n t r o l l i n gm e c h a n i s m st oc o o r d i n a t et h ec o n t e n t s i i 北方工业大学硕士学位论文 o f i t t h e r ea r ek i n d so fr e s e a r c hm e t h o d si nt h et h e s i s ，s u c ha sc o m p a r a t i v es t u d yo f t h eu s eo ft h i si n t e g r a t e d ，e m p i r i c a ls t u d i e s t h e r ei se c o n o m i ca n a l y s i sa n dl e g a l a n a l y s i sa b o v ec o o r d i n a t i o nm e c h a n i s mf o rf i n a n c es u p e r v i s o r y o nt h eb a s i so f a n a l y z i n g ，t h et h e s i sh a sp r o p o s e dt h a t ，i tw a su r g e n tt oe s t a b l i s hc o o r d i n a t i o n m e c h a n i s mm a t c h i n ge x i s t i n gf i n a n c es u p e r v i s a tm e c h a n i s m k e yw o r d s ：f i n a n c i a ls u p e r v i s i o n ，f i n a n c i a lr i s k ，c o o r d i n a t i o nm e c h a n i s m i i l 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研成果，也不包含为获得j 量友王些太堂或其他教育机构 饷学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：签字日期：年月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解三匕友王些太堂有关保留、使用学位论文的规定，有 权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借 阅。本人授权j 匕友王些太堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名： 下强刁言 签字日期：嘶，月珥扫 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 导师签名：徐岩 签字e t 期：洲耵, e l 卅, - e t 电话： 邮编： 北方工业大学硕士学位论文 引言 货币政策与金融监管是相互联系、相互影响的。货币政策和金融监管的目标、 业务常常会有所交叉，并相互补充。因此，不论选择什么样的监管模式，都有必 要在这两项职能之间建立良好的合作、协调机制和充分、及时的信息交流。否则， 不论是金融监管，还是货币政策，其有效性都会受到严重的影响。 另外，一国的中央银行不论是否实施金融监管，都承担着维护金融稳定的职 能。中央银行和监管当局在维护金融稳定方面各有优势和侧重。中央银行通过实 施货币政策、管理支付系统、调查研究、对有问题银行提供流动性支持等方式来 防范系统性风险，从而维护整个金融体系的稳定。监管当局则通过对金融机构实 施直接的外部监管，防范和化解具体金融机构的风险。因此，为了共同维护金融 体系的稳定，中央银行与监管机构之间也需要进行密切的合作。 而且，随着混业经营的发展，金融业务不断交叉，金融控股公司开始出现， 银行、证券和保险监管机构( 部门) 之白j 也越来越需要加强合作与交流，相互协 调监管政策和手段，避免出现监管真空和重复监管，确保对所有的金融机构及其 从事的金融业务都能实施持续有效的监管。 这里的协调、合作主要体现在两个方面：一是中央银行的货币政策、金融稳 定职能与其他监管机构监管职能的协调与合作；二是中央银行所承担的监管职能 ( 如果有的话) 与其他监管机构监管职能的协调与合作。在央行不承担监管职能 的情况下，则表现为监管机构之间的协调与合作。 我国备受关注的三部银行法草案中华人民共和国银行业监督管理法 ( 草案) 、中华人民共和国中国人民银行法( 修正案草案) 、中华人民共和国 商业银行法( 修正案草案) ，在十届全国人大常委会第六次会议上获得表决通过， 新法已于2 0 0 4 年2 月1 日起实行。这无疑是我国金融立法进程中和银行业发展 中的一件具有重要意义的大事，是完善我国金融法律体系的重要一步。 之所以要将三部银行法草案同时安排审议和表决，主要目的有二：一是明确 中国人民银行和中国银行业监督管理委员会各自的职责、中国人民银行应当保留 的监督检查权及其货币政策与金融监管的协调与配合；二是保证三部银行法在制 定和修改中相互统一，增加法律制定后的可操作性和权威性。从整体上看，最终 审议通过的三部银行法较好地解决了这些问题。 北方工业人学硕士学位论文 银行业监督管理法可以看作是一部授权法或组织法，但又不局限于此。 仔细阅读这部法律的内容，探究其中的监管思想。可以看到，其中大量体现了先 进、成熟的金融监管理念。比如，该法共计5 0 条，包括实质性条款4 l 条，程序 性条款9 条；在4 1 条实质性条款中，就有2 7 条体现了巴塞尔系列文件的精神和 国外成熟的监管经验。修改后的中国人民银行法和商业银行法做出了一 系列的制度性安排，最大限度的以法律的形式划分了中国人民银行和银监会的职 责以及双方职责之间的协调和信息共享。既强化了中国人民银行的金融监管权， 又为其顺利履行职责保留了必要的金融监管权。不过，中国人民银行职责调整后， 其监管职能已经具有了对宏观调控职能的依附性，并不是一项完全独立的职能。 从中央银行与金融监管机构的关系来看，中国人民银行在执行货币政策和实 际操作中，离不开金融中介机构的传导。中央银行与金融监管机构之间、货币政 策与金融监管之间既有目标上的差异也有操作上的联系。前者主要关注的是金融 机构的系统性风险，后者旨在控制金融机构的内部风险。 为了确保我国三大金融监管机构在履行各自的职责时真正实现监管的有效 性，在中国人民银行与三大金融监管机构之间、在货币政策与金融监管之间，必 须建立起金融监管协调机制。一方面，银监会建立之后，人民银行有关银行监管 的职能被分离，旧的监管格局被彻底打破。在新的监管格局下，由于缺乏协调机 制，人民银行及其分支机构与各金融监管部门及金融机构之间不能进行及时、有 效的沟通和协调，直接影响了金融工作的效率和金融风险的控制。另一方面，金 融国际化、金融全球化的迅速发展使金融监管的国际合作变得必不可少。巴塞尔 委员会和其他国际组织，如国际货币基金组织、国际证券委员会、支付清算系统 委员会、离岸银行金融监管组织，以及一系列区域性监管组织，如欧洲货币常设 委员会、欧洲联盟与经合组织，都强调对国际金融监管协调合作的加强。随着金 融一体化、全球化趋势的不断发展，充分合作基础上的全球统一协调监管已是大 势所趋。我国迫切需要建立健全一个高层次的面向国内和国际的金融监管协调机 制，以协调国内及国际金融监管工作。 2 北方t 业大学硕士学位论文 第一章金融监管及其协调的理论分析 1 1 金融监管的理论基础及金融监管模式选择 1 i 金融监管理论基础综述 1 1 1 1 概念 金融监管，是指金融监管主体依法对金融市场主体的组织及其行为进行监督 和管理的总称。综观世界各国，凡是实行市场经济体制的国家，无不客观地存在 着政府对金融体系的管制。 1 1 1 2 金融监管的理论基础 金融监管的理论基础是金融市场的不完全性，金融市场的失灵导致政府有必 要对金融机构和市场体系进行外部监管。现代经济学的发展，尤其是“市场失灵 理论”和“信息经济学”的发展为金融监管奠定了理论基础。其主要内容为： 第一，金融机构的负外部性效应。金融体系的负外部性效应是指：金融机构 的破产倒闭及其连锁反应将通过货币信用紧缩破坏经济增长的基础。按照福利经 济学的观点，外部性可以通过征收“庇古税”来进行补偿，但是金融活动巨大 的杠杆效应个别金融机构的利益与整个社会的利益之间严重的不对称性显 然使这种办法显得苍白无力。如银行作为传统的金融机构，以资产的部分准备金 制度为基础，通过把分散的存款人提供的流动性债务转化为对借款人的非流动性 债券，进行高负债经营。但是非流动性的资产和流动性的负债在本质上无法匹配 造成了银行内在的高风险性，一方面银行的正常经营依赖于社会公众的信任，另 一方面银行的高负债经营特点却决定了银行公众信任的脆弱性。一旦银行风险暴 露过大，严重影响负债的安全性，银行挤兑现象就会发生。当个体的理性行为与 集体行为的非理性相互交织，银行业就会爆发挤兑风波，中断社会债权债务的支 付链条，引起金融恐慌，甚至阻滞储蓄与投资，破环社会资本的形成，扰乱宏观 经济的正常运转。这种金融机构巨大的杠杆效应即个别金融机构的利益与整个社 会经济的利益之间严重的不对称需要一种市场以外的力量加入来限制金融体系 。在理论上，环境税是一种校正税。首先它可以为政府取得巨额收入，特别是税基较宽的环境税其次又可 以改善资源配置的效率环境税可溯源到由福利经济学家庇古所提出的庇古税( p i g o u i 啊a i nt a x ) 庇古税是 解决环境问题的古典教科书的方式，属于直接环境税。它按照污染物的排放量或经济活动的危害来确定纳 税义务，所以是一种从量税庇古税的单位税额，应该根据一项经济活动的边际社会成本等于边际效益的 均衡点来确定，这时对污染排放的税率就处于最佳水平 北方， 业大学硕士学位论文 巨大的负外部性影晌。 第二，金融系统的公共产品特性。公共产品( p u b l i cg o o d s ) 是不具有经济 利益可分性、所有权确定性和效用排他性的产品或服务。一个稳定、公平和有效 的金融体系对整个社会经济而言是一种公共产品。作为公共产品，不可避免的就 会出现“搭便车”的问题，即人们乐于享受公共产品带来的好处，但缺乏为公共 产品的提供和维护做出贡献的动力。公共产品的这一特性决定了私人市场不能提 供公共产品或产量不足，必须通过公共选择由政府来提供此类产品。 第三，金融机构的垄断性。一般而言，金融机构不适用于一般工商业的自由 竞争原则。这是因为，金融机构规模经济的特点使金融机构的自由竞争最终将发 展到高度的集中垄断，而金融业的高度垄断不仅会在效率和消费者福利方面带来 损失，而且也会在政治上产生不利影响；另一方面，同业竞争的结果是优胜劣汰， 而金融机构激烈的同业竞争有可能导致整个金融机构的不稳定，进而危及整个经 济体系的稳定。也就是说，对金融机构而言，自由竞争并不必然意味着效率的提 高；相反，自由竞争和稳定之间则存在着明显的替代性。 第四，金融系统信息的非对称性。金融信息使用者和供给者之间存在着信息 不对称，信息不对称会导致两个基本问题：逆向选择和道德风险。在金融市场， 投资人无法确定筹资人的风险高低，只能按反应平均风险程度的价格购买证券， 这样，高质量公司便不会在市场上发行证券，而低质量公司却会乐此不疲，这就 是阿克劳夫( a k e r l o f ) 所指的“劣质品充斥市场问题”回。而道德风险的存在。 使银行信贷风险难以建立高效的约束机制，在利益机制的激励下，银行偏向于高 风险、高收益的贷款，加剧了市场风险，增大了银行破产的可能性。因此，金融 资源的有效配置的重要前提是市场参与者拥有充分、准确、全面、及时的信息， 但实际上这是不可能的。这是因为信息具有公共产品的特征，信息的生产者不能 排除没有为之付费的人去使用，结果那些曾付出较高成本从事研究搜寻信息的人 由于过分地补偿或不补偿，从而对信息研究的投资无积极性，导致市场上信息供 应不足。市场交易主体在信息供应不足的情况下，很难做出使资源最佳配置的决 策。这就需要政府来确保金融信息传递渠道畅通和有效供应，需要政府通过有效 监管来降低乃至消除信息不对称可能带来的消极影响。 第五，合理维护本国金融安全的需要。亚洲经济发展奇迹与亚洲金融危机深 刻表明，东亚国家如果长期采取金融压抑策略、不融入经济金融全球化，就不可 能有东亚经济的高速增长；同时，如果在融入经济金融全球化进程中，不合理维 。马君路：( 2 1 世纪金融人趋势金融自由化 ，中国金融出版社1 9 9 9 年版，第1 3 2 页 4 北方工业大学硕十学位论文 护本国金融安全，不对涉外金融机构、金融活动进行监管，就会使多年奋斗的国 民财富毁于一旦。这真所谓“成也萧何，败也萧何”。这使人们认识到金融开放 与金融监管的辩证关系，所以亚洲金融危机后，亚洲国家不是消极的否定金融全 球化，而是逐步开放金融市场，只不过这种开放是在加强金融监管体系的前提下 的金融开放。 1 1 2 金融监管模式选择的分类 目前，金融业混业经营体制的发展、金融监管的国际标准和范围的变化引发 了各国关于监管体制及结构的争论，并对监管机构传统的划分提出了挑战。目前 国际上关于金融监管体制争论的重点是：应由专职机构实行分业监管还是由混业 机构行使统一监管职能? 对不同的金融经营体制是否应有不同的监管体制和目 标安排? 监管体制及组织结构是否影响监管目标的实现和监管的效力? 以专职 机构为基础的分业监管体制是否会在整体上忽视了金融体制及其复杂结构的风 险? 建立金融监管组织结构的标准是什么? 中央银行监管商业银行、其他金融机 构( 特别是证券和保险机构) 和市场的作用何在? 不过，人们普遍认为，目前为 止，没有一个“最理想监管模式”可在全球适用。国际经验表明各国的金融监管 体制相去甚远，各国不同的监管体制反映了多种因素：历史演变、金融体制结构、 政治体制结构、传统、文化、法律及国家和金融业规模大小。必须承认不同国家 现行的监管体制都存在不同程度的问题，而且最适宜的监管体制及结构也并非固 定不变。 在这里主要分析是在混业经营体制实行后，金融监管体制有几种可供选择的 模式。 典型的统一监管模式指对不同的金融行业、金融机构和金融业务均由一个统 一的监管机构负责监管，这个监管主体可以是中央银行或其他机构。统一监管模 式的优势包括：第一，成本优势。统一监管可节约技术和人力的投入，更重要的 是可大大降低信息成本，改善信息质量，获得规模效益。第二，改善监管环境。 表现在两方面：首先，提供统一的监管制度，避免由于多重监管者的监管水平、 强度不同，使被监管者面临不同的监管制度约束。其次，避免被监管者对多重机 构重复监管及不一致性无所适从。第三，适应性强。金融业务创新日新月异，统 一监管模式可迅速适应新业务，避免监管真空，降低新的系统性风险。同时也可 减少多重监管制度对金融创新的阻碍。统一监管模式的缺点是：缺乏竞争性，易 导致官僚主义。因此，就要求监管主体必须建立一个能够使其潜在优势( 规模经 济等) 得以最大化的内部结构，同时要防止潜在的风险。早在2 0 世纪8 0 年代后 期，北欧的挪威、丹麦和瑞典已经开始将分散的监管机构合并，成立综合性的金 北方工业大学硕十学位论文 融监管机构，实行统一监管模式。1 9 9 6 年以后，日本和韩国也转向这种模式。 1 9 9 7 年英国的金融监管体制改革最为著名。截止1 9 9 9 年，真正实行统一监管的 有1 3 个国家，包括瑞典、挪威、丹麦、冰岛、英国、日本、韩国等。 分业监管模式。分业监管模式是在银行、证券和保险三个业务领域内分别设 立一个专职的监管机构，负责各行业的审慎监管和业务监管。目前分业监管模式 较为普遍，实行分业监管较为典型的国家有德国、美国、波兰、中国等。分业监 管模式的优点是：第一，专业监管机构负责不同的监管领域，具有专业化优势， 职责明确，分工细致，有利于达到监管目标，可提高监管效率。第二，具有竞争 优势。尽管监管对象不同，但不同机构之间存在竞争压力。分业监管模式的缺点 是：第一，多重监管机构之间难于协调，可能引起“监管套利行为”，即被监管 对象有空可钻，逃避监管。若设立多重目标或不透明的目标，容易产生分歧，使 被监管对象难于理解和服从。第二，从整体上看，分业监管各个机构庞大，监管 成本较高，规模不经济。 国际上对统一监管模式和分业监管模式的争论很多。赞同统一监管模式的主 要观点有：( 1 ) 从规模经济角度考虑，统一监管模式既可减少监管者和被监管者 双方的成本，也可更为有效集中地利用有限的技术( 现在普遍缺乏监管技术) 。 ( 2 ) 统一监管机构更具有一致性和协调性，可更有效地利用监管资源( 如统一 的数据库和统一的标准程度) 监管被监管者所有的经营业务，更好地察觉其风险 所在。( 3 ) 统一监管可避免多重机构监管体制容易引发的不公平竞争、不一致性、 重复或交叉监管和多种分歧等问题。( 4 ) 统一监管机构职责明确固定，可防止不 同机构之间互相推卸责任。 反对统一监管模式的主要观点有：( 1 ) 在实践中，统一的全能的监管机构并 不一定比目标明确的特定监管机构更为有效。因为由统一的机构监管所有类型的 金融机构，容易出现重大的文化差异冲突。( 2 ) 尽管金融机构日益多样化，传统 的职能已经消失。但是现在，并在可预见的将来，银行业、证券业和保险业仍将 保持重要的区别。统一的或全能的监管机构不可能有明确的目标和合理的监管， 也不可能在不同类型的机构和业务之间制定必要的区别。( 3 ) 更危险的是，统一 监管机构权力巨大，极易出现极端的官僚主义，可能导致损失潜在的有价值的信 息，对潜在问题反应迟缓。实际上，多样化的分业监管机构和不同程度的竞争更 具有优势。 不完全统一监管模式。这是在金融业综合经营体制下，对完全统一和完全分 业监管的一种改进型模式。这种模式可按监管机构不完全统一和监管目标不完全 6 北方t 业大学硕士学位论文 统一划分。具体形式有牵头监管和“双峰式”监管模式。牵头监管即在多重监管 主体之间建立及时磋商和协调机制，特别指定一个牵头监管机构负责不同监管主 体之间的协调工作。“双峰式”监管模式，是指根据监管目标设立两类监管机构， 一类负责对所有金融机构进行审慎监管，控制金融体系的系统性风险。另一类机 构是对不同金融业务经营进行监管。巴西是较典型的牵头监管模式。国家货币委 员会是牵头监管者，负责协调中央银行、证券和外汇管理委员会、私营保险监理 署和补充养老金秘书局分别对商业银行、证券公司和保险公司进行监管。澳大利 亚是“双峰式”监管模式的典型。澳大利亚历史上由中央银行负责银行业的审慎 监管。自1 9 9 8 年开始不完全统一监管模式的改革。新成立的澳大利亚审慎监管 局负责所有金融机构的审慎监管，证券投资委员会负责对证券业、银行业和保险 业的业务经营监管。不完全监管模式的优势是：第一，与统一监管模式相比，一 是在一定程度上保持了监管机构之间的竞争与制约作用；二是各监管主体在其监 管领域内保持了监管规则的一致性，既可发挥各个机构的优势，还可将多重机构 的不利最小化。与完全分业监管模式相比，这种模式降低了多重监管机构之间互 相协调的成本和难度。同时，对审慎监管和业务监管分别进行，避免出现监管真 空或交叉及重复监管。第二，具有分业监管模式的优点。其最大优势是通过牵头 监管机构的定期磋商协调，相互交换信息和密切配合，降低监管成本，提高监管 效率。 1 2 金融监管协调的理论分析 1 2 1 金融监管协调的理论界定 富于挑战性的行业往往充满风险，金融业即是如此。但一国的金融秩序却是 本国经济发展的命脉，亚洲和南美阿根廷的金融危机就是金融秩序何其重要的反 面例证。因此，各国无不通过一定的模式来确保本国的金融秩序安全。对金融业 的监管一般不是一个部门能够完成的，如我国对金融业的监管分别由银监会、证 监会、保监会、中央银行与财政部门来进行，这种多头的管理必然要涉及部门之 间的协调。即便是在混业经营和统一监管的国家也存在国家监管与自律组织监管 的协调，也存在对各金融机构金融监管的协调。金融监管协调是金融监管主体为 了避免相互之间的监管摩擦，防止出现监管交叉与监管漏洞，降低监管成本，提 高监管效率，而在监管目标、法律制度、机构设置、监管对象、监管执法等方面 协同行动、调节立场的行为与机制。根据研究对象不同，金融监管协调可做不同 的分类。由于参与金融监管活动的主体的多样性和复杂性，由于各国的监管机制 不同，金融监管协调在主体上可分为政府监管部门与自律组织监管协调、政府监 管部门之间的监管协调、政府监管部门与社会中介监督协调。根据协调的手段可 北方工业大学硕士学位论文 分为法律协调、目标协调、机构协调、信息协调、执法协调等。另外，随着世界 经济一体化、跨国金融企业的发展使金融业不再是一国之内的事情了。网络经济 的发展更是加剧了金融市场的国际化。近年来金融企业和金融监管机构的国际业 务均有增长的趋势，国际金融监管主体之间的协调日显重要。不同的分类概因研 究的侧重不同而已，但金融监管协调的最终目标是一致的，即维护金融市场秩序 的稳定。 1 2 2 金融秩序价值目标与金融监管协调 秩序价值是西方法学家极力推崇的三大法律价值之一。避免社会的无序状态 是社会生活的必要条件。并且，社会公平的实现也有赖于安定的秩序。如果没有 秩序，社会至今还必然地停留在充满暴力和冲突的蒙味的农业文明阶段。没有和 平和安全的社会秩序绝无社会公平可言。现代市场经济社会，整个经济运行是通 过金融资金的运作来完成的。离开了金融，整个经济就像一台耗干燃油的机车， 无法运转。1 9 9 7 年7 月开始东南亚诸国经历的金融危机生动地论述了金融秩序 的重要性。一国的金融系统是整个国民经济的“神经中枢”，金融安全出现了问 题，整个经济都会发生“错乱”。金融体系安全和金融稳定是金融业健康发展的 重要标志，也是金融监管法的秩序价值之所在。金融监管以稳定金融秩序为其追 求的终极目标。在理性人假设的条件下，现代市场经济可以通过市场自身的调节 机制来解决，市场机制促使金融企业加强内部控制，防范自身风险。但由于金融 垄断、外部性以及信息不充分等原因的存在，“经济人”的理性是有限的，市场 机制不是万能的，完全靠金融企业自己的内部控制难以真正地实现金融市场秩序 稳定的效果。因此，必然要借助外力来维护金融秩序的稳定。国家作为社会共同 体所具有的权威性、中立性，以及国家维护社会秩序安定和促进经济发展的义务， 使国家金融监管成为维护金融市场秩序的最为理想的外部力量。国家负有金融监 管的职权与义务，但此职权和义务是通过一定的机关来代理实现的。由于履行此 职责的国家机关并非单一，因此，实现一国金融市场秩序稳定的国家监管主体之 间必须协调。另外，金融业本来是一个协调、统一的整体，银行业、证券业、保 险业和其他金融中介应当协调发展。目前我国过分依赖债权市场而忽视资本市场 的做法，加重了银行业的风险和负担，尤甚需要金融监管机构在监管上采取协调 的立场。解决融资过于集中的问题，促进债务融资和股本融资的协调发展，维护 金融秩序稳定。 1 2 3 有效监管成本、信息不对称理论与金融监管协调 有效监管成本是指在最大限度提高监管收益的基础上，最大限度的降低监管 北方工业大学硕士学位论文 成本。金融监管的成本包括费用类成本、损失类成本、监管失灵类成本。而收益 包括效率型收益和安全型收益。费用类成本是监管主体在监管过程中的费用支 出，费用的节约即意味着成本的降低。由于我国当前实行的分业监管模式为多头 监管，如果各监管主体之间不能很好地协调，必然会存在重复监管( 如对于上市 金融企业证监会和银监会都有权对其监管) ，造成不必要的“重复成本”，增加 监管的费用支出。同样，如果监管主体之间不能有效协调的话，必然会干扰市场 机制对资源的自动配置作用，限制竞争与金融创新，影响市场的激励机制，造成 金融企业的效率降低，增加金融企业的损失类成本。监管主体之间缺乏协调，必 然会导致监管失灵，监管的作用不能充分发挥，额外增加监管失灵成本。当然， 金融监管主体之间的协调同时增加了协调成本，但以较小的国家监管成本付出， 获得较高的整个金融行业的收益回报，获得整个金融市场的稳定，应当是一种有 效的制度安排。成本的节约本来就是收益增加的一个方面，另外，有效的监管协 调必然会提高金融市场的效率，维护金融市场的安全，从而增加效率型收益和安 全型收益。 市场主体充分发挥“经济人”的理性必须是在获得充分信息的基础上，信息 不对称会增加市场主体的机会主义，增加交易费用，损失市场效率，导致市场失 灵。比如在保险领域，“当一方充分保了险，而一家信息有限的保险公司又不能 准确地监督他的话，保险方可能会采取提高事故或受伤可能性的行动”，引发道 德风险。信息不对称的市场其调节机制是没有效率的，那么监管主体在不能获得 充分的监管客体的信息时，客体又会如何行动? 崇尚“自由”的本性必然使被监 管者摆脱监管，谋求机会收益。从而导致整个金融市场摆脱监管主体的有效监管， 导致监管失效，政府失灵。监管主体尽可能地获得充分信息的方法之一便是监管 主体之间的信息共享，信息互换，监管主体在信息方面充分协调。 1 2 4 金融监管体制与金融监管协调 各国国情不同，金融监管模式必然不同，因此不必拘泥于形式。也不能简单 地认为哪种模式优，哪种模式劣。但不能回避的是，随着混业经营的潮流渐起， 统一监管的组织模式受到越来越多的重视。统一监管有代表性的国家为英国及一 些北欧国家，他们认为统一监管能够获得“监管规模经济”，有利于更好地建立 起信息沟通机制，以避免分业监管容易产生的监管冲突与监管疏漏等问题。但是， 仍有一些国家坚持分业监管，最为典型的是美国，认为统一监管机构削弱了不同 监管主体之间的竞争力，易诱发权力垄断和极端官僚主义，致使统一监管的潜在 优势丧失。所以他们认为，尽管金融机构的全能化发展是大势所趋，不同领域的 界限也在逐渐模糊，但在目前甚至在较长时期，银行、证券、保险三业之间业务 9 北方工业大学硕士学位论文 类别及风险的性质有着显著的差别，统一监管模式在较好地解决一致性和协调性 的同时，缺失了金融监管的差异性。上述支持美国模式的观点不无道理，只是其 将“监管主体之间的竞争”作为多元监管的理由值得商榷。多元监管模式最大缺 点是协调性差，强调监管主体之间的竞争更是加剧了这一缺点。避己之短，扬其 所长的作法恰恰应当是加强各监管主体之间的合作与协调。正如中国银行业监督 管理委员会的胡怀邦博士所言，不同的监管机构尽管都属于政府机关，但代表不 同经济主体的利益要求、承担着不同的政策职能、追求不同的政策目标。不同的 监管机构，在职能的相互制约中最终动态地统一于金融稳定发展与经济快速增长 之中。他们之间的关系是合作而不是竞争。根据我国当前的国情确实不宜过快地 实施统一的监管政策，而应当维持分业监管的模式，可通过设置协调方式，包括 信息交换上的协调、法规上的协调，e t 常监督的协调，处理上的协调等来解决目 前已存在的监管冲突与监管疏漏问题。 1 0 北方工业大学硕士学位论文 第二章协调的必要性一缺乏协调的金融监管面临潜在风险 2 1 我国金融监管的发展历程 ( 1 ) 1 9 8 5 年至1 9 9 1 年，由中国人民银行专门行使金融监管职能的初始阶 段。这一阶段的金融监管工作完全由中国人民银行承担，而中国人民银行则主要 依靠行政手段来管理社会经济中的所有金融活动，工作重心是放在改革和完善信 贷资金管理体制，加强中央银行的宏观调控上。 ( 2 ) 1 9 9 2 年至1 9 9 3 年，金融分业监管格局开始形成的阶段。这一阶段是 以1 9 9 2 年中国证券监督管理委员会成立，专门负责对证券业的监管为起点的， 这也是我国金融分业监管格局形成的开始。而其他的各项金融监管工作仍主要由 中国人民银行承担，监管重点在于整顿金融秩序以及合规性监管。1 9 9 3 年中央 政府提出整顿金融秩序并进一步发挥中央银行的监管作用，强调中国人民银行要 转变职能，由过去的着眼于管资金、分规模转变到加强金融监管上来。针对当时 经济过热的局势，人民银行的各级机构在中央政策指导下，严格执行“约法三章” 和“三项要求”，严肃查处了一批越权批设金融机构、擅自提高利率、非法开办 外汇期货市场甚至极个别地方出现的非法集资等扰乱金融秩序的问题。 ( 3 ) 1 9 9 4 年至1 9 9 7 年，金融分业监管格局深入发展的阶段。1 9 9 4 年国务 院提出了关于银行、证券、保险、信托实行分业经营的要求。1 9 9 4 年我国先后 颁布了外资金融机构管理条例、金融机构管理规定等金融监管法规，1 9 9 5 年全国人大又先后通过了中国人民银行法、商业银行法、票据法、 保险法、担保法、关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定等金融法律， 从此我国的金融监管开始走上了依法监管的良性发展轨道。 ( 4 ) 1 9 9 8 年至今，金融分业监管体制全面成型的阶段。这一时期，金融分 业监管经营、分业监管体制得到了进一步完善。1 9 9 8 年中国保险监督管理委员 会成立，专门负责对保险业的监管。商业银行与其所办的证券、信托等业务相继 脱钩。为强化金融分业监管，又于2 0 0 3 年成立了中国银行业监督管理委员会。 独立、统一的银行业监管机构的建立，标志着我国金融分业监管格局的最终成型。 纵观我国金融监管的发展历程，也经历了由安全主导到效率主导的过程，这 从相关的监管法律制度的演进中就可以得出明显的结论。在1 9 9 4 年出台的金 融机构管理规定中，金融监管的主要目标为“维护金融秩序稳定，规范金融机 构管理，保障社会公众的合法权益”。1 9 9 5 年的人民银行法则规定“人民 北方工业大学硕士学位论文 银行依法对金融机构及其业务实施监督管理，维护金融业的合法稳健运行”，其 后的商业银行法又进一步提出了以“保护商业银行、存款人和其它客户的合 法权益，规范商业银行的行为，提高信贷质量，加强监督管理，保障商业银行的 稳健运行，维护金融秩序，促进社会主义市场经济的发展”为金融监管的主要目 标。2 0 0 3 年银监会成立后颁布的银行业监督管理法中则规定“银行业监督 管理的目标是促进银行业的合法、稳健运行，维护公众对银行业的信心，银监会 应当保护银行业公平竞争，提高银行业竞争能力”，监管当局对金融效率的重视 己浮现于纸端。 2 2 我国金融混业经营趋势及其形式 2 2 1 我国混业经营趋势 第一，制度约束逐渐放松。在1 9 9 9 年出台的证券公司进入银行间同业市 场管理规定和基金管理公司进入银行间同业市场管理规定中，就已经允许 符合条件的证券公司和基金管理公司进入银行同业市场，从事资金拆借和债券回 购等业务；1 9 9 9 年l o 月，中国证监会和中国保监会又出台政策允许保险资金进 入证券市场进行投资；2 0 0 0 年中国人民银行与中国证监会又联合发布证券公