（马克思主义基本原理专业论文）论城市房屋拆迁中公权与私权的冲突和协调.pdf

摘要 摘要 改革开放二十多年来，我国经济迅速发展，城市化进程步伐加快，在此过程中城市房屋 拆迁扮演了重要角色，它改善了城市面貌、提高了居民的生活水平、完善了城市的基础设施 和公共设施建设。但是，由于法律法规的不完善、执行程序的失当以及中国传统的义务本位 思想的影响，大规模的城市房屋拆迁目前仍处于无序状态，大量的违法拆迁现象层出不穷。 很多地方政府为谋自己的政绩假借公共利益的名义实施商业性拆迁，严重损害了被拆迁人的 合法利益，导致现实生活中因为拆迁引发的公私权冲突频频出现，极大的影响了社会的稳定。 城市房屋拆迁行为具有行政法律行为和民事法律行为的混合性，因此，在这一行政干预 性较强的活动中，必须把两种不同性质的拆迁分解开来，对公权进行必要的规制，对私权进 行完善的救济。为了协调我国城市房屋拆迁中公私权的关系，我们应该审视我国现有的关于 城市房屋拆迁的相关法律规定，找出其中的不足之处，同时明确公私权的调整范围及合理的 补偿标准，并借鉴其他国家和地区关于房屋拆迁的先进法律制度。只有对城市房屋拆迁中公 私权冲突问题进行深入的剖析，找出矛盾的根源、提出解决的方法、探索界定公共利益内涵 之法、构建“程序本位 的法制观念，才能以此为突破口完善我国现有的城市房屋拆迁制度。 关键词：城市房屋拆迁；公权；私权；冲突；协调 a b s t r a c t 砀er e l a t i o n s h i pb e t w e e np u b l i cp o w e ra n dp r i v a t er i g h t si sap r o b l e mt h a ti su n i v e r s a l l y n o t i c e db ys o c i e t yi nt h er e c e n ty e a r s a n dt h ep r o b l e mo fu r b a ne m i n e n td o m a i ni st h ef o c u s e m i n e n td o m a i no rc o n d e m n a t i o nm e a n st h eg o v e r n m e n tg i v e st h eh o u s eo w n e ro ru s e rp r o p e l c o m p e n s a t eo rp r o v i d e sar o o m f o rt om o v ef o rn a t i o n a lc o n s t r u c t i o n ，u r b a nr e n e w a l ，r e c t i f y i n gt h e c i t y sa p p e a r a n c ea n de n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ，e t c w i mt h er a p i dd e v e l o p m e n to fe c o n o m y ，t h e u r b a n i z a t i o nh a sm a d eg r e a ti m p r o v e m e n ts i n c et h er e f o r ma n do p e n i n g u pp o l i c yw a sa d o p t e db y c h i n at w e n t yy e a r sa g o d u r i n gt h eu r b a n i z a t i o n t h eu r b a nh o u s eb r e a k i n ga n dr e m o v i n gp l a y sa i 】 i m p o r t a n tr o l e ，w h i c hb e t t e r st h ec i t y sa p p e a r a n c ea n di m p r o v e sp e o p l e sl i v i n gc o n d i t i o n s y e t ，“ a l s oa r o u s e sa1 0 to fp r o b l e m sd u r i n gt h i sp r o c e s s b u td u et ot h ei m p e r f e c t i o no fa v a i l a b l el a w sa n d r e g u l a t i o n sr e g u l a t i n gu r b a nh o u s er e m o v a l 1 a r g e s c a l eu r b a nh o u s er e m o v a li sn o wi nak i n d0 1 c h a o t i cc o n d i t i o n al o to fi l l e g a lr e m o v a lc a s e so c c u ri n c e s s a n t l y ，w h i c hd o e ss e r i o i l sh a r mt o 1 e g i t i m a t eb e n e f i t so ft h eh o u s eo w n e r s a n dr e s u l t si nf r e q u e n to c c u r r e n c eo fd i s p u t e sr e l a t e dt o u r b a nh o u s er e m o v a l t h u s ，i ts e r i o u s l ya f f e c t st h es o c i a ls t a b i l i t y e m i n e n td o m a i ni sas e n s i t i v ea n dg e n e r a ls o c i a lp r o b l e m w h i c hc o n c e r n so np e o p l e sv i t a l i n t e r e s t sa n di m p l e m e n t a t i o no ft h eu r b a np l a n n i n g e m i n e n td o m a i ni sab e h a v i o rt h a ti sm i x e d 谢t hl e g a la d m i n i s t r a t i v ea n dc i v i l1 a w s t h e r e f o r e ，w em u s td i v i d et h et w od i f f e r e n tn a t u r e0 i e m i n e n td o m a i ni ns u c has t r o n g a d m i n i s t r a t i o ni n t e r f e r e db e h a v i o r ，a n dr e s t r i c tp u b l i cr i g h t sw h i l e p r o t e c tt h ep r i v a t er i g h t s w es h o u l db a s eo nt h er e l e v a n tl e g a lp r o v i s i o n sa b o u te m i n e n td o m a i n a n df i n dt h ed e f e c t si nt h e mi no r d e rt o p r o v i d es o u n dl e g i s l a t i v ep r o p o s a l s a n d p r o v i d e c o u n t e r m e a s u r e st ot h ei s s u e sa r i s i n gf r o mt h ee m i n e n td o m a i np r a c t i c e i ti sn e c e s s a r yt od e e p l y a n a l y z et h ep r o b l e mo fe m i n e n td o m a i n ，s ow ec a nf i n dt h eo r i g i no ft h ec o n t r a d i c t i o n ，a n dp u l f o r w a r dt h em e t h o d st os o l v et h ep r o b l e m sm o r e ，b a s e do nt h ea b o v e - m e n t i o n e d ，w ea l s oc a n i m p r o v et h ee x i s t i n ge m i n e n td o m a i ns y s t e ma n db e t t e ra n a l y z et h ep r e s e n tr e l a t i o n s h i pb e t w e e n p u b l i cp o w e ra n dp r i v a t er i g h t si nc h i n a k e y w o r d s ：u r b a ne m i n e n td o m a i n ，p u b l i cp o w e r ，p r i v a t er i g h t ，c o n t r a d i c t i o n , c o o r d i n a t i o n 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是拳人在导师指导下进行的研究工作及取 得的研究成果尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文 中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含本人为获得江南 大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料与我一同工作的同志 对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意 签 名f 拉日期：址 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解江南大学有关保留、使用学位论文的规定： 江南大学有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允 许论文被查阅和借阅，可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库 进行检索，可以采用影印，缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文， 并且本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致 保密的学位论文在解密后也遵守此规定 签名：o 恤导师签名 日 期： ：，“意一沙7 j 一整，沙 刍：三l 绪论 绪论 第一节选题的理论意义与现实意义 一、选题的理论意义 随着我国社会主义市场经济的发展、城市化进程的推进，城市房屋拆迁已经成为生 活中越来越普遍的现象，旧城改造、公益建设等等这本来是为人民谋利益的好事，但是 近1 0 年来城市房屋拆迁引发的纠纷和冲突越来越多( 具体来说，就是代表公权力的行 政机关与人民大众的私权利之间的冲突与矛盾) ，大大影响了经济的发展，这在客观上 要求我们从学理上探讨公私权的关系问题，以此来指导城市房屋拆迁实践。选题立足于 我国城市房屋拆迁现状，从比较法的角度分析在我国特定语境下如何划分房屋拆迁中公 权与私权各自的权限，把公权界定在合理的范围，进而在整体制度上确立一种公权力和 私权利的平衡理念。 二、选题的现实意义 城市房屋拆迁问题这十多年以来一直备受瞩目，特别是近几年随着经济发展的需 要，各地进行了大规模的城市房屋拆迁活动，这本是中国现代化历程的必然产物，然而 当前这一过程中凸现出来的公权与私权的对立与冲突却不得不引起我们的高度关注。拆 迁双方当事人利益的对抗性、拆迁行为的强制性、拆迁安置补偿的局限性等等造成了“拆 迁难”的现状，但并不是城市房屋拆迁矛盾冲突的根本原因。另外，房屋是人们的安身 立命之所，是老百姓最重要的财产，拆迁严重影响了他们的生活，导致了各地“钉子户” 事件的频繁发生，大大影响了经济建设的发展和国家的稳定。本文对城市房屋拆迁中公 私权冲突的根本原因、解决办法以及完善现有城市房屋拆迁制度的探索对于推动经济发 展、维持社会稳定具有重要的现实意义。 第二节论题的研究现状与文献综述 一、研究现状 ( 一) 国外研究现状 在国外，政府征地、居民动迁也是非常普遍的，当中公权与私权发生冲突也在所难 免，但是二者在博弈的过程中有公平的对话机制，各国在处理房屋拆迁问题的时候都很 注意各方利益的平衡。为了更好地解决我国城市房屋拆迁中公私权的冲突问题，我们的 认识和理解不能仅限于国内背景，还需要借鉴国外关于此问题的先进经验。 虽然还没有发现国外有直接研究城市房屋拆迁中公私权问题的著作，但各国都重视 关于城市房屋拆迁法律的制定，这当中也包括了对公私权的配置问题。美国在长期的法 律实践中形成了一套较为完善的关于城市房屋拆迁的法律体系，除了在宪法中规定了征 收的条件( 首先要有正当的法律手续；其次要给予适当赔偿；最后征收的目的只能是公 用，三者缺一不可) ，还规定了补偿的方法和补偿方案确定的程序，居民或业主有权通 江南大学硕士学位论文 过法院听证或者诉讼的手段来获取合理赔偿。意大利在解决城市房屋拆迁中公权与私权 矛盾时采取以下方法：一是强化社区内部制衡的作用，将拆迁户的利益补偿通过社区来 实现，避免了拆迁户直截了当地与政府管理部门发生关系，也避免了政府在拆迁中孤军 奋战的尴尬局面；二是通过地区议会召开听证会的办法，让那些拆迁户直接参加到听证 会现场，并请他们中间的代表出来发表意见，使政府与拆迁户之间的利益矛盾不至于发 生在拆迁现场，用公众参与的手段来实现公私权利益的平衡；三是事先将拆迁户的利益 公示在媒体上，通过比较透明的操作程序，让那些拆迁户对自己的利益早知道，从而化 解了公私权之间的矛盾。此外，法国颁布的第一个宪法性文件人权宣言，荷兰的 1 8 1 4 年宪法、原联邦德国的1 9 4 9 年基本法、日本宪法、韩国宪法等等对征收土地和房 屋拆迁问题都有原则性的规定。 与我国相比，他们在确定拆迁方案、拆迁补偿等方面较多地考虑了私权利方的利益， 虽然有的地方不适合我国的政治制度和经济制度，但还是有很多值得我们借鉴学习的地 方，用来解决我国城市房屋拆迁中公私权的冲突问题。 ( 二) 国内研究现状 城市房屋拆迁问题是近年来人们十分关注的一个大问题，目前对其研究仍处在探索 和发展当中，对于拆迁问题背后隐含的公私权冲突的原因及其解决还未形成统一的认 识，就其理论也还没有形成完善的体系。特别是对于是否要用法律条文明确界定“公共 利益”在学术界仍存在着很大争议，有待于进一步研究和探讨。随着物权法的制定， 对于城市房屋拆迁问题的研究将会迈上一个新的台阶。 加强城市房屋拆迁管理是加快城市化进程、促进国民经济和社会发展、提高群众生 活质量的基础性工作。近几年来，随着我国各地城市化建设的快速发展，城市房屋拆迁 工作量不断加大，因房屋拆迁引发的矛盾不断增加，体现于其中的公权与私权的冲突愈 演愈烈。这不仅严重阻碍了地方城市建设的进程，同时也对我国社会主义社会安定和谐 的大好局面构成了威胁，2 0 0 7 年轰动全国的重庆“钉子户事件将城市房屋拆迁中公私 权的冲突推向了极致。这十多年来，不断有专家、学者对拆迁中公私权的矛盾与冲突进 行研究，发表了大量文章、出版了大量专著，试图找出冲突的原因以及解决的办法。他 们分别从不同的角度分析了城市房屋拆迁问题并提出了一些建议：完善现有的拆迁法 律、拆迁前进行听证等。这些建议虽然还不够全面，但对我国城市房屋拆迁制度的完善 仍起了一定的推动作用。 二、文献综述 国内外研究城市房屋拆迁问题的学者众多，尤其是国内学者，近年来非常热衷于对 城市房屋拆迁以及与其相关的公私权冲突问题的探讨，此方面的研究书籍和资料可谓汗 牛充栋，但是这些研究多数只在理论的层面上分析问题，没有提出可付诸于实践的最终 解决方案。这些专著或论文对城市房屋拆迁中公私权冲突问题的研究可以分为以下几个 方面： 1 1 张政清，白洪涛中国语境下公权与私权的博弈一兼论我国征地与拆迁制度的完善 j 河北法学，2 0 0 6 ( 4 ) ：1 5 1 7 2 绪论 ( 一) 关于城市房屋拆迁问题的论述 这些专著或论文主要论述了城市房屋拆迁的概念、特征、意义、法律制度以及法律 关系。其中相关的专著主要有：胡信彪主编的土地征收与房屋拆迁一书，详细地分 析了征地和拆迁的理论问题；盛蔚主编的房屋拆迁与补偿纠纷一书，以案例的形式 讲解房屋拆迁与补偿纠纷等方面的相关法律，让读者在案例分析的过程中更深入了解城 市房屋拆迁制度：金俭在他的房地产法研究中专门用了一个章节来分析城市房屋拆 迁的概念、性质、流程等问题；建设部政策研究中心为了加深居民对城市房屋拆迁各个 环节的了解以帮助他们解决在拆迁实践中碰到的难题，编著了最新城市房屋拆迁指南 一书；王太高的行政补偿制度研究对拆迁补偿问题的解决也有很大启示。另外，还 有很多学者发表了关于城市房屋拆迁问题的文章。例如张必胜的( 物权法) 后城市房 屋的拆迁及补偿，黄凯松的中美两国土地征用与房屋拆迁立法比较研究等，他们 分别从不同的角度阐述和分析了城市房屋拆迁问题。 ( 二) 关于公共利益界定问题的论述 这些专著和论文主要对公共利益的内涵以及是否应该明确界定公共利益进行了论 述，相关的专著主要有：王利民的我国民法典重大疑难问题之研究( 法律出版社， 2 0 0 6 年版) 、席恒的公与私：公共事业运行机制研究( 商务印书馆，2 0 0 3 年版) ：相 关的论文主要有：王景斌的论“公共利益”之界定一个公法学基石性范畴的法理 学分析( 法制与社会发展，2 0 0 5 年第1 期) 、张必胜的 后城市房屋的拆迁 及补偿( 中国房地产，2 0 0 7 年第8 期) 、彭赛红的“公共利益”之概念辨析( 法 制与社会，2 0 0 8 年第3 期) 、张千帆的公共利益的构成对行政法的目标以及“平 衡 的意义之探讨( 比较法研究，2 0 0 5 年第5 期) 、韩大元的宪法文本中公共利益 的规范分析( 法学论坛，2 0 0 5 年第l 期) 、郝秀凤、费亮的( 物权法) 视野下“公 共利益”的界定( 中国司法，2 0 0 8 年第1 期) 对于是否应该明确界定公共利益，有两种观点，第一种观点是主流，主张者认为在 法律上应该对公共利益的概念进行准确的界定，具体界定的方式又有“概括式 和“列 举式 两种。“概括式的主张者以陈运来为代表，他在罗马法“公共利益”原则及 其对我国民商立法的启示中指出“公共利益是指在法和道德等社会规范所调整的秩序 中形成的带有社会普遍性的利益 ( 岳麓法学评论第2 卷，湖南大学出版社2 0 0 1 年 版) ；“列举式 的主张者以张旭东为代表，他在公共利益的界定及程序保障之设置一 一以规范我国征收征用制度为考察目的中提出“对公共利益法律界定的具体化应由部 门法( 如物权法、行政法等) 来担当。立法者可以通过立法将公共利益概念法制化 或具体化。将公共利益的具体范围和种类进行列举，从而使不确定的公益的内容获得 确定性。( 福建论坛人文社会科学版，2 0 0 8 年第1 期) 。第二种观点认为在法律上应该 放弃对公共利益的界定，该主张的代表者是我国台湾地区学者陈新民，他认为“公共利 益是无法定义的 ( 见德国公法学基础理论( 上册) ，山东人民出版社2 0 0 1 年版) ， 其理由是公共利益的内容和受益对象具有不确定性：王利民编写的我国民法典重大疑 难问题之研究一书中分析了“物权法是否应当明确界定公共利益m 这个问题，他 扛南大学硕士学位论文 认为“公共利益是一个无法在法律上对其内容加以明确界定的概念，可以通过司法在个 案中界定公共利益的内涵 。 ( 三) 关于公权与私权理论的论述 这些专著和论文主要对公私权的概念以及公私权之间的关系进行了论述。相关专著 主要有：王利民主编的民法学( 复旦大学出版社，2 0 0 4 年版) 、孙笑侠的程序的 法理( 商务印书馆，2 0 0 5 年版) 、刘星的法理学导论( 法律出版社，2 0 0 3 年版) 、 喻中的法律文化视野中的权力( 山东人民出版社，2 0 0 4 年版) 、夏勇的人权概念 的起源( 中国政法大学出版社，1 9 9 2 年版) ；相关的论文主要有：李新刚的公权与 私权和谐是社会和谐的基础( 决策探索，2 0 0 5 年第1 0 期) 、罗玉亮的依法行政的关 键是解决权力本位问题( 领导科学，2 0 0 4 年第1 9 期) 、费安玲的对不动产征收的私 法思考( 政法论坛，2 0 0 3 年第1 期) 。 对于公私权之间关系的理解，现在的主流观点是处理公私权关系时应采“平衡说 ， 包玉秋在论公权力与私权利的平衡中说：“权力来源于权利并受到限制，权利以权 力的确认及保障为前提，两者在动态的发展中寻求并实现平衡；张改清、白洪涛认为： “在目前中国处于社会转型期这一特定语境下，我们应该在对公权进行规制的基础上， 确立一种公权力与私权利的平衡理念( 中国语境下公权与私权的博弈兼论我国 征地与拆迁制度的完善河北法学，2 0 0 6 年第4 期) ；李新刚在公权与私权和谐是 社会和谐的基础中指出：“公权具有支配性，私权具有自主性，不同的特性造成了两 者的对立性，但是，合理利用两者之间的对立性则可以使公权与私权相互制衡、发挥积 极效用”。权力与权利是辩证统一的关系。姚晓茹、刘建华在从延安“黄碟案 看公 权力与私权利的行使界限( 辽宁师范大学学报社会科学版，2 0 0 7 年第5 期) 中提出： “国家公权力与公民私权利必须严格界分，公权力和私权利的行使都有一定的边界。公 权力介入私权利应当是正当的，私权利的行使应当是合法的。在我国实施依法治国方略 和推进法治的进程中，要保持公权力与私权利的平衡及和谐 。 第三节论题的基本内容 一、主要思想 要解决我国城市房屋拆迁中公私权的冲突和矛盾问题，我们首先要搞清楚城市房屋 拆迁的发展历程、房屋拆迁法律关系以及房屋拆迁的种类等；其次我们要明确在房屋拆 迁的整个过程中，公权力的权力范围是什么，公民又享有怎样的私权利；最后也是最重 要的是我们要分析房屋拆迁中产生的公私权矛盾的根源以及如何协调我国城市房屋拆 迁中公私权的关系。在解决公私权冲突的过程中，对任何一方的盲目偏向都是不科学的， 从价值中立和实践的角度实事求是的分析问题才是解决公私权冲突的最佳途径。 二、重点牵难点 ( 一) 论题的重点： 本文研究的目的和意义在于探讨城市房屋拆迁的发展历史、性质、法律关系等，并 4 探索其中公私权之间的矛盾及产生原因，从而找出协调我国城市房屋拆迁中公私权关系 的途径。研究问题、分析问题是为了更好地解决问题，所以，在本文的四部分内容中第 四部分关于如何协调我国城市房屋拆迁中公私权的关系是全文的重点。 ( 二) 论题的难点： 第一，房屋拆迁中公私权冲突的问题不是一两天形成的，也不会一两天就解决。虽 然对此研究的论文、著作也不下少数，但是理论界对这个问题的症结所在，如何解决这 个问题还没有形成共识。这些在论文的写作过程中，在整理各家观点的同时如何保留共 识，突出论文的个人观点方面，是论题的难点之一。 第二，房屋拆迁问题很复杂，它牵涉的一方是人民大众，一方是代表公共利益的公 权力，在我国这个实行社会主义制度的国家，公私权产生重大冲突本身就很严重。如何 找出最科学的方法，借鉴国外的经验同我国的实践相结合，做到既能维护人民大众的利 益，又能使国家的公信力不受损害，对国家的发展与和谐显得十分重要。所以，在阐述 的过程中，如何既能体现出理论的深度，同时还能联系房屋拆迁的实践，使理论和实践 紧密的结合起来，这是论题的另一个难点。 第四节论题的研究思路、方法及创新 一、研究思路 本文的写作是在研究我国城市房屋拆迁实践的基础上，分析目前公私权在我国城市 房屋拆迁中冲突的状况及原因，并在借鉴其他国家与地区城市房屋拆迁中协调公私权关 系的法律制度的基础上找出解决这些冲突的方法。最后总结出只有法律制度完善、执法 程序正当、私权救济全面并且明确界定公私权各自的权限，房屋拆迁中的公私权冲突问 题才有可能被妥善处理。 二、研究方法 1 文献研究法：在文献的形式方面，除传统的纸质文献外，本文研究过程中使用 了一定数量的网络文献，为了保证所使用的文献资料的准确性，作者尽量使用来自政府 网站和信誉度高、社会影响大的网站的资料信息，从而最大程度的保证信息的准确性。 2 法律文本的分析和研究：收集并了解我国城市房屋拆迁立法方面的法律、法规、 规章等，找出法律规则方面的缺陷和问题。 3 比较研究法：本文主要会在对城市房屋拆迁的法律研究上采用比较研究的办法， 通过对中外不同法律的研究来发现其中的差异，从而吸收对解决我国城市房屋拆迁有益 的经验。 三、可能的创新之处 公共利益的界定问题一向是城市房屋拆迁中的难题，也是解决城市房屋拆迁中的冲 突及协调各方利益的关键环节。引发城市房屋拆迁冲突的一个重要原因是各方对于公共 利益的理解存在重大分歧，目前学界对公共利益的界定大都偏向于在法律条文中明确规 定，持反对意见的也只是主张采用传统的司法解释途径。本文试图突破现有的界定公共 江南大学硕士学位论文 利益的“列举式及“概括式 等方法的局限性，改变传统的房屋拆迁案件审理方法， 借鉴英美法系判例法传统，建立房屋拆迁案件归档制度，将有重大影响的个案判例上升 为判例法，同制定法一起调整此类法律关系。在判例中寻求对公共利益的界定，并建立 一套完善的民众监督机制，使公共利益的界定在保证社会经济发展的同时又符合民意， 从而减少拆迁过程中公私权的冲突。 6 第一章我国城市房屋拆迁问题概述 第一章我国城市房屋拆迁问题概述 房屋拆迁，是指建设单位根据建设规划要求和政府所批准的用地文件，在取得拆迁 许可证的情况下，依法拆迁建设用地范围内的房屋和附属物，将该范围内的单位和居民 重新安置，并对其所受损失予以补偿的一系列法律行为。可见，城市房屋拆迁是一个 行政干预性较强的行为。要分析我国城市房屋拆迁中的公私权冲突问题，就必须对城市 房屋拆迁进行全面地了解，除了城市房屋拆迁的制度演变、房屋拆迁的种类及其中存在 的法律关系外，还应该了解我国城市房屋拆迁必须遵循的原则。 第一节城市房屋拆迁制度的历史演变 一、计划经济体制下的城市房屋拆迁制度 计划经济体制下，产权结构比较单一，以公房为主，拆迁的主体在根本利益上是一 致的，城市房屋拆迁主要靠计划和行政命令，拆迁比较容易进行；当时由于没有大规模 的旧城改造，因而拆迁量比较小。1 9 5 3 年1 2 月5 日国务院颁发了关于国家建设征用土 地办法，其中规定：“因国家建设的需要，在城市市区征用土地时，地上的房屋及其 附着物等，应按公平合理的代价予以补偿 。1 9 5 8 年1 月6 日国务院公布的国家征用土 地办法也规定：“遇有因征用土地必须拆除房屋的情况，应当在保证原来住户有房屋 居住的原则下，给房屋所有人相当的房屋，或者按照公平的原则发给补偿费。”可见， 由于当时的投资主体完全是国家，而且拆迁行为的发生也往往是由于征用土地而引起 的，所以对于房屋拆迁补偿的规定都是放在土地征用的规定当中。 二，过渡时期的城市房屋拆迁制度 “国家调节市场，市场引导企业”的改革模式的提出，突出了市场机制的重要作用， 房屋拆迁也进入了从计划经济向市场经济的过渡时期。随着改革开放的深入，社会主义 市场经济的形成，城市房屋拆迁活动也日益活跃，规模逐渐扩大。为规范市场经济条件 下的拆迁活动，1 9 9 1 年3 月2 2 日国务院公布了城市房屋拆迁管理条例( 下称“旧拆 迁条例 ) ，对城市房屋拆迁的拆迁方式、管理体制、审批权限和程序、补偿安置原 则、法律责任等都做出了规定。旧拆迁条例在加强城市房屋拆迁管理工作、保障城 市建设的顺利进行、维护当事人的合法权益等方面发挥了非常重要的作用，使房屋拆迁 走上法制化发展的轨道。 三、市场经济体制下的城市房屋拆迁制度 随着法制的不断健全，市场经济的发展，投资主体的多元化以及人们对个人私有财 产保护意识的不断增强，旧拆迁条例已经明显不适应城市房屋拆迁工作的需要。因 此，2 0 0 1 年国家在旧条例的基础上进行了一些修改形成了新的城市房屋拆迁管理条例 ( 下称“拆迁条例) 。拆迁条例对房屋拆迁管理程序作了新规定，促进政府 1 1 盛蔚主编房屋拆迁与补偿纠纷叫 北京：中国方正出版社，2 0 0 5 9 5 7 江南大学硕士学位论文 职能的转变。 拆迁条例颁布后，全国各地城市建设进入大规模发展期，拆迁量剧增，拆迁纠 纷也大大增多，较为突出的表现为在确定拆迁补偿标准方面存在的争议很大，拆迁估价 制度也存在一定的问题，野蛮强制拆迁等行为时有发生，甚至发生恶性事件。由于各地 经济发展水平不平衡，房地产市场发展程度不尽相同，拆迁条例第2 4 条规定：“货 币补偿的具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定 。但由于国家未制定统一的评 估办法，一些地方制定的评估办法有一定缺陷，在实施中出现了问题。为了规范城市房 屋拆迁估价行为，维护拆迁当事人特别是被拆迁人的合法权益，针对拆迁评估中存在的 问题，建设部依据拆迁条例和房地产估价规范制定下发了城市房屋拆迁估价 指导意见。 为保障城市建设的顺利进行，拆迁条例规定了行政裁决和行政强制拆迁制度， 但由于拆迁条例对行政裁决的条件、程序、时限等未作具体规定，滥用行政裁决和 强制拆迁的行政行为时有发生。有些人甚至误认为拆迁裁决可以不受条件和时间的限 制，达不成协议就行使行政裁决手段，组织有关部门强制拆迁，一些拆迁单位甚至采取 停水、停电等不正当手段胁迫被拆迁人搬迁。为了规范城市房屋拆迁行政裁决行为，2 0 0 3 年1 2 月3 0 日建设部依据拆迁条例制定了城市房屋拆迁行政裁决工作规程。为 进一步规范城市房屋拆迁工作程序，加强房屋拆迁管理，维护拆迁当事人的合法权益， 2 0 0 5 年l o 月3 1 日建设部又根据城市规划法、拆迁条例制定了城市房屋拆迁工 作规程。 随着城市化进程的发展，各个地方政府也制定了规范城市房屋拆迁行为的地方性法 规与政策。在拆迁条例制定之前，北京市就曾出台过北京市城市房屋拆迁管理办 法，对拆迁工作的主管部门、拆迁工作的管理以及拆迁补偿与安置进行了阐述，随着 拆迁条例的制定，北京市于2 0 0 1 年1 1 月制定了北京市城市房屋拆迁管理办法实 施意见，对拆迁的细节问题进行规范。为了加强北京市房屋拆迁单位管理，促进拆迁 行风建设，北京市又于2 0 0 3 年4 月下发了北京市房屋拆迁单位管理办法，内容包括 适用范围、拆迁单位类型、资质管理制度及主管部门等方面。 上海作为一个经济高速发展的国际大都市，对城市房屋拆迁也给予了极大的重视， 2 0 0 1 年上海市就制定了上海市城市房屋拆迁管理条例实施细则，其中详尽的介绍了 制定的目的、主要内容、拆迁补偿安置的方式与标准以及被拆迁人、拆迁人、房屋承租 人的权利和义务等。为了更好地贯彻实施上海市城市房屋拆迁管理条例实施细则， 保证上海房屋拆迁工作的顺利进行，上海市房屋土地资源管理局发布了关于贯彻执行 ( 上海市城市房屋拆迁管理条例实施细则) 若干意见，主要内容有拆迁计划和拆迁方 案的具体内容、申请拆迁许可证需提供的材料、房屋拆迁范围的划定以及拆迁居住和非 居住兼用房屋的补偿安置等。 从国家到地方制定了越来越多、越来越全面的规范房屋拆迁的法规，这标志着我国 对城市房屋拆迁工作法制化的重视程度以及对保护被拆迁人私有财产权利的关心，同时 也表明我国城市房屋拆迁管理工作进入了一个新的阶段。 第一覃我国城市房屋拆迁问题概述 第二节城市房屋拆迁中的法律关系 一般认为，房屋拆迁法律关系是指拆迁法律规范在调整拆迁当事人( 包括拆迁人、 被拆迁人、房屋拆迁主管部门及有关国家机关) 的行为过程中所形成的他们相互之间法 律上的权利和义务关系。n3 城市房屋拆迁涉及多方利益，既关系到拆迁当事人的正当权 益，又关系到国家建设和城市规划的具体落实，因此，需要政府进行宏观调控乃至参与 其中，以保证拆迁行动的顺利进行。当前，城市房屋拆迁以平等民事主体之间的协商拆 迁这种民事行为为基础，同时以国家行政机关的权力干涉为后盾，这种特殊性使房屋拆 迁关系到城市的发展、环境的保护和人民的安居乐业。这样一来，一方面有关行政机关 与拆迁当事人就形成了行政法律关系，如拆迁许可证的申请和颁发、拆迁纠纷的行政裁 决等。另一方面，拆迁人与被拆迁人之间对于补偿安置及拆迁期限等问题通过平等协商 的解决，又属于平等主体之间发生的民事法律关系。 一、行政法律关系 为了保证城市规划和土地利用总体规划的有序进行，同时为了满足和服务于市政基 础设施建设的目的，行政机关有必要对拆迁活动进行一定程度的管理，通过拆迁活动的 行政许可来规范城市拆迁活动的有序进行，这样行政机关就和拆迁人或被拆迁人就形成 了一种行政法律关系。这种行政法律关系主要包括以下几种：( 一) 房屋拆迁主管部门 与拆迁人之间因房屋拆迁许可证审批颁发而发生的行政法律关系。任何单位和个人需要 拆迁房屋，必须持国家规定的批准文件、拆迁计划和拆迁方案，向房屋拆迁主管部门提 出拆迁申请，有关部门对其进行审查从而决定是否予以批准；( 二) 房屋拆迁主管部门 和被拆迁人之间因房屋拆迁公告而发生的行政法律关系。房屋拆迁许可证一经发放，房 屋拆迁主管部门应当将有关拆迁的法律规定的必要事项以公告形式对外公布：( 三) 房 屋拆迁主管部门与拆迁人或被拆迁人之间因违法行为的处罚而发生的行政法律关系。拆 迁人或被拆迁人违反房屋拆迁管理规定时，房屋拆迁主管部门有权对其进行行政处罚； ( 四) 拆迁人与被拆迁人之间因达不成房屋拆迁协议时由行政机关进行裁决发生的行政 法律关系。同时，这种行政法律关系具有一些显著的特点，具体如下：( 一) 房屋拆迁 行政管理部门作为拆迁行政法律关系的一方，对于拆迁行政法律关系的产生、发展和消 灭起着主导作用。拆迁行政法律关系的一方是房屋拆迁行政主管机关( 有时是县级以上 人民政府) ，另一方为拆迁人、被拆迁人及房屋拆迁单位。房屋拆迁主管部门通过核发 房屋拆迁许可证引起房屋拆迁法律关系的产生，即产生了拆迁人与被拆迁人之间的民事 法律关系和以拆迁行政管理部门为一方的行政法律关系；( 二) 行政法律关系中双方当 事人的地位是不平等的，房屋拆迁行政法律关系的发生不以符合双方当事人的意志或者 取得拆迁人或者被拆迁人的同意为基础；房屋拆迁行政管理部门做出具体行政行为时， 不必征得拆迁人或者被拆迁人及拆迁单位得同意即可以进行；房屋拆迁管理部门或者县 级以上地方人民政府对于拆迁人或者被拆迁人不履行拆迁法律规定的义务时，可以强制 他们履行；( 三) 房屋拆迁行政法律关系应当依据拆迁法律规范的规定进行。如果房屋 【1 1 於向平，邱艳房地产法律制度研究 m 北京：北京大学出版社，2 0 0 4 7 0 _ 7 l 9 江雨大学硕士学位论文 拆迁行政主管部门不是依据拆迁法律规范的规定行使其行政职权，那么，拆迁人或者被 拆迁人就可以依据行政诉讼法的规定起诉房屋拆迁管理部门及县级以上人民政府， 通过行政诉讼程序处理拆迁管理部门的不法行为，也可以通过行政复议程序请求上级机 关责令拆迁行政主管部门依法履行其法定职责。 二，民事法律关系 因为房屋的拆迁涉及到被拆迁人的房屋所有权和土地使用权的转让问题，在行为上 表现为拆迁人与被拆迁人之间拆迁协议的订立以及拆迁委托行为的发生，依据民法有关 理论，这是一种民事权利的产生、变更和转移，从而就形成了一种民事法律关系。拆迁 人和被拆迁人的法律地位是平等的，拆迁人和被拆迁人在拆迁活动中平等享有保护自己 民事权益不受侵犯的权利；平等享有不服拆迁行政管理行为，并申请行政裁决和民事诉 讼活动的权利；平等享有变更、放弃或处分自己权益的权利；同时也都有遵守拆迁法律、 法规和拆迁期限以及接受拆迁行政管理部门依法管理、监督的义务。一句话，签订房屋 拆迁补偿安置协议只涉及拆迁人与被拆迁人双方，行政管理部门在行使行政管理职能时 不得越位。拆迁民事法律关系包括以下几种：( 一) 拆迁人与被拆迁人因房屋拆迁补偿、 安置而发生的民事法律关系。在房屋拆迁管理部门公布的拆迁期限内，拆迁人应当与被 拆迁人就补偿、安置等问题签订书面协议，协议应当规定补偿方式、补偿金额、安置地 点、搬迁期限、搬迁过渡方式等事项；( - - ) 拆迁人与房屋拆迁单位因委托而产生的民 事法律关系。拆迁民事法律关系具有如下特点：( 一) 房屋拆迁民事法律关系的主体之 间法律地位是平等的。拆迁人和被拆迁人在拆迁民事活动中的意思表示是自由的，拆迁 人不能强迫被拆迁人接受其主张和意志。在拆迁民事法律关系中，拆迁人和被拆迁人之 间不存在地位高低，也不存在强迫命令的关系。拆迁人和被拆迁人只能就拆迁的相关事 宜进行协商，并在达成拆迁协议后，由双方依协议的约定履行：( 二) 房屋拆迁民事法 律关系是典型的双务法律关系。所谓双务法律关系是指对双方均产生权利和义务的法律 关系，一方当事人的权利正是对方当事人的义务。在城市房屋拆迁中，拆迁人只有在对 被拆迁人给予安置或者补偿后，才能拆除被拆迁人的房屋；而被拆迁人在接受了拆迁人 对其的安置或者补偿之后就必须将其房屋交给拆迁人拆除，双方的权利和义务是对等 的；( 三) 房屋拆迁人和被拆迁人可以在法律规定的范围内处分自己的权利。如拆迁人 可以在法律规定的基础上适当照顾被拆迁人的要求，被拆迁人也可以适当放弃自己的权 利，只要是双方在平等协商的基础上处分自己拆迁民事权利的行为，都是合法有效的。 第三节城市房屋拆迁的种类 根据房屋拆迁追求的不同目的，我国的城市房屋拆迁可分为公益性拆迁和商业性拆 迁两种。 一、公益性拆迁 我国现今城市房屋拆迁大多是出于公共利益的需要，这样的拆迁我们称之为公益性 拆迁。公益性拆迁其实只是政府代表国家对私人房地产或集体房地产的一种行政征收， 1 0 第一苹我国城市房屋拆迁问题概述 是国家行使公权力的一种表现。虽然公益性拆迁是建设单位根据城市建设规划要求和政 府批准的用地文件，在取得政府拆迁许可证的情况下进行的，但这种拆迁是政府以国家 的名义批准的行政行为，具有国家意志性与强制性。被拆迁人在房屋的拆与不拆的问题 上与拆迁主管部门、拆迁人没有协商的余地，其与政府拆迁管理部门的关系是行政命令 与被命令的关系。 征收实际上是公权力对受法律保护的私权利主体的具体财产权益实施限制或剥夺， 这种限制或剥夺借助于公共利益这个目的而取得了合法地位。虽然为了公共利益的实现 私权利主体不得不放弃自己的财产权利( 具体到城市房屋拆迁中就是房屋和土地使用 权) ，但是他们因为征收和拆迁所损失的利益应该得到合理的补偿。也就是说，“当政府 获得财产的所有权或占有权时，无论是永久性的还是仅仅在限定的时间内，很显然均应 对被征用财产予以补偿。川u 如果补偿不合理、不及时，被拆迁人的正常生活就会受到极 大的影响，那么公益性拆迁所追求的为全体社会成员谋利益的目的就无从体现。于是， 公益性拆迁作为一种行政征收行为，必然要采用一些强制性的手段来对待相对人的私有 财产权利，而保护公民私有财产权利又是各国宪法的一项基本原则，因此，公益性拆迁 必须遵循定的原则：一是必须以公共利益的需要为拆迁的前提；二是公平合理地事先 补偿被征收者的损失；三是按正当的法律程序进行。 二、商业性拆迁 自从2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代初我国开始实行有计划的商品经济以来，城市住房制度 改革经历了一个逐步推进的过程，9 0 年代以后，改革推进的速度越来越快，我国的房地 产业也蒸蒸日上、日渐繁荣，商业性的房地产开发愈发重要，同时，与之相对应的城市 房屋商业拆迁也应运而生。导致单纯的城市房屋公益性拆迁转向多种性质的城市房屋拆 迁( 包括商业拆迁) 的原因大致有两方面：一是商品经济的发展，二是国家工业化进程 的加快。城市房屋拆迁的发展与住宅业的发展紧密相连，我国的城市住宅发展主要经历 了福利分房、自有住宅与可负担住宅市场建设三大阶段。而这几个阶段正是我国从计划 经济到有计划的商品经济再到社会主义市场经济的转变时期，也正是由于经济体制改革 的深入，房地产业成为国民经济前进的动力之一。 城市房屋商业拆迁是与城市房屋公益性拆迁相对应的。在这种房屋拆迁中，其商业 性质尤为突出，例如为了建造观光、旅游、购物、娱乐以及商品房等建筑物的拆迁。这 种拆迁的主体是拆迁人和被拆迁人( 包括房屋使用人) ，他们之间是平等主体关系。 民法通则第7 1 条规定：“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、 使用、收益和处分的权利。 物权法第3 9 条规定：“所有权人对自己的不动产或者 动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。 ；第6 4 条规定：“私人对其合法的 收入、房屋、生活用品、生产工具、原材料等不动产和动产享有所有权。”因此，商业 性房屋拆迁应当是被拆迁人处分自己土地使用权和房屋所有权的私人行为，或者是买方 基于契约而产生的合同权利，是一种民事行为。根据法理，平等主体之间的法律关系受 【1 1 王太高行政补偿制度研究 m 北京：北京大学出版社。2 0 0 4 7 3 1 1 江南大学硕士学位论文 民法调整。因此，商业性的城市房屋拆迁是平等主体之间的法律关系，应当受民法通 则及物权法的调整，房屋拆迁管理部门不得对此强加干涉。 第四节城市房屋拆迁的原则 为了更快更好地进行城市建设、保证拆迁行为在合理合法的前提下还能兼顾人与自 然的协调发展、避免拆迁过程中出现过激的矛盾影响社会的和谐，现行的城市房屋拆迁 制度必须遵循以下几个原则： 第一，城市房屋拆迁要符合城市规划。城市规划的目的是为实现一定时期内城市的 经济和社会发展目标，房屋拆迁是建设的前期准备，必须在城市规划的指导下进行拆迁， 使拆迁符合城市未来的发展目标。为了体现该原则，房屋拆迁管理部门必须对房屋拆迁 申请进行审查，将城市规划行政主管部门核发的建设用地规划许可证作为审查其是否准 许拆迁的重要依据。 第二，城市房屋拆迁要有利于生态环境的改善。生态环境是人类生存和发展的基本 条件，是经济、社会发展的基础。以科学发展观指导，改善生态环境，促进人与自然的 和谐，实现资源节约、环境友好、城市发展与人口、资源、环境相协调，实现可持续发 展，是在拆迁实践中应当贯彻