（经济法学专业论文）我国农村居民最低生活保障法律制度研究.pdf

中文摘要 “三农”问题是当今我国的最大问题，关系到国家的经济发展、社会稳定。 解决“三农”问题的关键在于解决农民的权益保障问题，确实维护农民的切身利 益。保障他们的生活权益的最好办法之一就是建立农村居民最低生活保障制度， 农村居民最低生活保障制度关注的是农村居民最关心的、最直接的和最现实的利 益问题，保障农民的基本生活需求，其核心功能就是保障农村居民在年老、失业、 患病时的基本生活，消减社会经济发展过程中的机会不均等带来的影响，缩小贫 富差距，实现农村社会的和谐发展。自我国开始推行农村居民最低生活保障制度 以来，各地都取得了很大的成果，农村贫困现象得到缓解，贫困农民的生活有了 定程度的改善。可是由于我囤农村居民最低生活保障制度立法滞后，缺乏高效 和强有力的法律手段，使农村居民最低生活保障制度在我国的发展困难重重，而 且在实践操作中还存在很多问题亟待解决。因此，本文的主要内容就是在法律层 面上深入研究农村居民最低生活保障制度，旨在为完善农村居民最低生活保障法 律制度的设计提出一些建设性看法。 全文共分五个部分，第一部分为农村居民最低生活保障制度概述，从概念和 特征入手简要介绍农村居民最低生活保障制度的基本情况。第二部分为农村居民 最低生活保障制度的法律理沦基础，以法理学的角度细致分析了农村居民最低生 活保障制度，肯定了农村居民最低生活保障法律制度的理论意义。第三部分为农 村居民最低生活保障制度的现实根源，从我国现在的国情出发，阐述了我国建立 农村居民最低生活保障制度的必要性和可行性，说明了农村居民最低生活保障法 律制度的现实意义。第四部分为对我国农村居民最低生活保障法律制度现状分 析，具体概括了我国农村居民最低生活保障制度的现状，并从立法和政策理念、 保障标准、保障对象、筹资机制、政府责任等方面较全面地分析了目前我国农村 居民最低生活保障制度存在的主要问题。第五部分为对健全我国农村居民最低生 活保障法律制度的构想，从农村居民最低生活保障制度的法律规则着手，就建立 该制度的具体内容的几个方面问题做了具体论述，对完善我国农村居民最低生活 保障法律制度进行了探索，具有重要的实践意义。 关键词：农村居民，最低生活保障，社会保障，社会救助 a b s t r a c t t h r e ea g r i c u l t u r a li s s u eh a sa l w a y sb e e no n eo ft h eg r e a t e s tp r o b l e m si nc h i n a n o w a d a y s ，r e l a t e dt ot h ee c o n o m i cp r o g r e s sa n dn a t i o n a ls t a b i l i t y t h em a i np o i n to f t h et h r e ea g r i c u l t u r a li s s u ei st h es o l u t i o nt ot h es a f e g u a r do ft h er i g h t sa n dv i t a l i n t e r e s t so ft h er u r a lr e s i d e n t s o n eo ft h eb e s ts o l u t i o n st og u a r d a n tt h e i rl i v i n gl i e st 0 e s t a b l i s ht h em i n i m u ml i v i n gs e c u r i t ys y s t e mo fr u r a lr e s i d e n t s t h em i n i m u m l i v i n g s e c u r i t ys y s t e mo fr u r a lr e s i d e n t sp a y sa t t e n t i o nt ot h eb e n e f i tp r o b l e mo fr u r a l r e s i d e n t sw h i c hi st h em o s td i r e c ta n dr e a l i s t i c ，s a f e g u a r d st h eb a s i cd e m a n do fr u r a l r e s i d e n t s i t sc o r ef u n c t i o ni st os a f e g u a r dt h eb a s i c1 i f eo fr u r a lr e s i d e n t sw h e nt h e y a r eo l d ，u n e m p l o y m e n t ，s i c k ，t or e d u c et h ei n f l u e n c ew h i c ht h eu n e q u a lo p p o r t u n i t y b r o u g h ti nt h es o c i a le c o n o m y d e v e l o p i n gp r o c e s sa n dt h eg a pb e t w e e nr i c ha n dp o o l t or e a l i z et h ec o u n t r y s i d es o c i e t y sh a r m o n i o u sd e v e l o p m e n t s i n c et h em i n i m u m l i v i n gs e c u r i t ys y s t e mo fr u r a lr e s i d e n t sb e g i n n i n gt ob eb r o u g h to u ti no u rc o u n t r y , g r e a tr e s u l t sh a db e e ny i e l d e d ，t h ei m p o v e r i s h e dp h e n o m e n o ni nt h ec o u n t r y s i d eh a d b e e na l l e v i a t e d ，t h ei m p o v e r i s h e d l i f eh a dh a dal o to fi m p r o v e m e n t b e c a u s eo f l a g g i n gt h el e g i s l a t i o n ，l a c k i n gh i g h l ye f f e c t i v ea n dp o w e r f u ll e g a lm e t h o d s ，t h e d e v e l o p m e n to ft h em i n i m u ml i v i n gs e c u r i t ys y s t e mo fr u r a lr e s i d e n t si sd i 街c u l t a n d m a n yp r o b l e m si nt h ep r a c t i c eo p e r a t i o nn e e dt ob es o l v e du r g e n t l y t h ep r i m a r y c o n t e n to ft h i sa r t i c l ec o n t a i n st h et h o r o u g hr e s e a r c ha b o u tt h em i n i m u mi i v i n g s e c u r i t ys y s t e mo fr u r a lr e s i d e n t si nl e g a l ，a n dt h ep u r p o s eo ft h i sa r t i c l ei sp r o p o s e s o m ec o n s t r u c t i v ev i e w sf o rt h ec o n s u m m a t i o no ft h el e g a lr e g i m eo ft h em i n i m u m l i v i n gs e c u r i t ys y s t e mo fr u r a lr e s i d e n t s t h ep a p e rc o m p r i s e sf i v ep a r t s ：t h ef i r s tp a r ti st h es u m m a r yo ft h em i n i m u m l i v i n gs e c u r i t ys y s t e mo fr u r a lr e s i d e n t s f r o mt h ec o n c e p ta n df e a t u r ew ea n a l y z e d t h eb a s i cp r i n c i p l e so ft h em i n i m u m l i v i n gs e c u r i t ys y s t e mo fr u r a lr e s i d e n t ss i m p l y t h es e c o n dp a r ti st h el e g a lt h e o r i e s i nt h ep e r s p e c t i v eo f j u r i s p r u d e n c e ，w ed e t a i l e d a n a l y z et h em i n i m u ml i v i n gs e c u r i t ys y s t e ma n dc o n f i r mi t st h e o r ys i g n i f i c a n c e t h e m i r dp a r ti st h er e a l i s t i cr o o to ft h em i n i m u ml i v i n gs e c u r i t ys y s t e mo fr u r a lr e s i d e n t s e m b a r k e df r o mt h ep r e s e n tc o n d i t i o no fo u rc o u n t r y , w ee l a b o r a t e dt h en e c e s s i t ya n d t h ef e a s i b i l i t yo fe s t a b l i s h i n gt h em i n i m u ml i v i n g s e c u r i t ys y s t e m ，e x p l a i n e di t s p r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e t h ef o r t hp a r ti st h ea n a l y s i so ft h es t a t u sq u oo ft h el e g a l r e g i m eo fm i n i m u ml i v i n gs e c u r i t ys y s t e mo fr u r a lr e s i d e n t s w es u m m a r i z et h e a c h i e v e m e n t sa n dt o t a l l ya n a l y z et h em a i np r o b l e m si nt h ep e r s p e c t i v eo ft h el e g a l a n dp o l i c y p r i n c i p l e ，s e c u r i t ys t a n d a r d ，i d e n t i f i c a t i o n ，f i n a n c i n g ，g o v e m m e n t a l r e s p o n s i b i l i t y , e t c t h ef i 劬p a r ti st h ep r o p o s i t i o nt oi m p r o v et h el e g a lr e g i m eo ft h e m i n i m u ml i v i n gs e c u r i t ys y s t e mo fr u r a lr e s i d e n t s w i t ht h el e g a lr e g u l a t i o no ft h e m i n i m u ml i v i n gs e c u r i t ys y s t e mo fr u r a lr e s i d e n t s ，w em a k et h ec o n c r e t ee l a b o r a t i o n a b o u ts e v e r a la s p e c t so fe s t a b l i s h i n gt h i s s y s t e m ，c a r r yo nt h ee x p l o r a t i o na b o u t c o n s u m m a t i n gt h el e g a lr e g i m ew i t hh i g h l yp r a c t i c es i g n i f i c a n c e k e yw o r d s ：t h er u r a lr e s i d e n t s ，t h em i n i m u ml i v i n gs e c u r i t ys y s t e m s o c i a lg u a r a n t e e s y s t e m ，s o c i a ls e c u r i t ys y s t e m 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得丞洼工业厶堂或其他教育机构的学位或 证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对奉研究所做的任何贡献均己在论文 中作了明确的说明并表示了谢意。 撒做储獬：概 签字日期：0 2 吲降。月7 同 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解丞洼工些太堂有关保留、使用学位论文的规定。 特授权丞鎏至些太堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学 校向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名：协 导师签名： 签字日期：加莎年夕月 一删丁 学位论文的主要创新点： 一、将人权理论、平等与安全价值理念、弱势群体权利保护理论引入农村居 民最低生活保障法律制度中，并作为其法律基础加以分析。 二、由于我国农村经济条件薄弱、城乡发展差距大、土地保障功能退化、扶 贫效果及传统社会救助问题，使在我困建立农村居民最低生活保障法律制度势在 必行。 三、我国目前经济发展状况、已建立的最低生活保障制度所积累的丰富经验、 我国民政工作的实践都为建立健全的农村居民最低生活保障法律制度创造了条 件，使其在我国的建立切实可行。 四、从我国目时农村居民最低生活保障法律制度的现状可以看出我国农村居 民最低生活保障法律制度存在着诸多缺陷；立法理念和决策观念落后、法律位阶 低、经济发展不足、保障标准低、缺乏资金筹集机制、政府责任不清、缺乏有效 监督。 血、构想我国农村居民最低生活保障法律制度：立法理念的重塑、保障标准 与保障对象、保障资金筹集与管理、管理机制、配套措施、监督机制、法律责任。 引言 人类社会发展的历史，是与人类自身不断抵抗天灾人祸的威胁伴生的。随着 人类文明的进步，人类除了需要抵御自然界的风险以外，还需要与工业灾害、疾 病、失业、家庭变故等抗争，因而对社会保障的需求同益复杂，但无论如何，实 现有保障的生活乃是人类孜孜以求的目标。鉴于此，我国现行宪法第4 5 条舰定： “中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社 会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会 救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残疾军人的生活，扰恤烈士家属，优待军 人家属。国家和社会帮助安排言、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教 育。 宪法对公民基本权利保障的这些纲领性规定，使得公民作为一种政治宣言 性的社会基本权利己纳入法制性轨道，转化为一种社会权。因此，我国现行宪法 第1 4 条规定：“国家建立健全同经济水平相适应的社会保障制度。 这一规定向 我们昭示：我国将逐步建立起中国特色社会主义的社会保障制度。 社会保障包括社会保险、社会救助、社会福利、社会互助和优扰安置。其 中社会救助是社会保障的重要组成部分，是社会保障的最低层次，其对象是社会 中的最弱者，该制度具体规定为对公民在遭遇自然灾害或生活发生严重困难的情 况下获得经济帮助，即灾民救助、城乡居民最低生活保障、城乡特殊群体牧助等 制度。 “社会保障体系可以暂时没有社会福利，甚至也可以暂没有社会保险，但不 能没有最低生活保障，古今中外概莫如此。川2 1 最低生活保障制度是社会保障体系 中最后一道“保障线”，农村居民最低生活保障( 简称“农村居民最低生活保障”) 制度即是农村社会保障体系的“基石”，惟有农村居民最低生活保障制度才能直 接、及时、最大限度地解决广大农民群众的生活困难问题，健全和完善农村社会 保障法律体系应该从农村居民最低生活保障法律制度开始起步。 我们还要清楚地认识到“社会救助”与“社会救济”两个概念之问的区别。“社会救济”的用法一直沿 用全今，并常常见诸于政府报告、新闻媒体以及研究文献中。与此同时，救济一词中所包含的传统的恩赐观 念和被动性、随意件也被沿袭全今腌该用更具现代意义和权利意义的社会教助一词宋代替 l 会救济。我国 台湾学者也指 i ；，救助患指一种长期持续、以救困助危为日的的政府行为，是一种积极的减贫政策：救济则是 一种临时氰i 暂、以行善施舍为目的的政府或民间行为体见的足一种消极的积德行善和救苫救难的慈善心 怀。参见江亮演： l 会救助的理论和实践，台北竹冠幽书公习1 9 9 0 年版，第1 3 贞。 ”参见多上才让：中困矗矗低生活保障制度研究j 实践，人民：f ；版社2 0 0 1 年版，第3 页。 第一章农村居民最低生活保障制度概述 第一章农村居民最低生活保障制度概述 1 1 农村居民最低生活保障制度涵义 在国外社会救济制度研究中没有农村最低生活保障和城市最低生活保障之 分，而且目f j 国际上对社会救助尚未有严格、公认、明确的定义，各个学者都用 不同的方法从不同的角度来加以概括。在对欧盟2 4 个国家最低生活保障的研究 中，著名学者e a r d l e y 等是这样来定义的：发达国家通常要为那些缺少充足收入 的市民提供最低收入保障，这种形式的保护经常被称为“安全网”，它应该容纳 所有人。虽然很多研究显示，“安全网 自身的标准可能被设定在贫困线之下， 但要是那些没有其他收入来源的人也没有受到“安全网”的保护，他们就会陷入 贫困或表现为其他需要未能得到满足。并非所有欧盟成员国都有这种全面的“安 全网”，但是，在有“安全网 的国家，大部分通常只对那些无法自立的申请人 提供现金或服务，也就是说，要对申请人已经拥有的资源进行某种形式的评估。 。 相比之下，欧盟的另外一项社会救助研究，对社会救助的定义具有较为浓厚的 理论色彩。在该研究中，社会救助被定义为：以家庭调查为基础，以现金或实物 为支付形式，通过资格条件审查将给付定位于那些处于低收入阶层或低于类似收 入门槛线的个人或家庭的援助。h 1 我国学者也对社会救助做了界定：有学者提出，社会救助制度就是国家和社 会对无法定义务扰养人、无劳动能力、无生活来源的老年人、残疾人、未成年人 或者囚天灾人祸造成生活困难而不能完全保障基本生活的城镇无业居民和农村 村民给予的物质帮助的一种制度。嵋有学者指出，社会救助是在公民因各种原因 导致难以维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的程序给予款物接济和服 务，以使其生活得到基本保障的制度。1 还有学者认为，所谓社会救助是指在其 ( 公民) 不能维持最低限度的生活水平时，由国家和社会按照法定的标准向其提 供满足最低生活需求的资金和实物援助的社会保障制度。m 综上，要对农村居民最低生活保障制度下一个比较完善、全面的定义，就必 须要根据我国的国情，实事求是地从性质、实旌者、实施对象、目的和目标等方 参见e a r d l e y 。t l e t ，a 1 1 ，1 9 9 6 ，s o c i a la s s i s t a n c e i n o e c dc o u n t r i e s ( v o l u m e i ) ：s y n t h e s i sr e p o r t ， l o n d o n ：h m s o i p 1 1 5 转引自黄晨熹：社会救助的概念、类型和体制1 i 1 4 视角的比较，华东师范大学学 报2 0 0 5 年第3 期，第8 9 页。 ”1 参见d e c d ，1 9 9 8 ，t h eb a t t l ea g a i n s te x c l u s i o n ，p a r i s ：o r g a n i z a t i o nf o re c o n o m i cc o o p e r a t i o na n d d e v e l o p m e n t p 1 3 转引臼黄晨熹：社会救助的概念、类型和体制小州视角的比较，华东帅范大学学报 2 0 0 5 年第3 期，第8 9 页。 临1 参见陈良瑾：中固社会下作万科伞书，中图社会出版j ! i = 1 9 9 4 年版，第4 3 5 页。 伸1 参见时诈新、廖鸿著：中罔礼会救助体系研究，中国社会科学版士l ：2 0 0 2 年版，筇2 负。 参见张海鹰：社会保障词典，绎济管理i l ；版社1 9 9 3 年版，第3 3 8 贝。 2 筇审农村膳艮最低生活保障：洲度概述 面出发，借鉴有关社会救助的定义进行界定。根据一些学者的论述，对农村居民 最低生活保障制度可定义如下：国家和社会对年人均收入低于最低生活保障标准 的农村贫困人口，按最低生活标准实行最低生活需求的资金或实物援助，以保障 其基本生存的需要。可以说，农村居民最低生活保障制度，实质上是一种保障贫 困农民基本生存权的制度，而这也正契合了国际上人权保护的潮流。 1 2 农村居民最低生活保障制度的特征 最低生活保障制度作为社会保障体系中的最后一道“安全线”，它与社会保 障的其它项目相互配合，共同组成社会生活的“减震器 。它与社会保险的缴费 性、社会福利的全体性、优抚安置的特定性相比都有明显的差异，有其自身独有 的特征。而作为农村社会保障制度的重要组成部分，农村居民最低生活保障制度 对于社会保障制度极不完善的我国农村来说，重要性和独特性更是显而易见。 1 2 1 保障对象的独特性 农村居民最低生活保障制度的保障对象是处于社会贫困线以下的农村居民， 这是农村居民最低生活保障制度最突出的特征，由此区别于社会保险和社会福 利，社会保险的对象为全体劳动者，只要有职业，国家就强制其必须参加社会保 险，同时强调缴费责任；社会福利面向全体公民，侧重于提高全体社会成员的生 活质量。另外，农村居民最低生活保障制度也区别于城市居民最低生活保障制度， 城市低保制度保障的是生活在城市低保线下的城市居民，这决定了其包对象包含 的范围、保障方法皆有不同。 1 2 2 保障标准的低层次性 在农村居民最低生活保障制度的保障对象陷入最低生活保障线以下时，政府 和社会有义务为其提供基本生活所需，但标准相对于社会平均生活水平而言只能 是低层次的，即只能满足其最基本的生活水平。此外，由于城乡经济差异，农村 基本生活水平也低于城市，农村居民最低生活保障保障标准较于城市低保的保障 标准而言亦是低层次的。 1 2 3 保障方式的直接性 农村居民最低生活保障主要是以国家和政府给予农村贫困居民以资金或实 物帮助为主要方式，这种以物质形式给予的救助能够最直接地保障农民的基本生 活，缓解其生活压力，并有效地提高其基本的生活质量。 1 2 4 时间上的持续性 不同于传统社会救助制度的临时性、短期性的特点，农村居民最低生活保障 第一章农村居民最低生活保障制度概述 制度在施保实时上具有一定的持续性。农村居民最低，主活保障的保障对象主要是 那些家庭收入低于保障线以下的农村居民，只要他们符合这一条件，就可以申请 农村居民最低生活保障救助，取得国家给予的物质帮助。农村居民最低生活保障 并不是一次性地给予，保障对象可以定期取得定数目的救助金，直到其家庭收 入达到保障标准为止。 4 第二章农村居民最低生活保障制度的法律理论早础 第二章农村居民最低生活保障制度的法律理论基础 2 1 保障人权是农村居民最低生活保障法律制度的基本理念 一项法律制度的基本理念就是该法律制度设汁的本质出发点和追求目标，农 村居民最低生活保障法律制度的基本理念的定位即决定了其存在的目的和意义。 2 0 0 4 年宪法修j 下案中有“陶家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度 以及“国家尊重和保障人权 条款，足以体现了我国将保障人权作为社会保障制 度追求的目标，亦可当然成为农村居民最低生活保障法律制度的基本理念。 2 1 1 人权理念 人权即人的权利或作为人类的权利，是人作为人的属性所享有的、不可剥夺、 不可转让的基本权利。世界人权宣言第2 2 条规定：“作为社会的一员有权 享受社会保障，并有权享受他的个人尊严和人格的自由的发展所必需的经济、社 会和文化方面的各种权利的实现，这种实现是通过国家努力和国际合作并依照 各国的组织和资源情况。 随着现代社会的发展，人权的思想和观念也得到不断 的发展，人权的内涵也不断扩大。人权可分为消极人权和积极人权，消极人权是 人人应享有的不被剥夺的基本权利，包括生命权、财产权和基本自由；积极人权 是人人应享有的受到帮助的基本权利，包括生存权和发展权。 ( 1 ) 生存权 “生存权是一切人权的起点”，“作为第一人权，是贯穿着基本人权发展始终 的人权，它随着人类的进步和社会的发展，随着人类同自然界斗争的不断胜利而 不断丰富和发展”。哺， ， 生存权足人人应享有的生存下去的权利，主要内容包括生命权、财产权、劳 动权、社会保障权等。其中，生命权是生存权的自然形式，无生命亦无人权可言， 现代作为生存权的生命权已增加了尊严权的内容，人权体系中有无它的规定是判 断一国人权是否现代化的根据之一，也是判断一国保障人的生存权是否全面的标 准之一。财产是生存权实现的物质条件，为求生存而获得财产不以生存者履行义 务为前提，反而以财产所有人履行义务为前提，国家具有接受生存请求的义务和 责任。失去生存能力的人有向国家提出获得必需物质帮助的权利，国家通过强制 财产所有人履行义务实现自己向生存请求者提供物质帮助的义务。劳动是实现生 存权的一般手段，是财富的源泉，保障劳动者劳动权的实现，不仅使劳动者本人 在创造财富的过程中享有取得劳动报酬的资格，而且也为不能参与财富创造的人 引参见韩德培主编：人权的理论j 实践，武汉人学 l ；舨利：1 9 9 5 年版，第3 6 4 、3 8 0 页。 5 第一二尊农f j 居民最低生活保障制度的法i # 理论轼础 准备了提留后的份额。社会保障是生存权的救济方式。一部分! 卜存者是通过“劳 动一财产一维持生存”的方式完成生存权的自我实现的，另有一部分人则是通过 “物质请求一国家帮助一维持生存 的方式完成生存权的保障的。后一种方式适 用于具有生存障碍的社会弱者。分析一个国家生存权制度是否完备，在现代具有 三个尺度：一是看生存的保障义务是否由国家履行；二是看国家是否制定了与其 经济状况相一致的生存标准：三是看国家是否有使低于生存标准的人达到这一标 准的具体措施。归1 社会保障权的具体体现就是社会保障制度。在现代社会，即使 有生存能力的劳动者也有可能发生意外，社会保障制度对他们具有救助的意义。 ( 2 ) 发展权 随着经济发展和社会进步，人们在得到满足其生存的条件之后，还产生了获 得更大生存能力的需要，使生存需要不再只是停留在“求生层面而是上升到追 求“生活质量 上来，这就在生存权之外产生了发展权。发展权是一项人权，因 为人类没有发展就不能生存，所有的基本权利和自由必然与生存权、不断提高生 活水平权相联系，也就是与发展权相联系。n 伽按发展杖宣言的宣告：发展权 是一项不可剥夺的人权，由于这种权利，每个人和所有各国人民均有权参与、促 进并享有经济、社会、文化和政治的发展，在这种发展中，所有人权和基本自由 都能获得充分实现。社会原因和人自身条件的不同带来的个体生存状态的差异， 促使社会有必要对那些不平等的差异加以干预、调节和援助，保障人人都能享受 到社会发展的物质成果。发展权具体体现为“人人有权为他自己和家庭获得相当 的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件”，各国应 保障“人人有权享有能达到的最高体质和心理健康的标准”1 ，“为一切人，特 别是为低收入的各部分人和人口多的家庭提供足够的住房和社会服务 n 别。这些 方面的要求与规定正契合了社会救助法律制度的功能追求。 2 1 2 人权与农村居民最低生活保障法律制度 ( 1 ) 我国农民人权的特点 人权作为一种基本权利预示着国家要通过制定政策法律等形式来保证每个 人都能享有全面的人权。然而我国农民在人权方面始终处于弱者地位，我国宪法 和法律上虽然对农民人权给予极大的保障，但是现实中农民的生存极易受到自然 和社会各方面不利因素的威胁，农民的人权保障比较脆弱。农民人权的脆弱性主 要源于农业生产具有极高的自然风险和市场风险。在现实社会生活中由于受自然 参见曾i j 睿：社会救助法律制度研究，厦门大学j i 版社2 0 0 4 年，第1 0 8 页。 “引塞内加尔第一任最商法院院k 、联合固人权委话会委员凯巴姆巴耶千1 9 7 0 年在斯特拉斯堡人权冈际 协会开幕i - 发展题为作为一项人权的发腱权演讲中首次提： ；“发j f 芝权”的概念。 ”参见经济、社会和文化+ 义利同际公约( 1 9 6 6 年) 第1 l 条、第1 2 条 2 1 参见 f ：会进步，1 j 发腱宣占( 1 9 6 9 年) 第1 0 条 6 第一二章农村居民最低生活保障制度的法律理论堆础 条件、社会经济实力、文化教育程度等方面因素的制约，农村经济一直处于低水 平发展当中，农民经济收入也一直处于低水平，缺乏经济实力基础的农民在生存 能力方面远远低于城市居民。农民的经济实力薄弱决定了其风险抵抗能力低，生 存权益受到侵害的程度比较严重，相对的从侵害中恢复的能力比较差。这就需要 国家的相关法律对农民的基本权益给予特殊保护。 ( 2 ) 农村居民最低生活保障法律制度的人权保障作用 农村居民最低生活保障法律制度的主要作用在于解决农村贫困居民的基本 生活问题，即保障其生存权。生存权是人权的重要组成部分，可见农村居民最低 生活保障法律制度与保障人权有着密切关系。 农村贫困居民的生存权和发展权足农村居民最低生活保障法律制度的保护 对象。所谓生存权，是指社会中的任何一个人都有生存下去的权利。这意味着， 人的生命不可被非法剥夺，任何人、任何组织( 包括国家机构) 被不能无端地剥 夺人的生命。同时也意味着，当一个人不论任何原因陷入贫困、发生生存危机时， 有从国家和社会获得帮助以维持生存的权利。生存权的确立，要求政府和社会不 仅不能无端剥夺公民的生命、而且要尽可能保障社会成员的生存，这是人权的第 一层次。生存权作为人权的基本内容，是社会保障立法的理论基础。在现代人权 观念中，公民要，e 存下去，对国家和社会提出了要求，要求国家和社会保障公民 的z e 存，国家则有责任接受公民生存请求的义务，因此，为了解决社会成员在社 会产品分配中的差异和不公，国家通过法律强制建立了社会保障制度，赋予有生 活困难的公民和其他社会成员获得基本生活保障的权利。而对于农民来说，农村 居民最低生活保障制度是他们得以生存下去的保障，农村居民最低生活保障制度 无时无刻不在消除他们的生存障碍。从农村居民最低生活保障制度与农民生存问 题的关系来看，接受农村居民最低生活保障就是农村贫困居民的生存权。所谓发 展权，是指社会中的任何一个人都有满足和发展自己需要的权利和自由。发展的 权利受社会的保护，即国家和社会有义务帮助公民实现平等的发展权利，这属于 社会保障法的保护范围。发展权的确立要求政府和社会不仅不能干涉人的发展自 由、而且要创造条件满足社会成员的发展需求，这是人权的第二层次。 农村居民最低生活保障立法是保障农村贫困居民人权的主要实现方式。农村 居民最低生活保障法律制度是通过国家和社会对陷入生存困境的农民无偿给予 财物接济和生活扶助以保障其最低生活的一种社会保障法律制度，是关于事中和 事后解决生存风险的法律制度。农村居民最低生活保障法律制度在农村社会保障 法律制度中处于基础性地位，目的在于通过物质救助来缓解最困难的社会成员的 生存危机，实现对生存权的保障。只有这种经常性、制度化的社会保障，才能成 为保障社会成员生存权的保障措施。农村居民最低尘活保障这种最低保障性、救 第_ 二帝农村届民最低生活保障制度的法律理论桀础 助对象特定性、权利义务单向性特征，充分表明农村居民最低生活保障法律制度 足农民人权的重要实现方式。 2 2 平等与安全是农村居民最低生活保障法律制度的价值追求 一般来说，法律的基本价值包括公平、正义、秩序、平等、安全、自由等。 不同的部门法山于其具有各自的调整对象、调整方法和不同的功能，其在具体体 现法律价值取各时亦有不同的侧重。农村居民最低生活保障法律制度的价值主要 体现在其平等性和安全性上。 2 2 1 平等性价值 平等主要包括法律面前平等、机会平等和结果平等三方面的涵义n 引。法律面 前平等是指规范的或合法的行动限制仅仅取决于行为的性质，而不是行为主体的 身份，即法律同样地对待处于同样地位的人，而不会按照与行动无关的一些特征 对谁实行歧视。机会平等即经济制度中机遇的平等，它是指人们为最终取得地位 而必须经历的过程给予所有人同样的机会，这意味着国家要进行干预，以确保 代人遇到的不平等不致延续到以后几代。结果平等即收入平等，是指给予每个人 所占有的地位( 职位) 的报酬是相同的，不受其活动的影响。结果平等意味着国 家不断地或定期地进行干预和再分配，以确保r 常生活中出现的不平等不致越积 越多，不断地或定期地予以消除。在收入分配过程中，由于各种因素，人们的收 入总会有或多或少的差别，即使在平均主义分配原则占统治地位的计划经济体制 下，人们的收入也不完全平等。收入不平等很大程度上源于机会不均等。由于个 人天赋、家庭地位、经济条件和社会观念( 如种族歧视) 等因素的影响，人们在 社会经济活动中的机遇大不相同，从而导致收入不平等。 我国在建立社会主义市场经济过程中，经济体制的转型和收入分配制度的多 元化使得人与人之间的收入差距明显拉大，社会分化加剧，形成不同的利益群体。 同时长期城乡二元经济结构，导致城乡经济发展失衡，收入水平和生活水平都呈 现较大的差距，农村经济状况远远落后于城市，农村居民生活水平远远低于城市 居民。“从整个社会来看，城乡居民收入不平等和社会地位不平等是中国社会主 要问题之一，甚至有可能是一系列不平等问题中最主要的问题。 n 4 1 从价值理念 的角度，国家向贫困公民提供必要的物质帮助是实现社会平等性、构建符合人性 发展的和谐社会的重要途径。“一个符合人性内在追求的社会制度应是这样的一 个制度：它对其成员一视同仁，使他们得到平等待遇，它应创造一切条件使那些 驯前0j 9 ，曹叨容书，第1 4 9 页。 参见- ：长城：我旧农4 q j ! t ：会保障【臼i 临的彤辨、i u j 题1 j 对策，法商研究2 0 0 2 年第4 期。 8 第二章农村居民最低生活保障制度的法律理论幕础 落在社会后面的人尽快追上来。”鄙这彳是社会的平等性。社会救助制度萨是契 合了平等性的价值取向。平等的社会分配应该保障具有社会救助权的人得到基本 的生活资料，赋予这些人以机会平等的权利，帮助他们有资格参与社会和市场竞 争。农村居民最低生活保障法律制度就赋予了农村贫困居民平等的社会机会，调 节不平衡的收入差别，使全社会成员都能够得到生存和全面发展的机会。在保障 农村贫困居民生活，缩小城乡差距方面农村居民最低生活保障法律制度的平等性 价值尤其突出。 。 2 2 2 安全性价值 法律“践履着一种重要的安全功能。法律对于权利来讲是一种稳定器，而对 于失控的权力来讲则是一种抑制器 n6 1 。一定的社会安全是人类赖以生存和发展 的前提和基础。安全是法律追求的价值和目标，把实现社会成员生活安全和整个 社会安全作为重要的基础性价值，社会保障法办不例外。社会保障法首先追求的 是个人生活安全，然而社会是由个人所组成的，个人的生活安全与否必然影响到 整个社会安全，因此个人生活安全是实现社会安全的前提。只有在安全的前提下 社会才能够发展进步，并能够不断地满足人们日益发展的各种需要。离开了安全 性价值的肯定和追求，社会无法发展，国家无法稳定，个人也无法诉求自己的需 要。 农村居民最低生活保障法律制度就是为实现安全性价值而设计的。农村居民 最低生活保障法律制度为维系安全性价值发挥的作用主要体现在：首先是维系了 农村贫困居民个体的生活安全，其次是维护了社会运行的安全，再次也维系了国 家政局的稳定。农村居民最低生活保障法律制度所安排和提供的就是能够基本满 足农村贫困者生活需求的物质资料，使之能够维持基本生存，并在力所能及的条 件下帮助这些贫困者发展和独立谋生，自觉参与到社会秩序中去，从而维持社会 的稳定和有序发展。农村的稳定就是国家稳定的前提，农村居民最低生活保障法 律制度作为农村社会发展的稳定器，对于农村的稳定将起到至关重要的作用。 2 3 农村弱势群体权利保护是农村居民最低生活保障法律制度的根本 出发点 社会保障法，从其所保护的群体或者对象的性质来看，为弱势群体保护法。 而农村居民最低生活保障法律制度所保护的群体则是以农村贫困居民为主的弱 势群体。 “副参见 美 a 奥肯：甲等，0 效率：薰人的抉择，- f 奔洲译，华夏j l ：版 ：1 9 9 9 年版，第1 1 6 页。 ”副参见 荚 e 博登海默：法理学：法律哲学与法律方法，邓j 下来译，中国政法大学：l ：版社1 9 9 9 年版， 第2 9 3 贝。 9 。 第一：章农村居民最低生活保障制度的法律理论皋础 2 3 1 弱势群体的界定 弱势群体，一般是那些山于某些障碍及缺乏经济、政治和社会机会，而在社 会上处于不利地位的人群。n 刀在法学领域对弱势群体的界定一般是从利益的角度 入手，强调强弱势主体之间的利益失衡，主要是说利益源于对资源的控制，利益 的大小取决于对资源控制的多少；在社会资源总是处于匮乏状态的情况下，社会 成员对资源控制的多寡决定其在各种社会关系中实际地位的强弱差别引。社会资 源占有额相对较少的个人或组织，可以称之为“弱者 。 任何社会，由于个人的、社会的以及个人和社会因素的交互作用，总存在着 一批弱势群体，即利益获取上的劣势群体。他们因缺乏经济、政治和社会机会从 而在社会竞争中逐渐处于不利地位，使其在政治和社会生活中的参与机会很少， 表达和诉求自己利益的能力差，对社会物质资源控制较少，经济上处于贫困状态。 而且随着社会化、工业化和市场化的发展，弱势群体的生存风险也与同俱增。风 险的增加，使社会弱势群体的生存安全受到极大的威胁。这种机会不平等就决定 了其依靠自身的力量很难或者很难迅速摆脱自身的困境，必须借助于政府和社会 的力量，通过具体的制度安排解决其面i 临的问题。相反如果这一群体的合法生活 权益得不到一定的满足，必然会引发其不满，从而影响整个社会的正常秩序。政 府作为社会公共权力的执行者，建立和实施最低生活保障这一对国民收入进行分 配和再分配的具体制度，通过最低生活保障资金的运作，将国民收入进行一次新 的转移，给予那些暂时或长期处于社会最低生活标准线以下的贫困群体以特殊物 质帮助，对因社会变迁因素而利益受损的弱势群体进行经济补偿，使他们跟上社 会发展的脚步，让所有人共同享受大家创造出来的福利，这样社会才能得到全面 的发展。 2 3 2 农村贫困居民是农村弱势群体 学者们普遍认为，中国目前的弱势群体，一般包括以下三类：贫困的农民； 进入城市打工的农民工；城市中以下岗职工为主体的贫困阶层。由于农民工进城 打工，脱离了农业生产，造成了其社会地位比较特殊，一些学者认为应该将农民 工纳入到城市低保范围当中。所以这里我们主要阐述第一类。 在上世纪八十年代，农村经济体制改革和农副产品价格提高的双重作用，再 加上乡镇企业的短暂繁荣，使农民在短时问收入有了较快的增长。但进入到九十 年代后，农产品价格的持续下降，绝大多数以种植业为主的农民收入实际上处于 持续下降中，另外乡镇企业由于体制等原因普遍进入了困难时期，农民的农业外 收入因此而下降。而与此同时，城市居民的收入大幅度提高，城乡收入差距越来 “1 参见 i 思斌：科：会转型中的弱势群体，中网党政十部论坛2 0 0 2 年第3 期，第1 8 页。 川参见蕈仪乍： t 会法原论，中困政法人学j i j 版 l2 0 0 1 年版，第5 - 贝。 1 0 第一：章农村居民最低生活保障制度的法律删论展础 越大。金融资产的占有量上，农户存款余额不到全国储蓄总额的五分之一。更为 严重的是，只要农民被束缚在“乡土 上这一结构性条件不变，这一情况就不能 从根本上改变。一个基本事实是目前农民的收入多少和农业生产尤其是粮食生产 的收成状况已经几乎没有直接的关系。即使在丰收之年，农民收入也没有提高， 甚至有些地方反而下降了。中国已经加入w t o ，从中国目前大部分农产品的价格 高于国际价格这一基本情况来看，大幅度的提高农产品的价格柬提高农民的收 入，显然已不现实。在一个工业化和现代化的时代，土地所能提供的财富