（诉讼法学专业论文）行政诉讼中间判决制度研究.pdf

内容摘要 在很多国家的行政诉讼中，当法官审理一些争点较多、案情比较复杂的行政 案件时，为了提高诉讼效率，使庭审秩序更加有序化，法官会运用职权指挥当事 人集中就某一争点进行攻击和防御。法官依职权或者依当事人申请，经审查认为 中间争点达到可以裁判的程度时，就可以作出中间判决确认该争点。中间判决制 度是大陆法系民事诉讼中一项重要的诉讼制度，后来沿用到行政诉讼中，中间判 决制度起源于德国，发展于日本和我国台湾地区，英美也有类似的规定。 本文首先对中间判决在行政判决中的概念进行分析，通过将行政判决与我国 行政诉讼中现有的类似制度进行比较，指出我国的行政诉讼法有建立中间判决制 度的必要，并阐述了建立行政诉讼中间判决制度的意义。之后，介绍一些国家的 行政诉讼中间判决制度，对它们进行比较分析。最后，结合我国行政诉讼的具体 国情以及司法实践的现状，提出了建构我国行政诉讼中间判决制度的设想。 关键词：行政诉讼；行政判决；中间判决；中间争点 a b s t r a c t i nt h ea d m i n i s t r a t i o na c t i o n so f m a n yc o u n t r i e s ，w h e na d j u d i c a t i n g a a d m i n i s t r a t i o nc o m p l i c a t e dc a s ew i t hm a n yi s s u e s ，i no r d e rt op r o m o t et h el i t i g a t i o n e f f i c i e n c y , a n dk e e pt h eo r d e ro ft h ei n t e r r o g a t i o ni nc o u r t ，t h ej u d g em a y e x e r c i s eh i s p o w e ro fo f f i c et oc o m m a n dt h et w op a r t i e st ol a u n c ha t t a c k sa n dm a k ed e f e n s e sf o ra i s s u e t h ej u d g ec a nm a k ea ni n t e r i mj u d g m e n tt oa s s u r et h ee x i s t e n c eo ft h ei s s u e ， w h e nt h ei n t e r i mi s s u e sa c h i e v et h e d e g r e eo fj u d g m e n t , a c c o r d i n gt oj u d g e s a u t h o r i t yo rt h ea p p l i c a t i o no ft h ep a r t y t h ei n t e r i mj u d g m e n ts y s t e mi sa ni m p o r t a n t l i t i g a t i o ns y s t e mf o rc o u n t r i e so ft h ec o n t i n e n t a ll a ws y s t e m i to r i g i n a t e df r o m g e r m a n y j a p a na n dt a i w a nr e s p e c t i v e l ym a d es o m ea d j u s t m e n t sa c c o r d i n gt ot h e i r o w nn a t i o n a lo rr e g i o n a l s i t u a t i o n e n g l a n da n da m e r i c a na l s oh a v et h es i m i l a r r e g u l a t i o n t h ee s s a yf i r s ta n a l y z e st h ec o n c e p tt h ei n t e r i mj u d g m e n ti nt h ea d m i n i s t r a t i o n j u d g m e n t t h ec o m p a r i s o no fa d m i n i s t r a t i o nj u d g m e n ts y s t e ma n dt h es i m i l a rs y s t e m s i nt h ea d m i n i s t r a t i o nl i t i g a t i o no fo u rc o u n t r yi n d i c a t et h en e e do fc o n s t i t u t et h e i n t e r i mj u d g m e n ts y s t e mi no u rc o u n t r y t h e n ，t h e e s s a yi n t r o d u c e st h ei n t e r i m s y s t e m so fm a n yc o u n t r i e sa n dc o m p a r e st h e m t h el a s t ，t h ei d e ao fc o n s t r u c t i n ga l l i n t e r i mj u d g m e n ti no u rc o u n t r yi s p u tf o r w a r d ，i n t e g r a t i n gt h ea c t u a l i t yo ft h e c o n c r e t e l ys i t u a t i o n o fac o u n t r ya n dj u d i c a t u r e p r a c t i c ei n t h ea d m i n i s t r a t i o n l i t i g a t i o no fo u rc o u n t r y k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i o nl i t i g a t i o n ，a d m i n i s t r a t i o nj u d g m e n t ，i n t e r i mj u d g m e n t ， i n t e r i mi s s u e u 上- j l 刖舌 我国目前的行政诉讼判决种类包括：维持判决、撤销判决、履行判决、变更 判决、确认判决、驳回诉讼请求判决等。这些判决种类的规定虽然看似很具体精 细，但是在实践的应用中存在不科学、不全面的问题。 比如，在有些情况下，一个案件的一些先决性的问题已经查清，而剩下的问 题一时查不清楚或者一个案件的审理需以另一案件的判决结果为依据，而该另一 案件短期内难以审结时。在这种情况下，是否要等到所有问题都调查清楚或者等 到其他案件审理结束才能对案件作出判决? 如果是这样，那么，首先，公民合法权益的保护要花费未知多的时间，当事 人在诉讼中随时都要准备澄清所有的事实，对于他们来说是很大的负担。但是， 如果法院能对某一事项做出中间判决，中间判决对于该事项具有拘束力，这将使 得当事人无需再像未确认澄清的诉讼状态那样，进行任意的辩论，这样就减轻了 当事人在随后诉讼中的负担，使当事人争执的范围趋于集中。 另外，中间判决还是法官心证公开的一个重要途径。中间判决是法官对于终 局判决先决问题的认定，它的做出必将会影响到终局判决的做出。中间判决可以 使当事人根据该认定对终局判决进行预测，在一定程度上防止突袭性裁判的做 出。 最后，在行政诉讼前，公民是处于一个行政行为相对人的地位，在诉讼中， 他们处于一种相对弱势的地位，中间判决制度的建立，对保护他们的利益起了很 好的作用。 而且，越来越多的行政案件涉及民事、刑事法律关系，司法中，先解决哪类 法律关系是目前困扰司法实践的一个重要问题。司法实务界普遍感到，法院必须 有一种处理审判前提问题的判决方式。虽然，中间判决不能一概解决此类审判前 提问题，但是，缺乏中间判决是法官在作出裁判时捉襟见肘。 中间判决并非本文的创新，不管是大陆法系国家还是英美法系国家，都有中 间判决的规定。但我国的行政诉讼立法对此尚是空白，所以，确立行政诉讼中间 判决制度势在必行。本文试图从中间判决制度的基础理论着手，在借鉴德国、日 本、英美和我国台湾地区相关制度基础上，对我国的中间判决制度进行尝试性建 i i i 构。 本文分为三个部分。 第一部分对中问判决在行政判决中的概念进行分析。这部分首先以分析行政 诉讼中间判决的起源以及各国学者对中f b j n 决的不同理解出发，导出中间判决的 定义。中间判决是法官对案件的先决性事项进行的裁决，是为终局判决作准备， 是行政判决的一种特殊的分类。其次，为了对行政诉讼的中间判决制度进行定位， 将行政判决和我国行政诉讼中现有的类似制度进行比较，指出我国的行政诉讼法 有建立中间判决制度的必要。最后，阐述了建立行政诉讼中间判决制度的意义。 第二部分介绍了德国、日本、英美、我国台湾地区对中间判决制度的规定， 通过对这些国家的中间判决的制度的比较分析，得出结论：( 1 ) 德国的中间判决 既包括对起诉是否可以受理等程序性事项的预先判决，又包括对于诉讼标的请求 理由作出肯定的中间判决。日本行政诉讼中规定了中间判决适用于排除攻击或防 御方法、作出终局判决所必须进行的理论前提以及在对请求的原因及数额发生争 议时就其争执原因作出裁决，值得借鉴。我国台湾地区的中间判决对象只是包括 实体的事项，即各种独立之攻击或者防御方法达于可为裁判之程度者以及请求之 原因及数额具有争执时，法院以其原因为正当者，对于程序上的事项是通过裁决 的方式加以解决，这与我国目前行政诉讼法的规定相同。英美国家只是在诉讼规 则上有类似的制度。( 2 ) 各国在中间判决的启动的规定基本一致，一种是由法院 依职权作出；另一种是由当事人申请提出。( 3 ) 德国、日本、我国台湾地区都规 定中间判决作出后，终局判决的内容不能与之相违背；美国和英国规定，适用中 间判决对事实的认定具有拘束力，除非有明显错误，都不应被撤销。为我国建构 行政诉讼的中间判决制度提供借鉴的材料。 第三部分提出了我国建立中间判决制度的构想。通过对各地区中间判决制度 的比较分析，并结合我国特殊国情与司法实践的现状，笔者提出了我国建构中间 判决制度的初步设想。其中包括：( 1 ) 行政诉讼的中间判决应当与情况判决一样， 列入辅助判决的种类。( 2 ) 因为我国目前的行政诉讼法中对程序争点问题是通过 裁定予以解决，我国行政诉讼中间判决的对象主要是独立之攻击防御方法、请求 的原因和其他实体方面的中间争点。( 3 ) 行政诉讼中间判决的四个构成要件( 4 ) 中间判决的启动可以是由法院依职权作出也可以是由当事人申请提出。( 5 ) 行政 i v 诉讼中间判决的效力有拘束力、确定力和执行力。 中问判决制度是一项重要的行政判决制度，在很多国家的行政诉讼法中均有 规定，可以提高诉讼效益；降低诉讼成本；减轻当事人诉讼负担；防止突袭性裁 判。我国应当在在行政诉讼法中引进中问判决制度，以完善法官的程序管理权， 维护当事人的利益。 v 学位论文独创性声明 本人郑重声明： 1 、坚持以“求实、创新 的科学精神从事研究工作。 2 、本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究 成果。 3 、本论文中除引文外，所有实验、数据和有关材料均是真实的。 4 、本论文中除引文和致谢的内容外，不包含其他人或其它机构 已经发表或撰写过的研究成果。 5 、其他同志对本研究所做的贡献均已在论文中作了声明并表示 了谢意。 作者签名：赵) 建违 日 期：垫监。垒垫 学位论文使用授权声明 本人完全了解南京师范大学有关保留、使用学位论文的规定， 学校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的 电子版和纸质版；有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许 论文进入学校图书馆被查阅；有权将学位论文的内容编入有关数据库 进行检索；有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文 在解密后适用本规定。 作者签名：型鹭叠壹 、j 二 日 期：垫墨：生垫 第一章行政诉讼中间判决制度概述 一、行政诉讼中间判决的由来及概念 ( 一) 行政诉讼中间判决的由来 中间判决制度首先是在民事诉讼法中加以规定，之后沿用到行政诉讼法规或 者行政案件审理的实务之中。 中间判决制度源于德国，德国在第一部民事诉讼法典中第一次规定了中间判 决制度。针对德国当时当事人滥用诉讼权利、诉讼效率低下的状况，德国制定的 第一部民事诉讼法赋予了法官较强的程序管理权。作为法官指挥诉讼、处理中间 争点的一项重要职权中间判决，便第一次被规定在了德国历史上第一部民事 诉讼法典1 8 7 7 年德意志帝国民事诉讼法中。该法第3 0 3 条规定：“中间 争点达可以裁判的时候，可以以中间判决作出裁判。但是当时直到后来的几十 年，德国的行政法院制度并没有真正的确立，直到1 9 6 0 年行政法院法的颁 布，行政法院才基本定型，这部行政法院法同样为了保证法官的程序管理权， 对行政诉讼的中间判决制度做出了规定，该法第1 0 9 条规定：“中间判决：对起 诉可以受理，可通过行政判决预先决定。 第1 1 1 条规定：“对理由的中间判决： 在给付争议中，针对给付的理由及数额有争议的，法院可通过中间判决对有理由 的部分作出决定。法院也可在认为请求成立时，命令对数额予以审理。圆 r 本在1 9 世纪中叶左右为了变法图强，大量学习并借鉴西方各国的立法， 制定了多部法典。特别是在“明治维新之后，日本根据当时国内外政治斗争和发 展资本主义市场经济的需要，仿效1 8 7 7 年德国民事诉讼法，于1 8 9 0 年制定日本 民事诉讼法。 这部民事诉讼法被学术界通称为同本旧民事诉讼法，该法第 1 8 4 条规定：“对于独立的攻击防御方法或其他中间的争执，如果作裁判已成熟 时，法院可以作出中间判决。对于请求的原因及数额都有争执时，可以先对其原 因作出中间判决。”之后的日本新民事诉讼法仍然保留了中间判决制度。1 9 4 8 年，日本正式制定了行政案件诉讼特例法，它是针对新民事诉讼法，规定 。谢怀拭译：德意志联邦共和国民事诉讼法，中国法制出版社2 0 0 0 年版，第7 3 页。 【德】g 平特纳著：德国普通行政法，中国政法大学出版社1 9 9 9 年版，第2 9 2 页。 白绿铉编译：日本新民事诉讼法，中国法制f f j 版社2 0 0 0 年版，第8 页。 白绿铉编译：日本新民事诉讼法，中国法制出版社2 0 0 0 年版，第3 1 8 页。 了行政案件的特例制度，对中问判决制度没有提及，即意味着可以适用民事诉讼 的中间判决制度。到了1 9 6 2 年，日本行政案件诉讼法具体规定了中间判决制 度，该法第3 l 条规定：( 1 ) 在撤销诉讼中，处分或裁决虽然违法，但撤销该处 分或裁决对公共利益造成显著损害时，法院在考量原告所受损害的程度、损害的 赔偿，以及防止的程度与方法等其他一切情事基础上，认为撤销该处分或裁决不 符合公共福祉时，可以驳回撤销请求。此时，在该判决的主文中，须宣告处分或 裁决违法。( 2 ) 法院认为适当时，可以在终局判决前，作出判决，宣告处分或裁 决违法。( 3 ) 终局判决中记载的事实及理由，可以引用前款判决。 之后的德国行政法院法和日本的行政案件诉讼法虽然都被修订，中 间判决制度并未改变。而其他大陆法系国家行政诉讼中间判决制度的规定，多参 照这两国法律的内容。 与有成文法传统的大陆法系国家不同，英美法系国家的诉讼体制历来都奉行 先例拘束原则，实行判例法制度，在其诉讼制度中不存在大陆法系国家的典型的 中间判决制度。但是在英美这样奉行民主和正义的国家，为了能够及时的保护当 事人的合法权益，在诉讼规则中也包含了与大陆法系中间判决类似的内容。例如 英国民事诉讼规则第2 5 b 章规定，被请求做出命令的被告，已自认向原告赔偿 金额或支付款项之责任，或法院认为，如对该诉讼进行审理的话，原告将取得受 偿判决，被请求作出中期付款命令的被告须向原告支付较大金额款项的，法院可 作出中期付款命令。“美国联邦民事诉讼规则第5 2 条第三款规定，在没有陪审 团的审判中，如果当事人对事实争点已进行了充分的听审，且法院对该争点作出 对该当事人不利的事实认定，法院对坚持支配性的法律不能支持的请求或抗辩或 因没有有利认定而受挫的当事人，可以就该争点作为法律问题作出判决。” 这些 规定都被沿用到了行政诉讼案件的审判之中，其先例都可作为行政判决的依据。 目前，我国行政诉讼法没有规定中间判决，法官对于案件中间争点只能 用终局判决加以判定。 ( 二) 行政诉讼中间判决的概念 。 行政争议案件的复杂性决定了行政判决形式的多样性。以行政判决的内容为， o 参见徐昕译：英国民事诉讼规则，中国法制 f j 版社2 0 0 1 年版，第4 8 7 页。 p 谢阿桑：关于确立我国民事诉讼中间判决制度的思考，载现代法学，2 0 0 4 年第3 期。 2 划分标准，可将行政判决分为维持判决、撤销判决、履行判决、变更判决、确认 判决、驳回诉讼请求判决、情况判决和行政赔偿判决等。以行政判决的目的为划 分标准，可将行政判决分为给付判决、确认判决、形成判决和撤销判决。以行政 判决对诉讼请求的回应程度标准，可将行政判决分为肯定判决、否定判决和情况 判决。以当事人双方是否全部出庭参加诉讼为标准，可将行政判决分为对席判决 和缺席判决。以上各种行政判决都具备一个共同属性，即都是对案件的终局性裁 判，所以上述判决也都可以称作终局判决。 在其他国家和我国台湾地区的行政诉讼法中，行政判决还存在着另一种分 类，即根据判决的最终结果，分为终局判决和中间判决。终局判决是指处理整个 诉讼或者解决与审前程序或者临时性请求有关的附带条件，不需要法官对所裁判 的争点再进行审查的判决。即终局判决是指某审级以终结诉讼全部为目的的判 决。对中间判决的定义，各个国家学者们的表述各不相同。 日本学者中村英郎认为：“中间判决，是指在案件审理还未达到终局判决的 阶段，法院为准备作出终局判决，先解决当事人之间有关本案或者诉讼程序的某 争点的判决。 另外，日本学者兼子一认为：“中间判决是在审理中为准备作出 终局判决而事先解决当事人之间有关本案或诉讼程序的争点的判决。” 另外一位 日本学者三月章认为：“所谓中间判决，是指对诉讼进行中产生的诉讼法上或者 实体法上的争点，在审理过程中，为整顿审理、准备终局判决而作的判决。是否 为中间判决，由法院裁量认定。 我国台湾地区学者骆永家认为：“中间判决者，在审理之中途，就诉讼标的 或诉讼程序上的争点，而为终局判决之前提问题者，予以判断之判决是也。 另 一位台湾地区学者杨建华认为：“中间判决者，就有关本案各种独立攻击防御方 法，或诉讼程序之某争点，于未为终局判决前提为判决，以为终局判决之准备也。 我国大陆地区的学者王锡三教授认为：“中间判决，就是在诉讼进行中，就 某个实体上或程序上的争议点所作的判决。这种判决具有确定判决的性质，不以 h l q a 村英郎著：新民事诉讼法讲义，陈刚等译，法律出版社2 0 0 1 年版，第8 7 页。 西【u 】兼子一、竹下守犬箬：民事诉讼法，白绿铉译，法律i h 版社1 9 9 5 年版，第1 4 5 页。 【u 】三月章著：同本民事诉讼法，汪一凡译，五南图书出版公司1 9 9 7 年版第3 3 6 页。 回骆水家著：民事法研究，三民书局股份自限公司1 9 9 6 年版，第3 2 页。 杨建华著：民事诉讼法事务问题研究，三民书局股份有限公司1 9 8 5 年版，第2 8 5 页。 终结诉讼的全部或一部为目的，而是为终局判决作准备。另外，学者杨建顺认 为：“中问判决是指，在作出终局判决之前，就诉讼推进中所产生的争点，为整理审 判次序而作出的判决。例如，指出被告认为作为诉讼目的的案件不是行政案件的 妨诉抗辩没有理由的判决，以及在终局判决之前宣告行政行为或者复议决定违法 的判决的就是中间判决。 学者江必新认为：“中间判决是指法院对于一个或者 数个个别的争点( 先决问题) 做出判决，而非对于诉讼标的全部或者一部分做出 判决。 学者们对中间判决的总体理解是基本相同的，都认为中间判决是指案件审理 还未达到终局判决的阶段，法院为终局判决做准备，在审理中途所作的判决。但 是，对于中间判决对象的认识却有不同，有学者如中村英郎、兼子一认为中间判 决针对的是有关诉讼程序中存在的争点作出的，而学者三月章认为中问判决针对 的是诉讼程序以及实体上的争点作出的；有学者如骆永家认为中间判决涉及诉讼 标的的争点，而学者江必新认为中间判决不应当涉及诉讼标的的争点；有学者如 杨建华认为中间判决是针对诉讼中独立的攻击防御方法做出的，而有学者并没有 提及独立的攻击防御方法。而对于中间判决的启动，有学者如三月章认为应当由 法院裁量决定，而大部分学者对此问题并没有涉及。 综上所述，笔者认为中间判决就是法院在行政诉讼程序进行中，在作出终局 判决之前，就独立的攻击防御方法、程序上或实体上的争点以及请求的理由达到 裁判程度时，法官依据职权或者当事人的申请作出的确认性判决。 其基本构成要素有： 第一，中间判决是在法官诉讼程序进行中作出，而不像终局判决是在诉讼程 序终结时作出。 第二，中间判决的对象包括独立的攻击防御方法、程序上或实体上的中间争 点、请求的理由。 第三，中间判决是法官在诉讼进行中依照职权或者申请作出的一种判决。 二、行政诉讼中间判决制度与相关制度的区别 国干锡三主编：民事诉讼法研究，重庆大学出版社1 9 9 6 年版，第2 7 0 页。 。杨建顺著：论行政诉讼判决的既判力，载中国人民人学学报，2 0 0 5 年第5 期。 江必新主编：中国行政诉讼制度的完善，法律出版社2 0 0 5 年版，第2 3 6 页。 4 目前我国的行政诉讼法中存在着一些类似于中问判决的制度，那么这些制度 到底是不是中间判决呢? 这些制度与中间判决有什么区别呢? 是否可以相互替 代或者相互借鉴? 下面本文就是针对这些问题作出的具体分析。 ( 一) 中间判决与裁决制度的比较 裁决包括裁定和决定。“裁定是指人民法院在案件审理过程中，或者在判决 的执行过程当中，就程序问题所作的处理。决定是指人民法院在诉讼过程中，就 特殊问题所作的一种决定。 与判决一样，裁定、决定是人民法院依法作出的具有法律效力的诉讼文书。 既然裁决可以在案件的审理过程中作出，那么在诉讼过程中出现的中间争点、请 求理由等问题，是否可以以现有的裁定或者决定制度做出决定，而不需要建立中 间判决制度呢? 根据最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定，裁定适用于程序 问题，具体情况如：裁定起诉不予受理、裁定驳回起诉、裁定管辖异议、裁定诉 讼期问停止具体行政行为的执行、裁定中止或者终结诉讼等。决定适用于一些特 殊问题的处理，根据法律的有关规定和司法实践中的有关做法，下列情况可以适 用决定：回避、再审、提审或者指定再审等。可见，我国裁定适用的范围与大陆 法系中间判决制度适用的范围有重合之处，如针对诉的合法性问题，大陆法系国 家用中间判决形式作出，我国则使用裁定形式作出。 但是除了如诉的合法性等程序上的争点问题可以通过裁决来解决，实体争 点、独立的攻击防御方法、判决请求的理由等事项，在目前的行政诉讼实务中只 能通过终局判决来判定，这就可能导致诉讼的效率低下，且不利于及时保护当事 人的合法权益。 另外，当事人可以在一审法院作出裁定之日起l o 日内向上级人民法院提起 上诉，对决定不服，当事人也可以申请复议。而中间判决的作出是为了终局判决 做准备，其事项不涉及案件的诉讼标的，不能单独提起上诉。 所以，中间判决制度与裁决制度的对象是不同的，实体争点、独立的攻击防 御方法、判决请求的理由这些事项仍应通过建立中间判决制度加以规制。 。应松年主编：行政诉讼法学，中国政法大学出版社1 9 9 9 年版，第2 2 0 页。 5 ( - - ) 中间判决与先予执行制度的比较 行政诉讼中的先予执行，“是指人民法院在判决确定之前裁定由有给付义务 的人，预先给付对方部分财物，或者为一定行为的法律制度。1 7 通常也有学者称 之为先行给付。与中间判决制度相同，先予执行制度也是人民法院在诉讼终结之 前作出的裁决，但是它并不是中间判决，两者具有本质上的不同，我们可以通过 下文的比较看出： 第一、性质不同。这是中间判决与先予执行最本质的区别。中间判决是一种 判决制度，是对行政诉讼案件审理过程中的争点的判决；先予执行是一种执行制 度，是对以后发生判决的先行执行。 第二、适用的情形不同。“行政诉讼中的先予执行范围包括：( 1 ) 起诉行政 机关没有依法发给抚恤金、社会保障金、最低生活保障费的案件；( 2 ) 诉讼过程 中，被告或具体行政行为确定的权利人申请法院强制执行被诉具体行政行为，而 不及时执行，该行为将给国家利益、公共利益或他人合法权益造成不可弥补损失 的。 这两种情形都是针对未来的案件判决，都是对终局判决内容的先行执行。 而中问判决适用的情形是独立的攻击防御方法、程序上或实体上的争点以及请求 原因达到可以作出裁判的时候，其内容与终局判决是不同的，只是终局判决的作 出受到中间判决内容的拘束。 第三、目的不同。先予执行，目的是满足一定利益之需，它实际上是判决尚 未确定之前，权利人实现了未来判决中确认的部分实体权利。在行政案件尚未审 结之前，出于对特定利益的维护，需要法院在对当事人实体权利义务做出初步认 定之后，先行采取一定手段，使初步认定的权利义务内容得到一定实现，避免当 事人的利益因为诉讼程度的限制而不能得到及时有效的保护。而中问判决的目的 除了要及时的保护当事人的权利义务，更多的是为了终局判决的顺利作出，为了 诉讼更有效地进行。 第四、救济方式不同。行政诉讼先予执行是以裁决的方式作出，当案件审理 后相对人败诉，法院应当实施执行回转，并赔偿因采取先予执行措施给权利人造 成的经济损失。而中间判决并不涉及案件的诉讼标的，如果当事人不服，只能等 心松年主编： 行政诉讼法学，中国政法大学f i 版社1 9 9 9 年版，第2 3 2 页。 圆刘德起、王炼：论行政诉讼中先予执行制度的几个问题，载天津市政法管理干部学院学报，2 0 0 2 年 第4 期。 6 终局判决作出后连同终局判决一起提起上诉。 所以，行政判决的先予执行并不是中间判决，先予执行是预先执行案件终局 判决的内容，它是一种执行制度；而中f u j n 决并不涉及终局判决的内容，它是一 种判决制度。先予执行并不能解决诉讼程序进行中发生的争点问题，两者并不可 以相互替代，是应当并存的。 ( 三) 中间判决与证据保全制度的比较 “证据保全，是指在证据可能灭失或以后难以取得的情况下，人民法院根据 诉讼参与人的请求或依职权采取措施加以确定和保护的制度。证据保全制度也 是人民法院在诉讼进行过程中实施的制度，但是，它与中间判决也是不同的：证 据保全是一项收集和保存证据的有效措施，它既是当事人提供证据的补救方法， 也是人民法院取得证据的一种手段：而中间判决是一种判决制度。证据保全是在 证据可能灭失如可以作证的人因年老、患病即将死亡或者证据以后难以取得的情 况下如证人即将外出，短期不能归来的情况下，对证据采取的措施；中间判决在 有些情况下可能是针对证据作出的，但是它仅是针对证据的真伪做出的判决，但 是这是作为诉讼中存在的争点或者攻击和防御的方法，由法院作出的判决，并不 是对证据的收集和保存。 这两者是完全不同的制度，不能相互替代。 综上所述，除了程序问题可以通过裁决来解决外，中间判决制度所涉及的问 题在我国的行政诉讼法中还是一片空白。裁决制度的设立，已经说明了在行 政诉讼过程中，确实要有中间裁判制度。另外，我国的一些行政诉讼规则中已经 存在了类似于中间判决的内容，例如，最高人民法院关于行政诉讼证据若干问 题的规定第4 9 条规定，法庭在质证过程中，对于案件没有关联的证据材料， 应予以排除并说明理由。即审判人员在诉讼中，会排除与案件无关的内容，引导 当事人围绕争议焦点进行辩论。第7 2 条也规定，庭审中经过质证的证据，能够 当庭认定的，应当当庭认定；不能当庭认定的，应当在合议庭合议时认定。人民 法院应当在裁判文书中阐明证据是否采纳的理由。通过对案件的审理，法官当庭 。应松年主编：行政诉讼法学，中国政法大学出版社2 0 0 2 年版，第1 3 1 页。 7 认定证据与大陆法系中间判决制度有异曲同工之妙。这些都说明了在我国的行政 诉讼法中确实有建立中间判决存在的必要。 三、行政诉讼中间判决制度的意义 任何法律制度背后都蕴藏着这一制度所追求的特定价值，这一价值构成了制 度的灵魂及存在依据，满足人们对该项法律制度的价值追求，行政中间判决也不 例外，它对行政诉讼领域有特定的价值追求。 ( 一) 提高诉讼效益，降低诉讼成本 中间判决有利于诉讼的顺利进行，防止诉讼的迟延。 首先，对于一个复杂的案件，双方当事人的争议存在多个争点时，法院该如 何处理? 按照现在的法律规定，是通过最终的判决全部加以解决。而通过作出中 间判决，可以对裁判的争点进行整理，明确裁判的焦点，具体的问题上，使得辩 论和质证集中地而且有计划地进行，使法官在此基础上快速有效地发现真实，并 及时裁判。台湾学者杨建华先生就曾指出：“于诉讼中当事人就某事项生有中间 之争执，如就该中间之争执为裁判，使当事人暂时不得争执，其足致诉讼进 行流畅，符合诉讼经济的原则。 其次，当一个问题中间判决对于作出该判决的法院有拘束力，这样就可以减 少开庭次数，使国家节省大量的成本。而且，在诉讼中达到可裁判的程度，而终 局判决又无法及时作出时，中间判决的制作可以使法官短时间内就可裁判的事项 及时作出实体上的判断，提高了诉讼效率，有效地解决了诉讼资源的有限性和司 法任务的繁重性之间的矛盾。 ( 二) 减轻当事人负担 首先，法院对某一事项作出中间判决后，使得案件在终局判决之前实现诉求、 证据、争点三固定，大量的事实与证据被过滤，从而简化了终局判决。对于一个 复杂的案件，一方或双方当事人提出多个独立的攻击或防御方法时，如果法官就 该独立的攻击或防御方法做出中间判决，中间判决做出的关于此争点的判决就已 杨建华著：问题研析：民事诉讼法( 二) ，三民书局1 9 9 5 年版，第1 0 9 页。 8 经产生了效力，即对终局判决产生了拘束力，当事人双方不得就该争执再进行纠 缠。这样就减轻了当事人在随后诉讼中的负担，使当事人争执的范围处于集中。 而且，对当事人来说，特别是对于复杂案件来说，会减少重复丌庭次数，可避免 因丌庭带来的潜在消费和更大支出。 ( 三) 促进法官心证公开 中间判决是法官心证公开的一个重要途径，是法官对于终局判决先决问题的 认定，它的作出必将会影响到终局判决的作出。中间判决同时也反映出法官在双 方当事入就某一争执的事实经过充分辩论后的“暂定的心证 。这种“心证 一 方面可以使当事人根据该心证对终局判决进行预测，这必将促使双方当事人将更 多的时间和精力放在随后的有效辩论中去。另一方面，通过法官公开其心证，从 而使当事人可以明了终局判决的形成过程，而不至于对终局判决感到意外。可见， 中间判决的作出既可以促使当事人积极的参与诉讼，又可以在一定程度上防止突 袭性裁判的作出。 ( 四) 提高裁判质量 首先，中间判决就诉讼中达到裁判程度的事项可以判决，对案件在争点减缩 上，事实整理上，为终局判决的作出打下坚实基础，特别是对于复杂案件来说， 可以使得法官在作终局判决时，排除干扰，理清思路，裁判准确，有效地保证了 终局判决的质量。 其次，中间判决涉及诉的实体方面，如法院在诉讼中对行政行为相对人一个 独立的攻击或防御方法的承认，使行政机关预见到了自己可能败诉的结果，为了 避免结果的发生，或者为了及时地纠正自己的行为，行政机关可以在中间判决作 出以后改变自己的具体行政行为，相对人可以针对改变后的具体行政行为作出撤 诉或者继续诉讼的决定。反之，如果法院在诉讼中对行政机关的一个独立攻击或 防御方法作出承认，使相对人预见到了自己可能败诉的结果，相对人也可以及时 撤诉。通过这样的方式更有利于诉讼的顺利解决，其结果更易于使当事人接受， 更有利于提高裁判的质量。 9 第二章域外和我国台湾地区行政诉讼中间判决制度 的比较考察 一、域外和我国台湾地区行政诉讼中间判决制度的现状 各个国家对于中间判决制度都有丰富的理论和实践，下文通过分析各国行政 诉讼中间判决制度的经验，对各国的中间判决制度进行比较，为构建我国行政诉 讼中的中间判决制度提供启示。 ( 一) 德国行政诉讼中间判决制度 德国是大陆法系法律制度的起源地之一，其制定的行政诉讼法对大陆法系国 家的立法和实践产生了巨大的影响。 德国的法院系统比较复杂，除联邦和州两级宪法法院之外，还有相互独立的 五大法院系统，即普通法院、行政法院、财政法院、社会法院和劳动法院。其中 的行政法院确切而言应被称为普通行政法院，因为除此之外还有财政法院、社会 法院两个独立的行政法院，即所谓的特别行政法院。因此，笼统而言，行政诉讼 同时包括在上述三种法院中所进行的诉讼。目前，德国并没有制定统一的行政诉 讼法，即同时适用于上述三种法院的统一的诉讼法。一般情况下，行政诉讼受 行政法院法的规范，当行政法院法没有规定时，可以借鉴民事诉讼法 中的相关规定。圆 1 、中间判决的对象 第一、程序上的中间争点。德国行政法院法第1 0 9 条规定：“中间判决： 对起诉可以受理，可通过行政判决预先决定 。笼统地 兑，对起诉是否可以受理， 可以通过行政判决的方式预先决定，如果经过审查不应当予以受理，即作出一个 终局判决；如果决定受理，相对于这个案件的最后判决，决定受理的判决即是一 个中间判决。具体情形是，法院可以命令对诉之合法与否进行单独辩论。对诉之 合法与否所作的中间判决，在上诉时，视为终局判决。在诉讼中，法官对案件进 行实体审理前必须依职权对诉之合法性进行审查，即是否受理进行审查，而且必 参见薛刚凌主编：外国及港澳台行政诉讼制度，北京大学出版社2 0 0 6 年版，第2 页。 实践中常自这样的做法，如：行政诉讼制度中不同类型的诉或在行政法院中自明确或默示规定，或是适用 民事诉讼法的规定而形成的。 l o 须通过言辞辩论才能做出是否受理的判决。如果当事人对诉的合法性存在争执， 经过言辞辩论，法官认为应当受理，就作出中间判决决定予以受理，案件就可以 进入实体的审理阶段；法官如果认为诉讼缺乏必需的要件，不能受理，就可以做 出不予受理的终局判决。这种诉的合法性实质上是程序事项的一种，可见德国行 政诉讼中的中间判决针对的中间争点是指一些程序上的重大争执。 第二、请求的理由。德国行政法院法第1 1 1 条规定了对理由的中间判决。 在行政诉讼的给付之诉中，要求支付金钱数额的请求权可能同时对依据的理由和 数额存在争议。法院只有当确信“依照请求权理由 存在该请求权时，才着手处 理请求权数额的多少。如果从关于请求权理由进行的辩论和证据调查中得出否定 该请求权的结果，则诉被实体驳回。如果依请求权理由肯定该请求权，则可以作 出特别的判决。所谓理由判决，前提要件是：请求权依其理由和数额都存在争议， 并且依实体状态和争议状态至少存在请求权以一定数额存在的可能性。这是一种 特殊的中间判决，在原因判决后继之以有关诉讼金额作出终局性判决。 2 、中间判决的提出 第一、依法官的职权作出。德国行政法院法并没有对中间判决提出主体 做出规定，在实务中一般是是参照民事诉讼中的规定。如对第三人申请参加诉讼 和证人拒绝作证问题，法官可以作出中间判决。德意志联邦共和国民事诉讼法 第7 1 条规定：( 1 ) 驳回申请辅助参加时，应经当事人与辅助参加人间的言辞辩 论裁判之。辅助参加人如能释明其利害关系，许可其参加。( 2 ) 对于中间判决， 可以提出即时抗告。不准参加的裁判尚未确定时，参加人可以参与主诉诉讼程序。 即法官在当事人的言辞辩论后，认为争点到了可以裁判的程度，就可以作出中间 判决，不需要当事人的申请。 第二、依当事人申请提起。德意志联邦共和国民事诉讼法第1 3 5 条规定： ( 1 ) 律师可以凭收据自由交换文书。( 2 ) 律师未在规定期间将其收受的文书交 还时，可以在言辞辩论后依申请而判令其立即交还。( 3 ) 对于这种中间判决，可 以提起即时抗告。即法官可以依据当事人的申请对这些事项作出中间判决。 另外，行政诉讼实务中，行政法院通过中间决议规定确认救济之诉作为临时 救济手段，即行政法院通过中间决议的方式命令行政机关作出行为。在正常情况 下，行政法院不批准任何强迫行政机关实施行政行为的中间裁定，因为这意味着 未经法院审理胜诉。但在适当的情况下，例如，同意学生在判决前参加高一个年 级的课程行为，可经过申请人的申请，作出中f j n 决判令行政当局作出行为。 3 、中间判决的效力 关于中间判决的效力问题，德国法律规定，法院在其宣誓的终局判决与中间 判决中所作的裁判，对该法院有拘束力。终局判决以前所作的判决，也要受控诉 法院的裁判，但是依本法规定不得申明不服的或者可以以抗告申明不服的除外。 可见，作出中间判决的法院在随后的诉讼程序中受到该中间判决的拘束，即该审 级的终局判决不得与中问判决相抵触。 ( 二) 日本行政诉讼中间判决制度 同本在1 9 6 2 年颁布了的行政案件诉讼法，尽管该法于2 0 0 4 年进行了修 订，但是对中间判决制度没有进行修改。行政案件诉讼法第3 1 条的第2 款对 中间判决制度进行了规定，即“法院认为适当时，可以以判决的形式作出处分违 法的宣告，即中间违法宣告判决 。 l 、中间判决的对象 日本的行政诉讼法律对中间判决的对象没有做出明确的规定，在实务中可以 参照民事诉讼法的规定。 同本新民事诉讼法第2 4 5 条规定：对于独立的攻 击防御方法或者其他中间的争执，如作出裁判已成熟时，法院可以作出中间判决。 如果对请求的原因和数额都有争执，对其原因亦同。具体来说，独立的攻击防御 方法即是法官通过言辞辩论，对当事人提出的独立的攻击防御方法已经形成心证 时，就可以作出中间判决进行裁判。中间争执是指：“当事人之间对诉讼的开始、 参见【印】m p - 塞夫著：德国行政法一普通法的分析，周伟译，山东人民出版社2 0 0 6 年版，第2 3 9 页。 【同】盐野宏著：行政法，杨建顺译，法律1 版社2 0 0 1 年版，第3 8 0 页。 案例：同本某地的一所集体住宅区，一直在自己( 建筑者奉身) 修建的下水道设施进行水下处理。但由于 该地的公用下水道已经延伸到这个下水道设施范围内，而凡! j 该集体住宅区的排水管相联接。所以，该市 长a 向当地居民b 等签发r 交纳下水道使用费的通知，原闪足b 等已经利用了公共下水道，也不主张废弃 原有的下水道设施更不交纳下水道使用费。为此，a 市长签发了一份督促支付的处分。b 等不服，提起诉 讼，要求取消a 市长签发的督促支付的处分。裁判所受理该案后，首先对案件的争点即b 等是含使用r 公 共下水道进行审查，判决b 等冈事实上使用了公共下水道而负有交纳下水道使用费的义务，最后裁定b 等 支付下水道使用费。 1 2 进行和终了等有关的诉讼上的事项和诉讼行为的效力产生争执，应以口头辩论作 出判断的事项。”请求原因即是在诉讼中，当事人对请求的原因和数额都有争执 时，法官可以先对请求原因作出中问判决，随后再对请求数额进行审理。 所以，同本中间判决的对象是独立的攻击防御方法、中间争执和请求理由， 其中中间争执是针对程序上的事项。 2 、中间判决的提出 日本的行政诉讼中间判决是依法官的职权作出。根据同本行政案件诉讼法 的规定，中间违法宣告判决是法院认为适当时，可以以判决的形式作出处分违法 的宣告。在达到可以判决的情况下，法官可以依职权作出中间判决被诉具体行政 行为违法。在民事诉讼中，独立的攻击防御方法、中间争执和请求理由三种情况 也是当法官形成自由心证时，主动作出判决，不需要当事人的申请。例如诉是否 合法，确认之诉有无确认利益等诉讼要件，法官在案件进入实体审理前必须依职 权对这些诉讼要件进行裁决，所以对于这些诉讼事项法官可以用中间判决来确 定。当然，法官必须通过当事人的言词辩论才能作出中间判决裁决程序性的中间 争执。法官依据对中间争执的判断结果决定是否为中间判决，例如法官对于诉讼 要件的成立已经形成心证，那么法官就可以作出中间判决确认诉合法，案件随即 进入实体审理。反之，法官就作出终局判决诉讼判决，驳回原告的诉。总之， 对于中间争执作出中间判决能够使诉讼程序顺利进行，反之，法官就不能作出中 间判决，取而代之的是终局判决。 3 、中间判决的效力 中间判决对于法院具有拘束力，法律中规定，终局判决中记载的事实及理由， 可以引用中间判决的内容。另外，法官的终局判决不能与中间判决相冲突，终局 判决的内容要以中间判决的内容为基础。 当事人不得对中间判决单独提起上诉，如果“允许对中间判决提出独立的上 诉，可能助长上诉的滥用，并进而造成诉讼延滞的结果。因此，现行法规定不允 许对中间判决独立上诉，但可以在终局判决的同时提交上级法院加以判断。”在 【开】兼子一、竹下守犬著：民事诉讼法，白绿铉译，法律出版社1 9 9 5 年版，第1 4 6 页。 。 l i = f j 章著：日本民事诉讼法，汪一凡译，五南图书 | j 版公司1 9 9 7 年版，第3 3 7 页。 1 3 案件进入上诉阶段时，“如果上级审单单废弃了终局判决而未废弃中间判决，并 且发回原审重审时，该中间判决发回原审后依然有效，故原法院仍受其约束。” ( 三) 我国台湾地区行政诉讼中间判决制度 “台湾的行政判决依形式而言，可分为终局判决和中间判决。 台湾行政 诉讼法第1 9 0 条规定：“行政诉讼达到可为裁判之程度者，行政法院应为终局 判决。 第1 9 2 条：“各种独立之攻击或防御方法，达到可为裁判之程度者，行政 法院可为中间判决；请求之原因及数额具有争执时，行政法院以其原因为正当者， 亦同。 第1 9 3 条规定：“行政诉讼进行中所生程序上之争执，达到可为裁判之程 度者，行政法院得先为裁定。 l 、中间判决的对象